que es esto?

¿De qué habla la Ley N° 904/81?
Los principios generales (artículos 1 al 13)
La ley se dirige a las comunidades indígenas y busca que estas mejoren sus condiciones
de vida, puedan asegurar jurídicamente sus tierras tradicionales, participar de la vida del
país y defender su cultura y tradiciones. Aquí vemos que no se habla de pueblos sino de
comunidades. Después la ley dice quiénes forman una comunidad (familias extensas y
clanes), primero hablando de términos que son técnicos y luego fijando un límite de 20
familias como mínimo para ser reconocido como comunidad.
Es importante aclarar que la organización indígena propia no se limita a lo que la ley
dice, muchas aldeas tienen más, o a veces menos, de 20 familias y se agrupan y separan,
o están unidas por muchas circunstancias. La definición de la ley limita las posibilidades
del reconocimiento de las distintas formas de organización indígena a la forma de la
comunidad, a la que también se le atribuye un área física determinada. Más que limitar
deberíamos decir que condiciona. Después la ley habla de que dos o más comunidades
son una parcialidad. El termino parcialidad tiene un sentido negativo porque se dice
parcialidad pensando que los pueblos indígenas no son sino una parte separada –por lo
general pequeña- de la sociedad nacional más amplia. Justamente el Convenio N° 169 de
la OIT cambia y reconoce que los pueblos indígenas son diferenciados de la población y
estado-nación, pero como una categoría social, cultural y política diferenciada que no
implica una inferioridad con dicho estado-nación. Hoy en día, sin embargo, se sigue
hablando de parcialidades en el lenguaje común aunque no sea correcto.
La ley, sin embargo, después abre la posibilidad de que las comunidades se organizen de
otra manera. Esta ley también trata de cambiar las tendencias asimilacionistas que
existían en el pasado y que querían que lenta o forzadamente los pueblos indígenas
desaparezcan y formen parte de la sociedad nacional. Después se reconoce dos cosas
importantes, que las comunidades preexisten a la ley y que pueden también reagruparse
para beneficiarse de ella, el reconocimiento de la preexistencia va mucho más allá en la
Constitución Nacional que dice que los pueblos preexisten incluso al Estado paraguayo.
También se reconoce el derecho consuetudinario, ampliado por el artículo 63 de la
Constitución, que no sólo se refiere a la represión de delitos sino a la autonomía para la
organización interna de las comunidades.
Después se habla del pedido de reconocimiento de personería jurídica. Este
reconocimiento se vió como el mecanismo, como la forma de que las comunidades
tengan un reconocimiento colectivo de derechos, como es la propiedad comunitaria de las
tierras, y que eso pueda hacerse valer ante el Estado y los particulares. Un persona
jurídica colectiva es una figura legal que tiene derechos y obligaciones como conjunto y
de alguna manera independientemente de sus miembros. Además de las comunidades,
por esta misma parte organizaciones no tradicionales pueden obtener su personería
jurídica. Pero, no se habla del reconocimiento de la personería jurídica de pueblos, que
podría ser también una opción de organización social y política de los pueblos que
reclamará derechos ante el Estado.
Una discusión importante en casos que se tramitaron internacionalmente fue sí el estado
estaba obligado a restituir las tierras sólo y desde que las comunidades tuvieran el
reconocimiento de su personería jurídica, y la Corte Interamericana dijó que la obligación
existía desde que los reclamos eran hechos porque las comunidades y los pueblos, por la
propia Constitución, existen como sujetos de derechos antes de la propia creación del
estado paraguayo, entonces, el reconocimiento de la personería jurídica es un trámite que
no establece derechos, sino que facilita su ejercicio.
La autonomía de las comunidades para la elección de líderes esta garantizada porque el
estado a través del INDI sólo reconoce –no otorga la condición- a los líderes. Sin
embargo, la representación legal esta condicionada a su vez a la forma de organización
por comunidad, si bien podrían darse otras formas de organización y representación
indígena.
Después se establece el procedimiento de reconocimiento de personería jurídica y el de
los líderes comunitarios. Ambos procedimientos parecen ser muy sencillos según la ley, y
el resultado, la resolución reconociendo a los líderes o el decreto del Poder Ejecutivo no
deberían durar un mes en el caso del líderes y un poco más en el caso de la personería
jurídica. Pero la ley no establece sanciones para las autoridades del INDI, el Ministerio de
Educación y Culto (según la reforma hecha en 1996) o el propio Poder Ejecutivo no se
pronuncian en el plazo establecido, entonces estos plazos son como de buena voluntad.
Hay casos conocidos en los que los procesos de reconocimiento de líderes han durado dos
a tres años y reconocimientos de personerías jurídicas aún más. El cambio de líderes
debería ser sencillo porque procede como el reconocimiento inicial de ellos.
Del asentamiento de las comunidades (artículos 14 al 27)
Aquí se reconoce el derecho de las comunidades indígenas a sus tierras tradicionales, que
como vimos en la Constitución y en el Convenio 169 se amplia a los territorios de los
pueblos. También aquí se menciona el tema de la prohibición del traslado sin el acuerdo
consciente, libre y expreso de las comunidades y de la obligación en caso de proceder de
dar tierras iguales y suficientes o de indemnizar de la que también habla el Convenio N°
169.
Se habla también de la cantidad de familias que pueden reagruparse –es decir que no
constituían una comunidad ya reconocida previamente por la ley- unas 20 como mínimo,
para asentarse en tierras propias. Generalmente la división de comunidades ya
reconocidas y en tierras propias muchas veces resulta en el pedido de reconocimiendo de
líderes nuevos y de nuevos reivindicaciones (pedidos) de tierra. Esta es una manera que
los pueblos indígenas indígenas han venido recuperando parte de sus territorios
tradicionales, respondiendo a su propia dinámica y a necesidades sociales, económicas y
culturales para ampliar las tierras aseguradas legalmente. Sin embargo, con el Convenio
N° 169 y la Constitución se podría hablar de reclamos territoriales por pueblos donde se
negocie tierras a ser restituidas en propiedad y/o en uso compartido (con parques
nacionales, áreas silvestres protegidas, o propietarios privados), como parte de un proceso
de restitución más amplio y general.
También esta parte habla de las garantías de la propiedad comunitaria de los pueblos
indígenas, esto es que son tierras que no se pueden embargar, es decir que nadie puede
decir que por falta del pago de un crédito, sacado por la comunidad propietaria de las
tierras, o por una persona, se puede embargar, que es la prohibición de vender o cualquier
cesión de derechos sobre estas tierras. Tampoco pueden ser alquiladas, vendidas o
prescriptas; esto último ocurre cuando terceras personas ocupan la propiedad de otro y
con el paso del tiempo –en veinte años de ocupación continua- y sin que se haya dado un
reclamo del dueño, pueden reclamar la propiedad y titulación a su favor. Es decir, las
tierras indígenas una vez aseguradas están fuera del mercado. Para algunas comunidades,
la imposibilidad de alquilar es una restricción, puesto que esta práctica existe en algunas
partes, de todos modos esta restricción fue puesta por el estado, que también esta en el
artículo 64 de la Constitución, para proteger a los indígenas de terceros y considerando su
situación histórica y general de sometimiento y pobreza producidos por la colonización
de sus tierras. Se puede reconocer, sin embargo, que en un momento dado y según las
circunstancias puede ser también una restricción a la autonomía de los pueblos y
comunidades indígenas impedir que puedan ceder algunos derechos sobre sus tierras por
sí mismos. Esto sobretodo se tenemos en cuenta que en otros casos, la explotación del
subsuelo, el estado puede imponer restricciones a la propiedad y uso de tierras y recursos
indígenas, aunque sea en consulta con ellos y con su consentimiento.
Las tierras deben darse gratuitamente y esto es una consecuencia y reconocimiento –no
dicho abiertamente- de que las tierras fueron quitadas ilegítimente a los indígenas y por
ello –por justicia histórica- deben darse de vuelta sin pago y también corresponde no
exigirles el pago de impuestos como a los demás propietarios.
Por otra parte, en esta parte se habla del conocido parámetro mínimo de restitución de 20
hectáreas por familia en la región Oriental y 100 hectáreas en el Chaco. Este mínimo ha
sido ampliado al hablar la Constitución en su artículo 64 de “extensión y calidad
suficientes para la conservación y desarrollo de sus formas peculiares de vida”. Ese
mínimo fue pensado como suficiente en 1981, pero esta comprobado que para garantizar
la agricultura rotativa, la caza, pesca y recolección –si se entiende estas como las formas
peculiares y propias de los indígenas- la extensión de las tierras mínimas a restituirse en
propiedad a los indígenas tiene que ser aún mayor. Además, el mínimo no se cumple para
una gran mayoría de las comunidades, y el estado no lo ha querido asumir oficialmente,
por ejemplo, en el Censo Indígena 2002 se habla de cuantas comunidades tienen y
cuantas no tienen aseguradas tierras, pero no se habla si estas tierras son suficientes.
Cálculos no oficiales hablan de que en el Chaco apenas hay un promedio de 89 hectáreas
por familia aseguradas y de un promedio de 10 hectáreas por familia en la Región
Oriental, por lo tanto el mínimo de la Ley 904/81 –que ya es un mínimo superado- no se
cumple en absoluto. La tendencia que han tenido varios gobiernos y sectores
terratenientes es de usar ese mínimo como un máximo y de incluso intentar reducirlo con
cambios legislativos.
Después la ley habla de cómo pueden distribuirse internamente las tierras comunitarias en
parcelas a sus miembros, pero este artículo no es obligatorio y nuevamente la
organización interna y distribución de tierras se hace según cada comunidad y su
organización por el principio reconocido de autonomía interna. Finalmente se habla de
que con el reconocimiento de la personería jurídica las tierras se transfieren a las
comunidades.
Más adelante se establece el procedimiento para reclamar tierras fiscales, esto es un
proceso administrativo, y tiene varios pasos y requisitos que se llevan ante el INDI y el
Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra INDERT (anteriormente IBR) para
finalmente transferirse las tierras, siempre y cuando no se de un conflicto de derechos.
Primero la ley habla de cómo se reclaman las tierras fiscales, de las que quedan
actualmente pocas en el Paraguay y que estan administradas por el INDERT. El
procedimiento empieza con una solicitud que puede hacer tanto una comunidad, como
otra entidad indígena –como la UCINY- o entidad indigenista, como el INDI o privada.
Esta le comunica al INDERT indicando cual varios datos de la comunidad: líderes, censo,
ubicación y también determinación de la fracción o fracciones afectadas, esto es, el
número de finca y padrón de las tierras si es conocida por los solicitantes. El
procedimiento esta claramente establecido en el artículo 22. Luego de la inspección
ocular donde se informa el estado del inmueble y con la división de catastro del INDERT
se ubica la finca cuando es fiscal, esta entidad puede mensurar y deslindar la propiedad y
transferirla directamente a la comunidad si tiene personería jurídica reconocida. La
inspección ocular se hace por funcionarios del INDERT y la mensura y deslinde también
aunque existe la práctica de incorporar a las funcionarios del INDI en la inspección y
también en la mensura, pero muchas veces existen problemas de falta de fondos para
realizar estas diligencias por lo que se retarda el proceso administrativo.
Si las tierras son privadas también el procedimiento es el indicado en el artículo 22.
Además, es necesario ubicar el número de finca o fincas de las propiedades privadas
afectadas en el Registro General de la Propiedad y también se pide un informe de
dominio –para saber si la propiedad tiene o no problemas como hipótecas, embargo o esta
afectada por algún proceso judicial. A veces esto se hace por los solicitantes que obtienen
los datos por su cuenta o en algunos casos, con colaboración de los propietarios
afectados, pero el propio INDI o INDERT pueden pedir a un Juez que ordene al Registro
de la Propiedad remitir los datos de las propiedades que tiene la persona o empresa
afectada en la zona del reclamo (incluyendo la escritura de dominio donde también se
incluye la mensura de la propiedad, y si se compró o transfirió recientemente la misma,
también deben estar los datos georeferenciados de su superficie–medidos con sistema
satelital). La ley no habla de los plazos para cada trámite y esto hace que el proceso de
reivindicación de tierras ante el INDI e INDERT puedan alegarse por meses y años
innecesariamente.
Cuando se tiene claro, en caso de tierras privadas, cuáles y que extensión afecta la
reivindicación indígena muchas veces se hace una audiencia de conciliación en el
INDERT para pedir una oferta al propietario sobre las tierras que tiene o se le solicita
dicha oferta por nota. En teoría si el propietario acepta vender y el INDI esta de acuerdo
con el precio su Consejo puede proceder a sacar una resolución por la que se acepta la
compra y se ordena el pago la Ministerio de Hacienda. Aquí el problema general es la
falta de fondos del INDI para pagar aún cuando haya acuerdo del propietario.
Siempre en el caso de tierras privadas, cuando el propietario o los propietarios se niegan a
vender, debe concluirse el proceso administrativo y elevarse al proceso de expropiación
en el parlamento del que también habla esta parte de la Ley 904/81 que será hecha según
la Constitución y su artículo 109. Muchas veces, ya en la inspección ocular se hace un
informe negativo diciendo los funcionarios del INDERT que las tierras son explotadas
racionalmente y que por lo tanto no pueden ser expropiadas, esto ya no corresponde por
la nueva ley del estatuto agrario N° 1863/02 dado que lo que se tiene que tener en cuenta
es si las tierras son hábitat tradicional de la comunidad reclamante o no. Para probar esto,
en muchos casos, además del censo, los solicitantes presentan pruebas documentales
como mapas (con lugares con nombres tradicionales por ejemplo) e informes (relatos
sobre la vida en ese lugar, las condiciones socio-económicas de la comunidad, etc.),
donde se muestra cómo y por qué las tierras reclamadas son hábitat tradicional de la
comunidad y del pueblo del que forman parte. En muy pocos casos el INDI o INDERT
han dicho que las tierras reclamadas por una comunidad no son parte del hábitat, más
bien han sido los propietarios los que dicen que los indígenas no estaban allí antes.
Así también, cuando el caso ha sido llevado a expropiación, los parlamentarios han dicho
que las tierras privadas reclamadas por los indígenas estaban racionalmente explotadas,
pero esto, repetimos, no es un argumento legal sino político y de conveniencia de aquel
momento. Por último, la ley habla de cómo debe elevarse el proceso de expropiación. En
muchos casos se ha elevado el caso al parlamento para expropiación incluso antes de que
se diga por el INDI o el INDERT que el proceso ante ellos estaba acabado, y esto ha
sucedido cuando los propietarios afectados se han negado repetidamente a vender las
tierras al estado. No obstante, se busca siempre que el INDERT, y sobre todo el INDI, se
pronuncien favorablemente sobre la expropiación para tener un mayor respaldo en el
estudio del proyecto de ley respectivo.
La ley dice que si las comunidades tienen su personería jurídica se les pasará la propiedad
de las tierras expropiadas a su nombre. Existen también casos de desafectación, que son
cuando las tierras son del estado pero no fiscales, es decir, de algún ente u organismo del
estado, y por lo tanto tienen que ser desafectadas. En ese caso pasan al INDI, y luego son
transferidas a la comunidad solicitante.
Creación y funciones del INDI (artículos 28 al 52)
El Instituto Paraguayo del Indígena, INDI se creó para llevar adelante la política
indigenista del estado. Una institución autárquica es un organismo del estado que tiene
funciones creadas por una ley y toma decisiones y medidas, con recursos propios, para
cumplir esas decisiones y llevar acabo esas medidas. Depende jerarquicamente del Poder
Ejecutivo a través del Ministerio de Educación (antes era del Ministerio de Defensa) pero
toma sus decisiones autónomamente. La dependencia jerárquica significa que su
autoridades principales, presidente y tres miembros del Consejo, son nombrados
directamente por el Poder Ejecutivo. El INDI tiene su propia personería jurídica, es decir
que puede ser sujeto de derechos y obligaciones como entidad y también un patrimonio
propio. En el artículo 32 se habla de las funciones que debe cumplir el INDI que son muy
amplias, prácticamente todo lo que pasa en el país con los indígenas le toca o compete
directa o indirectamente.
Una función de las más importantes es la regularización legal de las tierras de las
comunidades indígenas y los trámites que tienen relación a la defensa de las tierras,
cultura y recursos de las comunidades y pueblos indígenas. Después, cualquier programa
sea de desarrollo, salud, educación, promoción cultural o investigación hacia los
indígenas debe tener participación del INDI. También tiene funciones de Registro Civil,
esto es para hacer partidas de nacimiento (y certificados de defunción) que sirven después
para tramitar la cédula de identidad policial.
El INDI tiene que coordinar acciones y programas con las organizaciones indigenistas e
indígenas y proveer por si mismo o en cooperación con estas y otras entidades nacionales
e internacionales una asistencia general a las comunidades. Una tarea importante del
INDI es el apoyo a denuncias de los indígenas a nivel individual, comunitario y
organizativo. Existe una asesoría jurídica en el INDI que lleva estas denuncias a los
tribunales y a otras instancias. El INDI se puede relacionar directamente con otros
poderes del Estado, como por ejemplo el parlamento, donde puede ir a solicitar la
aprobación de un proyecto de ley o aconsejar sobre el mismo, ya sea sobre una
expropiación o cualquier otra materia que afecte a los indígenas. Este sería el órgano que
habla el Convenio N° 169 en su artículo 33. Justamente, el INDI debe buscar adherirse a
las nuevas normas internacionales en materia indigenista y tratar de que el país se ponga
al día respecto a ellas.
Las funciones del INDI están pensadas para mejorar cada vez más la situación de los
indígenas. Ciertamente esto contrasta con los insuficientes recursos humanos y
financieros que tiene, la posición de órgano de poca prioridad y capacidad que ocupa
dentro del Estado y la disminución que ha venido sufriendo en los fondos asignados para
la compra de tierras en los últimos años, que limita enormemente la posibilidad de que se
cumplan efectivamente sus funciones.
El presidente del INDI es el ejecutor, el que hace trabajar y dirige al INDI, pero existe un
órgano deliberativo –que discute- que es el Consejo y que esta integrado por dos
miembros nombrados por ministerios: un miembro titular –y uno suplente- por el
Ministerio de Educación y Culto, otro miembro –y su suplente- por el Ministerio de
Salud. Además hay un tercer miembro y su suplente nombrado por la API y otro por las
entidades indígenistas privadas. Actualmente hay una Red Indigenista que es la que
propone un titular y suplente para el Consejo. Los miembros del Consejo tenían una
dieta, que no es igual al salario puesto que significa ser pagado para asistir a reuniones e
interiorisarse y apoyar el trabajo del INDI sin necesariamente cumplir un horario. Sin
embargo, hace algún tiempo las dietas de todos los Consejos de organismos autárquicos
estatales fueron eliminadas por una ley, por lo tanto el cargo es sin pago, es decir ad
honorem.
El presidente del INDI y el Consejo debe ser paraguayo mayor de 25 años y tener
experiencia en el campo indigenista, lo que muchas veces no se ha cumplido cuando son
nombrados simples politicos del Partido Colorado “premiados” con ese cargo. Puede ser
hombre o mujer, y así tambien los miembros del Consejo. El Presidente y los miembros
del Consejo durán 5 años en sus puestos y pueden volver a ser elegidos por el propio
Presidente de la República o por los ministerios respectivos, la API o las entidades
indígenistas. Muchas veces este período no termina por decisión justamente del
Presidente de la República y reclamo de los propios indígenas. La ley también habla de
una Junta consultiva, que antes tenía el papel de aconsejar al presidente y el Consejo,
asegurando la participación de otros sectores públicos y privados interesados en el
funcionamiento del INDI. La Junta actualmente ya no funciona, a pesar de que figura en
la ley en varios artículos.
Para que sesione el Consejo deben haber al menos 4 miembros, contándose como
miembro al presidente del INDI. Después la ley habla de las prohibiciones y restricciones
que tienen los miembros del Consejo: no pueden contratar con el INDI –por ejemplo
vendiendo un servicio o bienes propios o de una empresa vinculada a ellos- o influenciar
en decisiones donde hay intereses de parientes cercanos juntos. Los miembros en esos
casos no debe participar de las discusiones y decisiones del Consejo, y siempre deben
constar en acta los debates y la posición o voto de cada miembro. Por eso después dice la
ley que los miembros son personal y solidariamente responsables, cada uno de ellos y en
conjunto por las decisiones que toman. Si toman una decisión ilegal, como fue el caso de
compra de tierras a comunidades que no existían o aumentando el precio a pagar a los
propietarios afectados en la época del presidente Valentín Gamarra, son todos
responsables, salvo que hayan votado en contra y dejado constancia. Por eso, por
ejemplo, además de Valentín Gamarra fueron presos también miembros del Consejo que
apoyaron sus malversaciones de fondos.
Los miembros del Consejo y el presidente son reemplazados cuando mueren, renuncian,
estan ausentes o tienen una enfermedad temporal que les impide seguir con sus
responsabilidades, o también si son removidos del cargo por el Poder Ejecutivo. En ese
caso toman los suplentes el lugar de los titulares del Consejo y si es el presidente, es
reemplazado por una persona elegida por el Consejo entre sus miembros. Los que
reemplazan sólo duran el tiempo restante de los 5 años del mandato.
Las funciones del Consejo son mayormente de discusión de los asuntos que le tocan al
INDI y de aprobación de ellos: discute los planes y programas, contratos, préstamos y
acuerdos con otras instituciones nacionales e internacionales, aprueba el presupuesto
anual –lo que se va a gastar- y el balance –lo que se ha gastado- y la memoria –lo que se
ha hecho- del INDI, la compra de tierras para comunidades indígenas y también le
corresponden la administración del INDI, aprobando compra de bienes, contratos de
servicios, control de los funcionarios (permisos, despidos) y cuentas, y recepción de
informes del síndico. Puede también prestar asesoría y establecer comisiones especiales
para estudiar algún asunto.
Al presidente del INDI, le toca hacer cumplir las resoluciones del Consejo, proponerle
planes y programas, proponer contratación y remoción de personal, y cualquier otro
asunto de interés. En casos de urgencia el presidente puede resolver asuntos por sí solo si
no puede convocar al Consejo, pero tiene que informarle de lo que actuó en la siguiente
sesión.
Del artículo 46 al 52 se habla de todo lo relacionado a la Junta Consultiva, pero como se
dijo, ésta ya no existe más por lo tanto ya no tiene valor práctico.
De las contrataciones, adquisiciones y Enajenaciones, de los recursos y de la
Fiscalización y exención tributaria (artículos 53 al 61)
En esta parte se habla mayormente de cómo debe administrarse los recursos del INDI, se
fija un limite en dinero para la adquisión de obras y servicios para hacer licitaciones
públicas. Las licitaciones públicas son llamados donde se dice que el INDI quiere llevar a
cabo un programa o hacer una obra (muchas entidades públicas e internacionales lo
hacen) poniendo cuales son las condiciones y requisitos para llevar a cabo esa obra o
programa. Los interesados –empresas, consultores, ong`s- presentan entonces un
propuesta de cómo harán esa obra o servicio, cuantó le costará al INDI y con que
recursos cuentan. El Consejo debe estudiar cual es la mejor oferta no sólo por ser más
barata sino de mejor calidad. Este es un procedimiento para obtener el mejor servicio y
evitar la corrupción aunque no se debe desconocer que muchas veces las licitaciones de
obras y servicios están “arregladas” y son ganadas por las empresas y consultoras de los
amigos de las autoridades, por eso es que las comunidades indígenas deben estar
enteradas de las condiciones que se exigen para a su vez exigir transparencia en la
licitación y cumplimento cuando se ejecutan las obras o servicios contratados.
Hoy en día el monto mínimo que obliga a hacer una licitación es medido por un número
de jornales mínimos. Por debajo de esa cantidad el INDI puede contratar directamente
servicios y obras menores. Para adquirirse propiedad o alquilarse propiedad del INDI, el
Consejo debe decidir.
Los recursos del INDI vienen de varias partes (tasas consulares, primas de seguros que
son cuando alguien paga por una compañía de seguro para asegurar algo, por ejemplo, un
auto, y de la primera parte que se le paga a la compañía de seguro le toca un porcentaje al
al INDI). Pero estos recursos son limitados, la mayor parte y la más importante viene de
la Ley Anual del Presupuesto General de la Nación. Justamente es el rubro de compra de
tierras el que ha venido siendo recortado en esta ley y que es insuficiente para el pago,
aunque sea parcial, de los reclamos existentes. Esto va más allá de la administración del
INDI y depende de los parlamentarios y también del Presidente de la República, por eso
en muchas manifestaciones públicas de comunidades que reivindican tierras se exige un
mayor presupuesto para este rubro principalmente. De todos modos, el INDI cuenta
generalmente con rubros para su personal, pero muchas veces incluso no tiene dinero
para realizar visitas de campo como inspecciones oculares o para la mensura y titulación.
Esto es ocurre porque la política general que se ha venido conociendo es derivar los
temas indígenas a proyectos gestionados con fondos exteriores. Estos proyectos no estan
dirigidos directamente para los indígenas – como la construcción de rutas en el Chaco
con el financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)- pero que tienen
planes de mitigación de los impactos de sus obras. Hay algunos programas con ayuda
externa para los pueblos indígenas, pero nunca llegan a cubrir totalmente las necesidades
y exigencias de, por ejemplo, el Convenio N° 169 de la OIT, en el aspecto de los
derechos a la salud, el desarrollo y la educación y formación profesional de los pueblos
indígenas. Lo que se hace es disminuir la importancia del INDI, descentralizar los planes
y programas para pueblos indígenas que se hacen desde instituciones que no tienen los
fines y funciones del INDI. Se debilita una política indígenista general a cambio de
planes y proyectos aislados que muchas veces contemplan como algo secundario los
intereses indígenas, y sobre todo sus derechos.
Una cosa importante que dice la ley es que los recursos se deben usar prioritariamente
para la adquisión de tierras y para programas en las comunidades, lo que vimos que ya es
difícil por los pocos fondos que existen y son asignados cada año al INDI.
La ley dice que los miembros del Consejo y el presidente y los funcionarios que usan mal
los fondos del INDI son responsables personalmente y en conjunto.
Después se habla del síndico del INDI, que es una persona cuya función principal es
controlar las cuentas y uso de los fondos –función general de este cargo en las
asociaciones privadas y públicas. Tiene que informar a la Contraloría General de la
República y al Ministerio de Hacienda las irregularidades que ve, sin embargo, hay que
decir que este control muchas veces ha sido ineficaz y hasta parece que el síndico era
complice del mal uso de fondos que se dio en el INDI, como en la época de la
administración de Valentín Gamarra.
Luego la Ley se refiere a que el INDI no debe pagar impuestos y tributos en general y las
comunidades tampoco, lo que concuerda con la Constitución en su artículo 67.
Las disposiciones transitorias (65 al 76).
Las disposiciones transitorias en una ley son las que se establecen para ver como se
llevarán a cabo sus reglas cuando empieza dicha ley a ser vigente, dice que cosas cambia
respecto a otras leyes anteriores y el pasado, y que cosas se deben ir haciendo para que se
vayan cumpliendo progresivamente sus mandatos.
Por ejemplo habla de la obligación, que muchas veces no se cumple en caso de proyectos
y programas estatales,de dar participación al INDI donde están afectados derechos e
intereses indígenas. Justamente con la tendencia de financiar desde el exterior a órganos
como la Secretaría del Medio Ambiente, el Ministerio de Obras Públicas u otros, con
proyectos que afectan a los indígenas, pero que no dan participación al INDI o que si la
dan él no tiene capacidad de influenciar e incidir por falta de recursos humanos y
financieros, esta obligación se vuelve ineficaz y el INDI desaparece como órgano de
aplicación real de una política indigenista estatal.
Al tiempo que se creó el INDI se obligaba a todos los propietarios privados a que
comuniquen si en sus propiedad habían comunidades indígenas. En aquel tiempo muchos
propietarios no cumplieron eso y actualmente tampoco lo hacen para evitar que existan
reclamos territoriales sobre sus tierras, inclusive llegando a desalojar a indígenas al
tiempo de adquirir sus propiedades.
Otra obligación que no se ha cumplido en muchos casos es la de transferir las tierras que
fueron compradas por entidades privadas como ong’s y misiones, donde están asentadas
comunidades indígenas. En la zona menonita hay bastantes casos. Aquí el INDI puede
intervenir y exigir el cumplimiento con su asesoría jurídica y las propias comunidades
por el mismo procedimiento que se da para adquisión de tierras privadas y fiscales. Por
otra parte, a través de esta ley y por presión en su momento de las iglesias y misiones se
ha reservado por la ley una cantidad de hasta 20 hectáreas en la Región Oriental y de 100
en el Chaco para estas misiones en las tierras que fueron adquiridas por ellas.
Otra parte importante es que esta ley debe ser difundida en las comunidades, lo que no se
ha hecho suficientemente. Lo mismo dice el Convenio N° 169 y la Constitución, los
ciudadanos en general, y en este caso aún más especial los indígenas tienen que conocer
sus derechos por vías que no son simplemente la publicación usual que se hace de las
leyes, dado que en muchas comunidades la gente no sabe leer y escribir en los idiomas
oficiales.
Las resoluciones del Consejo son apelables, es decir, que se puede reclamar que no son
válidas y solicitar el cambio, modificación o anulación de ellas cuando afectan derechos
de personas, comunidades o pueblos indígenas. Esto se hace después ante el Ministro de
Educación y Culto. Después se pasa al Tribunal de Cuentas, que es la instancia superior
de los procesos contensiosos-administrativos (donde hay una discución de derechos pero
con los propios órganos del estado y por sus decisiones).
Esta ley también crea el Registro Nacional de Comunidades Indígenas, el cual guarda
copia y registro de las resoluciones de reconocimiento de líderes y personerías jurídicas.
Los asuntos indígenas que no se guíen por esta ley serán tratados por el Código Laboral o
por las leyes agrarias como el Estatuto Agrario. Otra cosa que dice es que esta ley será
reglamentada por el Poder Ejecutivo, lo que no ha sucedido hasta ahora.
Finalmente están los artículos que son formulas jurídicas que se usan siempre en las leyes
para que estan tengan válidez (derogación de leyes anteriores o contrarias, publicación y
promulgación).