el derecho a iniciar leyes

Los Retos del Poder Legislativo Mexicano
Mtra Ana Elena Fierro Ferráez
Coordinadora del Programa
Análisis Regulatorio y Legislativo
CIDE
A diario los mexicanos atendemos a las noticias preguntándonos
¿Tendremos una reforma energética esta vez, realmente se habrá
debatido y comprobado la eficacia del aumento de las penas para los
secuestradores, por fin el Congreso resolvió tal o cual tema? y lo
cierto es que la mayor de las veces la respuesta nos deja
profundamente decepcionados. Parecería que se gasta mucho tiempo,
dinero y esfuerzo sin dar resultados. ¿A caso nuestros Congresos
federal y locales se han quedado atrás en el proceso democrático que
queremos los mexicanos?
La consolidación de la democracia en México ha llevado a que el
Poder legislativo tenga un mayor peso que antaño. Con ello
importantes avances y cambios del país dependen de la capacidad de
negociación y funcionamiento adecuado de los Congresos tanto a
nivel Federal como local.
Cooter afirma que gobiernos con partidos hegemónicos u
oposiciones débiles tienden a regirse por órdenes a partir de la
disciplina
de
partido.
Conforme
los
gobiernos
y
los
cuerpos
legislativos se democratizan y hay una oposición fortalecida se
transita a gobiernos en los que las negociaciones son la herramienta
principal del que hacer público y son los Poderes legislativo los
espacios idóneos para este debate, dado su conformación plural y
representativa. 1
Las negociaciones por naturaleza son procedimientos más
largos que requieren de una profesionalización y desarrollo mayor a
fin de resultar en normas producto de los compromisos entre
distintas visiones hacia dentro de los cuerpos legislativos y reflejo de
1
Cooter Robert, The Strategic Constitution,Princeton University Press, p.175 a 189
1
un ejercicio democrático. Las negociaciones presentan importantes
ventajas como permitir el intercambio de información y disminuir los
errores de juicio o percepción que pudieran resultar de una decisión
unilateral.2
Así ante un sistema de verdadera democracia resulta esencial
establecer las condiciones adecuadas para que pueda darse el debate
entre las diversas posturas de una manera eficiente; para ello deben,
favorecerse negociaciones con bajos costos de transacción mediante
la
simplificación
de
procedimientos
y
determinación
clara
de
prioridades. Condiciones que es obvio que los Congresos mexicanos
actuales no poseen en virtud de la existencia de varios factores que
lejos de facilitar las negociaciones, elevan los costos de transacción al
constituirse en obstáculos del flujo de información, tales como: lo
laxo del derecho a iniciar leyes del país, las excesivas formalidades de
proceso de debate en el Pleno, la falta de una agenda legislativa
clara, poca cultura de la negociación y de transparencia y acceso a la
información.
Por ejemplo, la constitución federal en su artículo 71
señala el
derecho de iniciar leyes para el Presidente de la República a los
legisladores federales y a las legislaturas de los estados sin mayores
requisitos
y
similares
disposiciones
contiene
las
constituciones
locales. Por otro lado las regulaciones orgánicas tanto a nivel federal
como estatal no señalan límite alguno (más allá de quienes están
legitimados para ejercer la facultad) para presentar las iniciativas, de
suerte que basta con ser diputado para presentarla sin necesidad de
acompañar la propuesta con algún estudio de antecedentes o de
costos.
Antaño cuando la mayorías de los Congresos pertenecían al mismo
partido que los titulares del Ejecutivo esta falta de regulación no
causaba mayores problemas, ya que en un alto porcentaje de los
casos las iniciativas eran del ejecutivo y se turnaban a comisiones y
2
Idem.
2
se aprobaban sin mayor discusión. Si bien tal unilateralidad no es
deseable, pues se constituía prácticamente el ejecutivo en un único
legislador siendo el Congreso un mero trámite, lo cierto es que los
procesos parlamentarios respondían a este fenómeno y no han tenido
grandes cambios a pesar de la diferente realidad.
Hoy en día afortunadamente el esquema es distinto. Es el Poder
Legislativo donde se discuten los temas importantes del país y existe
una confrontación plural de las visiones e ideas, que es necesario
debatir a fin de llegar a consenso. Sin embargo, dado que permanece
el anterior esquema en del proceso legislativo lejos de facilitar la
negociación suele entorpecerla.3
En efecto presenciamos en los Congresos una enorme cantidad de
iniciativas
presentadas
por
los
legisladores,
el
ejecutivo
etc.
Independientemente del tiempo que se requiere simplemente para
procesarlas a través de su envió al Pleno y turno a Comisiones para
análisis, tal cantidad de iniciativas en ocasiones no puede ser
abordada por las comisiones, o implican el entorpecimiento del
trabajo de las mismas e impiden que exista un programa global y
priorizado de cuales son las normas preponderantes a crear o
reformar en un momento dado. Además existe muy poco control de
las iniciativas presentadas y de su trámite, o resguardo lo que
provoca una gran pérdida de información aun en contravención de la
nueva regulación en materia de archivos, transparencia y acceso a la
información. Por ello cada cambio de legislatura suelen ser enviadas
a “la congeladora”, haciendo que toda esa información se pierda, lo
que implica un gasto innecesario de recursos, tanto por lo invertido
en su elaboración y trámite, como por el hecho de que, en no pocas
ocasiones, legislaturas subsecuentes vuelven a presentar nuevas
iniciativas en esos mismos temas. [economía legislativa]
De ahí la importancia de establecer requisitos más estrictos para
presentar iniciativas. Sólo como ejemplo, en el caso del Congreso
3
Cooter Robert, The Strategic Constitution,Princeton University Press, p.171 a 175
3
Norteamericano el derecho a iniciar leyes si bien constitucionalmente
corresponde a los legisladores en lo individual, existen reglas
importantes respecto de su preparación que permiten controles más
estrictos, así suelen ser presentados por un conjunto de legisladores
incluso de ambas Cámaras y estar acompañadas de estudios y
soportes de grupos de interés, suficientes para considerar que se
trata de
un tema prioritario.4 Tales elementos permiten que al
momento del análisis de la iniciativa se cuente con suficiente
información para generar un adecuado análisis de los antecedentes
de la misma, de los costos y beneficios que traerá tal o cual
legislación y de su impacto regulatorio.
En este aspecto resulta
interesante propuestas como la de Cooter en el sentido de poseer
normas
que
ligan
el
proceso
legislativo
a
la
disponibilidad
presupuestaria y a una estricta evaluación de los beneficios que la
misma acarrea.5
De forma tal que previo al inicio de periodo
legislativo se determine en la agenda los asuntos a tratar, los
recursos con los que se cuentan y los tiempos.
Así mismo debe reconocerse que el Poder Legislativo no se agota en
el hecho de crear leyes, aunque éste es sin duda uno de sus roles
más importantes, En el esquema de frenos y contrapesos tiene un
importante papel como regulador del quehacer de Ejecutivo y el
Judicial por ejemplo: mediante la aprobación del presupuesto, a
través de la glosa del informe, el nombramiento de funcionarios y de
la revisión de la cuenta pública.
Sin embargo, hoy por hoy, en México los legisladores son evaluados
por la sociedad generalmente por el número de leyes o propuestas
que presentan y esto genera en los Congresos una enorme presión
por aceptar iniciativas de leyes o reformas sin seguir en realidad una
agenda legislativa, en la que se ponderen, desde una visión global,
las verdaderas necesidades normativas en un momento dado,
4
5
Legislative Drafting Manual.mht
Cooter, op.cit. 192.
4
provocando la virtual paralización de los Congreso o su baja
productividad en asuntos prioritarios del país y nuestra gran
decepción ante la noticia diaria.
A todo lo anterior habría que sumar un método de debate
anquilosado, con excesivas formalidades como las lecturas integras
de las iniciativas y dictámenes que aún prevalecen en muchas leyes
orgánicas de los Poderes Legislativos así como una falta de
profesionalización de los cuerpos técnicos parlamentarios.6 Si bien es
cierto que han proliferado los centros de investigación legislativa al
interior de los congresos aún falta mucho por hacer. De ahí el gran
reto de contar con un Proceso legislativo moderno, con agendas
reales y bajos costos de transacción, a través de fáciles flujos de la
información, con políticas de transparencia y acceso a la información
veraz y oportuna, así como procedimientos y métodos que favorezcan
las negociaciones. Trabajar en ello contribuirá que nos sintamos
satisfechos con la labor de nuestros representantes.
6
Héctor Fix Zamudio, La Función Actual del Poder Legislativo, Porrúa, 1998, p.31
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