EP Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

NACIONES
UNIDAS
EP
UNEP/(DTIE)/Hg/INC.1/11
Distr.: General
15 de marzo de 2010
Programa de las
Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
Español
Original: Inglés
Comité intergubernamental de negociación encargado de
elaborar un instrumento jurídicamente vinculante a nivel
mundial sobre el mercurio
Primer período de sesiones
Estocolmo, 7 a 11 de junio de 2010
Tema 4 del programa provisional*
Preparación de un instrumento jurídicamente
vinculante a nivel mundial sobre el mercurio
Conceptos, procedimientos y mecanismos fundamentales de acuerdos
ambientales multilaterales jurídicamente vinculantes que podrían ser
pertinentes para lograr el cumplimiento en el marco del futuro
instrumento sobre el mercurio
Nota de la secretaría
Antecedentes
En su reunión celebrada en Bangkok del 19 al 23 octubre de 2009, el Grupo de Trabajo especial
de composición abierta encargado de los preparativos de la reunión del comité intergubernamental de
negociación sobre el mercurio convino en una lista de la información que la secretaría enviaría al comité
en su primer período de sesiones para facilitar su labor. Entre otras cosas, se pidió a la secretaría que
suministrara “información sobre conceptos, procedimientos y mecanismos fundamentales de acuerdos
ambientales multilaterales jurídicamente vinculantes que [podrían ser] [fueran] pertinentes para lograr el
cumplimiento en el marco del futuro instrumento sobre el mercurio”. La presente nota responde a esa
petición.
*
K1060598
UNEP(DTIE)/Hg/INC.1/1.
120510
Para economizar recursos, solo se ha impreso un número limitado de ejemplares del presente documento. Se ruega a los delegados
que lleven sus propios ejemplares a las reuniones y eviten solicitar otros.
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INDICE
I
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. .
II
Conceptos relativos al cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. .
III.
A.
Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. . . . . . .
B.
Eficacia, aplicación y cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. . . . . . .
C.
Solución de controversias y responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. . . . . . .
Regímenes relativos al cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales . . . . . . . . . . . . . . . . 7. .
A.
B.
C.
IV.
V.
1.
Informes a los efectos de evaluación del desempeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. . . . . . . . . .
2.
Verificación por terceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. . . . . . . . . .
3.
Seguimiento por terceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. . . . . . . . . .
Procedimientos multilaterales relativos al cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. . . . . . .
1.
Enfoques generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. . . . . . . . . .
2.
Comité de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
..........
3.
Activación de los procedimientos de incumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
..........
4.
Los procedimientos de los comités de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
..........
5.
Relación entre el comité de cumplimiento y el órgano rector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
..........
Medidas de respuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
.......
1.
Medidas para facilitar la respuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
..........
2.
Sanciones y penalizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
..........
Consideraciones para ayudar al comité intergubernamental de negociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
..
A.
Claridad y precisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
.......
B.
Prever distintas capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
.......
C.
Cumplimiento e indicadores de resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
.......
D.
Los mecanismos financieros y el cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
.......
Preparación y aprobación de procedimientos de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
..
A.
2
Información para el examen del desempeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. . . . . . .
Incorporación directa de disposiciones sobre el cumplimiento en el texto de la convención . . . 16
.......
1.
Presentación de informes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
..........
2.
Procedimientos de cumplimiento y medidas de respuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
..........
B.
Cláusulas de habilitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
.......
C.
Enfoques adicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
.......
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Introducción
1.
En respuesta a la solicitud de material para examinar conceptos, proced imientos y
mecanismos fundamentales de acuerdos multilaterales jurídicamente vinculantes pertinentes al
cumplimiento, la presente nota se centra en los procedimientos, mecanismos y enfoques de que
un acuerdo ambiental multilateral jurídicamente vinculante de alcance mundial podría servirse
para apoyar la capacidad de las partes en lo que respecta al cumplimiento de sus compromisos
en el marco del instrumento. En la nota se tienen en cuenta las investigaciones que el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha realizado en la esfera del
cumplimiento y la aplicación en el marco de acuerdos multilaterales. Esa investigación incluye,
en concreto, el estudio de 2007 titulado Compliance Mechanisms under Selected Multilateral
Environmental Agreements 1, publicado por la División de Derecho Ambiental y Convenios
Ambientales, y las directrices sobre cumplimiento y aplicación de los acuerdos ambientales
multilaterales adoptadas en 2002 por el Consejo de Administración del PNUMA en su séptimo
período extraordinario de sesiones 2. En la nota también se tienen en cuenta material sobre la
teoría del cumplimiento e informes relativos a la eficacia y el cumplimiento y análisis
elaborados en el marco de los convenios que se examinaron.
2.
En la consideración de procedimientos y mecanismos de cumplimiento, la nota se basa
principalmente en ejemplos de acuerdos ambientales multilaterales de alcance mundial,
especialmente los que se refieren a la contaminación atmosférica y las sustancias peligrosas. En
menor medida también se basa en instrumentos relativos al comercio, el trabajo, acuerdos
financieros y de fiscalización de armas; a ese respecto se reconoce, sin embargo, que los
diferentes propósitos de esos acuerdos podrían, en algunos casos, tener menos peso como fuente
para la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante sobre el mercurio.
3.
En el capítulo I de la nota se definen conceptos fundamentales relativos al cumplimiento
y se explican las razones por las cuales algunos mecanismos, en ámbitos como la solución de
controversias y la responsabilidad, se aplican a funciones distintas de las de los procedimientos
de cumplimiento multilaterales y, por tanto, no son pertinentes a la presente nota.
4.
En el capítulo II se presentan ejemplos de los compone ntes básicos que podrían constituir
un régimen de cumplimiento en virtud de un acuerdo ambiental multilateral . Los componentes
incluyen disposiciones para el suministro de información acerca del desempeño de una parte en
virtud del acuerdo, procedimientos y mecanismos para evaluar el cumplimiento de una parte de
sus compromisos en virtud del acuerdo y medidas de respuesta que podrían adoptarse en el caso
de que una parte no cumpliera sus compromisos. Algunos acuerdos ambientales multilaterales
prevén esos componentes, otros algunos de ellos y otros ninguno.
5.
En el capítulo III se recogen y examinan algunas consideraciones que podrían ayudar al
comité intergubernamental de negociación en la elaboración de un instrumento eficaz y
compatible con un alto nivel de cumplimiento. En el capítulo IV se analizan brevemente
posibles criterios respecto de los plazos para la elaboración y adopción del régimen de
cumplimiento del convenio sobre el mercurio.
I.
Conceptos relativos al cumplimiento
6.
Un principio fundamental que subyace a todo tratado internacional es pacta sunt
servanda. “los acuerdos deben cumplirse”. Este principio, codificado en el artículo 26 de la
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados 3, es la base de los conceptos relativos al
cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales.
1
Disponible en
http://www.unep.org/dec/docs/Compliance%20mechanisms%20Under%20selected%20MEAs.pdf
En adelante denominadas las “directrices del PNUMA sobre el cumplimiento”, disponibles en
http://www.unep.org/DEC/docs/UNEP.Guidelines.on.Compliance.MEA.pdf
2
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (A/CONF. 39/27), art. 26, (1969) (“Todo tratado en
vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”).
3
3
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7.
Los acuerdos ambientales multilaterales más recientes de alcance mundial son a menudo
instrumentos complejos que tratan del medio ambiente, la salud o problemas de recursos
naturales que no pueden ser adecuadamente resueltos por los países por sí solos o
regionalmente. Un acuerdo ambiental multilateral es eficaz cuando fomenta la adopción de
medidas colectivas por sus partes que eliminen una amenaza ambiental o la reduzcan a un nivel
aceptable. Diferentes partes pueden asumir diferentes responsabilidades en virtud de un acuerdo
ambiental multilateral, en función de sus respectivos niveles de desarrollo económico y su
contribución al problema medioambiental que aborda el tratado . Independientemente de sus
responsabilidades individuales en el marco del acuerdo, todas las partes necesitan tener garantías
de que sus esfuerzos serán apoyados por los correspondientes esfuerzos sostenidos de todas las
demás partes. Un sistema de cumplimiento bien diseñado puede ofrecer dicha garantía
aumentando la confianza y la certeza de que cada parte adoptaría las medidas necesarias para
lograr los objetivos del acuerdo.
8.
En esta nota se definen conceptos fundamentales relativos al cumplimiento, se establece
una distinción entre el cumplimiento, la eficacia, la aplicación y el cumplimiento, así como entre
la solución de controversias y los mecanismos de responsabilidad y un régimen de cumplimiento
de un acuerdo ambiental multilateral.
A.
Definiciones
9.
En la presente nota se utiliza el término “cumplimiento” tal como se define en las
directrices del PNUMA sobre el cumplimiento:
Cumplimiento significa el cumplimiento por las partes contratantes de sus obligaciones
contraídas en virtud de un acuerdo ambiental multilateral y cual esquiera enmiendas del
acuerdo ambiental multilateral 4.
10.
Así pues, una parte cumple un acuerdo ambiental multilateral, cuando su actuación se
ajusta a las obligaciones estipuladas en el acuerdo.
11.
Un régimen de cumplimiento es el conjunto de normas, procedi mientos y mecanismos
destinados a promover el cumplimiento de un acuerdo ambiental multilateral . Los regímenes de
cumplimiento son, por lo general, no contenciosos y no punitivos, sino que están destinados a
apoyar la acción colectiva en interés de todas las partes en un acuerdo ambiental multilateral,
cuando las dificultades de una parte en concreto en relación con el cumplimiento podría mermar
la efectividad del acuerdo. Los regímenes de cumplimiento son necesarios porque el tradicional
principio jurídico internacional de reciprocidad, conforme al cual la violación grave de un
tratado por una de las partes facultaría a otra parte dar por finalizada o suspender la aplicación
del tratado y frustraría los objetivos mismos que motivaron a las partes a adopta r el acuerdo
ambiental multilateral en un principio.
12.
Un régimen de cumplimiento puede tener tres componentes básicos, aunque no todos los
acuerdos ambientales multilaterales han incorporado los tres. Esos componentes son, en primer
lugar, las disposiciones para el suministro de información sobre la actuación de una parte con
arreglo a un acuerdo ambiental multilateral, en segundo lugar, procedimientos y mecanismos
para evaluar el cumplimiento de una parte de sus compromisos y, en tercer lugar, medidas de
respuesta, es decir, las medidas que se podrían adoptar en los casos en que una parte no
cumpliera sus compromisos. Esos componentes se pueden establecer, en su totalidad o en parte,
mediante un texto explícito en un acuerdo ambiental multilateral. Alternativamente, el órgano
rector del acuerdo puede elaborarlas y aprobarlas después de la entrada en vigor del tratado . Los
tres componentes de un régimen de cumplimiento se examinan en mayor detalle en el
capítulo II.
4
4
Directrices sobre cumplimiento del PNUMA, pág. 2.
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B.
Eficacia, aplicación y cumplimiento
13.
En el cumplimiento se deben distinguir tres cuestiones conexas . la eficacia, la aplicación
y el cumplimiento.
14.
La eficacia se refiere a la medida en que un acuerdo ambiental multilateral cumple sus
objetivos, en particular, si se resuelve el problema ambiental que suscitó su adopción. La
eficacia se refiere, por lo tanto, a la ejecución del acuerdo en su conjunto más que a las
actuaciones de cada una de sus partes. La eficacia puede verse influida por muchos factores,
como el grado de alcance de las disposiciones de un acuerdo y la claridad con que se enuncian,
el número de partes en el acuerdo y si entre ellas se incluyen aquellas principalmente
responsables del problema que aborda el acuerdo; la medida en que se suministra asistencia
financiera y técnica para ayudar a las partes para cumplir sus compromisos, el nivel general de
cumplimiento alcanzado por todas las partes, además de otros factores. Cabe señalar que un
acuerdo ambiental multilateral con objetivos poco ambiciosos puede alcanzar un alto n ivel de
cumplimiento por las parte y aún así no ser eficaz para solucionar el problema que le dio origen .
Algunos acuerdos ambientales multilaterales, tales como el Protocolo de Montreal relativo a las
sustancias que agotan la capa de ozono, están diseñad os de tal forma que permite a las partes
ajustarse a él con bastante facilidad, por lo que las partes pueden aumentar su eficacia mediante
el rápido fortalecimiento de sus medidas de control según dicten las circunstancias.
15.
La aplicación se refiere a las medidas que una parte en un acuerdo ambiental multilateral
necesita adoptar para lograr el cumplimiento de sus compromisos en virtud del tratado . En las
directrices del PNUMA sobre el cumplimiento se define la aplicación como:
. . . Todas las leyes, reglamentaciones, políticas y otras medidas e iniciativas pertinentes
que las partes contratantes adopten y/o tomen para cumplir sus obligaciones contraídas
en virtud de un acuerdo ambiental multilateral y sus enmiendas, si las hubiere 5.
16.
La aplicación de un acuerdo ambiental multilateral por una de sus partes no supone una
garantía de que cumplirá sus obligaciones en virtud del acuerdo, porque las medidas que adopte
para su aplicación pueden ser insuficientes a esos efectos. Por el contrario, una parte puede
cumplir sus obligaciones en virtud de un acuerdo sin aplicarlo de manera significativa si el
acuerdo es de poco alcance, si la parte no emprende actividades sujetas al acuerdo o si la parte
había adoptado suficientes medidas antes de pasar a ser parte en el acuerdo.
17.
La observancia, en el contexto de los regímenes de cumplimiento de acuerdos
ambientales multilaterales, guarda relación con los procedimientos que se emplearán cuando se
constata que una parte se encuentra en situación de incumplimiento de su s obligaciones con
arreglo al tratado, que en algunos acuerdos podrán incluir sanciones. Dado que la mayoría de
los regímenes de cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales son de carácter
facilitador y no punitivo, las disposiciones en cuanto a la aplicación son relativamente poco
habituales y figuran principalmente en los acuerdos que incluyen disposiciones relativas al
comercio internacional. Tal vez el ejemplo más destacado se encuentra en el procedimiento
relativo al incumplimiento del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El Comité de Cumplimiento del Protocolo incluye
“un grupo de control del cumplimiento" a la que, entre otras cosas, compete la suspensión del
derecho de una parte a participar en el comercio internacional de emisiones si no cumple los
requisitos necesarios. Compete también al grupo de control determinar cuando una parte que es
un país desarrollado no ha cumplido sus objetivos respecto de las emisiones y establecer un a
penalización adecuada por emisiones.
C.
Solución de controversias y responsabilidad
18.
La mayoría de los regímenes de cumplimiento de acuerdos ambientales multilaterales son
de carácter no contencioso y no punitivo, y están destinados a apoyar la acción co lectiva en
interés de todas las partes, cuando las dificultades de una parte determinada respecto del
cumplimiento podrían mermar la eficacia del acuerdo. Las cuestiones relativas a la solución de
controversias y la responsabilidad, por el contrario, son inherentemente contenciosas y por tanto
5
Ibíd.
5
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quedan, generalmente, fuera del alcance de los regímenes de cumplimiento . Sin embargo,
pueden surgir cuestiones sobre esos asuntos durante las deliberaciones relativas al régimen de
cumplimiento del convenio sobre el mercurio, por lo que a continuación en la presente sección
se ofrece una descripción de cada una de ellas, a título informativo .
19.
A los efectos de un acuerdo ambiental multilateral la expresión solución de controversias
se refiere a los procedimientos de resolución de desavenencias entre dos o más partes en el
acuerdo. La mayoría de los acuerdos ambientales multilaterales contemplan tales
procedimientos 6. Asimismo, incluye un párrafo que señala que las partes deben resolver las
controversias que surjan entre ellas mediante negociaciones o cualquier otro medio pacífico de
su elección. Ahora bien, esas disposiciones son de escaso efecto práctico, ya que las partes en
un acuerdo ambiental multilateral resuelven habitualmente sus diferencias mediante la
negociación, independientemente de si el acuerdo contiene una disposición de ese carácter.
20.
La mayoría de los artículos sobre la solución de controversias permiten a las partes
acordar previamente remitir sus controversias a arbitraje vinculante o a la Corte Internacional de
Justicia o, en ausencia de tal acuerdo, que la controversia sea oída por una comisión de
conciliación autorizada a emitir una recomendación no vinculante . Sin embargo, las partes rara
vez recurren a esos procedimientos oficiales, tal vez porque hacerlo supondría una falta de
capacidad de los Estados para resolver sus diferencias por medios diplomáticos y porque son
reacias a someterse a un arbitrio de terceros facultados para adoptar decisiones vinculantes.
21.
Las disposiciones relativas al cumplimiento de algunos acuerdos ambientales
multilaterales establecen expresamente que aquellas deberán ser diferentes de los
procedimientos de solución de controversias establecidos en virtud de los acuerdos y sin
perjuicio de ellas 7. Tales disposiciones pueden aportar claridad, pero su ausencia en otros
acuerdos no supone que el incumplimiento y los procedimientos de solución de controversias se
superpongan.
22.
Si bien rara vez se recurre a los procedimientos de solución de controversias oficiales
previstos en los acuerdos ambientales multilaterales que se ocupan de cuestiones relativas al
bien común de la humanidad o a la acción colectiva, tales como la contaminación atmosférica y
química, esos procedimientos pueden ser eficaces para promover y garantizar el cumplimiento
de los acuerdos multilaterales que regulan el comercio internacional, en los que la reciprocidad
entre los Estados es una opción viable. Por ejemplo, los grupos arbitrales establecidos en el
marco del Entendimiento sobre Solución de Diferencias de la Organización Mundial del
Comercio, han resuelto decenas de conflictos relacionados con el comercio entre los miembros
de la Organización desde su creación en 1994.
23.
Los mecanismos de responsabilidad de los acuerdos ambientales multilaterales p ermiten
a una parte perjudicada por las acciones de otra reclamar una compensación a la parte
responsable. Sólo algunos acuerdos ambientales multilaterales incluyen dichos mecanismos . En
esos casos, la responsabilidad se determina de forma bilateral por conducto de tribunales
nacionales, arbitraje o alguna otra modalidad vinculante de solución de controversias . La
existencia de mecanismos de responsabilidad puede disuadir del incumplimiento por las partes
en algunos acuerdos ambientales multilaterales; sin embargo, su carácter bilateral y contencioso,
no los hace aptos para los regímenes relativos al cumplimiento . Las partes en el Convenio de
Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su
eliminación, por ejemplo, adoptó un protocolo detallado sobre responsabilidad y compensación
que no forma parte de los regímenes de cumplimiento de dicho Convenio 8. Del mismo modo,
las partes en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, del Convenio sobr e
la Diversidad Biológica, desde su primera reunión viene desarrollando normas relativas a la
6
Véase, por ejemplo, el Convenio de Rotterdam sobre el consentimiento fundamentado previo aplicable a
ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (Convenio de Rotterdam)
art. 20; Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes art. 18.
7
Véase, por ejemplo, el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, del Convenio sobre la
Diversidad Biológica, art. 34.
8
El Protocolo sobre responsabilidad y compensación por daños resultantes de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación se adoptó en 1999. Hasta la fecha, ha recibido nueve de
las 20 ratificaciones necesarias para su entrada en vigor.
6
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responsabilidad y la indemnización que son independientes de los procedimientos relativos al
cumplimiento del Protocolo 9.
II.
Regímenes relativos al cumplimiento de los acuerdos ambientales
multilaterales
24.
En el presente capítulo se examinan ejemplos de tres componentes básicos que
habitualmente integran un régimen sobre el cumplimiento en virtud de un acuerdo ambiental
multilateral. No todos los acuerdos ambientales multilaterales contienen esos tres componentes,
de hecho, algunos no contienen ninguno de ellos. Los tres componentes fundamentales son.
disposiciones sobre el suministro de información para poder examinar la actuación de una parte
con arreglo a un acuerdo ambiental multilateral, procedimientos y mecanismos de evaluación del
cumplimiento por una de las partes de sus obligaciones en virtud del acuerdo, y medidas de
respuesta que pueden adoptarse en caso de que una parte no cumpla sus compromisos.
A.
Información para el examen del desempeño
25.
Las intervenciones colectivas eficaces en el marco de un acuerdo ambiental multilateral
son posibles cuando las partes comprenden claramente y del mismo modo sus compromisos en
virtud de un tratado y confían en que otras partes complementan sus esfuerzos con otros
equivalentes. La transparencia es esencial para crear y mantener esa confianza. La
transparencia puede ser un incentivo importante para el cumplimiento, ya que a la mayoría de
los Estados les importa su reputación tanto internamente como en el extranjero y no desean que
se les considere incumplidores de sus compromisos internacionales. Además, la transparencia
puede mejorar la coordinación entre las partes permitiéndoles aprender unos de otros de manera
efectiva a cumplir sus compromisos y facilitando la determinación de lagunas u otras fallas en
un acuerdo ambiental multilateral.
26.
La información que posibilita un examen del desempeño de una parte es la base de la
transparencia en lo que a la mayoría de los acuerdos multilaterales ambientales respecta. Una
importante fuente de información es la presentación voluntaria de informes por las partes . En el
marco de algunos acuerdos ambientales multilaterales dicha información también se obtiene
mediante el seguimiento o la verificación por terceros, según se detalla más abajo.
27.
No toda la información presentada o recogida en el marco de un acuerdo ambiental
multilateral se utiliza para la evaluación del desempeño . Dicha información incluiría la
información de que las partes intercambien conforme a las disposiciones de un tratado relativas
al intercambio de información (aunque una de las preguntas que se formularía a una parte podría
ser la medida en que una parte ha intercambiado información y se le pediría que i ncluyera la
respuesta en sus informes sobre el desempeño) y los datos utilizados para establecer parámetros
de referencia para medir los progresos posteriormente . Asimismo, la información contenida en
las notificaciones de exportación requeridas en virtud de los procedimientos de consentimiento
fundamentado previo del Convenio de Basilea y el Convenio de Rotterdam sobre el
procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y
productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional no se utiliza a efectos de
evaluación del desempeño.
1.
Informes a los efectos de evaluación del desempeño
28.
La mayoría de los acuerdos ambientales multilaterales exigen a las partes que presenten
informes periódicos sobre el cumplimiento de sus obligaciones en virtud de tratados. La
información requerida puede incluir un resumen de las leyes, políticas y otras medidas que la
parte haya aprobado para aplicar un acuerdo ambiental multilateral, junto con los datos
estadísticos relacionados con el desempeño. Acuerdos ambientales multilaterales que se ocupan
de sustancias controladas, tales como los contaminantes orgánicos persistentes o las que agotan
la capa de ozono, puede requerir la presentación de datos (o las estimaciones cuando no se
Véase el sitio web del Convenio sobre la Diversidad Biológica, “Liability and Redress,”
http://www.cbd.int/biosafety/issues/liability.shtml.
9
7
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disponga de datos reales) que comprenden la producción, el uso, el consumo, las emisiones y el
reciclado de dichas sustancias, junto con datos sobre el tratamiento de los desechos que los
contienen. También pueden requerir información sobre el comercio en esa s sustancias con otros
países, tanto con partes como con países que no lo son. Un acuerdo ambiental multilateral
puede contener disposiciones relativas al acceso del público a la información y el tratamiento de
la información comercial confidencial.
29.
El texto de un acuerdo ambiental multilateral podría establecer la frecuencia de los
informes o las partes podrían decidir al respecto, tras la entrada en vigor del acuerdo . Las partes
en un acuerdo también podrían adoptar una plantilla o unas directrices par a la presentación de
informes.
30.
Un acuerdo ambiental multilateral podría especificar en detalle la información que las
partes deben presentar. En el artículo 7 del Protocolo de Montreal, por ejemplo, se enuncia el
tipo específico de datos que las partes deberán presentar, en la plantilla para la presentación de
informes que las partes en el Protocolo deben utilizar sólo se piden ese tipo específico de
datos 10. En cambio, en el artículo 15 del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos
persistentes se establece un amplio y no bien definido requisito de presentación de informes .
“Cada Parte informará a la Conferencia de las Partes sobre las medidas que haya adoptado para
aplicar las disposiciones del presente Convenio y sobre la eficacia de esas med idas para el logro
de los objetivos del Convenio”. Así pues, el formulario para la presentación de información del
Convenio de Estocolmo contiene preguntas sobre todos los aspectos de la aplicación por una
parte, incluidas las medidas que haya adoptado para cumplir las disposiciones del Convenio
relativas a la asistencia técnica y a recursos y mecanismos financieros 11.
2.
Verificación por terceros
31.
Algunos acuerdos ambientales multilaterales prevén que países que no son partes,
reconocidos como expertos en la materia o la secretaría, verifiquen la exactitud de la
información sobre el desempeño que presentan las partes. La secretaría de la Convención Marco
sobre el Cambio Climático, por ejemplo, lleva a cabo una comprobación técnica de las
comunicaciones nacionales de las partes que son países desarrollados. Un grupo de expertos,
cuyos miembros son elegidos de entre una lista de expertos designados por las partes y
organizaciones intergubernamentales, realiza un examen a fondo, que puede incluir una visita a l
país efectuada con el consentimiento previo de la parte objeto de examen 12. A diferencia de los
tratados de fiscalización de armas, como el Tratado sobre la no proliferación de las armas
nucleares y la Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la P roducción, el
Almacenamiento y el Empleo de Armas Químicas y sobre su Destrucción, los acuerdos
ambientales multilaterales no prevén habitualmente inspecciones obligatorias in situ para
verificar la información presentada.
3.
Seguimiento por terceros
32.
Algunos acuerdos ambientales multilaterales contemplan la utilización de la información
complementaria sobre el desempeño aportada por países que no son partes . La Convención
sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (C ITES), por
ejemplo, depende en gran medida del seguimiento y la verificación por dos organizaciones
independientes, Wildlife Trade Monitoring Unit y Análisis de los Registros del Intercambio de
Fauna y Flora en el Comercio (TRAFFIC). Ambas organizaciones vigilan el comercio de flora y
fauna y trabajan con una extensa red de organizaciones no gubernamentales a nivel nacional .
Cuando determinan posibles irregularidades en el comercio de especies de flora y fauna silvestre
Véase, el sitio web de la Secretaría del Ozono, “Data Reporting Tools,”
http://ozone.unep.org/Data_Reporting/Data_Reporting_Tools/index.shtml.
10
Véase el sitio web del Convenio de Estocolmo, “Format for reporting under Article 15,”
http://chm.pops.int/Countries/NationalReports/tabid/254/language/en-GB/Default.aspx.
12
Convención Marco sobre el Cambio Climático, “Review of first communications from the Parties included
in Annex I to the Convention,” Dec. 2/CP.1, FCCC/CP/1995/7/Add.1.
11
8
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incluidas en la CITES, informan a la secretaría de la CITES, que puede remitir esa información
al Comité Permanente de la CITES 13.
B.
Procedimientos multilaterales relativos al cumplimiento
33.
En el contexto de los acuerdos ambientales multilaterales, los procedimientos
multilaterales relativos al cumplimiento son los mecanismos institucionales para evaluar el
cumplimiento por las partes y determinar la forma de responder cuando una parte no cumple sus
obligaciones en virtud del tratado. Esos mecanismo son, por lo general, de carácter facilitador,
no contencioso y no punitivo, en lugar de tratar de sancionar a las partes que tienen problemas
respecto del cumplimiento, suelen centrarse en ayudar a las partes a evitar el incumplimiento y
que retornen a una situación de cumplimiento tan pronto como sea posible.
1.
Enfoques generales
34.
Las partes en la mayoría de los acuerdos ambientales multilaterales que se ocupan de la
contaminación atmosférica y de sustancias peligrosas han adoptado, o están negociando, los
procedimientos oficiales relativos al cumplimiento. Tales procedimientos incluyen (o se ha
propuesto que incluyan) comités permanentes de cumplimiento regidos por reglamentos
detallados sobre, entre otras cosas, la composición de los comités; que tiene el derecho de iniciar
el funcionamiento de los procedimientos relativos al cumplimiento, las fuentes de información
que los comités pueden examinar , el modo en que los comités pueden evaluar y pronunciarse
sobre cuestiones de cumplimiento, incluida la regla de adopción de decisiones que el comi té
podrá utilizar, y las respectivas funciones de los comités y los órganos rectores de las
convenciones en lo tocante al pronunciamiento firme sobre el cumplimiento.
35.
Otros acuerdos multilaterales emplean criterios puntuales y menos oficiales . Esos
planteamientos tal vez reflejan la opinión de los Estados en el sentido de que las repercusiones
de los daños causados por el incumplimiento de algunos de esos acuerdos pueden ser menos
directas que el daño transfronterizo que podría causar la contaminación atmo sférica y las
sustancias peligrosas. La Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y
natural (Convención sobre el patrimonio mundial), que tiene por objeto “establecer un sistema
eficaz de protección colectiva del patrimonio cultural y natural de valor excepcional”, no cuenta
con un procedimiento de cumplimiento oficial. En cambio, utiliza lo que se denomina “la
vigilancia reactiva”, por la cual partes individuales, la secretaría, el Comité del Patrimonio
Mundial y otras partes interesadas colaboran para determinar los bienes incluidos en la Lista del
Patrimonio Mundial que se encuentran en situación de riesgo o deterioro y, a continuación,
trabajan con la parte del caso, acuerdan las medidas para abordar el problema 14.
36.
Los procedimientos relativos al cumplimiento de la CITES han evolucionado con el
tiempo de un enfoque más puntal a otro más oficial. Cuando los gobiernos adoptaron la
Convención en 1973, la CITES no preveía el establecimiento de un procedimiento relativo al
cumplimiento oficial. En su lugar, el artículo XIII dispuso que la secretaría entablara
"comunicaciones" con una parte cuando se recibiera información de que en su opinión indicara
que una parte no estaba cumpliendo la Convención. La Conferencia de las Partes podría
formular recomendaciones basadas en la información derivada de las comunicaciones . Con
arreglo a ese criterio puntual, correspondía a la secretaría, con la aprobación de las partes, un
importante papel en cuestiones de cumplimiento. Con los años, la Conferencia de las Partes ha
adoptado muchas decisiones relativas al cumplimiento que paulatinamente han establecido un
enfoque más estructurado, que culminó con la adopción, en 2007, de la “Guía de procedimientos
para el cumplimiento de la CITES” 15 de carácter no vinculante.
13
Véase, por ejemplo, el memorando de entendimiento suscrito por TRAFFIC y la secretaría de la CITES
(1999), http://www.cites.org/common/disc/sec/CITES-TRAFFIC.pdf; véase también la resolución de la CITES
Conf. 14.3, anexo, “Guía sobre los procedimientos para el cumplimiento de la CITES”
http://www.cites.org/esp/res/14/14-03.shtml.
Véase, “Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention”, available at
http://whc.unesco.org/archive/opguide08-en.pdf, cap. IV, “Reactive Monitoring”.
15
CITES, resolución Conf. 14.3.
14
9
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37.
A diferencia de la mayoría de los acuerdos ambientales multilaterales, en los acuerdos
principales sobre el medio marino no se utilizan procedimientos relativos al cumplimiento
oficiales, en cambio se basan en mecanismos de solución de cont roversias y responsabilidad no
contenciosos, además de la presión política 16 . Esto puede deberse al hecho de que se
fundamentaban en principios de larga data de derecho del mar y del comercio, los cuales
dependen en gran medida del principio de reciprocid ad jurídica tradicional, y la opinión de que
los actos ilegales cometidos por los buques en el mar puede prevenirse y remediarse de forma
eficaz haciendo responsables a sus dueños de los daños que puedan causar.
38.
En el resto de la presente sección se analizan los elementos de los procedimientos
señalados en el párrafo 12. En la mayoría de los casos, esos elementos han sido establecidos, no
por los acuerdos ambientales multilaterales en los que operan, sino más bien por decisión de los
órganos rectores de dichos acuerdos.
2.
Comité de cumplimiento
39.
El comité de cumplimiento (a veces llamado “comité de aplicación”) suele ser el
principal órgano encargado de administrar el cumplimiento de un acuerdo ambiental
multilateral. La mayoría de estos comités tienen de 10 a 15 miembros. El comité de
cumplimiento del Protocolo de Kyoto tiene 20 miembros, diez de los cuales se encargan de la
facilitación y otros diez de la aplicación.
40.
Las más de las veces los miembros del comité de cumplimiento son elegidos por los
órganos rectores de los acuerdos ambientales multilaterales a los que prestan servicios durante
un período fijo, sobre la base de la representación geográfica equitativa . Los miembros pueden
actuar a modo de expertos a título personal, o, como sucede en el caso del Comité de Aplicación
del Protocolo de Montreal, como representantes de las partes. Del mismo modo, el Comité
Permanente de la CITES, que además de ocuparse del incumplimiento desempeña toda una serie
de funciones que se le imponen en los acuerdos, está compuesto de partes que representan a cada
una de las seis regiones geográficas identificadas en la Convención.
41.
Además de evaluar y decidir las cuestiones de cumplimiento con respecto a partes
específicas, algunos comités de cumplimiento, como el comité de cumplimiento del Convenio de
Basilea, también tienen por mandato examinar periódicamente el cumplimiento y la aplicación a
un nivel más general, que abarca todos los aspectos del convenio.
3.
Activación de los procedimientos de incumplimiento
42.
La mayoría de las veces, en virtud de un acuerdo ambiental multilateral, los
procedimientos oficiales de incumplimiento se ponen en marcha cuando una entidad facultada
para ello conforme a las normas adoptadas por el órgano rector del acuerdo notifica a la
secretaría que se plantea una cuestión respecto del cumplimiento de una parte . Casi siempre,
entre las facultades para activar así los procedimientos están las partes, tanto en lo que respecta
a su propio cumplimiento (mecanismos conocidos como de autoactivación individual) como al
de otras partes (mecanismos conocidos como de “activación entre las partes”). El valor de este
último mecanismo, en virtud del cual una parte hace una observación respecto del
incumplimiento de otra, puede deberse no tanto ya a su util ización real (que verdaderamente es
infrecuente) sino más bien a la posibilidad de que su simple existencia induzca a las partes que
experimentan dificultades respecto de su cumplimiento a actuar de forma proactiva buscando
asistencia mediante el recurso a los procedimientos de cumplimiento. En virtud de varios
acuerdos ambientales multilaterales los procedimientos también pueden ser activados por la
secretaría, especialmente en lo que respecta a determinar si una parte ha cumplido sus
16
Entre esos acuerdos cabe citar, la Convención internacional de reglamentación de la pesca de la ballena, el
Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias, el
Convenio internacional para la prevención de la contaminación originada por buques de 1973, en su redacción
modificada por el Protocolo de 1978 de ese Convenio (MARPOL 73/78), la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre la aplicación de las disposiciones de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la
conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente
migratorios.
10
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obligaciones de presentar informes. Conforme a los acuerdos en que se establecen órganos
técnicos especializados, como los equipos de expertos del Protocolo de Kyoto, estos órganos
también pueden estar facultados para poner en marcha mecanismos destinados a fomentar el
cumplimiento.
4.
Los procedimientos de los comités de cumplimiento
43.
Si bien los procedimientos concretos de los comités varían, la mayoría de ellos dan a la
parte cuyo cumplimiento se impugna oportunidades de ser informada de la cuestión que se ha
planteado respecto del cumplimiento y de presentar sus propias opiniones e información al
respecto. Al examinar la situación de una parte un comité puede basarse en una amplia gama de
materiales, incluidos, en algunos casos, la información fáctica y técnica pertinente que presenten
las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales competentes . El comité puede
examinar las cuestiones relacionadas con el cumplimiento en reuniones que a menudo se
celebran conjuntamente con las reuniones del órgano rector. Se invita a la parte cuyo
cumplimiento se impugna a que asista, pero no a que participe en la adopción de decisiones .
Muchos de estos comités adoptan decisiones por consenso o, de no ser posible un consenso, por
mayoría de dos tercios 17.
5.
Relación entre el comité de cumplimiento y el órgano rector
44.
Conforme a muchos procedimientos de cumplimiento, el comité de cumplimiento puede
formular recomendaciones para ayudar a una parte a cumplir sus compromisos contractuales .
Por ejemplo, conforme al procedimiento de facilitación del mecanismo del Convenio de Basilea
para promover la aplicación y el cumplimiento, el comité de cumplimiento puede asesorar, hacer
recomendaciones no vinculantes y proporcionar información de acuerdo con la parte de que se
trate 18. Si las dificultades de la parte persisten, entonces el comité puede recomendar que la
Conferencia de las Partes considere la adopción de medidas adicionales.
45.
En cambio, los comités de cumplimiento previstos en la CITES y el Protocolo de Kyoto
están facultados para decidir por sí mismos qué medidas deben adoptarse para hacer frente al
incumplimiento de una parte. El Comité Permanente de la CITES puede requerir que una parte
tome una amplia variedad de medidas y entonces, con la asistencia de la secretaría, supervisa la
aplicación de esas medidas. En el caso del Protocolo de Kyoto, la parte interesada puede
recurrir a la Reunión de las Partes contra una decisión final de la subdivisión del comité de
cumplimiento encargada de controlar las disposiciones. La Reunión de las Partes puede
invalidar la decisión del grupo de control del cumplimiento por una mayoría de tres cuartas
partes de los votos, en cuyo caso la cuestión objeto de recurso se remite a la subdivisión de
control para que la siga examinando. Si la Reunión de las Partes no invalida la decisión del
grupo de control del cumplimiento, la decisión se mantiene.
C.
Medidas de respuesta
46.
Una vez que un comité de control del cumplimiento determina que una parte no cumple
algunos de sus compromisos contractuales, el comité o el órgano rector pueden tomar medidas
para ayudar a la parte o inducirla a retornar a una situación de cumplimiento de sus
obligaciones. La mayoría de los acuerdos ambientales multilaterales prevén medidas para
facilitar medidas a fin de ayudar a una parte y, en algunos casos, contribuir a gestionar su
incumplimiento, a menudo con el objetivo de fomentar su capacidad respecto del cumplimiento .
Algunos acuerdos ambientales multilaterales, sobre todo los relativos al comercio internacional,
pueden autorizar medidas más enérgicas en casos de incumplimiento grave o reiterado.
17
Véase, por ejemplo, Convenio de Basilea, mecanismo para promover la aplicación y el cumplimiento,
párr. 25, que puede consultarse en http://www.basel.int/legalmatters/compcommitee/index.html.
18
Ibíd, párr. 19.
11
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1.
Medidas para facilitar la respuesta
47.
Entre las medidas para facilitar la respuesta cabe mencionar las recomendaciones y el
asesoramiento para ayudar a una parte a resolver sus dificultades en materia de cumplimiento.
Por ejemplo, puede tratarse de recomendaciones respecto de las leyes o políticas que puede
adoptar la parte para aplicar la convención de que se trate, en particular disposiciones aduaneras
o internas apropiadas, o de asesoramiento técnico en lo relativo a la supervisión y notificación.
En virtud de lo dispuesto en algunos acuerdos ambientales multilaterales, como la CITES y el
Protocolo de Montreal, a solicitud de la parte interesada la secretaría o el comité de
cumplimiento pueden proporcionar asistencia, evaluación o verificación técnicas en el país.
48.
Las medidas de facilitación de la respuesta también pueden incluir asesoramiento y
asistencia respecto del acceso a tecnologías y recursos financieros que una parte puede necesitar
para lograr el cumplimiento. Ese tipo de asistencia puede complementar los recursos que
normalmente tenga derecho a recibir la parte conforme a los mecanismos de asistencia
financiera y tecnológica de un acuerdo.
49.
Un importante componente de muchas medidas de facilitación de la respuesta es una
solicitud o sugerencia de que una parte que incumpla sus obligaciones prepare un plan de acción
respecto del cumplimiento, plan que puede incluir puntos de referencia, objetivos, indicadores
de cumplimiento y un calendario de aplicación. Los procedimientos de incumplimiento de la
CITES, el Convenio de Basilea y el Protocolo sobre la Seguridad de la Biotecnología, incluyen
la posibilidad de planes de acción y arreglos sobre el cumplimiento para que una parte informe
de los progresos que realice en la aplicación de tal plan 19.
2.
Sanciones y penalizaciones
50.
Si bien la mayoría de los procedimientos de cumplimiento no tienden a dificultar la
respuesta sino a facilitarla, algunos acuerdos ambientales multilat erales permiten recurrir a
medidas más enérgicas para hacer frente a casos graves o reiterados de incumplimiento . En
virtud de la CITES y del Protocolo de Kyoto, esas medidas pueden ser aplicadas por el Comité
Permanente o por la subdivisión de control del cumplimiento, respectivamente. En otros
acuerdos, solo el órgano rector puede aplicar tales medidas.
51.
Por lo general, estas medidas son de dos tipos. publicación del incumplimiento y
suspensión de los privilegios en virtud del tratado . Para proceder a la publicación puede ser
necesario que el órgano rector adopte una decisión oficial de incumplimiento, que se formule
una advertencia oficial a la parte interesada o que se publique el incumplimiento de una parte en
una lista especializada o en un informe especial. Por ejemplo, el Secretario Ejecutivo del
Protocolo sobre la Seguridad de la Biotecnología puede publicar casos de incumplimiento en el
Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la Biotecnología del Protocolo, y la
secretaría de la CITES publica una lista de las partes que incumplen sus obligaciones en su
sitio web.
52.
Una variedad de organizaciones multilaterales e instrumentos tales como el Fondo
Monetario Internacional, la Organización Internacional del Trabajo y la Convención sobre las
Armas Químicas han recurrido a la suspensión de los privilegios a modo de respuesta frente al
incumplimiento. Algunos acuerdos ambientales multilaterales y acuerdos conexos también
prevén esta posibilidad. Por ejemplo, una parte en la Convención para la protección del
patrimonio mundial que incumpla sus obligaciones puede quedar excluida del Comité del
Patrimonio Mundial. El procedimiento de incumplimiento del Protocolo de Montreal permite la
“suspensión …. de derechos y privilegios concretos reconocidos en el Protocolo …. incluidos
los relativos a la racionalización industrial, producción, consumo, comercio, transferencia de
tecnología, mecanismos financieros y arreglos institucionales ” 20.
19
Conforme a los procedimientos y mecanismos de cumplimiento del Protocolo de Kyoto, la subdivisión de
control del cumplimiento del comité encargado del cumplimiento de las obligaciones puede exigir que se prepare
un plan de acción relativo al cumplimiento.
20
UNEP/OzL.Pro.4/15, anexo V, que puede consultarse en
http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/04mop/4mop-15.e.doc.
12
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53.
Una medida de respuesta que se aplica de forma más amplia es l a suspensión de los
derechos reconocidos en el tratado en relación con el comercio internacional de una sustancia o
artículo controlados conforme al acuerdo ambiental multilateral de que se trate . En esencia,
como resultado de esto, una parte que incumple sus obligaciones es tratada como si no fuera
parte ni tuviera derecho a comerciar con otras partes la sustancia o el artículo controlados . Si
bien esta sanción está prevista en el Protocolo de Montreal (véase supra), donde más se ha
utilizado ha sido en la CITES, aunque en este caso se traduce en una recomendación no
vinculante de la Conferencia de las Partes y del Comité Permanente para que las partes dejen de
comerciar con la parte que incumple sus obligaciones. A finales de 2009, había 21 partes que
incumplían sus obligaciones y que eran objeto de una recomendación de esta índole 21.
III. Consideraciones para ayudar al comité intergubernamental de
negociación
54.
Al iniciarse la labor del comité intergubernamental de negociación, los gobiernos pueden
sentar las bases para un acuerdo eficaz sobre el mercurio considerando de qué forma el
instrumento puede promover y -las partes pueden lograr- el cumplimiento con las disposiciones
del instrumento. Las consideraciones que figuran a continuación pueden ayudar al comité a
preparar un convenio que sea eficaz y propicie un amplio grado de cumplimiento.
A.
Claridad y precisión
55.
A las partes les es más fácil aplicar y cumplir las obligaciones que les incumben
conforme a un acuerdo ambiental multilateral cuando los objet ivos de éste están claramente
expuestos y se entienden y cuando las obligaciones que el acuerdo impone a las partes están
redactadas con precisión, sin ambigüedad, y son lógicas y coherentes entre sí . Si se exponen
claramente los compromisos, se facilita la evaluación del cumplimiento 22, y mientras que la
inclusión en el texto de cláusulas condicionantes puede hacer que esa tarea resulte imposible .
Por ejemplo, si se dice “tomarán medidas para” (alcanzar un objetivo ), la obligación ya no se
centra en lograr el objetivo sino en realizar una actividad con la que se puede lograr el objetivo
o no.
56.
Asimismo, si se dice “cada parte, en la medida de sus posibilidades” (hará algo) es difícil
determinar si una parte ha cumplido su compromiso, porque para ello es nec esario efectuar
primero un examen de las posibilidades de las partes, tarea que puede resultar ingente, por no
decir imposible. Un compromiso (y el instrumento) será más preciso si se evitan esas cláusulas
condicionantes y si se utilizan otras más directas para lograr que partes con posibilidades
diferentes tengan flexibilidad.
57.
A lo largo de las negociaciones, el comité intergubernamental de negociación deberá
tomar medidas para que las disposiciones que se están preparando sean coherentes entre sí y
compatibles las unas con las otras. Un grupo jurídico podría formular asesoramiento respecto de
la coherencia del texto. Debe preverse tiempo suficiente una vez se hayan resuelto las
cuestiones de fondo para que pueda procederse a un examen a fin de comprobar la coherencia
del texto.
B.
Prever distintas capacidades
58.
Los negociadores recurren con frecuencia a cláusulas condicionantes como las que se
utilizan en los ejemplos anteriores para tener en cuenta la situación de países a distintos niveles
de desarrollo o con una capacidad técnica diferente. Ahora bien, estas cláusulas pueden tener el
efecto poco satisfactorio de hacer que un compromiso sea indeterminado, con lo que resulta
imposible evaluar el cumplimiento. En cambio, de adoptarse un tratado con requisitos rígidos
21
Véase la lista de países actualmente objeto de una recomendación de suspensión del comercio preparada
por la secretaría de la CITES, que puede consultarse en
http://www.cites.org/eng/news/sundry/trade_suspension.shtml (se visitó el 17 de diciembre de 2009).
22
Véanse las directrices del PNUMA sobre el cumplimiento, párr. 14 a).
13
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muchas partes podrían incumplir sus obligaciones cuando entrara en vigor el tratado . Tal
situación podría propiciar la idea de que el cumplimiento no es factible y de que, en
consecuencia, los procedimientos relativos al cumplimiento no son a consejables. Los
negociadores también podrían convenir en debilitar las obligaciones convencionales para
facilitar el cumplimiento inmediato. Así pues, la rigidez podría reducir la eficacia a largo plazo
de un tratado al comprometer el cumplimiento o los objetivos.
59.
El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas reconoce que a veces los
Estados han de aplicar los compromisos que les incumben en virtud de los acuerdos ambientales
multilaterales de distintas maneras, según la capacidad técnica y financiera de cada uno. Los
negociadores pueden atender a esta necesidad asegurándose de que el cumplimiento se vincule
al suministro de asistencia financiera y técnica; permitiendo que prosigan durante un período los
usos o las prácticas controladas en virtud del tratado según exenciones revisadas por el órgano
rector; o aplazando temporalmente algunas obligaciones convencionales para determinados
sectores o categorías de partes. De este modo se reconocen los retos a corto plazo con que se
enfrentan algunas partes y, al mismo tiempo, el tratado mantiene sus objetivos y respalda una
cultura de cumplimiento. En todos los casos, una consideración importante es la necesidad de
fomentar la capacidad en los Estados durante la negociación de un tratado y una vez adoptado
éste a fin de ayudarlos a prepararse para su entrada en vigor.
60.
En vista de ello, es importante la flexibilidad en la acción nacional . Con todo, por mor
de la flexibilidad no debe optarse por una redacción imprecisa o ambigua, que pueda ser ob jeto
de interpretaciones variables. El Protocolo de Montreal aplica el principio de las
responsabilidades comunes pero diferenciadas, pero está redactado con precisión, lo que permite
evaluar el cumplimiento. Conforme al artículo 5 del Protocolo, las partes que sean países en
desarrollo podrán aplazar por 10 años la aplicación de muchas de las medidas de control del
Protocolo. Sin embargo, quedan claras cuáles son las obligaciones de esas partes, porque la
diferenciación se hace mediante sus calendarios de aplicación y no recurriendo a vagas cláusulas
condicionantes respecto de la obligación propiamente dicha. Así pues, por ejemplo, en el
apartado i) del inciso g) del párrafo 8 ter del artículo 5 se dispone lo siguiente:
A partir del 1 de enero de 2002, toda Parte que opere al amparo del párrafo 1 del presente
artículo cumplirá las medidas de control estipuladas en el párrafo 1 del artículo 2 h) y,
como base para determinar su cumplimiento de esas medidas de control, empleará el
promedio de su nivel calculado de consumo y producción anual, respectivamente,
correspondiente al período 1995 a 1998 inclusive [.]
C.
Cumplimiento e indicadores de resultados
61.
Para no recurrir a vagas cláusulas condicionantes, en el ejemplo del Protocolo de
Montreal dado anteriormente se utilizan indicadores de resultados para lograr una precisión que,
a su vez, respalda la evaluación del cumplimiento. Al definir los compromisos mediante
resultados, medidas, plazos y objetivos precisos, un acuerdo ambiental multilateral puede
establecer normas claras para medir el cumplimiento.
62.
Los aspectos de compromisos específicos relacionados con él también se pueden reforzar
incluyendo en las disposiciones en que se establecen los compromisos disposiciones sobre el
cumplimiento. Por ejemplo, en las disposiciones en que se establecen importantes compromisos
se pueden imponer requisitos específicos en cuanto a la presentación de informes, incluidos los
plazos. Si esos requisitos van acompañados de un requisito general respecto de la presentació n
de informes y de asistencia financiera para facilitar el cumplimiento, pueden respaldar un mayor
nivel de notificación por las partes facilitando de este modo la evaluación de su cumplimiento.
D.
Los mecanismos financieros y el cumplimiento
63.
No entra en el ámbito de la presente nota proceder a un debate exhaustivo de los
mecanismos financieros que podrían ayudar a los países en desarrollo a aplicar un instrumento
sobre el mercurio. Sin embargo, en la presente sección se discuten brevemente algunos aspecto s
de la relación entre los mecanismos financieros y el cumplimiento.
14
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64.
Algunos acuerdos ambientales multilaterales establecen mecanismos financieros, y otros
no. Los que sí los establecen también pueden contener disposiciones en que se reconoce la
relación entre la capacidad de los países en desarrollo para aplicar sus compromisos
efectivamente y la aplicación efectiva por los países desarrollados de sus compromisos respecto
de los recursos financieros 23.
65.
En el caso de los acuerdos que sí contienen disposicio nes de ese tipo, los mecanismos
financieros pueden aplicarse a través de una entidad autónoma, que cumple un único fin, como
el Fondo Multilateral para la Aplicación del Protocolo de Montreal, o por intermedio de una
entidad polivalente, como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM).
66.
Una de las ventajas de una entidad polivalente es que facilita las contribuciones de todos
los grandes donantes, incluidos los que no son parte. Además, una entidad polivalente puede
abordar toda una serie de cuestiones ambientales de forma relativamente coordinada y sinérgica.
Aún así, tiene la desventaja, por lo menos desde la perspectiva de una determinada convención,
de que está bajo la autoridad directa de su propio órgano rector, y no de la convención . Así
pues, las vinculaciones directas entre una convención y su mecanismo financiero en relación con
el cumplimiento pueden ser difíciles a causa de la autonomía y los procedimientos
independientes de la entidad encargada de la aplicación.
67.
Si la entidad encargada de la aplicación es autónoma solo presta servicios al acuerdo
ambiental multilateral para el que se estableció y el mecanismo financiero que administra suele
estar financiado por las partes que son países desarrollados. Por lo general, la financiación que
proporciona el mecanismo tiene por objeto lograr que las partes que son países en desarrollo
puedan atender a sus obligaciones específicas conforme a las medidas de control del acuerdo en
vez de apoyarlas de manera más general en un esfuerzo más amplio por ap licar el acuerdo. Así
pues, es poco probable que los fondos se encaucen hacia actividades generales, como la
construcción de infraestructura, a menos que haya un claro vínculo entre esas actividades y el
cumplimiento con las medidas específicas de control. Un mecanismo financiero autónomo y su
entidad de aplicación están bajo la autoridad directa del órgano rector de un acuerdo ambiental
multilateral. Esta relación facilita las vinculaciones de cumplimiento entre el mecanismo
financiero del acuerdo y la aplicación por una parte de los compromisos que le impone este
acuerdo 24. De la misma manera, el vínculo directo entre las partes en el acuerdo que son países
desarrollados y la financiación del mecanismo financiero permite evaluar fácilmente si las partes
que son países desarrollados respetan la obligación que tienen en virtud del acuerdo de
contribuir al mecanismo a fin de facilitar el cumplimiento por los países en desarrollo.
68.
Algunos acuerdos ambientales multilaterales no tienen mecanismos financieros
formalmente establecidos, sino actividades de apoyo a la aplicación con métodos voluntarios de
financiación. Sirvan de ejemplo de este tipo de mecanismo los Convenios de Basilea y de
Rotterdam, en cuyo caso la asistencia técnica se financia con cargo a un fondo fiduciario
voluntario gracias al cual los donantes pueden asignar fondos para actividades específicas . Este
enfoque puede no respaldar los vínculos directos entre el mecanismo financiero de un acuerdo y
sus procedimientos de cumplimiento.
IV. Preparación y aprobación de procedimientos de cumplimiento
69.
Tal vez el comité intergubernamental de negociación desee tener presente durante sus
negociaciones la necesidad de que se cumpla lo dispuesto en el instrumento que se vaya a
adoptar. Un problema que se plantea reiteradamente al preparar y adoptar los procedimientos de
cumplimiento de un acuerdo ambiental multilateral es que a menudo los Estados prefieren no
23
Véase, por ejemplo, el párr. 4 del art. 13 del Convenio de Estocolmo; el párr. 7 del art. 4 de la Convención
Marco sobre el Cambio Climático; y el párr. 5 del art. 10 del Protocolo de Montreal.
24
Por ejemplo, en 1994 la Sexta Reunión de las Partes en el Protocolo de Montreal decidió, denegar
financiación con cargo al Fondo Multilateral a los países en desarrollo que no presentaran sus datos de base
iniciales. UNEP/OzL.Pro.6/7, decisión VI/5, que puede consultarse en
http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/06mop/6mop-7.e.pdf.
En la 14ª Reunión de las Partes también se decidió que el Comité Ejecutivo del Fondo “tiene la responsabilidad de
examinar la situación de cumplimiento de un país, actual y prevista para el futuro, cuando examina la
documentación relacionada con propuestas de financiación”, UNEP/OzL.Pro.14/9, decisión XIV/37.
15
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examinarlos hasta que saben cuál será el contenido definitivo del acuerdo; sin embargo, como es
raro que se conozca el contenido definitivo antes de que concluyan las negociaciones, a menudo
no queda tiempo para negociar y aprobar procedimientos de cumplimiento.
70.
Para resolver este problema, muchos acuerdos ambientales multilaterales incluyen las
que se conocen como “cláusulas de habilitación”, que obligan a los órganos rectores de esos
acuerdos a preparar y a adoptar procedimientos de cumplimiento cuando el acuerdo entra en
vigor. Así pues, como las negociaciones de los procedimientos de cumplimiento d e esos
acuerdos se celebran una vez adoptados los acuerdos por lo que respecta a todos los demás
asuntos (incluida, en su caso, la financiación), puede haber menos motivos que inciten a
terminar oportunamente las negociaciones sobre el cumplimiento . Así ha sucedido en el caso de
diversos acuerdos, incluidos los convenios de Rotterdam y de Estocolmo, la Convención de las
Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave o
desertificación, en particular en África, y el Tratado internacional sobre los recursos
fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. Las partes en estos acuerdos no han
conseguido adoptar procedimientos de cumplimiento, a pesar de que llevan años negociando.
71.
En el presente capítulo se estudian los enfoques que podría considerar el comité
intergubernamental de negociación a fin de que se adopten disposiciones sobre el cumplimiento
junto con las restantes disposiciones del instrumento que se apruebe sobre el mercurio.
A.
Incorporación directa de disposiciones sobre el cumplimiento en el texto de
la convención
1.
Presentación de informes
72.
El texto de todo instrumento que se adopte podría incluir un requisito de que las partes
informen periódicamente del cumplimiento de sus compromisos. En los casos en que los
compromisos guarden relación con el control de la producción, el uso, la eliminación, el
almacenamiento o el comercio de mercurio y sus compuestos o de productos que contienen
mercurio, en el instrumento se podría especificar qué tipo de datos habrían de presentar las
partes, tal como se hace en el artículo 7 del Protocolo de Montreal . Como el instrumento sobre
el mercurio quizás requiera la utilización de muchos tipos de políticas y medidas, el
cumplimiento de algunas de las cuales quizás no pueda cuantificarse, el instrumento también
podría contener un amplio requisito cualitativo de presentación de informes, parecido al del
artículo 15 del Convenio de Estocolmo.
73.
Podría convenir que el comité intergubernamental de negociación promoviera un grado
relativamente alto de presentación de informes, mediante la inclusión de referencias específicas
a la presentación de informes en las disposiciones convencionales que contienen medidas
especialmente importantes. Al incluir indicadores específicos del cumplimiento y de los
resultados junto con esas medidas se podría facilitar la presentación de informes .
Invariablemente, en el instrumento se podría pedir a la secretaría que publicara listas de las
partes que hubieran enviado informes, que difundiera los informes de las partes y que consultara
a las partes que no hubieran presentado informes. Como en el artículo 12 de la Convención
Marco sobre el Cambio Climático, en el instrumento sobre el mercurio se podrían especificar los
plazos en que las partes habrían de presentar sus primeros informes.
2.
Procedimiento de cumplimiento y medidas de respuesta
74.
Como ya se ha dicho, el cumplimiento por las partes del instrumento que se va a adoptar
debería considerarse durante todas las deliberaciones del comité int ergubernamental de
negociación. Sin embargo, en el tiempo de que se dispone quizás no se puedan incluir
procedimientos plenamente elaborados sobre el cumplimiento como parte del instrumento que se
va a adoptar, que podría limitarse a pedir al órgano rector que prepare procedimientos sobre el
cumplimiento en una etapa ulterior. En tal caso, el comité tiene la posibilidad de dejar que el
órgano rector elabore los procedimientos a su discreción o de incluir en el instrumento
orientaciones o directrices dirigidos al órgano rector, en particular orientaciones sobre los
elementos del cumplimiento que han resultado difíciles de resolver en el caso de otros acuerdos
ambientales multilaterales. Esos elementos podrían incluir el objetivo y el carácter del
16
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procedimiento; el establecimiento y la composición de un comité encargado del cumplimiento;
las formas de activar el procedimiento; la norma de adopción de decisiones para el comité
encargado del cumplimiento; la relación del comité con el órgano rector, y el carác ter y la gama
de medidas de respuesta disponibles.
75.
Si el comité decide incluir orientaciones de ese tipo en el instrumento, tal vez desee
incluir también una cláusula de habilitación en la que se disponga que el órgano rector podrá
elaborar más aspectos del procedimiento de cumplimiento dentro de un plazo especificado.
B.
Cláusulas de habilitación
76.
En un acuerdo ambiental multilateral una cláusula de habilitación cumple dos propósitos .
establece de forma inequívoca que el órgano rector está facultado para adoptar procedimientos
de cumplimiento y exige a ese órgano rector que ejerza esa facultad . La mayoría de los
acuerdos ambientales multilaterales sobre contaminación atmosférica o sustancias peligrosas
contienen una cláusula de habilitación de ese tipo. Las cláusulas de los Convenios de Rotterdam
y Estocolmo son casi idénticas. El artículo 17 del Convenio de Estocolmo dice así:
La Conferencia de las Partes elaborará y aprobará, lo antes posible, procedimientos y
mecanismos institucionales para determinar el incumplimiento de las disposiciones del
presente Convenio y el tratamiento que haya de darse a las Partes que no hayan cumplido
dichas disposiciones 25.
77.
Un aspecto notable del texto es que no específica un plazo para que la Conferencia de las
Partes apruebe los procedimientos y mecanismos institucionales. Las conferencias de las partes
de los Convenios de Rotterdam y de Estocolmo han celebrado cuatro reuniones ordinarias .
Aunque han debatido ampliamente los procedimientos relativos al cumplimiento toda vía no han
logrado llegar a un acuerdo al respecto.
78.
A diferencia de las cláusulas de habilitación contenidas en los Convenios de Rotterdam y
de Estocolmo, en las cláusulas de otros acuerdos ambientales multilaterales se fijan plazos
concretos en los que los órganos rectores de esos acuerdos deben actuar. Normalmente, esos
plazos exigen que los órganos rectores aprueben procedimientos de cumplimiento en sus
períodos de sesiones inaugurales 26, pero no siempre han resultado del todo eficaces. Las partes
en el Protocolo sobre la Seguridad de la Biotecnología y en el Protocolo de Kyoto adoptaron
procedimientos de cumplimiento en sus primeros períodos de sesiones, mientras que las partes
en el Protocolo de Montreal lo hicieron en su segunda reunión, y solo a títu lo provisional. El
órgano rector del Tratado internacional sobre los recursos fitogenéticos para la alimentación y la
agricultura, después de tres sesiones, no ha conseguido acordar sus procedimientos de
cumplimiento, pese a que en el Tratado se le exige que lo haga en su primera reunión 27.
C.
Enfoques adicionales
79.
Como pone de manifiesto lo dicho anteriormente, los procedimientos y mecanismos de
cumplimiento pueden resultar difíciles de adoptar una vez que un acuerdo ambiental multilateral
ya ha entrado en vigor. Las experiencias adquiridas con los Protocolos de Montreal y de Kyoto
son instructivas. A menudo se atribuye el éxito del Protocolo de Montreal a la eficacia
combinada de su procedimiento de cumplimiento (llamado procedimiento de incumplimiento) y
su mecanismo financiero, el Fondo Multilateral. Si bien el Protocolo original de 1987 contenía
una cláusula de habilitación, no incluía disposiciones relativas a un mecanismo financiero . Sin
embargo, la necesidad de preparar tras la entrada en vigor del protocolo se vio claramente y
25
Véase también el artículo 17 del Convenio de Rotterdam.
26
Véase, por ejemplo, el artículo 34 del Protocolo sobre Seguridad de la Biotecnología; el artículo 8 del
Protocolo de Montreal; el artículo 18 del Protocolo de Kyoto; y el artículo 21 del Tratado internacional sobre los
recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura.
27
Informe del tercer período de sesiones del Órgano Rector del Tratado internacional sobre los recursos
fitogenéticos para la alimentación y la agricultura; IT/GB3/09/Report, resolución 2/2009, “Procedimientos y
mecanismos operacionales para promover el cumplimiento y abordar las cuestiones de incumplimiento”, que
pueden consultarse en ftp://ftp.fao.org/ag/agp/planttreaty/gb3/gb3repe.pdf.
17
UNEP(DTIE)/Hg/INC.1/11
aprobar a la vez estos dos mecanismos de importancia decisiva, y en la Segunda Reunión de las
Partes se aprobaron como parte complementaria de un conjunto, los procedimientos
provisionales de incumplimiento por decisión de las Partes, y el mecanismo financiero como
enmienda al Protocolo.
80.
En el Protocolo de Kyoto se siguió una pauta parecida. Las partes en la Convención
Marco sobre el Cambio Climático lo aprobaron en 1997, pero el texto del Protocolo no contenía
algunos detalles decisivos sobre el cumplimiento, la contabilización del carbono, el comercio de
los derechos de emisión y las finanzas, que los denominados países del “Anexo I”, con objetivos
vinculantes en lo relativo a las emisiones, deseaban finalizar antes de ratif icar el tratado. En vez
de un texto detallado sobre esos asuntos, el Protocolo contenía varias cláusulas de habilitación
que requerían que la Reunión de las Partes adoptara las normas necesarias en su primer período
de sesiones. Una vez adoptado el Protocolo, las partes en la Convención Marco sobre el Cambio
Climático, a lo largo de cuatro años, negociaron un conjunto de disposiciones, incluidas
disposiciones sobre los procedimientos de cumplimiento, que recibieron el nombre de Acuerdos
de Marrakesh. Tras la preparación de estos Acuerdos de Marrakesh, los países desarrollados
ratificaron el Protocolo de Kyoto en número suficiente para que entrara en vigor, y entonces las
partes en el Protocolo aprobaron los Acuerdos de Marrakesh en su primer período de se siones.
81.
La situación de cada protocolo es única. Con todo, tal vez el comité intergubernamental
de negociación desee considerar la posibilidad de negociar y acordar disposiciones financieras y
de cumplimiento del instrumento relativo al mercurio como un c onjunto y no por separado. Eso
podría suponer adoptar los elementos básicos del procedimiento de cumplimiento como parte del
texto del instrumento, como se sugiere en los párrafos 72 a 78 supra. Sino, el comité podría
preparar los detalles importantes de las disposiciones financieras y de cumplimiento en forma de
conjunto, una vez adoptado el instrumento relativo al mercurio por una conferencia de
plenipotenciarios. Entonces, cuando el comité hubiera acordado el conjunto, los países podrían
ratificar el instrumento, y tras la entrada en vigor del instrumento el órgano rector podría adoptar
el conjunto en su primer período de sesiones…
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