Reflexiones Acerca del Manejo de la Política Económica en Colombia

Reflexiones Acerca del Manejo de la Política Económica en Colombia
Por Rodrigo Botero Montoya
Introducción
Observadores internacionales que hacen el seguimiento de la economía latinoamericana
suelen referirse a ciertos rasgos distintivos del caso colombiano. En parte, señalan la
relativa estabilidad del crecimiento en una trayectoria de largo plazo. Otros aspectos que
consideran dignos de mención son la ausencia de virajes bruscos y cierta continuidad en
los lineamientos de la política económica, así como en la conformación de los cuadros
técnicos del Estado. Tampoco se han registrado episodios de hiperinflación. Quienes se
limitan a elaborar informes coyunturales sobre resultados pueden hacer caso omiso del
contexto institucional relevante, o atribuirlo a alguna manifestación nacional de
comportamiento excéntrico.
En efecto, algunos temas puntuales del desempeño económico colombiano discrepan del
que ha prevalecido en la región. Entre estos pueden mencionarse la relación entre el
gobierno y el sector empresarial, el haber evitado la declaración de moratoria de la deuda
soberana durante la crisis de la deuda de los años ochenta, el respeto a la propiedad
privada y a la validez de los contratos. El traspaso de las instalaciones petroleras de la
International Petroleum Company a la nación, con las que se creó Ecopetrol, tuvo lugar
en términos armoniosos, al expirar el plazo de la respectiva concesión.
La forma como interviene el Estado, y su interacción con sus acreedores, tanto
nacionales como extranjeros, se enmarca dentro de una larga tradición jurídica.
Corresponde a la mesura que Jaime Jaramillo Uribe asocia a la personalidad histórica de
Colombia. El estilo propio de formular e implementar la política económica, su creciente
ordenamiento institucional y nivel técnico son fenómenos relativamente recientes, cuyo
desarrollo tuvo lugar en los últimos cuarenta años. A partir de la década de los setenta,
los economistas empiezan a tener una participación significativa en el diseño de las
políticas públicas. Ese es el período al cual hacen referencia las siguientes
observaciones.
Respuesta Constructiva a una Crisis Cambiaria
Las actividades del Banco Mundial y el inicio de la Alianza Para el Progreso, impulsaron
la tecnificación gubernamental con el fin de formalizar las inversiones, y administrar los
recursos externos. El requisito de elaborar un plan de desarrollo para acceder a los
créditos de la Alianza Para el Progreso hizo necesario organizar una entidad nacional de
planeación. Durante la administración Valencia, 1962-1966, se creó la Junta Monetaria y
se le asignaron funciones que antes ejercía la Junta Directiva del Banco de la República.
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Durante la administración Lleras Restrepo, 1966-1970, se conformó un grupo de
funcionarios técnicos al cual pertenecían los Asesores de la Junta Monetaria, el
Secretario Económico de la Presidencia de la República, los economistas de Planeación
Nacional y el Secretario General del Ministerio de Hacienda. Estos funcionarios
participaban en las discusiones de política económica en calidad de asesores.
A finales de 1966, el gobierno tuvo que enfrentar una crisis originada en el sector
externo, sin reservas internacionales y con una tasa de cambio sobrevaluada. El rechazo
gubernamental a la recomendación del Fondo Monetario Internacional de efectuar una
devaluación masiva hizo necesario adoptar medidas de emergencia para evitar un colapso
financiero y garantizar el funcionamiento del aparato productivo. Se sustituyó el
régimen de cambio fijo por un sistema de ajustes pequeños de la cotización del dólar. La
carencia de recursos externos de apoyo a la balanza de pagos llevó al gobierno a
establecer el control de cambios y a imponer restricciones administrativas a las
importaciones. Si bien se procuró administrar estos controles con flexibilidad, a la larga
resultaron contraproducentes. Introdujeron distorsiones perjudiciales para el buen
funcionamiento de la economía.
El sistema de pequeños movimientos en la tasa nominal de cambio permitió hacer un
aumento de 26 % en la tasa de cambio efectiva real entre 1966 y 1972 sin dramatismos,
evitando los traumatismos económicos y sociales que habían causado la devaluación
masiva e ineficaz de 1963. De acuerdo a una evaluación hecha por Carlos DíazAlejandro, ‘Las exportaciones menores constituyeron el 15 % del total en 1962, el 25 %
en 1967 y el 46 % en 1972. La tasa de crecimiento del valor en dólares se duplicó, ya
que pasó del 12.5 % (1962-1967) a 25 % (1967-1972)… El producto interno bruto real,
que creció a un ritmo de 4.3 % durante 1962-1967, lo hizo a una tasa del 6.6 % durante
1967-1972.’ (El Cambio de una Política de Sustitución de Importaciones a una de
Promoción de Exportaciones. Fedesarrollo, 1973.) La experiencia exitosa de manejar la
política económica con criterio propio, en desacuerdo con las recomendaciones del FMI,
modifico la naturaleza de las relaciones con los organismos de crédito internacionales al
reducir su influencia sobre las decisiones gubernamentales. También habría de tener
implicaciones para el manejo de la política económica en los años siguientes.
Implicaciones para Reformas Posteriores
Las medidas adoptadas en condiciones de emergencia y el nuevo régimen cambiario,
conocido como el Decreto Ley 444 de 1967, permitieron reactivar el comercio exterior.
Sin embargo, el sistema de controles diseñado para administrar la penuria de divisas
restringía la flexibilidad de la actividad empresarial e inhibía el proceso de inserción en la
economía internacional. Este sistema estuvo vigente hasta el comienzo de los años
noventa.
Las conclusiones a las cuales llegaron los técnicos que participaron en las negociaciones
con los organismos internacionales durante la crisis cambiaria tuvieron repercusiones que
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conformaron los lineamientos de la política económica. Esas conclusiones incluían los
siguientes aspectos:


Es necesario reducir la vulnerabilidad del país a las oscilaciones del precio
internacional del café. Debe asignársele una alta prioridad a incrementar las
exportaciones y a diversificar la composición de las mismas, impulsando las
exportaciones no-tradicionales.
Es urgente fortalecer los aspectos fundamentales del manejo macroeconómico del
país, darle mayor profundidad a los cuadros técnicos del Estado y mejorar la
capacidad analítica nacional, para reducir la dependencia de los organismos
internacionales en lo relacionado con el diseño de las políticas públicas.
A partir de 1974, esas conclusiones se empezaron a reflejar en las orientaciones del
Ministerio de Hacienda, de Planeación Nacional y del Banco de la República.
Se puso en ejecución en el Banco de la República un ambicioso programa de becas para
estudios de posgrado en el exterior, en prestigiosos centros académicos. El retorno de un
número significativo de profesionales altamente capacitados contribuyó a elevar la
calidad de la política económica. También permitió fortalecer los centros de
investigación y las facultades de economía, así como mejorar el nivel del debate acerca
de las políticas públicas. La llegada de algunos de estos técnicos a cargos directivos en el
área económica sirvió como un elemento de continuidad estatal, que en líneas generales,
se ha mantenido durante diferentes gobiernos. Los integrantes del grupo que se conoce
como la tecnocracia colombiana han adquirido una creciente influencia sobre el diseño y
la implementación de la política económica.
La legitimidad adquirida con el manejo de la crisis cambiaria de 1966 creó entre los
integrantes de la incipiente tecnocracia las condiciones de confianza intelectual y
determinación que permitieron impulsar reformas adicionales. En la década de los
setenta se llevó a cabo una reforma tributaria integral, una reforma financiera y se evitó el
nocivo endeudamiento externo de corto plazo a tasas de interés flotante durante el auge
crediticio de los petrodólares. Se inició el desmonte del excesivo proteccionismo
arancelario asociado a la política de sustitución de importaciones. Este proceso se
profundizó con la apertura comercial de los años noventa.
Entre 1990 y 1994 se hicieron reformas que intensificaron el cambio de rumbo hacia
formas de manejar las políticas públicas compatibles con el funcionamiento de una
economía de mercado moderna. El proceso de inserción en la economía internacional se
intensificó. Las barreras arancelarias se redujeron. La eliminación del Instituto de
Comercio Exterior, Incomex, la entidad encargada de controlar las importaciones,
clausuró la política de sustitución de importaciones. Se elimino el régimen de control de
cambios. Se suprimieron los requisitos de autorización previa para las inversiones de
capital extranjero y para las inversiones colombianas en el exterior. A los inversionistas
extranjeros se les asignó el mismo trato que a los nacionales. Sus capitales recibieron
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convertibilidad irrestricta y libre acceso a divisas para remesas de utilidades y demás
transacciones externas.
Se procedió a desmantelar el enjambre de licencias, permisos y trámites burocráticos que
se había convertido en un mecanismo para consolidar privilegios, proteger oligopolios y
evitar el ingreso de nuevos actores. Se buscó promover la libre competencia en un
contexto de normas generales y estables. Estas reformas estuvieron encaminadas a
imprimirle dinamismo y fluidez a la actividad económica, al darle mayor protagonismo al
sistema de precios en la asignación de recursos escasos.
Un cambio de gran trascendencia fue la decisión de garantizar la independencia del
Banco de la República. Gracias a esta medida, fue posible reducir la presión que los
gremios, las regiones y el propio gobierno ejercían sobre el banco central. El
fortalecimiento organizacional y técnico que ha tenido el Banco de la República lo han
convertido en un centro de excelencia que es parte integral de la infraestructura
intelectual del país. La fortaleza institucional del Banco, y el alto nivel técnico de sus
investigaciones, han contribuido a darle continuidad y coherencia al manejo de la política
económica.
Lograr que la inflación sea baja y estable no resuelve todos los demás problemas. Pero
crea el marco dentro del cual se puedan promover, sin sobresaltos, los objetivos de
crecimiento, empleo, equidad y reducción de la pobreza. Los avances logrados con estas
reformas prepararon el terreno para las que se hicieron en materia de regulación
financiera, y saneamiento de las finanzas de los gobiernos regionales a raíz de la crisis de
1999.
Las reformas posteriores en materia cambiaria, monetaria, y de disciplina fiscal han
creado las condiciones que le han permitido al país iniciar el proceso de ingreso a la
OCDE y participar en la Alianza del Pacífico con México, Chile y Perú.
Comentarios Finales
Una visión panorámica de la conformación de la política económica a lo largo de cuatro
décadas omite las vicisitudes de un proceso de ensayo y error que no ha estado exento de
tropiezos y controversias. El avance de las reformas ha estado acompañado por pausas,
vacilaciones y ocasionales retrocesos. Construir un consenso, alrededor de las directrices
del manejo macroeconómico actual, ha sido una tarea larga y dispendiosa. El hecho de
haberse conformado sin dogmatismos ideológicos durante distintos gobiernos ha evitado
contaminar la discusión económica con rótulos partidistas o con rivalidades de tipo
doctrinario.
Las principales reformas han sido impulsadas por la tecnocracia, pero han obtenido el
respaldo de quienes ejercen el poder político en el Ejecutivo y el Congreso, por mandato
popular. El esfuerzo didáctico y comunicacional que se ha hecho para explicar las
medidas económicas propuestas, y los efectos buscados, le ha suministrado elementos de
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juicio a amplios segmentos de la opinión pública. Un factor determinante de la
credibilidad de la política económica es la evidencia de los resultados obtenidos por
medio de su implementación.
La mayor integración en la economía internacional se ha reflejado en crecimiento y en
empleo. La tasa de inversión se ha incrementado. El ritmo de inflación ha caído a
niveles históricamente bajos. El sector financiero, sometido a una estricta supervisión, es
solvente y vigoroso. El mercado de capitales ha adquirido profundidad. La participación
del sector privado en las empresas de servicios públicos y los puertos ha sido exitosa.
Un marco regulatorio adecuado ha contribuido al dinamismo del sector energético. Ha
surgido un sector empresarial moderno, administrado con las mejores prácticas
gerenciales y capacidad demostrada de competir a nivel mundial.
Hay todavía un extenso camino por recorrer en el proceso de las reformas, si se desea
alcanzar la categoría de país desarrollado. Hechas las salvedades del caso, y sin
desconocer las deficiencias e inequidades que subsisten, Colombia ha logrado sentar las
bases institucionales de una política económica moderna.