COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (CRA) Proyecto de Reducción de Pérdidas de Agua Potable y Reforma del Marco Regulador Informe Final International Consulting Corporation – ICC Naples, Florida 34109 – USA Tel. (239) 530-8763 υ Fax (239) 594-8060 υ [email protected] Naples, 30 de Junio de 2007 CONTENIDO 1 EL PROYECTO .........................................................................................................................................1 1.1 1.2 OBJETIVOS PRINCIPALES ......................................................................................................................1 CONTROL DE PÉRDIDAS .......................................................................................................................1 2 METODOLOGÍA GENERAL ..................................................................................................................2 3 ESTRUCTURA DEL INFORME..............................................................................................................4 1 INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................................5 2 BALANCE DE AGUA................................................................................................................................5 3 DESAGREGACIÓN DE PÉRDIDAS .......................................................................................................6 3.1 3.2 3.3 PÉRDIDAS TOTALES .............................................................................................................................6 PÉRDIDAS COMERCIALES .....................................................................................................................7 PÉRDIDAS TÉCNICAS ............................................................................................................................8 4 BALANCE DE AGUA 2004.......................................................................................................................8 1 ANTECEDENTES....................................................................................................................................16 2 METODOLOGÍA .....................................................................................................................................16 3 MUESTRA REPRESENTATIVA (PIVOTES)......................................................................................22 1 INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................24 2 METODOLOGÍA GENERAL ................................................................................................................25 2.1 2.2 3 CONCEPTOS BÁSICOS .........................................................................................................................25 METODOLOGÍA APLICADA .................................................................................................................26 MODELOS UTILIZADOS ......................................................................................................................28 3.1 MODELO WATERPLAN ...................................................................................................................28 3.1.1 Costos de Obras en Colombia ......................................................................................................28 3.1.2 Costos de Obras en Estados Unidos.............................................................................................29 3.1.3 Funciones de Costo ......................................................................................................................30 3.2 MODELO FINEVAL...........................................................................................................................32 4 CÁLCULO DEL NEPT............................................................................................................................32 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4 4.4.1 4.4.2 5 FUNCIONES VMA ..............................................................................................................................33 Metodología..................................................................................................................................33 Resultados.....................................................................................................................................34 Conclusiones del Cálculo VMA ....................................................................................................40 FUNCIONES CRP POR MÉTODO CDF..................................................................................................47 Metodología..................................................................................................................................47 Resultados.....................................................................................................................................48 FUNCIONES CRP POR MÉTODO CCP..................................................................................................53 Metodología..................................................................................................................................53 Resultados.....................................................................................................................................56 DEFINICIÓN DE LOS NEPT .................................................................................................................59 Metodología y Cálculo .................................................................................................................59 Conclusiones.................................................................................................................................64 PÉRDIDAS COMERCIALES .................................................................................................................66 5.1 5.2 CONCEPTO METODOLÓGICO ..............................................................................................................67 PÉRDIDAS COMERCIALES Y FACTURACIÓN ........................................................................................67 i 5.2.1 Pérdidas Comerciales Actuales ....................................................................................................67 5.2.2 Beneficios por Reducción de Pérdidas .........................................................................................69 5.2.3 Conclusiones.................................................................................................................................71 5.3 COSTOS ..............................................................................................................................................72 5.4 RELACIÓN COSTO/BENEFICIO ............................................................................................................72 5.5 CONCLUSIONES ..................................................................................................................................73 6 METAS DE IANC.....................................................................................................................................73 7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................75 1 INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................77 1.1 EXPERIENCIA INTERNACIONAL ..........................................................................................................77 1.2 SITUACIÓN EN COLOMBIA ..................................................................................................................77 1.3 BENEFICIOS Y COSTOS DE MICROMEDICIÓN ......................................................................................78 1.3.1 Beneficios .....................................................................................................................................78 1.3.2 Costos ...........................................................................................................................................78 2 METODOLOGÍA GENERAL ................................................................................................................78 3 CARACTERIZACIÓN DE LA DEMANDA..........................................................................................80 3.1 3.2 4 ERRORES DE MEDICIÓN ....................................................................................................................83 4.1 4.2 5 METODOLOGÍA...................................................................................................................................84 RESULTADOS......................................................................................................................................85 COSTOS DE MICROMEDICIÓN .........................................................................................................86 6.1 6.2 7 CAUDALES DE ARRANQUE .................................................................................................................83 CAUDALES DE TRANSICIÓN ................................................................................................................83 PÉRDIDAS POR SUBMEDICIÓN.........................................................................................................84 5.1 5.2 6 CURVAS ESTANDARIZADAS ...............................................................................................................80 CURVAS DE DURACIÓN ......................................................................................................................82 COSTOS DE CAPITAL ..........................................................................................................................86 COSTOS DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO ......................................................................................86 RELACIONES COSTO/BENEFICIO...................................................................................................87 7.1 METODOLOGÍA...................................................................................................................................87 7.1.1 Evaluación Financiera (Facturación) ..........................................................................................87 7.1.2 Evaluación Económica (consumo de agua)..................................................................................89 7.2 RESULTADOS......................................................................................................................................90 7.2.1 Evaluación Financiera .................................................................................................................90 7.2.2 Evaluación Económica .................................................................................................................92 7.2.3 Resultados por Empresa ...............................................................................................................93 8 METAS DE MICROMEDICIÓN ...........................................................................................................94 1 METODOLOGÍA .....................................................................................................................................99 1.1 CÁLCULO DEL NÚMERO DE MEDIDORES ............................................................................................99 1.1.1 Pivotes ..........................................................................................................................................99 1.1.2 Satélites.......................................................................................................................................101 2 METAS DE MICROMEDICIÓN .........................................................................................................101 3 PLAN DE EQUIPAMIENTO ................................................................................................................103 3.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................103 3.2 COBERTURA DEL PLAN.....................................................................................................................103 3.2.1 Cobertura Regional ....................................................................................................................103 ii 3.2.2 Cobertura Demográfica..............................................................................................................104 3.3 EQUIPAMIENTO ................................................................................................................................104 4 EQUIPAMIENTO ..................................................................................................................................104 5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................106 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................107 2 COSTOS DE DESARROLLO...............................................................................................................107 2.1 METODOLOGÍA.................................................................................................................................107 2.2 COSTOS INCREMENTALES PROMEDIO (CIP) .....................................................................................110 2.2.1 Volúmenes Facturados ...............................................................................................................110 2.2.2 Volúmenes Brutos .......................................................................................................................111 2.2.3 Estructura de los CIP Operativos...............................................................................................113 2.3 COSTOS UNITARIOS DE INVERSIÓN (CUI) ........................................................................................115 3 PÉRDIDA MÁXIMA ADMISIBLE (PMA) .........................................................................................116 4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................117 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................120 2 TASAS AMBIENTALES EN COLOMBIA .........................................................................................120 2.1 2.2 2.3 3 TASA DE USO DEL AGUA (TUA) ......................................................................................................120 TASAS RETRIBUTIVAS (TR) .............................................................................................................120 VALORES COBRADOS .......................................................................................................................121 EXPERIENCIA INTERNACIONAL ...................................................................................................121 3.1 COMPARACIÓN DE VALORES ............................................................................................................121 3.1.1 Tasas de Uso del Agua (TUA) ....................................................................................................122 3.1.2 Tasas Retributivas ......................................................................................................................122 4 IMPACTO EN TARIFAS Y FINANZAS .............................................................................................122 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 TASA DE USO DEL AGUA ..................................................................................................................122 TASAS RETRIBUTIVAS ......................................................................................................................123 COSTO INCREMENTAL PROMEDIO (CIP)...........................................................................................124 COMPARACIÓN DEL CIP Y LA TUA..................................................................................................126 COMPARACIÓN DEL CIP Y LAS TR ...................................................................................................126 5 CONCLUSIONES...................................................................................................................................127 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................128 2 METODOLOGÍA ...................................................................................................................................128 2.1 CRITERIOS GENERALES ....................................................................................................................128 2.2 PROCEDIMIENTO GENERAL ..............................................................................................................128 2.3 DEMANDAS DE AGUA POTABLE .......................................................................................................129 2.3.1 Modelo de Previsión ...................................................................................................................129 3 ESCENARIOS Y METAS......................................................................................................................130 3.1 3.2 3.3 4 PLAN DE EXPANSIÓN.........................................................................................................................135 4.1 4.2 5 ESCENARIO DEMOGRÁFICO ..............................................................................................................130 METAS DE COBERTURA ....................................................................................................................131 ESCENARIO DE PÉRDIDAS .................................................................................................................133 CONEXIONES ....................................................................................................................................135 VOLÚMENES DE AP, AS Y TS ..........................................................................................................138 PROGRAMA DE INVERSIONES........................................................................................................140 iii 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................143 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................144 2 DEFINICIÓN DE INDICADORES ......................................................................................................144 3 ANÁLISIS DE INDICADORES............................................................................................................145 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 COEFICIENTE DE TRABAJO ...............................................................................................................145 RENTABILIDAD DE ACTIVOS ............................................................................................................145 COBERTURA DE SERVICIO DE LA DEUDA..........................................................................................146 RELACIÓN CORRIENTE .....................................................................................................................147 RELACIÓN DEUDA/PATRIMONIO ......................................................................................................147 CUENTAS POR COBRAR ....................................................................................................................148 CUENTAS POR PAGAR ......................................................................................................................149 4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................149 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................150 2 PLAN DE INVERSIONES.....................................................................................................................150 3 FUENTE DE FONDOS ..........................................................................................................................152 4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................160 1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................161 1.1 1.2 2 METAS DE EFICIENCIA DEL SECTOR ..........................................................................................163 2.1 2.2 2.3 3 OBJETIVO DEL CAPÍTULO .................................................................................................................161 CONTENIDO DEL CAPÍTULO ..............................................................................................................162 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................163 METAS DE PÉRDIDAS........................................................................................................................164 METAS DE COBERTURA ....................................................................................................................164 PLANES DE EXPANSIÓN....................................................................................................................164 3.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................164 3.2 AGUA POTABLE ...............................................................................................................................165 3.2.1 Alcantarillado Sanitario (AS) .....................................................................................................165 3.2.2 Tratamiento Sanitario (TS).........................................................................................................166 4 IMPACTOS AMBIENTALES...............................................................................................................166 4.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................166 4.2 IMPACTOS EN LA SALUD PÚBLICA ....................................................................................................167 4.3 IMPACTOS EN LOS SECTORES ECONÓMICOS .....................................................................................167 4.3.1 Sector Agrícola ...........................................................................................................................167 4.3.2 Sector Industrial .........................................................................................................................168 4.3.3 Sector Turismo............................................................................................................................168 4.3.4 Ecosistemas ................................................................................................................................168 4.3.5 Fuentes de Agua .........................................................................................................................168 5 MARCO REGULADOR AMBIENTAL...............................................................................................169 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.5.3 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................169 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA ..........................................................................................170 LEY 99 DE 1993................................................................................................................................170 AUTORIDADES AMBIENTALES COMPETENTES ..................................................................................171 EXIGENCIAS DE LA ..........................................................................................................................171 Responsabilidades del MAVDT ..................................................................................................171 Responsabilidad de las CAR y Otras Autoridades......................................................................172 Otras Competencias ...................................................................................................................173 iv 5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.6.4 5.6.5 5.7 5.8 5.9 6 EXPERIENCIA INTERNACIONAL ...................................................................................................179 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5 6.1.6 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 7 DESCARGAS DE AP Y AS .................................................................................................................180 Sistemas de Alcantarillados Sanitarios (SAS) ............................................................................180 Alcantarillados de Aguas-Lluvia (AAL) .....................................................................................182 Sistemas de Alcantarillados Mixtos (SAM).................................................................................182 Sistemas de Tratamiento Primario (STP) ...................................................................................183 Sistemas de Tratamiento Secundario (STS)................................................................................183 Sistemas de Descarga de Biosólidos (SDB)................................................................................184 INSTALACIONES INDUSTRIALES/COMERCIALES................................................................................184 Descargas Industriales ...............................................................................................................185 Obras en Construcción ...............................................................................................................185 Gas y Petróleo ............................................................................................................................185 Actividades Mineras ...................................................................................................................185 APLICACIÓN PARA LICENCIAS AMBIENTALES ..................................................................................186 Introducción ...............................................................................................................................186 Formulario General ...................................................................................................................186 Formularios Específicos.............................................................................................................189 SISTEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL .................................................................................................206 Aspectos Generales de los SGA ..................................................................................................206 Beneficios de los SGA.................................................................................................................206 Principales Características de un SGA ......................................................................................207 Aplicación de SGA en los EE. UU..............................................................................................208 REASENTAMIENTO DE POBLACIONES........................................................................................209 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.7.1 7.7.2 7.7.3 8 ESTUDIOS AMBIENTALES .................................................................................................................174 Términos de Referencia para los Estudios .................................................................................174 Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)...........................................................................174 Estudio de Impacto Ambiental (EIA) ..........................................................................................175 Plan de Manejo Ambiental (PMA)..............................................................................................175 Evaluación de los Estudios Ambientales ....................................................................................176 PROCEDIMIENTOS DE OBTENCIÓN DE LA.........................................................................................176 FORMULARIOS PARA SOLICITACIÓN DE LA .....................................................................................177 CONTROL Y SEGUIMIENTO AMBIENTAL ...........................................................................................178 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................209 MARCO LEGAL Y SOCIOPOLÍTICO ....................................................................................................209 Impactos Socioeconómicos .........................................................................................................209 Participación de la Comunidad..................................................................................................210 ESTUDIOS AMBIENTALES DE ALTERNATIVAS...................................................................................211 NATURALEZA DE LOS REASENTAMIENTOS .......................................................................................211 ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL ................................................................................................212 PLAN DE MANEJO AMBIENTAL.........................................................................................................213 MONITOREO Y EVALUACIÓN ............................................................................................................217 Monitoreo del Traslado ..............................................................................................................218 Monitoreo de Reasentamiento ....................................................................................................219 Evaluación del Plan de Reasentamiento.....................................................................................219 IMPACTOS AMBIENTALES DEL PROYECTO ..............................................................................220 8.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................220 8.2 ESTÁNDARES AMBIENTALES DE LA CFI...........................................................................................220 8.2.1 Evaluación Ambiental del BID ...................................................................................................220 8.2.2 Evaluación Ambiental del BM ....................................................................................................220 8.3 IMPACTOS AMBIENTALES DEL PROYECTO ........................................................................................221 8.3.1 Impactos Ambientales Positivos .................................................................................................222 8.3.2 Impactos Ambientales Negativos ................................................................................................222 8.3.3 Medidas de Mitigación de Impactos Negativos ..........................................................................223 v 8.4 APROBACIÓN AMBIENTAL POR LA CFI.............................................................................................224 8.4.1 Proyectos de Agua Potable.........................................................................................................224 8.4.2 Proyectos de Saneamiento..........................................................................................................225 8.4.3 Aprobación del Proyecto por la CFI ..........................................................................................225 9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................................228 vi Anexos ANEXO A: Muestra Representativa ANEXO B: Datos e Información Modelo WATERPLAN ANEXO C: Procesamientos Modelo WATERPLAN ANEXO D: Datos y Procesamientos Modelo FINEVAL ANEXO E: Cálculo del Valor Marginal del Agua ANEXO F: Cálculo de los Costos de Reducción de Pérdidas Técnicas ANEXO G: Determinación Gráfica de los Niveles Económicos de Pérdidas Técnicas ANEXO H: Nivel Óptimo de Micromedición ANEXO I: Inversiones en Micromedición ANEXO J: Resultados WATERPLAN (metas 2015: Coberturas Actual y 100%) ANEXO K: Resultados FINEVAL (metas 2015: Coberturas Actual y 100%) ANEXO L: Planes de Inversión, Gastos y Costos Incrementales ANEXO M: Planes de Inversión en Agua Potable ANEXO N: Planes de Inversión en Alcantarillado Sanitario ANEXO O: Planes de Inversión en Tratamiento de Alcantarillado Sanitario ANEXO P: Resumen Resultados FINEVAL – Proyecciones Operativas, Financieras por Grupos ANEXO Q: Resumen Estados Financieros – Proyección para 2010 y 2015 ANEXO R: Resumen Programa de Inversiones – Proyección de Inversiones y Costos Incrementales ANEXO S: Evaluación Ambiental de Proyectos BID ANEXO T: Evaluación Ambiental de Proyectos Banco Mundial ANEXO U: Formulario Solicitación de Licencia Ambiental vii Capítulo 1 1 INTRODUCCIÓN GENERAL Origen, Objetivos y Metodología General del Proyecto – Estructura del Informe El Proyecto La Agencia de Comercio y Desarrollo de los Estados Unidos de América (USTDA) concedió una donación al Gobierno de Colombia para financiar la asesoría técnica necesaria para la realización del proyecto “Reducción de Pérdidas de Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia”. El Gobierno designó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), como organismo ejecutor del mencionado proyecto. La CRA solicitó propuestas técnicas a firmas calificadas americanas para suministrar los servicios de consultoría requeridos y, luego de evaluadas las diferentes propuestas presentadas, ICC fue seleccionada para prestar los mencionados servicios. 1.1 Objetivos Principales • Dotar al sector de un marco lógico de análisis y herramientas de apoyo para la toma de decisiones eficientes respecto al control de agua no contabilizada. • Proponer medidas para reducir las pérdidas técnicas y comerciales de los sistemas de agua potable en Colombia. • Recomendar reformas al marco regulador vigente que faciliten la aplicación de las medidas recomendadas. 1.2 Control de Pérdidas El control de pérdidas está relacionado con aspectos de medio ambiente, conservación de recursos y costos económicos para prestadores y consumidores. La finalidad de una política de control de pérdidas es minimizar el costo total de estos tres aspectos. • Los costos ambientales dependen del impacto de los proyectos de extracción y distribución, así como de las medidas de mitigación que se hayan implementado. Estos costos están, o debieran estar, incluidos en los costos de cada proyecto, por lo que un nivel no eficiente de pérdidas estaría incrementando también los costos ambientales asociados. • Los costos asociados a la conservación de los recursos corresponden no exactamente al posible agotamiento de las fuentes, ya que estos recursos son renovables, sino más bien al gradual incremento de los costos de fuentes alternativas (i.e., desalinización) y a la pérdida de oportunidades de usos alternativos, como irrigación, recreación, insumo industrial y otros. • Los costos económicos para la empresa, e indirectamente para los consumidores debido a la transferencia de ineficiencia vía tarifa, son talvez los más evidentes, ya que se están aplicando recursos financieros a la extracción, transmisión, tratamiento, almacenamiento y bombeo de 1 volúmenes de agua que finalmente no son consumidos por el cliente ni facturados por el prestador del servicio. 2 Metodología General Para el desarrollo del trabajo el consultor contó con la colaboración de una firma local de contraparte, la cual asistió en las tareas que requerían un conocimiento más detallado de las características del sector agua potable y alcantarillado sanitario de Colombia. En especial, información de costos y datos operativos que no se encontraban en el Sistema Único de Información del sector público (SIU). Se tuvo, también, la valiosa colaboración técnica de la contraparte CRA, del MAVDT y otras instituciones de Colombia. En términos generales, la metodología empleada para cumplir con los objetivos del trabajo consistió en la ejecución de los siguientes pasos: • Recopilación de toda la información del sector que se consideró importante para el estudio, especialmente sobre es marco legal e institucional, estadísticas operacionales, aspectos tarifarios y financieros, características del mercado y costos de obras y operativos. Con estos datos se hizo un diagnóstico y se estableció la estrategia para abordar el estudio. • Análisis del concepto de pérdidas técnicas y comerciales de los sistemas de agua potable, para establecer definiciones comunes para todas las empresas y de acuerdo con las prácticas internacionales. Como resultado, se definió la matriz de pérdidas aplicable de acuerdo con la legislación de Colombia y la forma de establecer los balances de agua. • Definición de un universo de 189 empresas representativas de ciudades de distinto tamaño y con mercados en zonas altas y bajas de país, lo cual tiene importancia desde el punto de vista de costos de operación, y que contaban con la información mínima necesaria para los análisis. De tal universo, fueron seleccionadas 20 empresas pivotes, cuyas características representaron las restantes empresas satélites con la mínima dispersión posible,. • Determinación del nivel económico de pérdidas técnicas (NEPT) como el punto para el cual el costo marginal de reducción de pérdidas, al pasar de una política pasiva de control de fugas a una política activa, se iguala al beneficio marginal dado por los costos evitados asociados a la producción, transporte, tratamiento y almacenamiento de volúmenes de agua que no son consumidos. El cálculo fue hecho utilizando criterios económicos (beneficio del usuario) y financiero (beneficio de la empresas). • Determinación del nivel máximo de pérdidas comerciales (NMPC) a ser reconocido en la fijación de las tarifas. El criterio fue determinar los componentes de la pérdida comercial que están fuera del control de la empresa, es decir, no representan ineficiencia operativa de las mismas. En este caso no se utilizó en criterio de costo/beneficio, por no existir información que permitiese estimar los costos incrementales de reducción de consumos ilegales y mejoramiento de la cobranza. Además, se consideró que estos costos son generalmente pequeños en relación al incremento del ingreso por facturación. • Cálculo de los niveles óptimos de micromedición (NOM). En este caso se utilizó también el método de costo/beneficio, empleándose igualmente criterios económicos y financieros para estimar los beneficios del incremento del nivel de micromedición. En el caso del criterio económico, el beneficio incremental corresponde al costo evitado por la reducción de demanda 2 asociada al mejoramiento de la señal de precios. En el caso financiero, el beneficio marginal está dado por el incremento de facturación asociado a la mejor medición del consumo real de agua. Finalmente, se definieron los planes de equipamiento requeridos por las empresas para alcanzar su correspondiente NOM en un determinado plazo. • Definición de los parámetros de diseño que se requieren para planificar una expansión y operación óptima de los servicios. Además de los parámetros NEPT, NMPC y NOM, ya mencionados, fueron definidos los costos incrementales promedio, costos unitarios de inversión, costos unitarios de operación y mantenimiento, costos unitarios administrativos y metas de cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado y tratamiento sanitario. • Análisis de las tasas ambientales definidas por la legislación colombiana, y su impacto en las finanzas de las empresas y en los niveles tarifarios. Este análisis se concentró en la tasa de uso del agua y las tasas retributivas, simulando su aplicación a los servicios de las empresas del a muestra y comparando los costos adicionales que representan para las empresas y los usuarios. • Determinación de los planes de obras de las empresas, correspondientes a las expansiones de servicio requeridas por el crecimiento demográfico y las metas de cobertura establecidas, y de acuerdo a los parámetros de diseño recomendados. Esta tarea incluyó la previsión de las demandas para el período 2006-2015, la definición de los planes de obras y programas de inversiones, y la comparación entre los costos marginales de desarrollo y los niveles tarifarios existentes. • Análisis de la gestión comercial y financiera de las empresas, con la finalidad de mostrar la factibilidad financiera de los planes de expansión definidos y mostrar la evolución de los principales parámetros de desempeño comercial y financiero de las empresas. • Determinación de los planes de inversiones y financiamiento del sector, extendiendo los resultados de los análisis de las empresas pivote al total el área correspondiente al universo total de las 189 empresas seleccionadas. El total de población cubierta por estas 189 empresas corresponde aproximadamente a 70% de la población de Colombia estimada para el año 2004. El 30% restante corresponde en gran parte a población rural, donde las demandas de agua potable con satisfechas mayoritariamente a través de captaciones superficiales y pozos artesanales, y los servicios sanitarios están basados en sistemas sépticos convencionales. Por lo tanto, se puede concluir que los resultados de esta extensión abarcan prácticamente el total del servicio público urbano del país. • Análisis de los impactos ambientales de los proyectos de agua potable y alcantarillado sanitario y proponiendo complementaciones de los procedimientos de licenciamiento ambiental de los proyectos existentes en Colombia, de acuerdo con la experiencia internacional. Este análisis incluyó los aspectos de reasentamiento de poblaciones que deben ser incluidos en los estudios ambientales requeridos como condición para el licenciamiento de proyectos. • Propuesta de reformas al marco regulador vigente, con la finalidad de que sean consideradas como temas de discusión amplia dentro del sector y se pude llegar a consensos que permitan mejorar la estructura institucional y la legislación existente. 3 3 Estructura del Informe El proyecto estuvo conformado por un conjunto de tareas que dieron origen a siete informes parciales y sus correspondientes anexos. Los resultados de los análisis descritos en dichos informes, se resumen en los siguientes doce capítulos de este informe final: • Capítulo 1: Introducción General (presente capítulo) • Capítulo 2: Pérdidas de Agua • Capítulo 3: Muestra Representativa • Capítulo 4: Nivel Económico de Pérdidas • Capítulo 5: Nivel Óptimo de Micromedición • Capítulo 6: Equipamiento de Micromedición • Capítulo 7: Parámetros de Diseño • Capítulo 8: Tasas Ambientales • Capítulo 9: Planes Indicativos de Obras • Capítulo 10: Gestión Comercial y Financiera • Capítulo 11: Planes de Financiamiento • Capítulo 12: Revisión Ambiental de Proyectos 4 Capítulo 2 1 PÉRDIDAS DE AGUA Conceptos, Definición y Clasificación de Pérdidas - Matriz de Balance de Agua Introducción Uno de los principales parámetros de eficiencia de los prestadores de servicio de agua potable es el índice de agua no contabilizada (IANC), el cual se define como el porcentaje del volumen de agua no facturada con relación al volumen entregado por las plantas de tratamiento al sistema de acueductos (producción neta). El IANC incluye la pérdida técnica, la pérdida no-técnica y el consumo legal no-facturado. La suma de estos dos últimos componentes se constituye la llamada pérdida comercial. Para determinar el nivel de eficiencia de los prestadores con relación a las pérdidas de agua es necesario clasificarlas adecuadamente, de modo a definir exactamente que pérdidas están fuera del control del prestador y cuales son resultado de la gestión de la empresa1. 2 Balance de Agua Para esta clasificación de las pérdidas técnicas y comerciales, se ha utilizado la Matriz de Balance de Agua definida en el siguiente esquema: E rro re s M e d ic ió n y F a c tu ra c io n P é rd id a T é c n ic a F u g a s T ra n s m is ió n y D is trib u c ió n V e rtim ie n to s T a n q u e s A lm a c e n a m ie n to F u g a s C o n e x io n e s a M e d id o re s C lie n te s Agua Facturación Facturada Agua No Facturada P é rd id a N o -T é c n ic a Pérdida Comercial C onsum o Legal N o F a c tu ra d o C o n s u m o F a c tu ra d o N o M e d id o C o n s u m o N o F a c tu ra d o M e d id o C o n s u m o N o F a c tu ra d o N o M e d id o Pérdida Técnica Consumo Legal C o n s u m o F a c tu ra d o M e d id o C o n s u m o L e g a l F a c tu ra d o C o n s u m o Ile g a l Pérdidas de Agua PRODUCCIÓN NETA M a tr iz d e B a la n c e d e A g u a En este informe se utiliza indistintamente prestador o empresa para referirse a cualquier tipo de ente que tiene la responsabilidad de prestar los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario en una determinada área. 1 5 Las explicaciones de los diferentes componentes de la matriz correspondientes al volumen de Agua NoFacturada, compuesta por Pérdida Comercial y Pérdida Técnica, son las siguientes: • El Consumo Legal No-Facturado incluye conjuntos habitacionales y otros usuarios no facturados pero autorizados (usuarios con imposibilidad de facturar, generalmente asentamientos ilegales), uso de hidrantes, riego de parques públicos, etc. • La Pérdida No-Técnica incluye el Consumo Ilegal (fraudes y usos clandestinos masivos y dispersos), los Errores de Medición (errores de arranque y falta de precisión de los medidores) y Errores de Facturación (clientes facturados por promedio y otros errores de facturación). • Las Fugas Internas corresponden a filtraciones en el interior de los predios que no son registradas por los medidores por estar por debajo del nivel de arranque (fugas imperceptibles – ver Decreto 302 de 2000), por lo que se han incluido también en el ítem de Errores de Medición. Con base en la estructura definida para la Matriz de Balance de Agua, la secuencia para el análisis de las pérdidas de agua se realizó mediante los siguientes pasos: • Desagregación de la Pérdida Total, dada por el índice de agua no-contabilizada (IANC), en sus componentes principales: Pérdida Comercial y Pérdida Técnica. • Desagregación de la Pérdida Comercial en sus principales componentes, identificando aquellas que no son causadas por ineficiencia del prestador, sino que obedecen a situaciones fuera de su control. El objetivo de esta desagregación es poder establecer cual es la pérdida comercial aceptable para la fijación de tarifas de las empresas. • Desagregación de la Pérdida Técnica en sus principales componentes, separando aquellas que corresponden a fallas en los conductos de la red, fugas en las conexiones y rebalses en los estanques de almacenamiento. El objetivo de esta desagregación es buscar las medidas correctivas adecuadas dentro de la política de control de fugas. • Construir la Matriz de Balance de Agua de 2004 para las 20 empresas de la muestra representativa, de modo que pueda ser usada como punto de partida para estimar la situación del año base del estudio (2005) y los análisis operativos para el período de proyección 2006-2015. 3 Desagregación de Pérdidas Las pérdidas totales fueron desagregadas en pérdidas comerciales .y pérdidas técnicas. Luego, las pérdidas técnicas y las pérdidas comerciales fueron desagregadas en sus principales componentes, como fue indicado en la matriz de balance de agua. 3.1 Pérdidas Totales Solamente algunas empresas informaron sus pérdidas técnicas en forma separada del IANC total. La Tabla 2.1, insertada al final de este capítulo, muestra el cálculo de las pérdidas técnicas y comerciales para un conjunto de 23 prestadores, de acuerdo a información reportada por ANDESCO para los años 2000, 2001 y 2002. Estas pérdidas se calcularon a partir de los IANC y relación de las pérdidas comerciales con el IANC informados por las correspondientes empresas. La Tabla 2.2 muestra información similar para otro conjunto de empresas del sector, que comprende algunas de las empresas incluidas en la tabla 6 anterior y otras empresas adicionales. Ambas informaciones fueron utilizadas para estimar la desagregación porcentual de las pérdidas totales. Dentro del conjunto de prestadores de servicios de agua y saneamiento básico considerados en las mencionadas tablas se encuentran las empresas públicas de Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga, Cartagena, Santa Marta, Sogamoso, Buga, Santander de Quilichao, Provincia de Comunera y Sibate, las cuales hacen parte de la muestra representativa de veinte empresas definidas como se explica en detalle en el próximo Capítulo 3. Para las restantes nueve empresas de la muestra representativa (Cúcuta, Ibal, Valledupar, Buga, Madrid, Aquaservicios, Acacias, Belén de Umbría y Puerto Carreño), la separación de pérdidas fue hecha mediante la aplicación de la función de ajuste determinada con los datos disponibles. La Figura 2.1 muestra la función determinada con el total de los 69 puntos correspondientes a los 3 años y 23 prestadores incluidos en la Tabla 2.1. El ajuste mostró que prácticamente no existía correlación entre los niveles de pérdidas comerciales y el IANC, ya que el mejor coeficiente de correlación obtenido fue de apenas r2 = 0.1562, correspondiendo a la función: Pérdida Comercial = 16.471× LN ( IANC) − 3.964 A pesar de la dispersión encontrada, y a falta de otro tipo de información2, se decidió utilizar la indicada función para estimar el porcentaje de las pérdidas comerciales para el resto de prestadores de la muestra que no reportaron datos. Esta decisión fue tomada considerando que la función definida entrega resultados coherentes con la experiencia internacional. Para bajos niveles del IANC (i.e. en torno a 20%) las pérdidas comerciales serían aproximadamente 45% de dicho valor, es decir, las pérdidas técnicas serían 11% y las comerciales 9% del volumen entregado al sistema. En cambio, para niveles del IANC en torno a 70%, las pérdidas comerciales serían aproximadamente 65% del IANC, es decir, las pérdidas técnicas serían 25% y las comerciales 45% del volumen entregado al sistema. 3.2 Pérdidas Comerciales La única información disponible para la desagregación de la pérdida comercial fue la obtenida para un conjunto de 24 secciones del área de servicio de Bogotá (ver la Tabla 2.3, con valores de desagregación en Es muy importante que las empresas del sector se aboquen en forma prioritaria a mejorar la calidad de la información sobre la clasificación de las pérdidas de acuerdo con la matriz indicada en la Sección 2 de este capítulo. 2 7 l/s, y la Tabla 2.43, con los respectivos porcentajes, al final del capítulo). Mientras no se solicite a las empresas que informen los balances de agua con la desagregación de las pérdidas en la forma aquí definida, no será posible disponer de datos confiables para las demás empresas. Por el momento, y ante la imposibilidad de hacer otra cosa, la desagregación de la pérdida comercial para las empresas de la muestra fue basada en los porcentajes definidos por las diferentes secciones del sistema de la empresa de Bogotá. 3.3 Pérdidas Técnicas La pérdida técnica fue desagregada en fallas en los conductos de la red, fugas en las conexiones y vertimientos en los embalses de almacenamiento. Esta desagregación fue también basada en la información publicada por la empresa de Bogotá para las diversas secciones de su sistema. No hubo posibilidad de comparar esta información con la de otros sistemas, por la falta de datos estadísticos disponibles en el resto de empresas. Con base en los datos contenidos en el documento “Programa de Control de Pérdidas y Sectorización en Bogotá 1999-2001” de Jorge Pablo Velasco, se aceptó que la distribución de pérdidas técnicas para todas las empresas de la muestra fuesen 20% por fallas de la red, 75% por fugas en conexiones y 5% por vertimientos en los embalses de almacenamiento. 4 Balance de Agua 2004 En la Tabla 2.5, al final del capítulo, se presenta la matriz de balance de agua del año 2004, en miles de m3, para las 20 empresas que constituyen la muestra representativa (ver el cálculo de dicha muestra en el Capítulo 3). La Tabla 2.6 muestra la misma matriz, pero con los valores en porcentajes. Al pié de ambas tablas se indican los criterios y las fuentes de información utilizadas para efectuar este balance. Como se indica en las notas al pie de las Tablas 2.5 y 2.6, los criterios aplicados fueron los siguientes: • Los consumos clandestinos masivos y dispersos, así como las pérdidas por fraude, se incluyeron como parte de la Pérdida No-Técnica como Consumo Ilegal. • El volumen no facturado en conjuntos habitacionales y usuarios no facturados, incluidos originalmente por la empresa de Bogotá como pérdida comercial, se incluyeron en la matriz como la componente Consumo Autorizado No-Facturado. • El resto de la Pérdida No-Técnica está conformado por errores de Micromedición y Facturación, componente que incluye errores de submedición, fugas internas no-medidas y error por facturación promedio. El paso de las Tablas 2.1 y 2.2 a las Tablas 2.3 y 2.4 fue hecho mediante la reclasificación de algunos ítems de la tabla original entregada para el sistema de Bogotá, que no corresponden a pérdidas comerciales sino a consumo legal no-facturado, de acuerdo con la Matriz de Balance de Agua aquí empleada. 3 8 La Figura 2.2 muestra el resultado del balance de agua del año 2004 para el total de las 20 empresas incluidas en la muestra. En dicho año, el consumo autorizado facturado representó el 53.5% de la producción neta, el consumo autorizado no-facturado el 1.6%, la pérdida técnica el 20.5% y la pérdida no-técnica el 21.5% restante. Lo anterior significa que en el año 2004 fue consumido sólo el 57.9% de la producción bruta de agua, mientras que la pérdida total alcanzó a 42.1%. El IANC, dado por la suma de pérdidas totales y consumo autorizado no-facturado, correspondió a 43.7%, que es el complemento del consumo facturado. En la mencionada Tabla 2.6 se indica mayor detalle de la estructura del balance y los valores por empresa. 9 10 11 12 13 14 15 Capítulo 3 1 MUESTRA REPRESENTATIVA Antecedentes, Metodología y Selección de la Muestra Representativa Antecedentes La muestra representativa del sector fue integrada por 6 grupos de prestadores representando 189 ciudades, con población estimada en 30 millones de habitantes en 2005 (aproximadamente 70% de la población total del país4). Los grupos fueron representados a través de de 20 empresas pivote, con información principalmente proveniente del Sistema Uniforme de Informaciones (SUI) y 169 empresas satélites, para las cuales se dispuso de información limitada. Considerando que el total de prestadores de servicios de agua potable y saneamiento podría alcanzar a 1500, el universo de 189 ciudades seleccionado se estimó suficiente para lograr una buena representación del sector (casi 15% del universo total). En este Capítulo se describe la metodología empleada para esta selección y los resultados obtenidos. El cálculo se encuentra en el Anexo A de este informe. 2 Metodología La muestra representativa, compuesta por empresas pivote y sus satélites, fue definida a través de los siguientes pasos metodológicos: 1. El universo de 189 prestadores de servicio fue estructurado considerando los siguientes grupos de empresas: a. Grupo A, compuesto por las siete empresas prestadoras que tienen mercados superiores a 600 mil habitantes, y que son representadas individualmente. b. Grupo B, compuesto por las empresas con mercados con 170,000 a 600,000 habitantes, el cual fue subdividido en dos subgrupos según los municipios atendidos tenían una altura media igual o superior, o inferior a 1000 m. s. n. m. c. Grupo C, compuesto por las empresas con mercados con 100,000 a 170,000 habitantes, y subdividido también en dos subgrupos según la altura media de los municipios que atienden5. d. Grupo D, compuesto por los prestadores con mercados de 30,000 a 100,000 habitantes, y subdividido también en dos subgrupos según la altura media de los municipios que atienden. 4 La población total de Colombia a Julio de 2006 se estima en 43,593,035 personas, según el US Bureau of the Census de los EE. UU.. 5 Algunos sistemas que no estaban en este rango de población, pero que tenían parámetros que se aproximaban más a los de este grupo que a los de su propia clase, fueron también incluidos aquí. 16 e. Grupo E, compuesto por los prestadores con mercados de 12,000 a 30,000 habitantes, y subdividido también en dos subgrupos según la altura media de los municipios que atienden. f. Grupo F, compuesto por los prestadores con mercados con menos de 12,000 habitantes, el cual no fue subdividido según la altura media de los municipios debido a la falta de datos confiables para la identificación de sistemas pivote. 2. De esta forma, se llegó a un total de veinte pivotes, siete correspondientes a la representación individual de los prestadores del Grupo A y 13 correspondientes a los grupos y subgrupos restantes. 3. Para la definición de las empresas pivote de los grupos B y siguientes fueron adoptados los siguientes parámetros de caracterización del mercado: a. Tamaño del mercado potencial (población urbana) b. Altura media del área de servicio c. Densidad de la demanda (número de conexiones por Km. de red) d. Índice de agua no contabilizada (IANC) e. Cobertura dada por el total de conexiones de Agua Potable más Alcantarillado Sanitario 4. Primeramente se aplicó la metodología a un caso ejemplo de selección de una empresa pivote que representa cada clase compuesta por los restantes prestadores satélites de su clase. Para esto se utilizó una distribución normal, para el caso de muestras superiores a 30, y distribución de Student para muestras de tamaño inferior a 30. La empresa pivote fue definida como la empresa I que mejor se aproximaba al máximo a los valores medios de los parámetros de clasificación, es decir: I = Minj ∑(xij − xmj ) 2 i Donde: xij = valor del parámetro tipo j de la empresa i del grupo xmj = valor medio del parámetro j para el total de prestadores del grupo Los resultados de la aplicación de esta metodología fueron muy razonables, por lo que se decidió utilizar esta metodología para realizar los cálculos para el universo completo. Sin embargo, como se explica mas adelante, los resultados finales muestran que el parámetro de cobertura debió ser separado para Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, lo que hubiera mejorado la representabilidad de la muestra. En la siguiente Tabla 3.1 se presenta la estructura definida para la muestra utilizada6. 6 Los pivotes de cada grupo se presentan en negrito. 17 TABLA 3.1: MUESTRA REPRESENTATIVA DE SISTEMAS Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. GRUPO A (sistemas con más de 600,000 habitantes) Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Sistemas representados individualmente Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. Soc. De Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla Compañía del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. Empresa Industrial y Comercial de Cúcuta E.S.P. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. ACUAVALLE (35 Municipios) Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. Altura >= 1000 m. Aguas de Manizales S.A. E.S.P. Empresa de Obras Sanitarias de Pasto S.A. EMPOCALDAS (18 Municipios) Empresas Públicas de Armenia E.S.P. GRUPO B (sistemas con 170,000 a 600,000 habitantes) Acuaviva S.A. E.S.P. Acueducto y Alcantarillado de Popayán S.A. E.S.P. Acueducto y Alcantarillldo Metropolitano de Santa Marta S.A. Hidropacífico S.A. E.S.P. Empresas Públicas de Neiva E.S.P. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P. Altura < 1000 m. Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de Valledupar S.A. Conhydra Aguas de La Sabana S.A. E.S.P. Acueducto y Saneamiento Básico de Barrancabermeja E.S.P. GRUPO C (sistemas con menos de 170,000 habitantes y nivel homogéneo de parámetros) Empresa Sanitaria del Quindio (ESAQUIN) (6 municipios) Empresa de Servicios Públicos Domiciliares Dosquebradas Sera Q.A. Tunja E.S.P.S.A. Altura >= 1000 m. Compañia de Servicios Públicos de Sogamoso S.A. E.SP. Empresa de Obras Sanitarias de Duitama Empresa de Servicios Públicos de Fusagusa Empresa de Servicios Publicos de Ocana Empresa de Obras Sanitarias de la Provincia de Obando Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Zipaquira Altura < 1000 m. Centroaguas SA ESP (Tulua) Empresas Municipales de Cartago SA ESP Aguas de Buga S.A. E.S.P. Empresa de Servicios de Florencia S. A. E.S.P. 18 Aguas de la Guajira S.A. E.S.P. Aguas de Girardot, Ricarte y La Región (AGUAGYR) Empresas Públicas Municipales de Quibdo E.S.P. Empresa Municipal de Servicios Públicos de Arauca E.S.P. Unidad Adm. Esp. Control Servicios Públicos San Andrés Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviere Acueducto Comunitario Barrios Unidos de Mocoa E.S.P. Empresa de Obras Sanitarias de Leticia E.S.P. Unidad Esp. de Servicios Públicos Domiciliarios de Mitú GRUPO D (sistemas con 30,000 a 100,000 habitantes) E. M. de Servicios Públicos Domiciliarios de Piedecuesta E.S.P. Aguas de Rionegro S.A. E.S.P. Empresa de Acueducto y Alcantarillado Ciudad de Facatativa Empresas Municipales de Santander de Quilichao Empresa de Servicios Públicos de Yumbo Empresa de Obras Sanitarias de Santa Rosa de Cabal Empresas Públicas de Calarca E.S. Públicos Agua Potable, Alcantarillado y Aseo "EMPOSAN" Asociación de Usuarios del Acueducto Veredalla Raya Empresas Públicas Municipales de Sevilla E.S.P. Sección de Servicios Públicos Domiciliarios de Bolivar E. M. de Servicios Públicos de Los Patios E.S.P. Hydros Chia S. en C.A. E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de Pamplona S.A. E.S.P. Altura >= 1000 m. Corporación Acueducto Veredal Zarzal La Luz Copacabana Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Chiquiquira Acueducto Rio Arriba San Francisco - Sonson Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid E.A.A.M E.S.P Secretaria de Servicios Públicos Domiciliarios La Estrella E. M. de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Funza Empresas Públicas de la Ceja del Tambo E.S.P. E. S. P. de Aseo de San Jose de la Marinilla E.S.P. Empresa de Servicios Públicos del Carmen de Viboral E.S.P. Acuamana ESP Villamaria - Caldas Empresas Públicas de Yarumal E.S.P Unidad de Servicios Públicos del Municipio de Samana Empresa de Servicios Públicos de Barbosa S.A. E.S.P. Empresas Públicas Municipales de Quinchia E.S.P. Empresa de Aguas y Aseo de Ubate S.A. E.S.P. Empresas Públicas Municipales de Urrao E.S.P. 19 Aguas de La Peninsula S.A. E.S.P. Empresas Públicas de Turbo E.S.P. Empresas Públicas de Apartado E.S.P. E. S. P. de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Aguachica ESP Empresa Ecologica de S. P. Los Pijaos S.A.(Espinal) Empresa de Servicios Públicos de Magangue Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Uribia E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de El Banco Aquaservicios S.A. E.S.P. E. Industrial y Comecial de S. P. de Villa del Rosario Caucasia Medio Ambiente S.A. E.S.P. Altura < 1000 m. Empresas Públicas de Ayapel EE.PP.AA Empresa de Servicios Públicos de Chaparral E.S.P. Aguas del Norte S.A. E.S.P. Empresa de Servicios San Marcos E.S.P. Prestadora del S. P. de Aseo E.S.P. del Municipio de Chigorodo Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Puerto Asis Aguas y Aseo de Colombia Empresa de Servicios Varios de Rionegro E.S.P. E.S.P. de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Acacias E.S.P. Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Granada E.S.P. de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Guamo ESP Alcaldia Municipal de San Vicente del Caguan GRUPO E (sistemas con 12,000 a 30,000 habitantes) Altura >= 1000 m. Aguas de Cajica S.A. E.S.P. Asociacion Usuarios Servicio Agua, Alcant. y Aseo ACUAPAEZ Empresas Públicas Municipales de Belén de Umbria E.S.P. Municipio de Ansermanuevo Empresas Publicas de Pensilvania E.S.P. Asociacion Usuarios Acueducto Multiveredal Guaico-Abejorral E.S.P. del Municipio de Pacho Cun E.S.P.M.P. E.S.P. Empresa Municipal de Servicios Públicos de Piédamo Empresa de Servicios Públicos de Sandona Acueducto, Alc. y Similares Provincia de Comunera S.A. ESP Empresa de Servicios Públicos de Cimitarra E.S.P. Hydros Mosquera en C.A. E.S.P. E. S. Públicos Domiciliarios -Velez "EMPREVEL E.S.P." Municipio de Moniquira Secretaria de Servicios Públicos Municipales de Paipa E.S.P. de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo de Convencion Sec.de S.P. Domiciliarios de Acued. Alcant. y Aseo de La Mesa 20 Empresa de Servicios Públicos de Domiciliarios de Cajamarca Empresas Públicas de Marsella E.S.P. E. S. P. Publicos Domiciliarios del Municipio de Soata E.S.P. Municipio de Aquitania Oficina de Servicios Públicos de Tenjo Cundinamarca Aguas y Aseo de El Peñol E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de la Union E.S.P. Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Betulia Unidad de S. P. de Acueducto,Alcantarillado y Aseo de Garagoa Municipio de Boavita Asoc.Usuarios S.P. Domiciliarios Acued. Zona Urbana de Belén E.S.P. Domiciliarios del Municipio de Santo Domingo E.S.P. Altura < 1000 m. Empresa de Servicios Públicos de Ortega E.S.P. Corporación Fresnense Obras Sanitarias CORFRESNOS ESP. Emp. Oficial de Acued., Aseo y Saneamiento Básico de Since Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Silvia E.S.P. Municipio de Puerto Boyaca Empresas de Servicios Públicos de la Virginia E.S.P. Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Honda E.S.P. Oficina de S.P.D. de Acueducto, Alcant. y Aseo de Rioblanco Empresa de Servicios Públicos de Mariquita S.A. E.S.P. Oficina de S.P.D. de Acueducto, Alcant. y Aseo de Puerto Rico Aguas del Sur de la Guajira S.A. E.S.P. Empresa de Servicios Públicos E.S.P. del Municipio de Villeta Empresa Municipal de Servicios Públicos de Timbo Empresa de Servicios Públicos de Flandes E.S.P. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pueblo Nuevo E.S.P. Secretaria de Servicios Públicos de Puerto Lopez Empresa Municipal de S.P. de Cartagena del Chiara E.S.P. HYDROS MELGAR S. EN C.A. E.S.P. Empresa Municipal de Natagaima E.S.P. Empresa de S.P.D. del Municipio de Sibate E.S.P. Unidad de Servicios Públicos del Municipio de Sardinata Empresa de Servicios Públicos de Valparaiso S.A. E.S.P. Municipio de Bulagrande Empresa de Servicios Públicos de Lerida - Tolima Oficina de Servicios Públicos del Municipio de Ataco Junta Administradora Acueducto y Alcantarillado La Montañita Servicios Públicos de Agua y Aseo de Luruaco - Servilur E.S.P. de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo de Palermo ESP 21 Secretaria de Servicios Públicos Domiciliarios de San Martin Sección de Servicios Públicos del Municipio de Vista Hermosa Empresa de Servicios Públicos de Puerto Leguizamo Empresa de Servicios Públicos de la Gloria EMPOGLORIA Empresa de Servicios Públicos Tocaima E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de Pailitas Unidad Servicios Públicos Domiciliarios del Municipio de Muzo Servicios Públicos de Puerto Carreño Unidad de S.P.D. de Acued., Alcant. y Aseo San Calixto Municipio de Guayata Municipio de San Andrés Municipio de Suaita Altura >= 1000 m. Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Choachi E.S.P. Aguas de la Merced E.S.P E.M. de Servicios Públicos de Acued., Alcant. Y Aseo de Sucre Alcadía Municipal Tenza Empr. Oficial de S.P.D. Acued., Alcant. y Aseo de San Francisco GRUPO F (sistemas con menos de 12,000 habitantes) Corporación Servicios de Acueducto y Alcantarillado de Guepsa Unidad Adm. Serv. Públ. de Acued., Alcant. y Aseo de Chipata Alcaldia Municipal de la Villa de Mongui Unidad Servicios Públicos Municipio de San José del Fragua Municipio de San Pablo de Borbur Oficina de Servicios Públicos Domiciliarios de Puerto Lleras Empresa de Servicios Públicos Municipales de Urumita Empresa Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Salamina E.S.P. Altura < 1000 m. Empresa de S.P.D. del Municipio de Villacaro E.S.P. Unidad de Servicios Públicos Del Municipio de Morelia Municipio de Castilla la Nueva Municipio de Tinjaca Unidad Adm. Serv. Publ. Acued. Alcant. y Aseo Municipio Oicata Acueducto Local Bañadera de Sacama Casanare 3 Muestra Representativa (Pivotes) A través de la metodología indicada, fueron seleccionadas las empresas pivote de cada grupo, siendo el resto de empresas llamadas empresas satélite (o representadas). Las siguientes fueron las empresas seleccionadas como pivotes: Grupo A: • Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá • Empresas Públicas de Medellín. 22 • Empresas Municipales de Cali • Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla • Compañía del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga • Aguas de Cartagena. • Empresa Industrial y Comercial de Cúcuta Grupo B: • Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado • Empresa de Servicios Públicas de Valledupar • Compañía de Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta Grupo C: • Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso • Aguas de Buga Grupo D: • Empresas Municipales de Santander de Quilichao • Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid • Aquaservicios • Empresa de Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Acacias Grupo E: • Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Similares de la Provincia de Comunera • Empresas Públicas Municipales de Belén de Umbría • Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Municipio de Sibate Grupo F7: • Servicios Públicos de Puerto Carreño Debido a la falta de información de las empresas de ciudades con menos de 12,000 habitantes, fue imposible definir pivotes separados para los sistemas de más y menos 1000 m.s.n.m., por lo que se dejó solamente una empresa representando a todo este grupo. 7 23 Capítulo 4 1 NIVEL ECONÓMICO DE PÉRDIDAS Metodología, Modelos Computacionaless, Valor Marginal del Agua, Costo de Reducción de Pérdidas, Nivel Económico de Pérdidas Técnicas, Nivel Aceptable de Pérdidas Comerciales y Valor Máximo Aceptable del IANC. Introducción Este capítulo resume los cálculos que fueron realizados para la determinación de los Niveles Económicos de Pérdidas Técnicas (NEPT) y Niveles Económicos de Pérdidas Comerciales (NEPC) para las 20 empresas pivote de la muestra. Como resultado de estos cálculos se obtuvieron los valores máximos de pérdidas totales, o índice de agua no-contabilizada (IANC), que debieran ser aceptados en las tarifas de los servicios de agua potable. Cabe señalar que los beneficios asociados a una reducción de pérdidas de una empresa de prestación de servicios de agua potable son diferentes según se trate de pérdidas técnicas o comerciales (real o aparente, de acuerdo con la terminología IWA). Las pérdidas técnicas de un sistema afectan principalmente a: (a) niveles de producción y, por lo tanto, a los costos de producción, transmisión, tratamiento, bombeo y distribución; y (b) los costos de oportunidad ambiental y social (externalidades). Las pérdidas comerciales, en cambio, afectan fundamentalmente al nivel de facturación de la empresa y a su nivel de ingresos, pero no significativamente al nivel de demanda8. En el presente trabajo se hecho la hipótesis de que la demanda final no es afectada por el nivel de pérdidas comerciales, como se muestra en el gráfico a la derecha. Por ejemplo, una reducción de 50% en las pérdidas técnicas de (de 30 unidades a 15 unidades) representa una reducción de la producción neta requerida por el sistema, mientras que una reducción de 50% en las pérdidas comerciales significa solamente un incremento en la facturación, sin alterar el consumo final de agua. Producción Transmisión Tratamiento Bombeo Almacenamiento Distribución 130 uu (115 uu) P é r d i d a s T é c n i c a s 30 uu (15 uu) Consumo Final No Facturado Facturado 20 uu (10 uu) 80 uu (90 uu) Bajo esta hipótesis el cálculo del beneficio asociado a la reducción de ambos tipos de pérdidas se ha realizado en forma independiente. Para ambos casos se ha utilizado la 8 Solamente en el caso de alta elasticidad precio-demanda existirá una reducción de la demanda de los consumidores ilegales al pasar de una situación de no-pago a la de clientes registrados. En la práctica este efecto normalmente no es considerado en la evaluación de pérdidas. 24 aplicación secuencial de los modelos WATERPLAN, que determina el plan de inversión de costo mínimo, y FINEVAL, que determina los costos mínimos de O&M y los niveles de ingresos netos de las empresas. Con base en lo indicado, y como se detalla más adelante, el beneficio asociado a la reducción de pérdidas técnicas se ha considerado atribuible al agua distribuida, ya que los costos evitados se refieren a las etapas funcionales aguas arriba de la etapa comercial. En cambio, el beneficio asociado a la reducción de pérdidas comerciales se ha atribuido al agua facturada, ya que está vinculado al ingreso comercial de la empresa. Ambas evaluaciones son presentadas a continuación. 2 Metodología General El NEPT fue definido como el valor dado por el punto de intersección de las funciones de Valor Marginal del Agua (VMA) y Costo de Reducción de Pérdidas (CRP). Las funciones CRP quedaron dadas por la superposición de las funciones de Costos de Detección de Fugas (CDF) y Costos de Control de Presiones (CCP), correspondientes a las dos principales estrategias disponibles para la reducción de las pérdidas de agua de una red. Tanto las funciones VMA, como las funciones CRP corresponden a valores marginales de beneficio y costo en función del nivel de pérdida técnica de la empresa, por lo que el punto de intersección de dichas funciones indica el nivel de pérdidas para el cual el costo marginal de reducir la pérdida es igual al beneficio marginal obtenido por dicha reducción. El NEPC, en cambio, no fue definido a través de una relación costo/beneficio debido a dos razones: (a) falta de información en las empresas de Colombia sobre los niveles de pérdidas comerciales y costos de reducción de las mismas; y (b) legislación que permite consumos legales de tipo social no facturables y, por lo tanto, fuera del control de gestión de las empresas. Por este motivo el concepto de NEPC fue sustituido, en este caso, por el concepto de nivel máximo de pérdidas comerciales (NAPC), basado en aceptar el nivel de pérdidas comerciales que no significan ineficiencia en la gestión de la empresa. La metodología detallada usada para la determinación el NEPT se explica en la Sección 4, y la usada para el cálculo del NAPC se explica en la Sección 5. A continuación se amplía la descripción de la metodología general aplicada al cálculo del NEPT. 2.1 Conceptos Básicos La función de beneficio VMA fue definida con el criterio de representar los costos evitados asociados a reducciones marginales de las pérdidas de agua (costos incrementales de producción, transporte, tratamiento y distribución). La función de costo CRP fue establecida sobre la base de los esfuerzos requeridos para reducir las pérdidas técnicas al pasar de una política pasiva a una política activa de control de pérdidas. La valorización de los CRP se basó en el Costo de Detección de Fugas (CDF) correspondiente a las mencionadas políticas y en el Costo de Control de Presión (CCP), que es una de las principales causas de roturas en conductos y de fallas en las uniones. Debido fundamentalmente a la sobrecapacidad de producción que existe actualmente en la mayor parte de los sistemas de los prestadores evaluados, los VMA obtenidos partiendo de las condiciones actuales de los sistemas resultan en general muy bajos, lo que se traduce en NEPT más altos que lo que sería normal. En condiciones operativas eficientes, sin embargo, 25 los VMA deberían corresponder a sistemas ajustados a la demanda (sin sobrecapacidad), ya que los niveles de pérdidas técnicas aceptables deben corresponder a los valores óptimos de sistemas adaptados a las condiciones del mercado9. Por este motivo los VMA de los 20 prestadores fueron calculados para el caso de capacidades iniciales de los sistemas ajustadas a la demanda existente. No obstante, se presentan también los resultados para el caso sin dicho ajuste. Tanto la función VMA, como las funciones CRP, fueron definidas con base en el valor presente de los flujos anuales obtenidos de la simulación de la operación de los sistemas en el período 2006 – 2015, partiendo del año base 2005. 2.2 Metodología Aplicada La determinación del NEPT se hizo de manera que su valor esté dado por la condición de igualar el incremento marginal del beneficio asociado a una reducción de las pérdidas con el costo incremental de las medidas requeridas para lograr tal reducción. Para ello se realizaron los siguientes cálculos: • Determinación de los Beneficios Incrementales por Reducción de Pérdidas: o Determinación de los planes de expansión de costo mínimo (PECM) para cada empresa en el período 2006 – 2015, y para cada nivel de pérdidas técnicas (10%, 20%, 30%, 40% y 50%) mediante el modelo WATERPLAN. o Determinación de los costos anuales de O&M para cada PECM mediante el modelo FINEVAL. o Cálculo del valor presente de los costos de inversión, costos de O&M, costos totales y demanda de agua potable para cada PECM. o Cálculo de los beneficios incrementales (o VMA), dados por las diferencias del valor presente de los costos totales, divididas por las diferencias del valor presente de la demanda de agua potable, para cada incremento de pérdidas. • Determinación de los Costos por Reducción de Pérdidas: o Determinación de los costos de la empresa al pasar de políticas de control de pérdidas pasivas a activas, reduciendo el nivel de pérdidas mediante mejores sistemas de detección de fugas (método CDF). o Determinación de los costos de la empresa al reducir el nivel de fugas mediante la utilización de mejores sistemas de control de presiones en la red (método CCP). o Cálculo de los costos incrementales asociados a la reducción de fugas por los métodos CDF y CCP correspondientes a diferentes niveles de pérdidas de agua potable. • Determinación del NEPT: 9 El usuario no es el culpable de que una empresa tenga un sistema de agua sobredimensionado a la demanda real, aunque en el caso de Colombia gran parte de la sobrecapacidad de los sistemas se ha debido a la reducción de la demanda causada por ajustes los tarifarios y el bajo crecimiento demográfico asociado a la situación de violencia que sufre el país. 26 o Calibración de las funciones VMA, CDF y CCP mediante ajustes de curvas a los puntos encontrados para los diferentes niveles de pérdidas. o Cálculo del NEPT a través de la determinación de los puntos de intersección de la función VMA con las funciones CDF y CCP. La siguiente Figura 4.1 presenta la metodología detallada de los cálculos efectuados en el presente estudio para la determinación de los NEPT. Figura 4.1- Metodología de Cálculo de los Niveles Económicos de Pérdidas Técnicas Selección de Muestra Representativa de Empresas de Agua y Saneamiento Costos Obras de Agua y Saneamiento en Colombia y Región Determinación de Balances de Agua y Niveles Actuales de Pérdidas Modelo WATERPLAN Proyección de Demanda y Balances de Agua (política actual de gestión) Funciones de Costo de Obras de Agua y Saneamiento Definición Planes de Expansión de Costo Mínimo para Escenarios de Pérdidas Programas de Inversión de Escenarios de Niveles de Pérdidas Modelo FINEVAL Simulación Operativa y Financiera Para Escenarios de Niveles de Pérdidas Programas de Costos de O&M de Escenarios de Niveles de Pérdidas Determinación de Funciones de Costo Marginal de Pérdidas Análisis de Proyectos de Reducción de Pérdidas (Colombia y Región) Funciones de Beneficio y Costo Marginal de Pérdidas Determinación de Funciones de Costo de Reducción de Pérdidas Determinación de Metas de Nivel Económico de Pérdidas Informe Final 27 3 Modelos Utilizados Para la determinación de los NEPT, así como para otros cálculos realizados en este trabajo, se utilizaron los modelos WATERPLAN Y FINEVAL. Ambos modelos, que han sido entregados para uso de la CRA, son descritos a continuación. 3.1 Modelo WATERPLAN El modelo WATERPLAN, fue utilizado para definir los programas de obras de costo mínimo necesarios para cubrir las demandas de los prestadores en el período 2006 - 2015. El modelo consta de una base de datos que permite analizar los costos unitarios de las diferentes obras de agua potable (captación, tratamiento, etc.) y de alcantarillado sanitario (recolección, tratamiento, etc.). Adicionalmente, el modelo contiene un módulo que establece el plan de costo mínimo de obras con diseño normalizado y optimizado. Primeramente fue cargada la base da datos con información de costos de obras realizadas en Colombia en los últimos años (Anexo B, Apéndice B1). En el Apéndice B2, se presentaron costos de obras similares en Estados Unidos, para efectos de comparación. Por facilidades de cálculo y comparación con obras en otras regiones, los costos fueron transformados a US dólares (Anexo B, Apéndice B3). Una vez entrada esta información, fueron calculados los coeficientes de la función de costos de cada obra (Anexo B, Apéndice B4), funciones que fueron utilizadas para evaluar los planes de expansión de los 20 sistemas pivote. Posteriormente el modelo fue alimentado con la información de mercado y datos operativos requeridos para la decisión de los planes de obra, e informados por cada prestador de servicios. El modelo fue procesado para los dos casos antes mencionados, con las capacidades existentes en los sistemas en 2005 y sin sobrecapacidad, para los 20 sistemas pivote con escenarios de pérdidas técnicas de 10%, 20%, 30%, 40%, 50%, así como con el valor actual de pérdidas reportadas por ellas. El objetivo de estos procesamientos fue calcular el Valor Marginal del Agua (VMA) de cada prestador, información requerida para determinar los niveles económicos de las pérdidas técnicas. El Anexo C, Apéndice C1 presenta la información empleada para calcular el PECM a partir de la capacidad existente reportada por los prestadores a fines del 2004. El Apéndice C2 presenta los resultados (planes de inversión de costo mínimo). El Apéndice C3 presenta los resultados (planes de inversión de costo mínimo) para los sistemas ajustados a la demanda, o sea, sin la sobrecapacidad existente. 3.1.1 Costos de Obras en Colombia Estos costos se basaron en dos tipos de información: (1) costos de diferentes obras de agua y alcantarillado ejecutados en la última década en Colombia; y (2) presupuestos elaborados por firmas contratistas en Colombia. En el Anexo B se incluye la información de obras reales, indicándose la localidad de construcción de dichas obras. Los datos de costos están compuestos por costos directos, costos de administración e ingeniería, interventoría e impuestos. Fue posible recopilar información de costos de las siguientes obras en Colombia: 28 • Pozos • Captación Superficial • Obras de Aducción • Desarenadotes • Tratamiento de Agua: Plantas Convencionales y Compactas • Estaciones de Bombeo • Tanques de Almacenamiento: Concreto Enterrados y Semienterrados • Redes de Distribución de Agua Potable • Redes de Alcantarillado Sanitario • Plantas de Tratamiento de Aguas Servidas: Lagunas de Estabilización, UASB, Filtros Percloradores, Tratamiento Primario, Lodos Activados y Tratamiento Terciario. Estos costos fueron utilizados para alimentar la base de datos del modelo WATERPLAN y obtener las funciones de costos de las diferentes obras estandarizadas. 3.1.2 Costos de Obras en Estados Unidos Para complementar y revisar la información relativa a costos de obras típicas, necesarias para conformar la base de datos del Modelo WATERPLAN, fue utilizada información de costos de obras en los Estados Unidos. Los costos de las diferentes obras fueron actualizados a Diciembre de 2004, utilizando el Índice de Precios al Consumidor de los Estados Unidos. Para verificar la consistencia de la información obtenida para Colombia, fueron calculados los costos unitarios de las siguientes obras: • Pozos • Captación Superficial • Obras de Aducción • Tratamiento de Agua: Cloración, Filtración Lenta, Plantas Convencionales y Osmosis Reversa • Estaciones de Bombeo de Agua • Tanques de Almacenamiento: Concreto Elevados y Apoyados en la Superficie • Redes de Distribución de Agua Potable • Redes de Alcantarillado Sanitario • Colectores Tronco de Alcantarillado Sanitario • Plantas de Tratamiento de Aguas Servidas: Lagunas de Estabilización, Tratamiento Primario, Tratamiento Secundario, Digestión Anaeróbica y Lodos Activados • Estaciones de Bombeo de Alcantarillado • Emisarios Submarinos y No Submarinos 29 Estos costos fueron utilizados para alimentar una base de datos internacionales del modelo WATERPLAN y obtener las correspondientes funciones de costos. Se constató que los costos de la base internacional eran superiores a los costos similares en Colombia en valores que estaban en el rango de 17% a 25%. La forma de las funciones obtenidas para Colombia y los EE. UU., en general, fue relativamente similar. 3.1.3 Funciones de Costo El Modelo WATERPLAN utiliza funciones del tipo Cobb y Douglas del siguiente tipo: C = a × X 1b × X 2c × ... Siendo b, c, etc. los coeficientes de economía de escala de las funciones de costos. Esta representación, frecuentemente usada en el ámbito internacional, permite utilizar elasticidades obtenidas en otros países y calibrarlas con pocos valores locales para definir solamente el coeficiente a que corresponda al mayor R2. En el Anexo B se presentan las funciones obtenidas del modelo WATERPLAN para las diferentes obras estandarizadas de Colombia, las cuales son las siguientes: Pozos (H =profundidad; Q =caudal) C = 0.8807 × P 0.8577 × Q 0.1795 (R2 = 0.6289) Bocatomas de Embalses (Q =caudal) C = 1.9881 × Q 0.4872 (R2 = 0.6156) Drenes (L =longitud; Q =caudal) C = 1.0682 × L1.0108 × Q 0.0660 (R2 = 0.9990) Conducciones Agua Potable (D =diámetro) • Por Gravedad C = 5.0955 × D 0.6640 (R2 = 0.9516) • A Presión C = 0.1220 × D 1.1660 (R2 = 0.8452) Desarenadores (Q =caudal) C = 1.4117 × Q 0.7607 (R2 = 0.7945) Tratamiento: Cloración (Q =caudal) C = 5.0917 × Q 0.6782 (R2 = 0.9998) Tratamiento: Filtración Lenta (Q =caudal) C = 15.3930 × Q 0.6619 (R2 = 0.9992) Tratamiento Convencional (Q =caudal) C = 12.4351 × Q 0.7392 R2 = 0.8862) Tratamiento con Unidades Compactas (Q =caudal) 30 C = 7.6044 × Q 0.8604 (R2 = 0.9825) Estaciones de Bombeo de Agua (kW =potencia instalada) C = 2.3927 × kW 0.8200 (R2 = 0.7820) Tanques de Almacenamiento: Enterrados (Q =volumen) C = 2.4171 × Q 0.5851 (R2 = 0.4473) Tanques de Almacenamiento: Semi-Enterrados (Q =volumen) C = 0.3661 × Q 0.8899 (R2 = 0.7205) Tanques de Almacenamiento: Apoyados en la Superficie (Q =volumen) C = 1.1086 × Q 0.6683 (R2 = 0.9992) Tanques de Almacenamiento: Elevados (Q =volumen) C = 0.4339 × Q 0.9697 (R2 = 0.9999) Redes Agua Potable (L=longitud por conexión; D=diámetro equivalente; C=costo por m) ⎡ L = 7.0525 × ( Hab / Ha) −0.3221 × ( Pers / Conex) 0.6268 ⎢ 0.2728 × ( Pers / Conex) −0.4343 ⎢ D = 170.9048 × DemMax ⎢C = 0.1124 × D 1.1207 ⎣ Con valores de R2 = 0.4444, 0.9979 y 0.8009 respectivamente. Redes Alcantarillado Sanitario =costo por m) (L=longitud por conexión; D=diámetro equivalente; C ⎡ L = 2.6877 × ( Hab / Ha) −0.1019 × ( Pers / Conex) 0.7282 ⎢ 0.1369 × ( Pers / Conex) −0.4982 ⎢ D = 419.4657 × DemMax ⎢C = 0.0187 × D 1.5555 ⎣ Con valores de R2 = 0.3220, 0.8450 y 0.4914 respectivamente. Colectores de Alcantarillado Sanitario (D =diámetro) • Por Gravedad C = 0.0786 × D 1.2983 (R2 = 0.4751) • A Presión C = 0.0344 × D 1.4040 (R2 = 0.4014) Tratamiento Aguas Servidas: Laguna de Estabilización (T =tiempo; Q =caudal) C = 16.8966 × T 0.5061 × Q 0.4403 (R2 = 0.5975) Tratamiento Aguas Servidas: Filtros Percoladores (Q =caudal) C = 62.7289 × Q 0.6273 (R2 = 0.8962) Tratamiento Aguas Servidas: Primario (Q =caudal) 31 C = 18.2681 × Q 0.3535 (R2 = 0.4652) Tratamiento Aguas Servidas: Lodos Activados (Q =caudal) C = 77.3707 × Q 0.6588 (R2 = 0.9953) Estaciones de Bombeo de Alcantarillado (kW =potencia instalada) C = 2.0028 × kW 0.8261 (R2 = 0.9883) Como se puede apreciar en el Apéndice B3 del Anexo B, las diferentes tablas contienen casos reales y estimativos del consultor (ver también apéndice B1 del mencionado Anexo). Además los costos fueron actualizados a Diciembre del 2004 y transformados en US$. El Apéndice B4 del Anexo B contiene los gráficos en escala logarítmica de las mencionadas funciones de costo. 3.2 Modelo FINEVAL FINEVAL es una herramienta para ser utilizada por prestadores de servicios de agua y saneamiento y que además sirve a los propósitos de los reguladores. Los principales objetivos del modelo FINEVAL, cuando utilizado para propósitos de Regulación son los siguientes: • Verificar si las tarifas propuestas por las empresas para cada función (producción y distribución de agua potable y recolección y disposición de aguas servidas) corresponden a la recuperación de los respectivos costos marginales de una empresa eficiente operando en un mercado similar al mercado de su concesión. • Verificar si las metas e índices de eficiencia propuestos por las empresas son adecuados y aceptables para los efectos de reducción de costos y fijación de tarifas máximas. El modelo FINEVAL trabaja con un solo archivo de datos para cada empresas, el cual almacena la información operacional, comercial, financiera y tarifaria requerida para el proceso (ver Anexo D, Apéndices D1 y D2). FINEVAL fue procesado para los 20 pivotes con escenarios de pérdidas técnicas de 10%, 20%, 30%, 40%, 50% (con capacidades reales de los sistemas ver Anexo D, Apéndice D3). Esta información fue necesaria para el cálculo del beneficio marginal de dichas pérdidas (Anexo E) . 4 Cálculo del NEPT A continuación se resume el proceso de cálculo empleado para determinar las funciones VMA y CRP (funciones CDF y CCP), así como los NEPT encontrados con la metodología de costo/beneficio aplicada. Los cálculos realizados para determinar las funciones VMA se explican en detalle en el Anexo E, y los requeridos para determinar las funciones CDF y CRP, en el Anexo F. El cálculo del NEPT y los resultados obtenidos se incluyen en detalle en el Anexo G. 32 4.1 Funciones VMA Los siguientes párrafos describe la metodología detallada y los resultados del cálculo de la función de valor marginal del agua para las veinte empresas de la muestra representativa. 4.1.1 Metodología Para cada uno de los 20 prestadores evaluados la determinación de la función de valores marginales del agua se hizo con base en el valor presente de los costos evitados en un período de 10 años (2006 a 2015), y de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. A partir de las condiciones existentes a fines de 2004 se determinó el plan de obras de costo mínimo y su correspondiente programa de inversiones anuales para niveles de pérdidas técnicas de 10%, 20% 30%, 40% y 50%. Este cálculo se realizó mediante la aplicación del modelo WATERPLAN y considerando que los mencionados niveles de pérdidas se mantenían constantes durante todo el período de análisis 2006 – 2015. 2. Para cada plan de obras se determinó el programa asociado de Costos de Operación y Mantenimiento (O&M), incluyendo tanto los costos de los sistemas de agua potable (producción, transporte, tratamiento, distribución y comercialización) como los de saneamiento básico (recolección, tratamiento y descarga). Este cálculo se realizó mediante la aplicación del modelo FINEVAL y manteniendo constante el nivel de pérdidas comerciales del prestador. 3. A seguir, fue calculado el valor presente del programa de egresos totales (inversiones y O&M) para cada uno de los niveles de pérdidas evaluados. Finalmente, considerando el hecho de que la demanda servida es independiente del nivel de pérdidas técnicas de la red, el VMA para niveles de pérdidas de 15%, 25%, 35% y 45% fue calculado mediante la expresión: VMAi = VP (CT2 ) − VP (CT1 ) VP ( D ) Donde: VMAi = valor marginal del agua para un nivel de pérdidas i (US$/m3) VP(CT2) = valor presente de costos anuales totales para el nivel superior del rango i (millones US$) VP(CT1) = valor presente de costos anuales totales para el nivel inferior del rango i (millones US$) VP(D) = valor presente de la demanda anual diferencial del sistema (millones m3) 4. Debido fundamentalmente a la sobrecapacidad de producción que existe actualmente en la mayor parte de los sistemas de los prestadores evaluados, los VMA resultan inferiores a los normales, porque un aumento de pérdidas no requiere de inversiones adicionales en el corto plazo. En este caso, los niveles de pérdidas aceptables dados por los NEPT resultan superiores a los correspondientes a sistemas adaptados económicamente al mercado. Por lo tanto, los VMA de las 20 empresas pivote fueron calculados considerando los componentes de los sistemas con capacidades iniciales ajustadas a las demandas (ver Anexo E, Apéndice E2). 33 5. No obstante lo anterior, un cálculo similar fue hecho con las capacidades reales existentes a comienzos de 2005, de modo de apreciar la importancia de esta situación (ver Anexo E, Apéndice E1) 6. El cálculo de valor presente VP fue realizado para tasas de costo del capital de 8%, 10% y 12%, observándose que la variación de este parámetro no tiene un impacto importante en los resultados. Por este motivo se decidió utilizar la tasa de 12%, para la cual los VMA son levemente superiores (NEPT levemente inferiores), y corresponde a la situación de escasez de capitales y nivel de riesgo-país que afronta Colombia. Esto se muestra en el gráfico a derecha para el caso del sistema de Bogotá, donde se constata que las fórmulas de ajuste de las tres curvas son prácticamente similares. 4.1.2 Resultados Los resultados de los cálculos del VMA real y ajustado a la demanda de las veinte empresas de la muestra se presentan a continuación. En primer lugar se indican las variaciones de inversiones y gastos de O&M asociadas a los distintos niveles de las pérdidas técnicas de las empresas y luego las funciones determinadas para los VMA. 4.1.2.1 Inversiones y Gastos de O&M Las siguientes Tablas 4.1-a y 4.1-b presentan un resumen de los resultados obtenidos para el cálculo del VMA real y ajustado a la demanda respectivamente. Ellas muestran las inversiones y los costos de O&M de los PECM para niveles de pérdidas de 10%, 20%, 30%, 40% y 50% de las empresas de la muestra. Las siguientes Figuras 4.1-a y 4.1-b muestran la variación de las inversiones y de los costos de O&M, respectivamente, en función del nivel de pérdida técnica (valor presente del período 2006-2025) para el VMA ajustado a la demanda, que es el caso de mayor interés. Para dicho caso, la Figura 4.1-c presenta el beneficio por reducción de 1% de la pérdida técnica en función del nivel de pérdidas, para las empresas mayores, medianas y menores. La descomposición en costos de inversión y gastos de O&M se puede ver en la citada Tabla 4.1-b. 34 Las principales conclusiones que se derivan de estos cálculos y los valores mostrados en la Tabla 4.1-b y en las Figuras 4.1-a, 4.1-b y 4.1-c, son las siguientes: • El valor presente de las inversiones y gastos de O&M del período 20062015 para el total de las veinte empresas de la muestra crece de aproximadamente 1,503 millones de US$, para el nivel de pérdidas de 10%, hasta 2,633 millones de US$, para el nivel de pérdidas de 50%. Alrededor de 90% de estos valores corresponde a las empresas mayores, lo que indica que el mayor esfuerzo para reducir las pérdidas técnicas a valores óptimos debe concentrarse en las empresas importantes. • El mayor beneficio asociado a la reducción de pérdidas corresponde a los costos evitados en inversiones hechas para producir, conducir, bombear, tratar y almacenar volúmenes de agua no consumida. El beneficio asociado a reducción de gastos de O&M, siendo importante, es bastante menor que el beneficio por inversiones, ya que corresponde solamente a la disminución de los costos variables 35 de operación, fundamentalmente reducción de costos en energía de bombeo y químicos para el tratamiento del agua potable. • Para el conjunto de la muestra, el beneficio medio por cada 1% de reducción de las pérdidas técnicas varía de exponencialmente de 7.8 millones de US$, para un nivel de pérdidas de 10%, a 28.3 millones de US$ para un nivel de 50%. Como muestra la Tabla 4.1 y la Figura 4.1-c, entre el 88% y el 94% de este beneficio corresponde a las empresas mayores, lo que refuerza el comentario hecho en la primera viñeta. 4.1.2.2 Valor Marginal del Agua Las Tablas 4.2-a y 4.2-b presentan un resumen de los resultados de los VMA real y ajustado respectivamente para las empresas de la muestra representativa. El detalle de estos cálculos se encuentra en los Apéndices E1 y E2 del Anexo E. Los VMA se presentan separadamente en sus componentes de inversión y costos de O&M y valor total, para los niveles de pérdidas 15%, 25%, 35% y 45%, correspondientes a los puntos medios de los intervalos de pérdidas analizadas. Las siguientes Figuras 4.2-a, 4.2-b y 4.2-c muestran los VMA reales calculados y el ajuste logarítmico de los cuatro puntos del análisis para los tres grupos de empresas analizadas: mayores, medianas y menores. Luego, las Figuras 4.3-a, 4.3-b y 4.3-c muestran el resultado del mismo cálculo para el VMA ajustado a la demanda. 36 Las curvas en rojo en los gráficos corresponden a las funciones del grupo de sistemas, obtenido con el promedio ponderado de los sistemas que integran cada grupo. En general, los conjuntos de ajustes lineales en escala logarítmica son coherentes entre sí, mostrando las diferencias que corresponden a las distintas características de los mercados y de los costos de la expansión. El sistema de Bucaramanga presenta, sin embargo, VMA superiores y con 37 mayores incrementos asociados al nivel de pérdidas. Esto es causado por el mayor costo que tienen las obras de expansión de este sistema con respecto a los otros, lo que se traduce en que los NEPT resulten bastante menores a los de otros sistemas10. Como se verá más adelante, las correlaciones exponenciales han dado un excelente ajuste de los puntos calculados. Las funciones VMA son crecientes con el nivel de pérdidas físicas, es decir, para niveles altos de pérdidas el metro cúbico de agua tiene mayor valor que para niveles menores de pérdidas. Esto es consecuencia del hecho de que en sistemas con niveles de pérdidas muy altas se están anticipando obras cada vez más caras, las cuales pueden ser evitadas si las pérdidas se reducen a valores menores. Las funciones VMA calculadas para las diversas empresas de agua potable de la muestra pueden ser utilizadas para todos los cálculos de diseño económico de los sistemas en que intervenga como parámetro el concepto de pérdidas, como es el caso de dimensionamiento de conducciones y equipos de diferente rendimiento. Las funciones promedio de los grupos pueden ser usadas para estimar valores preliminares en el caso de no existir estudios de este tipo en la empresa. A continuación se indican las funciones que permiten el cálculo de los respectivos VMA de los sistemas para ambos casos de capacidad existente. 4.1.2.3 Funciones VMA Las funciones VMA definidas están dadas por las siguientes expresiones logarítmicas en base 10, donde VMA es el valor marginal del agua (US$ por cada 1000 m3) y NP es el nivel de pérdidas técnicas (%). La calidad del ajuste de las curvas está dada por el factor R. El manual de costos elaborado por WATERPLAN consideró costos unitarios de obras similares para todos los sistemas, basados en un promedio de los costos de obras construidas, licitaciones y estimaciones de costos de proyectos en toda Colombia. En el caso del sistema de Bucaramanga fue necesario estructurar una base de costos unitarios específica para el sistema, ya que los promedios del país no eran representativos de los proyectos futuros de desarrollo. 10 38 VMA Real (con sobrecapacidades existentes) Sistema Bogotá Log (VMA) = 0.391561 + 0.023786 × NP.....( R = 0.993316) Sistema Medellín Log (VMA) = 0.553286 + 0.012310 × NP.....( R = 0.985970) Sistema Cali Log (VMA) = 0.621037 + 0.017317 × NP.....( R = 0.994607 ) Sistema Barranquilla Log (VMA) = 0.639991 + 0.014902 × NP.....( R = 0.999145) Sistema Bucaramanga Log (VMA) = −0.233502 + 0.074316 × NP.....( R = 0.929734) Sistema Cartagena Log (VMA) = 0.934487 + 0.013909 × NP.....( R = 0.980961) Sistema Cúcuta Log (VMA) = 0.586748 + 0.014758 × NP.....( R = 0.987680) Total Sistemas Mayores Log (VMA) = 0.374610 + 0.031218 × NP.....( R = 0.991181) Sistema Ibal Log (VMA) = 0.660059 + 0.015500 × NP.....( R = 0.988879) Sistema Valledupar Log (VMA) = 0.417805 + 0.018787 × NP.....( R = 0.900327 ) Sistema Santa Marta Log (VMA) = 0.674226 + 0.014360 × NP.....( R = 0.982482) Sistema Sogamoso Log (VMA) = 0.553183 + 0.017027 × NP.....( R = 0.887447) Sistema Aguas de Buga Log (VMA) = 0.767367 + 0.014983 × NP.....( R = 0.950573) Total Sistema Medianos Log (VMA) = 0.628874 + 0.015765 × NP.....( R = 0.999455) Sistema Santander Log (VMA) = 0.415150 + 0.025326 × NP.....( R = 0.991134) Sistema Madrid Log (VMA) = 0.995247 + 0.017426 × NP.....( R = 0.996154) Sistema Aquaservicios Log (VMA) = 0.857730 + 0.019650 × NP.....( R = 0.997236) Sistema Acacias Log (VMA) = 0.865785 + 0.013167 × NP.....( R = 0.994760) Sistema Comunera Log (VMA) = 0.472818 + 0.030151 × NP.....( R = 0.971522) Sistema Belén de Umbría Log (VMA) = 0.778635 + 0.022413 × NP.....( R = 0.999192) Sistema Sibate Log (VMA) = 0.894508 + 0.020747 × NP.....( R = 0.990394) Sistema Puerto Carreño Log (VMA) = 0.937767 + 0.018108 × NP.....( R = 0.987965) Total Sistemas Menores Log (VMA) = 0.801929 + 0.019130 × NP.....( R = 0.999942) 39 VMA Ajustado a la Demanda Sistema Bogotá Log (VMA) = 0.439007 + 0.0.32194 × NP.....( R = 0.903775) Sistema Medellín Log (VMA) = 0.844463 + 0.007679 × NP.....( R = 0.897692) Sistema Cali Log (VMA) = 0.765529 + 0.014220 × NP.....( R = 0.998748) Sistema Barranquilla Log (VMA) = 0.756016 + 0.011944 × NP.....( R = 0.907091) Sistema Bucaramanga Log (VMA) = 0.268732 + 0.061543 × NP.....( R = 0.945193) Sistema Cartagena Log (VMA) = 1.057435 + 0.013726 × NP.....( R = 0.992658) Sistema Cúcuta Log (VMA) = 0.662296 + 0.013039 × NP.....( R = 0.986604) Total Sistemas Mayores Log (VMA) = 0.506734 + 0.031184 × NP.....( R = 0.999223) Sistema Ibal Log (VMA) = 0.768471 + 0.013154 × NP.....( R = 0.974752) Sistema Valledupar Log (VMA) = 0.754829 + 0.010265 × NP.....( R = 0.919048) Sistema Santa Marta Log (VMA) = 0.777032 + 0.011453 × NP.....( R = 0.972658) Sistema Sogamoso Log (VMA) = 0.708292 + 0.015934 × NP.....( R = 0.954582) Sistema Aguas de Buga Log (VMA) = 0.928835 + 0.011315 × NP.....( R = 0.956878) Total Sistema Medianos Log (VMA) = 0.780808 + 0.012173 × NP.....( R = 0.982057) Sistema Santander Log (VMA) = 0.655909 + 0.021055 × NP.....( R = 0.924879) Sistema Madrid Log (VMA) = 1.134792 + 0.015391 × NP.....( R = 0.997267 ) Sistema Aquaservicios Log (VMA) = 1.075312 + 0.016389 × NP.....( R = 0.994856) Sistema Acacias Log (VMA) = 0.840484 + 0.013796 × NP.....( R = 0.994380) Sistema Comunera Log (VMA) = 1.086060 + 0.014525 × NP.....( R = 0.946199) Sistema Belén de Umbría Log (VMA) = 1.015773 + 0.018247 × NP.....( R = 0.998479) Sistema Sibate Log (VMA) = 0.895314 + 0.020710 × NP.....( R = 0.990461) Sistema Puerto Carreño Log (VMA) = 0.851925 + 0.024747 × NP.....( R = 0.995228) Total Sistemas Menores Log (VMA) = 0.954758 + 0.016397 × NP.....( R = 0.999634) 4.1.3 Conclusiones del Cálculo VMA Las principales conclusiones sobre los resultados obtenidos del cálculo de los VMA de los veinte sistemas de agua analizados son los siguientes: • El cálculo del VMA de cada uno de los 20 pivotes se incluye en las Tablas 1 a 20 del Anexo E, Apéndice E1, para el VMA real, y Apéndice E2, para el VMA ajustado. Las inversiones para pérdidas técnicas de 10%, 20%, 30%, 40% y 50% fueron calculadas mediante el modelo WATERPLAN para el período 2006 – 2015 (año base 2005). 40 Los costos de O&M, para los mismos niveles de pérdidas y período de análisis, fueron obtenidos mediante el modelo FINEVAL. • Las funciones VMA fueron obtenidas mediante el ajuste exponencial de los puntos medios de los intervalos indicados en la viñeta precedente, es decir para valores de pérdidas técnicas de 15%, 25%, 35% y 45%. Las Figuras 4-2-a, 4-2-b y 4-2-c muestran las funciones obtenidas para el VMA real de las empresas mayores, medianas y menores respectivamente. Las Figuras 4-3-a, 4-3-b y 4-3-c muestran las funciones obtenidas para el VMA ajustado. • Los valores numéricos de los costos incrementales para ambos casos de VMA se incluyen en las Tablas 4-1-a y 4-1-b, al final de esta sección, mientras que los VMA correspondientes se muestran en las Tablas 4-2-a y 4-2-b respectivamente. Las expresiones matemáticas de las funciones VMA fueron indicadas en las tablas del numeral precedente. • Los VMA calculados con las capacidades existentes en las obras de captación, aducción, desinfección, almacenamiento y distribución de los sistemas son menores que los calculados con las capacidades ajustadas al mercado. Esto se muestra en las Figuras 4-4-a a 4-4-d siguientes: 41 • Lo anterior se debe a que incrementos en las pérdidas de agua no necesariamente significan inversiones adicionales, ya que existe capacidad excedente en los sistemas. El desajuste entre demanda y oferta se debe principalmente al bajo crecimiento de la población y de la demanda de agua. Esto último es resultado de las medidas de racionalización en el uso del agua introducidas por las autoridades reguladoras, lo que se ha traducido en dotaciones bajas en la mayor parte de los sistemas. • Comparados internacionalmente, los VMA encontrados parecen algo bajos11, lo que podría explicarse debido a que, en la mayor parte de los sistemas de Colombia, las expansiones de obras requeridas no son de gran costo, por existir fuentes superficiales adecuadas y cercanas a los centros de demanda. En este sentido, el sistema de Bucaramanga es un caso especial. Si el nivel de pérdidas técnicas se incrementase por sobre el actual 25%, sería necesario anticipar las etapas del proyecto de abastecimiento que tiene un costo de casi US$ 200 millones y que incluye obras como trasvase de cuencas, túneles, embalses y otras obras de gran costo. Por este motivo, en WATERPLAN se ha trabajado con una base de datos específica para este sistema. • Para un nivel normal alto de nivel de fugas de 25%, el sistema que tiene el menor VMA real corresponde a Medellín (6.9 US$/1000 m3), mientras el sistema con mayor VMA, excluido Bucaramanga, es Madrid (28.5 US$/1000 m3). Para el caso de VMA ajustado, el menor VMA lo presenta Valledupar (9.1 US$/1000 m3)., mientras el mayor valor, excluido Bucaramanga, se presenta en el sistema de Comunera (34.8 US$/1000 m3). El caso especial de Bucaramanga, para nivel de pérdidas técnicas de 25% el VMA real alcanza a 106.1 US$/1000 m3, y el VMA ajustado a 119.2 US$/1000 m3. Esta es una apreciación basada en la experiencia personal de los consultores, ya que no se conocen de estadísticas internacionales publicadas sobre VMA en otros países. 11 42 43 44 45 46 4.2 Funciones CRP por Método CDF A continuación se expone la metodología, los cálculos realizados y los resultados obtenidos para la determinación de Costo de Reducción de Pérdidas (CRP1) por el método del Costo de Detección de Fugas (CDF). El Anexo F incluye el cálculo de todos los pasos metodológicos indicados en los siguientes numerales. 4.2.1 Metodología La metodología para la determinación de las funciones CDF comprendió los siguientes pasos principales: 1. Cálculo del CDF por conexión para cada empresa mediante la expresión: CDF = CUDF × L N Donde: CDF = costo de detección de fugas (US$/conexión) CUDF = costo unitario de detección de fugas (US$/kilómetro de red) L = longitud de la red (kilómetros) N = número de conexiones 2. Reducción de la dispersión de los CDF encontrados a nivel de empresa mediante la agregación en grupos de empresas grandes, medianas y pequeñas, con los respectivos promedios ponderados de los valores individuales12. 3. Determinación de los coeficientes A y B de las funciones de CDF, dadas para cada grupo de empresas por expresiones del tipo: ⎛ ⎛ PPP − PPA ⎞ ⎞ CDFi = A × ⎜⎜ LOG ⎜ ⎟ ⎟⎟ ⎝ PPV − PPA ⎠ ⎠ ⎝ B Donde: CDFi = costo marginal de reducción de pérdidas correspondiente al nivel de pérdidas que se tiene con la política de control de pérdidas vigente (US$/conexión) PPP = pérdidas correspondientes a una política pasiva de control de pérdidas por parte de la empresa (m3/conexión) PPA = pérdidas medias anuales correspondientes a una política activa de control de pérdidas por parte de la empresa (m3/conexión) 12 La aplicación de una misma función CDF a todos los sistemas de un determinado grupo de empresas tiene, además, justificación ya que los precios que cobran las compañías de detección de fugas son similares para todas las empresas de una región, difiriendo solamente por efectos del tamaño del servicio. La información de costos de detección de fugas por kilómetro de red fue dada por la empresa Colombiana RADIÁN, quien trabaja no solo en Colombia, sino en países vecinos, como Venezuela, Ecuador, República Dominicana y otros. Los costos totales promedio informados variaban entre 210 y 273 US$ por kilómetro de tubería, según fuese el tamaño del contrato. 47 PPV = pérdidas medias anuales correspondientes a la política vigente de control de pérdidas por parte de la empresa (m3/conexión) A, B = constantes de la función que dependen de la estructura de costos de servicios de O&M de la empresa o del mercado externo de servicios (caso de outsourcing) 4. Definición del exponente B de la función indicada en el paso precedente. Al no haber disponible calibración de la expresión para el caso concreto de empresas de Colombia, y de acuerdo con la experiencia internacional, se utilizó un valor 1.5 para el exponente B, con un análisis de sensibilidad para valores de 1.4 y 1.6. Al conocerse B, la determinación del parámetro A se hizo mediante la expresión: A = e [LOG (CDF )− B× LOG ( K )] Donde: ⎛ PPP − PPA ⎞ K = LOG ⎜ ⎟ ⎝ PPV − PPA ⎠ 5. Determinación de los puntos de la función CDF (US$ por cada 1000 m3 de pérdidas) mediante la expresión: B ⎛ ⎛ PPP − PPA ⎞ ⎞ CDFi = A × ⎜⎜ LOG ⎜ ⎟ ⎟⎟ × Pi ⎝ PPV − PPA ⎠ ⎠ ⎝ Donde Pi es la pérdida en m3 por conexión correspondiente a los niveles de pérdidas i, correspondientes a 15%, 25%, 35%, y 45%. 4.2.2 Resultados A continuación se presentan los resultados obtenidos del cálculo de la función CDF realizado para las veinte empresas pivote seleccionadas. Las Tablas 1, 2 y 3 del Anexo F muestran el cálculo de los valores CDF para las veinte empresas de la muestra y valores del parámetro B de 1.5, 1.4 y 1.6 respectivamente. Dichas tablas incluyen también, en su parte inferior, el cálculo de los puntos de la función de costo de reducción de pérdidas (CRP1), por el método de CDF, para los grupos de empresas mayores, mediadas y menores. Los puntos fueron calculados para niveles de pérdidas técnicas de 15%, 25%, 35% y 45%, así como para los niveles de pérdidas promedio existentes en 2005 en cada grupo. 48 4.2.2.1 Funciones CRP1 El cálculo de las funciones de CRP1, basadas en el método CDF, se presenta en las Tablas 1, 2 y 3 del Anexo F, para valores del exponente B de la función antes definida de 1.5, 1.6 y 1.4 respectivamente. Se incluye también un cálculo de sensibilidad para costos de detección de fugas que fuesen 20% superiores a los estimados como caso base (ver numeral siguiente). El análisis de sensibilidad se presenta más adelante en este capítulo. La Figura 4.5 muestra las funciones CRP1 para los tres grupos de empresas definidos. Como en el caso de las funciones VMA, también en este caso se ha utilizado un ajuste de tipo exponencial. Las expresiones matemáticas de los ajustes mostrados en el gráfico de la Figura 4.5 son las siguientes: • Empresas Mayores: Log (CRP1) = 1.242179 − 0.015523 × NP.....( R = 0.987659) • Empresas Medianas: Log (CRP1) = 1.111769 − 0.015458 × NP.....( R = 0.986240) • Empresas Menores: Log (CRP1) = 1.268718 − 0.015532 × NP.....( R = 0.987526) 4.2.2.2 Análisis de Sensibilidad Como se dijo antes, los CRP1 fueron calculados con el exponente B de la función igual a 1.5, de acuerdo con la experiencia internacional. Se hicieron análisis de sensibilidad de CRP1 para exponentes adicionales B de 1.4 y 1.6. Además, se ha incrementado el costo C de detección de fallas en 20%, lo que significa un total de seis escenarios combinados. El resultado del análisis de sensibilidad se muestra en las siguientes Figuras 4.6, 4.7 y 4.8, para empresas de tamaño mayor, mediano y menor respectivamente (Tablas 1, 2 y 3 del Anexo F). 49 En los gráficos indicados se puede verificar que la sensibilidad de las funciones CRP es muy baja, ya que si se adoptase el peor escenario las funciones CRP1 se desplazarían hacia la derecha en solamente aproximadamente 3% del valor de pérdidas. Esto significaría que en este caso las NEPT, se incrementarían en sólo 2%, lo que garantiza la confiabilidad del resultado obtenido. 50 4.2.2.3 Comparación Internacional Considerando que los niveles de fugas de las veinte empresas analizadas están dentro de un rango medio comparable al de empresas de otros países en desarrollo, se ha aplicado también la metodología a un grupo seleccionado de empresas de agua de Asia, que presentan en general altos niveles de pérdidas, y de empresas de agua de Chile, que presentan bajos niveles de pérdidas dentro del ámbito de Latinoamérica. Esta aplicación muestra que los resultados obtenidos para las empresas de Colombia son comparables a los que se obtendrían al aplicar la metodología a las empresas seleccionadas de Asia y Chile (ver Tablas 4 y 5 de Anexo F). La Figura 4.9 muestra los niveles de pérdidas técnicas de grupos de empresas de Asia, Chile y Colombia en los últimos años13. El valor medio ponderado de pérdidas técnicas de los veinte prestadores de Colombia (Tabla 3, Anexo F)14 es de 79.0 m3/conexión, con un máximo de 186.1 para el sistema de Belén de Umbría y un valor mínimo de 9.7 m3/conexión para AQUASERVICIOS. En el caso de las empresas de Chile, el promedio ponderado de pérdidas es de 59.6 m3/conexión, con un máximo de 300.9 pequeña empresa m3/conexión para la comunitaria SERVICOMUNAL y un mínimo de 16.0 m3/conexión para la pequeña empresa mixta ESMAG. Las empresas mayores y medianas de Chile tienen pérdidas técnicas de 59.8 y 64.3 m3/conexión respectivamente (Tabla 4 de Anexo F). En el caso de las empresas de Asia (Tabla 5 de Anexo F), la pérdida media del grupo es de 134.1 m3/conexión, con un valor mínimo de 28.8 m3/conexión para Osaka (Japón) y máximo de 400.0 m3/conexión para Kuala Lumpur (Malasia). Aplicando el exponente de 1.5 a los tres grupos de empresas considerados como referencia, los resultados obtenidos se muestran en la Tabla 4.3 siguiente. Tabla 4.3 – Comparación del Costo de Reducción de Pérdidas Técnicas Tipo de Empresa 13 14 ASIA Fugas (m3/con) CHILE CRP Fugas (US$/1000 m3) (m3/con) COLOMBIA CRP (US$/1000 m3) Fugas CRP (m3/con) (US$/1000 m3) Mayor 105.6 8.35 59.8 12.24 75.4 8.19 Mediana 152.9 4.30 64.3 12.37 126.9 6.18 Menor 261.4 1.22 50.8 17.30 95.2 8.58 Balances de agua de 2003 para las empresas de Chile y Colombia, y de 2001 para las empresas Asiáticas. Valores informados en el SUI para año 2003. 51 Las siguientes Figuras 4.10 y 4.11 muestran los resultados obtenidos para la determinación de los CRP1, mediante el enfoque de CDF, a las empresas de agua mayores, medianas y menores de Asia, Chile y Colombia (promedio ponderado de las empresas que componen los grupos). El primer gráfico se compone de un ajuste exponencial hecho con el total de los nueve puntos disponibles (tres países y tres grupos de empresas), mostrándose los puntos individuales de cada país. Se comprueba que los CRP1 obtenidos para el caso de Colombia se alinean perfectamente con los puntos obtenidos con los datos de los otros dos países. El segundo gráfico muestra las tres funciones CRP1 obtenidas con los tres tamaños de grupos de empresas. En este caso se comprueba que, tanto para Colombia como para los casos de referencia internacional, los valores encontrados se ubican como parte de una función fuertemente decreciente de los costos de reducción de las pérdidas en relación al aumento del nivel de pérdidas. Como se observa, las tres funciones son similares, aunque con distintas pendientes debido a las diferencias en economías de escala y, principalmente, a la diferencia en las demandas por conexión. Cabe señalar que los resultados son mucho más homogéneos cuando se trabaja con pérdidas expresadas en m3/conexión y CDF expresados en costo por metro lineal de red. Sin embargo, debido a que el valor marginal de agua está expresado por unidad de volumen, los CRP deben ser también transformados en valores por m3, lo que se hace con base en el valor de demanda de agua por conexión de cada sistema. 52 4.3 Funciones CRP por Método CCP A continuación se expone la metodología, los cálculos realizados y los resultados obtenidos para la determinación de Costo de Reducción de Pérdidas (CRP2) por el método del Costo de Control de Presiones (CCP). 4.3.1 Metodología El nivel medio de presiones en una red de distribución de agua, así como sus variaciones horarias, tienen gran impacto en el número de fallas en las tuberías. Esto resulta en un mayor nivel de fugas y/o en un mayor costo en detección y reparación de fallas. La CRA indicó que algunas empresas de Colombia, como la empresa de Bogotá por ejemplo, están trabajando activamente en la sectorización y control de presiones con el objetivo de reducir las pérdidas técnicas de sus sistemas15. Basada en la información internacional disponible, especialmente en Japón, Inglaterra y México, así como en las experiencias en Colombia, ICC desarrolló una metodología para determinar las funciones CCP de las empresas incluidas en la muestra representativa. La metodología definida por ICC para introducir el Costo de Control de Presiones (CCP), en conjunto con el Costo de Detección de Fugas (CDF), en la definición del NEPT se basa en los conceptos indicados en los párrafos siguientes. Teóricamente la fuga F a través de un orificio está dada por las siguientes expresiones de la mecánica de fluidos: F =V × A V = k ' × (2 × g × P ) 0.5 F = K × P 0. 5 K = k1 × (2 × g ) 0.5 Donde: F = flujo a través de un orificio (m3/s) V = velocidad del flujo (m/s) A = área del orificio (m2) P = presión en el punto de salida (m) La expresión teórica indica, entonces, que las fugas varían con la raíz cuadrada de la presión de la red. Sin embargo, el exponente 0.5 de la función no es necesariamente correcto en la práctica, ya que el factor k1 de la función de velocidad no es constante. Realmente, el factor k1 depende de la rugosidad y otras características del material del conducto, es decir, del número de Reynolds. Por lo anterior, se acepta que la relación entre la variación de las fugas y la variación de la presión en la red está dada por una función del tipo: 15 Muy valiosas para los objetivos de este trabajo fueron las explicaciones dadas a ICC por el profesor de la Universidad de los Andes y Asesor de la CRA, Dr. Juan G. Saldarriaga, así como las informaciones entregadas sobre los casos en estudio en Colombia. ICC agradece la importante colaboración prestada por la CRA y el Dr. Saldarriaga sobre este tema. 53 F1 ⎛ P1 ⎞ =⎜ ⎟ F0 ⎜⎝ P0 ⎟⎠ N Donde: F0 y F1 = niveles de fugas antes y después de la corrección de presiones P0 y P1 = niveles de presión antes y después de la corrección de presiones N = exponente que debe ser calibrado mediante mediciones en terreno En sus publicaciones, Mr. Allan O. Lambert, de la firma Internacional Water Data Comparison Ltd. (England)16, cita la relación entre la presión media y la frecuencia de fugas en algunos de los grandes sistemas de distribución de agua potable en Gales, Reino Unido. Como se observa en la Figura 12, en la relación en este caso corresponde a un exponente aproximado de N=2.6. Indica también que en un sector de una ciudad de Australia una reducción de 40% en la presión redujo las fugas en 55% (lo que correspondería a una función con N=0.65). Otras informaciones por él citadas en diversas fuentes, son: • Japón ha utilizado en los últimos 20 años un exponente estándar de N=1.15 para este tipo de funciones. • En redes que mantienen un nivel medio similar de presiones, la frecuencia de fallas en aquella que presenta fuertes variaciones horarias puede llegar a ser 10 veces la frecuencia que tienen las redes con presión relativamente constante. • Pruebas de laboratorio realizadas en diversas épocas y sitios en Japón (agujeros de diferentes diámetros perforados en conductos metálicos sometidos a diversas presiones) muestran relaciones con exponentes variando de 0.4 a 0.7. • En el Reino Unido análisis hechos en tubos y conexiones retiradas para servicio mostró que, para fallas en elementos metálicos (hierro galvanizado, cobre o plomo), el exponente de la relación presión/fuga estaba siempre en torno a 0.5. En cambio, para elementos de plástico se llegó a valores de N en torno a 1.5. • Análisis realizados por Ashcroft & Taylor en pruebas de laboratorio para tubería de polietileno presiones variando de 10 a 100 metros y rajaduras de 1 a 2 centímetros de longitud. Los exponentes obtenidos en las correspondientes relaciones de presión y flujo “What Do We Know About Pressure-Leakage Relationships in Distribution Systems?”, IWA Conference System Approach to Leakage Control and Water Distribution Systems Management, Brno, Czech Republic, May 2000. 16 54 fueron de 1.39 a 1.72, para rajaduras de 1 centímetro, y de 1.23 a 1.97 para las de 2 centímetros. El valor promedio para todas las pruebas fue de N=1.52. • Resultados presentados por Ogura sobre pruebas realizadas en 20 pequeños sectores de la red de distribución de una ciudad Japonesa entregó valores de N muy superiores a 0.5, variando entre 0.65 a 2.12, a pesar de que el 95% de los componentes de la red eran metálicos. La explicación dada fue que parte importante de las fugas se presentaron en las juntas y elementos flexibles de la red (empaques). • Análisis en redes de Brasil han mostrado valores de N variando entre 0.52 y 0.67, para sistemas de conductos metálicos, y cercanos a 2.5 para áreas con separadores de PVC y alto índice de fugas en las juntas. Por otra parte, Antonio Capella Vizcaíno presenta los resultados de un programa de control de presiones en el sector poniente de la ciudad de México17. La Figura 4.13 muestra la situación de un día típico de operación de la red del sector antes y después de aplicar el proyecto de control de presiones. Antes del proyecto la presión promedio de la red era de 74.3 metros, variando entre un mínimo de 48.0 metros a mediodía y un máximo de 103.5 metros en las horas de madrugada. Después del proyecto la presión se ha mantenido con pocas variaciones en 30 metros. El ahorro de agua obtenido, tanto por reducción de las fugas como del consumo, fue de 1.27 m3/s (27% de la demanda original), lo que corresponde a 41.1 millones de m3 anuales. El costo del proyecto fue de cerca de US$ 8.5 millones, por lo que para un costo neto de capital de 8% y una vida útil media de 25 años del sistema de control, el ahorro corresponde a cerca de US$ 18 por cada 1000 m3. La Figura 4.14 muestra que una parte del ahorro correspondió a reducción de fugas y otra parte a la reducción de consumos. Las fugas cayeron de 1.70 m3/s a 0.47 m3/s, lo que corresponde a N igual a 1.42. Por otra parte, el consumo se redujo en menos de 1.5%. Las principales conclusiones que se obtienen de estas experiencias son las siguientes: “Control de Presiones y Reducción de Fugas en la Red de Agua Potable del Poniente de la Ciudad de México”, Antonio Capella Vizcaíno (Enero 2001). 17 55 • El control de presiones tiene la finalidad de reducir las variaciones y el valor medio de las presiones en los diferentes puntos de la red para reducir la frecuencia de fallas y las fugas, así como reducir la demanda y mantener condiciones mínimas aceptables para el consumidor (se acepta que una presión mínima de 30 m. es adecuada). • La relación entre el nivel de fugas F y la presión P puede considerarse mediante la función N P = ⎛ 1 ⎞ , donde N varía entre 0.5 y 2.5 dependiendo del tipo de tubería y juntas, F0 ⎜⎝ P2 ⎟⎠ así como de la clase predominante de fugas. F1 • Las pequeñas fugas imperceptibles en juntas y accesorios de una red son muy sensibles a la presión, con valores típicos de N=1.5. Lo mismo sucede para fugas más importantes y detectables. • El uso de valores de N superiores a 1.5 puede justificarse en el caso de sistemas con un alto nivel de fugas, y/o cuando el sistema esté compuesto fundamentalmente por un material excesivamente flexible y de baja calidad. 4.3.2 Resultados Debido a que en la muestra representativa de las empresas existen algunas de ellas con niveles muy elevados de pérdidas técnicas, se consideró que para estos casos la reducción de fugas a través del control de presiones podría ser una técnica de menor costo que la detección y reparación de fugas. Por tal motivo, el CRP ha sido calculado mediante una superposición de las funciones CRP1, basadas en la técnica CDF, y de las funciones CRP2, basadas en la técnica CCP18. No fue fácil calcular los CCP, debido a la falta de experiencia internacional publicitada y escasez de datos de las empresas de Colombia. No obstante lo anterior, en este trabajo fue utilizada la información disponible y contrastados los resultados obtenidos con los ejemplos internacionales indicados más adelante. Los resultados obtenidos de la aplicación del método CCP para reducción de fugas fueron mejores que lo esperado, confirmándose que este procedimiento es más económico que el método CDF cuando los niveles de pérdidas son superiores al 25% - 30% del volumen de agua entregada a la red. Esto significa que en sectores de la red con pérdidas físicas superiores al rango indicado, es prioritario reducir las fugas mediante un adecuado control de presiones, antes de aplicar una política activa de detección de fugas. No obstante, debido a que los niveles de fugas de la mayor parte de las empresas analizadas están actualmente en niveles inferiores al límite para el cual es prioritario aplicar la metodología CCP, salvo en el caso de una empresa, los NEPT han quedado determinados por la intersección de la funciones de VMA y CRP119. Una tercera componente, que reduce las fugas de las instalaciones internas de las propiedades mediante la instalación de válvulas reguladoras en la entrada a tales instalaciones, no ha sido analizada en este trabajo, ya que la finalidad del mismo se refiere a las redes públicas. Sin embargo, en los EE. UU. y algunos otros países se está incentivando a los clientes a instalar válvulas domiciliares como medida para reducir los problemas de de golpe de ariete y filtraciones de la plomería interna de las edificaciones. 19 Si este cálculo fuese realizado para las diferentes secciones de la red de una determinada empresa posiblemente se encontrarían secciones con altos niveles de fugas para los cuales el control de presiones debería ser el método prioritario a ser usado para reducir la pérdidas. En este estudio, al utilizarse los valores medios de pérdidas del sistema total de las empresas, este aspecto queda encubierto. 18 56 4.3.2.1 Funciones CRP2 El cálculo de estas funciones se ha hecho considerando un N=1.5, como caso base, y sensibilidades de N=1.3 y N=1.7. Estos cálculos se encuentran en las Tablas 7, 8 y 9 del Anexo F respectivamente. Cada sistema se ha considerado compuesto por sectores de 10,0000 conexiones (aproximadamente 50,000 habitantes) y se ha definido el costo de un proyecto que permita reducir presiones medias de 90 m a 30 m.20 El costo de estos proyectos resultó en un valor unitario de US$ 0.64 por conexión. Las funciones de CRP2, para el caso de N=1.5, se muestran en la Tabla 4.4. El análisis de sensibilidad para los otros valores de N, y para sectores de 4,000 conexiones y 20,000 conexiones se encuentra en las Tablas 7 a 12 del Anexo F. Las siguientes Figuras 4.15, 4.16 y 4.17. Tabla 4.4 – Costo de Reducción de Pérdidas Técnicas (método CCP para N=1.5) Empresas Mayores Empresas Medianas Empresas Menores Pérdidas CRP2 Pérdidas CRP2 Pérdidas CRP2 (%) (US$/1000 m3) (%) (US$/1000 m3) (%) (US$/1000 m3) 44.25 2.08 44.25 1.32 44.25 1.67 13.60 10.42 13.60 6.63 13.60 8.38 3.03 45.87 3.03 29.16 3.03 36.89 20 Los niveles medios de presiones corresponden a la experiencia de la Empresa de Bogotá, la cual es la empresa que mayor divulgación ha dado a sus experiencias. No obstante, el Dr. Saldarriaga, citado en la anterior nota al pie número 15, informó a ICC y la contraparte de la CRA que estos valores medios eran típicos también para los sectores de otras empresas en Colombia (misión No. 3 de ICC, de 14 – 17 de Diciembre de 2005). 57 Las expresiones matemáticas de los ajustes mostrados en los gráficos de las Figuras 4.16, 4.17 y 4.18, para el caso base de N=1.5 son las siguientes: • Empresas Mayores: Log (CRP 2) = 1.616240 − 0.030408 × NP.....( R = 0.968901) • Empresas Medianas: Log (CRP 2) = 1.419833 − 0.030431× NP.....( R = 0.969059) • Empresas Menores: Log (CRP 2) = 1.521761 − 0.030427 × NP.....( R = 0.956599) El análisis de las Figuras 4.15 a 4.17 permite concluir que el método de reducción de pérdidas por control de presión es la solución de menor costo para niveles altos de fugas, mientras que el método basado en política activa de detección de fugas es la mejor alternativa cuando el nivel de fugas ha sido ya reducido a valores razonables. Las siguientes conclusiones pueden derivarse de este análisis: 58 • Empresas Mayores o Para los valores del caso base, dado por CDF 1.0 (costo detección de fugas sin sobrecosto) y CCP 1.5 (costo control de presiones con N=1.5), el método CCP es la mejor solución para sistemas, o secciones de sistemas, con niveles de fugas superiores a 25%. o El rango de sensibilidad para el punto de preferencia del método CCP se extiende de 20%, para N=1.7, a 33.4% en el caso de N=1.3. Por lo tanto parece conveniente que, al presentarse sectores que tengan niveles de fuga superiores a 20%, sea hecho un análisis detallado para decir la intensidad de aplicación de uno u otro método. • Empresas Medianas o Para los valores del caso base el método CCP es la mejor solución para sistemas, o secciones de sistemas, con niveles de fugas superiores a 21%. o El rango de sensibilidad para el punto de preferencia del método CCP se extiende de 17%, para N=1.7, a 27% en el caso de N=1.3. Por lo tanto parece conveniente que, al presentarse sectores que tengan niveles de fuga superiores a 17%, sea hecho un análisis detallado para decir la intensidad de aplicación de uno u otro método. • Empresas Menores o Para los valores del caso base el método CCP es la mejor solución para sistemas, o secciones de sistemas, con niveles de fugas superiores a 20%. o El rango de sensibilidad para el punto de preferencia del método CCP se extiende de 17%, para N=1.7, a 26% en el caso de N=1.3. Por lo tanto parece conveniente que, al presentarse sectores que tengan niveles de fuga superiores a 17%, sea hecho un análisis detallado para decir la intensidad de aplicación de uno u otro método. 4.4 Definición de los NEPT A continuación se indica la metodología usada para definir los niveles económicos de las pérdidas técnicas (NEPT) y se analizan los resultados obtenidos 4.4.1 Metodología y Cálculo Los NEPT para las 20 empresas pivote fueron determinados mediante la intersección de las funciones de VMA con CRP1 y CRP2, lo que significa igualar los beneficios marginales del ahorro de agua con el costo marginal de la reducción de las pérdidas. Las función VMA y las dos funciones CRP fueron expresadas mediante expresiones exponenciales del nivel de pérdidas NP: Log (VMA) = a1 + b1 × NP Log (CRP ) = a 2 + b2 × NP Por lo tanto, los NEPT quedaron dados por el valor NP que resulta de igualar VMA y la correspondiente CRP. Es decir, los NEPT son obtenidos mediante la expresión: 59 NEP = − a1 − a 2 b1 − b2 El cálculo de los NEPT se presenta para el caso VMA Real (sistemas con capacidades iniciales existentes) y VMA Ajustado (sistemas con capacidades iniciales ajustadas a la demanda) en las Tablas 4.4-a y 4.4-b de las dos páginas siguientes. Para cada empresa fueron calculadas las funciones VMA, CRP1 (método CDF) y CRP2 (método CCP), calculándose los NEPT mediante la expresión precedente. Cabe señalar que la intersección VMA-CRP1 corresponde al nivel óptimo de la pérdida técnica si el único método de reducción de las pérdidas fuese la detección de las fugas. La intersección VMA-CRP2 representa el nivel óptimo de la pérdida técnica si el único método de reducción de las pérdidas fuese la reducción de presiones de la red. Por lo tanto, si la intersección VMA-CRP2 se encuentra a la derecha de la intersección VMA-CRP1, el método de control de presiones debe ser prioritario para reducir las pérdidas hasta alcanzar el nivel dado por la intersección VMACRP1. Alcanzado dicho nivel, el método de detección de fugas debe aplicarse para obtener mayores reducciones de la pérdida. Las siguientes Figuras 4.18, 4.19 y 4.20 muestran gráficamente los NEPT encontrados para los tres grupos de empresas analizados. 60 Se observa, como se muestra también en las mencionadas Tablas 4.4-a y 4.4-b, que los NEPT para las empresas mayores, medianas y menores, para VMA Real, resultaron de 18.6%, 15.5% y 13.5% respectivamente. El criterio de VMA Ajustado es más estricto y llega a los valores de NEPT de 15.7%, 12.0 y 8.3% respectivamente. Los valores por empresa se indican en las dos antes citadas Tablas. El cálculo de las funciones NEPT para VMA real y ajustado de cada una de las veinte empresas de la muestra representativa se incluye en el Anexo G. El nivel óptimo de la pérdida técnica es función inversa del valor marginal del agua (a mayor costo futuro del agua menor es el nivel de pérdida aceptable) y función directa del costo unitario de reducción de las pérdidas (a mayor costo de reducción de las pérdidas mayor es el nivel admisible de las pérdidas técnicas). El resultado de NEPT más altos obtenidos para las empresas mayores y más bajos para las menores, no es otra cosa del impacto de la economía de escala en los costos de producción y distribución del agua, por un lado, y la deseconomía de escala en los costos de detección de fugas por el otro lado: las empresas menores tienen, en promedio, costos unitarios más altos de producción y distribución, y costos unitarios más altos en los contartos de detección de fugas y control d epresiones. 61 62 63 Los NEPT están fundamentalmente influenciados por VMA, ya que este valor está relacionado con el costo incremental de las mayores inversiones y costos operativos requeridos para cubrir mayores niveles de pérdidas. Por otro lado, los CRP no dependen tanto de las características de los mercados de las empresas, ya que los costos de detección de fugas y control de presiones son relativamente similares para los diferentes sistemas, especialmente si se consideran servicios externos. Por este motivo, las funciones CRP son iguales para todos los sistemas de un grupo de empresas, e independientes de la hipótesis que se haga sobre VMA. Lo anterior justifica la buena correlación que encuentra entre el NEPT determinado para cada empresa y su correspondiente VMA. La indicada correlación se muestra en la Figura 4.21, con los resultados obtenidos para las 20 empresas de la muestra representativa. El coeficiente de correlación de este ajuste es de R= 0.8723. 4.4.2 Conclusiones La Figura 4.22 muestra los valores actuales de las pérdidas técnicas (ver balance de agua en la Tabla 2.8 del Capítulo 8) y los NEPT obtenidos para las veinte empresas de la muestra representativa (metas de eficiencia económica), considerando los sistemas con y sin ajuste a la demanda. En general, se puede observar que los sistemas mayores no deberían tener dificultades de adaptación a los NEPT aquí definidos en un plazo corto. Sin embargo, para los sistemas medianos y especialmente los menores, los esfuerzos requeridos para reducir las pérdidas técnicas son de importancia. Una excepción a esto son los sistemas de Aquaservicios y Comunera. A continuación se hace un análisis de estos resultados por grupo de empresas. 4.4.2.1 Empresas Mayores Para las empresas mayores el NEPT de corto plazo (calculado con VMA real) es de 18.6% y el NEPT de largo plazo (calculado con VMA ajustado) es de 15.7%. Las conclusiones respecto a las empresas de este grupo son las siguientes: 64 • Bogotá. La pérdida técnica actual se estima en 18.0% y está entre los NEPT de corto y largo plazo (21.6% y 16.8%), por lo que su situación en el presente es adecuada, aunque en los próximos años debería ser reducida a su meta de 16.8%. • Medellín. La pérdida técnica actual se estima en 18.8% y está entre los NEPT de corto y largo plazo (24.8% y 17.1%), por lo que su situación en el presente es adecuada, aunque en los próximos años debería ser reducida a su meta de 17.1%. • Cali. La pérdida técnica actual se estima en 20.4% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (18.9% y 16.0%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 18.9% y a más largo plazo a su meta de 16.0%. • Barranquilla. La pérdida técnica actual se estima en 26.0% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (19.8.6% y 17.7%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 19.8% y a más largo plazo a su meta de 17.7%. • Bucaramanga. La pérdida técnica actual se estima en 25.1% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (16.4% y 12.6%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 16.4% y a más largo plazo a su meta de 12.6%. • Cartagena. La pérdida técnica actual se estima en 20.8% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (10.5% y 6.3%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 10.5% y a más largo plazo a su meta de 6.3%. • Cúcuta. La pérdida técnica actual se estima en 21.5% y está entre los NEPT de corto y largo plazo (21.6% y 20.3%), por lo que su situación en el presente es adecuada, aunque en los próximos años debería ser reducida a su meta de 20.3%. 4.4.2.2 Empresas Medianas Para las empresas medianas el NEPT de corto plazo es de 15.5% y el NEPT de largo plazo es de 12.0%. Las conclusiones respecto a las empresas de este grupo son las siguientes: • Ibal. La pérdida técnica actual se estima en 22.6% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (14.6% y 12.0%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 14.6% y a más largo plazo a su meta de 12.0%. • Valledupar. La pérdida técnica actual se estima en 17.4% y está entre los NEPT de corto y largo plazo (20.3% y 13.9%), por lo que su situación en el presente es adecuada, aunque en los próximos años debería ser reducida a su meta de 13.9%. • Santa Marta. La pérdida técnica actual se estima en 21.0% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (14.7% y 12.4%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 14.7% y a más largo plazo a su meta de 12.4%. • Sogamoso. La pérdida técnica actual se estima en 42.5% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (17.2% y 12.9%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 17.2% y a más largo plazo a su meta de 12.9%. • Buga. La pérdida técnica actual se estima en 18.0% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (11.3% y 6.8%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 11.3% y a más largo plazo a su meta de 6.8%. 65 4.4.2.3 Empresas Menores Para las empresas menores el NEPT de corto plazo es de 13.5% y el NEPT de largo plazo es de 8.3%. Las conclusiones respecto a las empresas de este grupo son las siguientes: • Santander de Quilachao. La pérdida técnica actual se estima en 34.9% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (19.8% y 15.4%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 19.8% y a más largo plazo a su meta de 15.4%. • Madrid. La pérdida técnica actual se estima en 16.2% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (8.3% y 2.7%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 8.3% y a más largo plazo a su meta de 2.7%21. • Aquaservicios. La pérdida técnica actual se estima en 6.4% y está entre los NEPT de corto y largo plazo (11.7% y 4.5%), por lo que su situación en el presente es adecuada, aunque en los próximos años debería ser reducida a su meta de 4.5%. • Acacias. La pérdida técnica actual se estima en 20.0% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (14.0% y 12.9%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 14.0% y a más largo plazo a su meta de 12.9%. • Comunera. La pérdida técnica actual se estima en 5.0% y está entre los NEPT de corto y largo plazo (17.3% y 4.4%), por lo que su situación en el presente es adecuada, aunque en los próximos años debería ser reducida a su meta de 4.4%. • Belén de Umbría. La pérdida técnica actual se estima en 22.5% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (12.9% y 6.0%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 12.9% y a más largo plazo a su meta de 6.0%. • Sibate. La pérdida técnica actual se estima en 6.0% y es inferior a los NEPT de corto y largo plazo (10.3% y 8.9%), por lo que en los próximos años debería tratar de mantener el nivel de pérdidas actual. • Puerto Carreño. La pérdida técnica actual se estima en 16.9% y es superior a los NEPT de corto y largo plazo (9.8% y 9.1%), por lo que en los próximos años debería ser reducida a 9.8% y a más largo plazo a su meta de 9.1%. Los valores encontrados como valores máximos de pérdidas técnicas podrían ser algo menores en el futuro, ya que se en el cálculo se han considerado costos unitarios constantes (en moneda constante). En la práctica, sin embargo, es muy probable que existirán costos reales crecientes, debido al encarecimiento relativo de mano de obra y uso de recursos cada vez más escasos. 5 Pérdidas Comerciales Como se señaló en el Capítulo 2, las pérdidas comerciales están compuestas por los consumos autorizados (legales medidos y no medidos) y las pérdidas no-técnicas (consumo ilegal, fugas internas no medibles y errores de micromedición y facturación). A continuación se presenta la 21 Los NEPT obtenidos son muy bajos, lo que se puede deber a inconsistencia en los datos proporcionados, por lo que se sugiere aplicar las metas promedio del grupo de empresas menores hasta que dichos datos puedan ser verificados por la empresa: metas de 13.5% y 8.3% para corto y largo plazo respectivamente. 66 metodología y los cálculos realizados para definir el nivel económico de las pérdidas comerciales (NEPC) del sector. 5.1 Concepto Metodológico En estricto rigor, el NEPC debiera ser determinado también a través de un cálculo de mínima relación costo/beneficio. En este caso, el costo marginal corresponde al costo de pasar de una política pasiva a una política activa de control de las pérdidas comerciales, y debería ser igual al beneficio marginal dado por el incremento de facturación de la empresa (beneficio financiero) más el beneficio económico marginal asociado a la posible reducción de demanda de los consumidores ilegales. Como se indicó antes, debido a la falta de datos de las empresas sobre gestión de pérdidas comerciales y la existencia de consumos no facturables que no están bajo el control de las empresas, en lugar del NEPC se utilizó la aproximación de nivel aceptable de pérdidas comerciales (NAPC). El beneficio financiero que tiene para una empresa facturar volúmenes de agua que han producido, transportado, tratado y distribuido es tan alto que muchas de las regulaciones tarifarias no incluyen estas pérdidas como parte de la base tarifaria. Es decir, asumen que la empresa tiene un incentivo financiero más que suficiente como para ser eficiente es este aspecto. Considerando que un porcentaje de estas pérdidas podría incluir consumos legales no facturables, algunas regulaciones aceptan que un valor pequeño de pérdidas comerciales, generalmente 1.5% a 3.0%, pueda ser incluido en el máximo IANC aceptado en la tarifa. Con la finalidad de cuantificar los beneficios y costos de las empresas al reducir sus niveles de pérdidas comerciales, fue procesado el modelo FINEVAL para determinar los costos de operación y mantenimiento y los volúmenes de agua facturados considerando dos niveles de pérdidas comerciales: valor actual y 3% (ver Anexo D, Apéndice D4). Los resultados de este análisis se muestra en los siguientes párrafos. 5.2 Pérdidas Comerciales y Facturación A continuación se presentan los niveles actuales de pérdidas comerciales, los volúmenes de agua que se deja de facturar por el exceso de pérdidas y el valor de dicha pérdida. 5.2.1 Pérdidas Comerciales Actuales Las pérdidas comerciales estimadas para las empresas de la muestra en el año 2004 fueron calculados en la Tabla 2.6 del Capítulo 2 y se muestran en la siguiente Figura 4.23. Para el año base 2005 se consideraron estos valores como punto de partida para el análisis de los beneficios futuros. Como se indicó en el Capítulo 2, estos valores fueron estimados con base en los IANC informados por las empresas y no corresponden necesariamente a los valores de pérdidas comerciales reales de ellas, ya que, salvo la empresa de Bogotá, las empresas no han reportado al SUI separadamente sus pérdidas técnicas y comerciales. En todo caso, las componentes más importantes de la pérdida comercial son la pérdida no-técnica (errores de micromedición, consumos ilegales, fugas internas de los predios y errores de facturación), que representa 21.5%, y la no facturación de 1.6% del consumo autorizado. Esto significa una pérdida comercial promedio del sector de 23.1%, lo que es totalmente inaceptable. 67 Tab la 4.5: V olum en Fac turado Con P érdidas Com erc iales A c tuales (m iles m 3 ) S iste m a VP 2006 2007 2008 2009 2010 B ogotá 271,796 273,981 276,189 278,419 280,671 993,877 M edellín 209,254 215,578 222,118 228,881 235,876 796,091 Cali 128,304 131,362 134,493 137,700 140,984 482,517 B arranquilla 83,297 87,646 92,242 97,099 102,234 329,618 B uc aram anga 49,564 50,559 51,575 52,613 53,673 185,161 Cartagena 35,687 36,171 36,663 37,165 37,676 131,792 Cúc uta 21,731 21,990 22,252 22,518 22,788 80,013 Ibal 18,861 19,184 19,512 19,846 20,186 70,088 V alledupar 21,062 21,534 22,016 22,510 23,014 79,007 S anta M arta 13,974 14,060 14,146 14,233 14,320 50,925 S ogam os o 6,412 6,732 7,069 7,423 7,794 25,263 A guas de B uga 6,090 6,353 6,629 6,918 7,222 23,715 S . de Quilic hao 1,814 1,845 1,877 1,909 1,941 6,741 M adrid 1,719 1,771 1,825 1,879 1,936 6,538 A quas ervic ios 243 259 277 295 315 987 A c ac ias 3,633 3,770 3,913 4,062 4,216 14,008 Com unera 1,180 1,185 1,190 1,195 1,200 4,286 B elén de Um bría 713 725 738 750 763 2,649 S ibate 749 772 795 819 843 2,849 P uerto Carreño 483 487 491 495 499 1,767 TOTAL 3,287,892 876,566 895,964 916,010 936,729 958,151 68 5.2.2 Beneficios por Reducción de Pérdidas Los volúmenes de agua que las empresas facturarían en el período 2006-2010 con los niveles actuales de pérdidas comerciales se muestran en la Tabla 4.5 de la página precedente. Como se mencionó anteriormente, la experiencia de ICC es que difícilmente se acepta incluir más de 3.0% de pérdidas comerciales como criterio para establecer las máximas pérdidas totales que serán aceptadas en el cálculo de la tarifa. ICC no ha encontrado regulaciones o publicaciones que indiquen separadamente los valores máximos aceptables de pérdida comercial y técnica, ya que generalmente en las normativas y contratos de concesión se establece el valor para la pérdida total aceptable para efectos de tarificación. Sin embargo, en los estudios de que ha participado nunca ha visto valores implícitos de pérdida comercial superiores al indicado 3%22. Por otro lado, como se indicó en el Capítulo 2, la pérdida comercial por falta de precisión en los medidores en Colombia en 2004 llegaría a 3.9%, y esta componente sería la única que se podría considerar como problema de la tecnología existente y no de responsabilidad de la empresa. No obstante, como se explica con más detalle en el Capítulo 6, al establecer los niveles aceptables de micromedición, las empresas pueden mejorar la precisión promedio del parque existente de medidores, por lo que una meta de pérdidas comerciales máximas de 3% parece aceptable. La siguiente Tabla 4.6 muestra el volumen que sería facturado por las empresas en el período 2006 – 2010 un nivel de 3% de pérdidas. Como se observa, y comparando estos valores con los señalados en la Tabla 4.5 para los niveles actuales de pérdidas comerciales, el volumen facturado en el período se incrementaría en aproximadamente 35%. 3 Tabla 4.6: Volumen Facturado con Pérdidas Comerciales de 3 % (miles m ) Sistema VP 2006 2007 2008 2009 2010 Bogotá 1,340,641 366,626 369,573 372,551 375,559 378,597 Medellín 235,105 242,211 249,558 257,157 265,017 894,440 Cali 664,100 176,589 180,796 185,106 189,520 194,040 Barranquilla 565,697 142,956 150,420 158,307 166,644 175,456 Bucaramanga 228,006 61,033 62,258 63,509 64,787 66,093 Cartagena 184,533 49,968 50,646 51,336 52,038 52,753 Cúcuta 136,012 36,941 37,380 37,826 38,278 38,736 Ibal 34,825 35,421 3,607 36,644 37,271 106,335 Valledupar 120,171 32,036 32,753 33,487 34,238 35,005 Santa Marta 83,750 22,982 23,123 23,264 23,407 23,550 Sogamoso 35,420 8,990 9,439 9,911 10,407 10,927 Aguas de Buga 38,548 9,899 10,327 10,775 11,245 11,739 S. de Quilichao 10,796 2,906 2,955 3,005 3,057 3,109 Madrid 2,129 2,193 2,259 2,327 2,397 8,096 Aquaservicios 1,009 248 265 283 302 322 Acacias 20,847 5,406 5,611 5,824 6,045 6,274 Comunera 5,025 1,384 1,390 1,395 1,401 1,407 Belén de Umbría 4,773 1,284 1,306 1,329 1,352 1,375 Sibate 923 950 979 1,008 1,039 3,508 Puerto Carreño 2,244 614 619 624 628 633 TOTAL 4,453,953 1,192,844 1,219,636 1,214,935 1,276,044 1,305,740 Casos de Aguas de Santa Fe, Aguas Argentinas, OSE y ENACAL en Latinoamérica, así como regulaciones en Kosovo, Mozambique y Angola. 22 69 Las siguientes Tablas 4.7 y 4.8 muestran los ingresos por venta de agua que las empresas tendrían en el período 2006 - 2010 con los niveles actuales de pérdidas comerciales y con los niveles reducidos a 3%. Tab la 4.7: Fac turac ión Con P érdidas S iste m a VP 2006 B ogotá 152,659 558,235 M edellín 84,371 320,961 Cali 45,055 166,542 B arranquilla 38,915 153,995 B uc aram anga 14,232 53,171 Cartagena 18,195 67,195 Cúc uta 6,404 23,569 Ibal 3,204 11,914 V alledupar 4,360 16,355 S anta M arta 6,153 22,423 S ogam os o 2,613 10,294 A guas de B uga 1,264 4,905 S . de Quilic hao 268 993 M adrid 871 3,312 A quas ervic ios 92 374 A c ac ias 335 1,290 Com unera 295 1,070 B elén de Um bría 93 345 S ibate 146 556 P uerto Carreño 116 425 TOTAL 1,417,921 379,641 Com erc iales A c tuales (m iles US $) 2007 2008 2009 2010 153,777 155,906 156,046 157,203 86,918 89,551 92,274 95,090 45,100 46,171 47,267 48,390 40,947 43,095 45,364 47,764 14,518 14,810 15,109 15,414 18,442 18,693 18,949 19,209 6,479 6,554 6,631 6,709 3,260 3,317 3,375 3,434 4,458 4,557 4,660 4,764 6,191 6,228 6,267 6,305 2,743 2,880 3,024 3,176 1,316 1,371 1,428 1,488 272 276 281 285 897 924 952 980 98 105 112 119 347 360 374 388 296 297 298 300 94 96 98 99 151 155 160 165 117 118 119 121 386,421 395,464 402,788 411,403 Tab la 4.8: Fac turac ión Con P érdidas Com erc iales de 3% (m iles US $) S iste m a VP 2006 2007 2008 2009 B ogotá 205,922 207,429 208,952 210,491 752,042 M edellín 94,794 97,656 100,614 103,674 360,613 Cali 60,634 62,073 63,546 65,055 227,987 B arranquilla 66,787 70,275 73,960 77,856 264,290 B uc aram anga 17,525 17,877 18,237 18,605 65,473 Cartagena 25,476 25,822 26,174 26,532 94,085 Cúc uta 10,886 11,013 11,141 11,272 40,064 Ibal 5,917 6,020 6,125 6,232 22,000 V alledupar 6,632 6,780 6,932 7,087 24,876 S anta M arta 10,119 10,181 10,243 10,306 36,875 S ogam os o 3,663 3,846 4,039 4,240 14,432 A guas de B uga 2,055 2,140 2,228 2,321 7,974 S . de Quilic hao 429 436 443 450 1,591 M adrid 1,078 1,111 1,144 1,179 4,101 A quas ervicios 94 100 107 114 381 A c ac ias 498 517 536 557 1,920 Com unera 345 347 348 350 1,254 B elén de Um bría 167 170 173 176 621 S ibate 180 186 191 197 685 P uerto Carreño 147 149 150 152 540 TOTAL 1,921,804 513,348 524,128 535,283 546,846 2010 212,051 106,838 66,601 81,973 18,980 26,897 11,404 6,341 7,246 10,369 4,452 2,419 457 1,214 122 578 351 179 203 153 558,828 70 El beneficio que tendrían las empresas en el quinquenio 2006-2010 al reducir sus pérdidas comerciales del nivel actual a 3%, en valor presente a la tasa de costo de capital de 12%, se muestra en la siguiente Tabla 4.9: Tabla 4.9: Beneficio Por Reducción de Pérdidas Comerciales a 3% Facturación Adicional (miles US$) Sistema Pérd. 3% Pérd. Actual Beneficio % Bogotá 752,042 558,235 193,807 34.7 Medellín 360,613 320,961 39,652 12.4 Cali 227,987 166,542 61,445 36.9 Barranquilla 264,290 153,995 110,295 71.6 Bucaramanga 65,473 53,171 12,302 23.1 Cartagena 94,085 67,195 26,890 40.0 Cúcuta 40,064 23,569 16,495 70.0 Ibal 22,000 11,914 10,086 84.7 Valledupar 24,876 16,355 8,521 52.1 Santa Marta 36,875 22,423 14,452 64.5 Sogamoso 14,432 10,294 4,138 40.2 Aguas de Buga 7,974 4,905 3,069 62.6 S. de Quilichao 1,591 993 598 60.2 Madrid 4,101 3,312 789 23.8 Aquaservicios 381 374 7 1.9 Acacias 1,920 1,290 630 48.8 Comunera 1,254 1,070 184 17.2 Belén de Umbría 621 345 276 80.0 Sibate 685 556 129 23.2 Puerto Carreño 540 425 115 27.1 TOTAL* 1,921,804 1,417,924 503,880 35.5 * Las pequeñas diferencias con los totales de las tablas precedentes se deben a redondeos. 5.2.3 Conclusiones De los cálculos realizados con el modelo FINEVAL y tablas antes presentadas se derivan las siguientes principales conclusiones: • Si las pérdidas comerciales se redujesen de los niveles actuales a 3%, el volumen total facturado por las empresas, en valor presente, se incrementaría en 1,166 millones de m3 en el período quinquenal considerado. Esto significa un incremento promedio de 323 millones de m3 anuales en el período. • El correspondiente incremento de ingreso de las empresas en el período, a las tarifas promedio existentes, sería de US$ 504 millones en el período, lo que representa un incremento promedio de US$ 140 millones anuales. Esto corresponde a un aumento de ingresos del 35.5%. • El beneficio unitario por reducción de pérdidas comerciales es de 0.43 US$ por m3, lo que corresponde a la tarifa promedio ponderado del agua para el conjunto de empresas de la muestra analizada. 71 5.3 Costos Para estimar el costo de reducción de pérdidas comerciales se han utilizado cifras obtenidas de especialistas en Colombia, verificándose que son muy similares a las que ICC ha encontrado en México y otros países latinoamericanos. Se supone que se inspeccionan el 0.5% de una muestra, y el costo de evaluación de conexiones ilegales y medidores adulterados, o que podrían estar funcionando en malas condiciones, se ha estimado en aproximadamente US$ 25 por conexión. El porcentaje de casos sospechosos con resultados positivos se ha variado de 50% a 20% y el costo medio de reemplazo de la conexión dañada o adulterada se ha estimado en US$ 25.50. 5.4 Relación Costo/Beneficio La evaluación de la relación costo/beneficio de una política de detección de fraudes, y de medidores que estén funcionando erradamente, depende principalmente de los beneficios unitarios de un incremento de facturación (tarifa media), de los costos de evaluación y reemplazo de los medidores con problemas y de la tasa de casos sospechosos que resulten positivos. En la siguiente Tabla 4.10 se muestra un ejemplo con valores estimados para Colombia para una muestra de 1000 conexiones. El resultado no depende del número de conexiones, ya que las relaciones son prácticamente lineales (economía de escala pequeña). Tabla 4.10: Relación Costo/Beneficio Reducción Pérdidas Comerciales Item A B C D Número Conexiones 1,000 1,000 1,000 1,000 Nivel de Evaluación (%) 0.50 0.50 0.50 0.50 Número Conexiones Evaluadas 5 5 5 5 Costo Evaluación (US$/conexión) 25.00 25.00 25.00 25.00 Costo Annual Evaluacion (US$) 125.00 125.00 125.00 125.00 Casos Sospechosos Positivos (%) 50.00 40.00 30.00 20.00 Número de Reemplazos 2.50 2.00 1.50 1.00 Costo de Reemplazo (US$/conexión) 25.50 25.50 25.50 25.50 Vida Util Instalación (años) 10.00 10.00 10.00 10.00 Tasa Annual Costo Capital (%) 12.00 12.00 12.00 12.00 Costo Annual de Capital (US$) 11.28 9.03 6.77 4.51 Costo Anual Total (US$) 136.28 134.03 131.77 129.51 3 Consumo Anual por Conexión (m ) 210.00 210.00 210.00 210.00 3 Facturación Adicional Annual (m ) 525.00 420.00 315.00 210.00 3 Beneficio Unitario (US$/m ) 0.43 0.43 0.43 0.43 Beneficio Anual Total (US$) 225.75 180.60 135.45 90.30 Relación Costo/Beneficio 0.60 0.74 0.97 1.43 Como se puede ver, para tasas de éxito en la detección de anormalidades tan bajas como 30%, existe aun una relación costo/beneficio inferior a 100%. El gran margen de beneficios que tienen los proyectos de reducción de fraudes, conexiones ilegales y mal funcionamiento de micromedidores, ha animado a muchas empresas comerciales que se dedican a ofrecer este tipo de servicios a las empresas, a orientar sus ofertas hacia la participación de los resultados, en lugar de cobrar por tales servicios. Esta es también la razón, como se indicó anteriormente, para que 72 las empresas privadas de servicios de agua potable presenten, en general, niveles de pérdidas comerciales muy inferiores a los de las empresas públicas. 5.5 Conclusiones A pesar de los resultados favorables del ejemplo de cálculo mostrado en el numeral precedente, la falta de datos confiables de experiencias propias de las empresas de agua potable en Colombia hizo ver la conveniencia de utilizar un criterio empírico para fijar el nivel máximo aceptable de pérdidas comerciales (NAPC), en vez de usar un procedimiento de costo/beneficio para la determinación de los NEPC. Como se señaló anteriormente en este informe, salvo para el sistema de Bogotá, no existe información detallada en los demás sistemas de agua que permita estimar el nivel aceptable de pérdidas comerciales, las cuales corresponden a pérdidas que no están bajo el control de la empresa (errores de medidores y caudales no medidos por estar bajo el nivel de arranque de medidores). Con base a las cifras publicadas para el sistema de Bogotá, se llegó a un valor medio de 3.9% de pérdidas comerciales aceptables (ver matriz de balance de agua en el Capítulo 2), valor que parece algo elevado, por las razones antes señaladas. De acuerdo con lo anterior, se propone aceptar un valor máximo de pérdida comercial de 3%, el cual se deberá revisar cuando exista mejor información sobre la estructura de pérdidas de las empresas del sector. 6 Metas de IANC Para definir el IANC admisible de las empresas, se han agregado los valores del NEPT y del NAPC calculados en las secciones precedentes. La reducción de pérdidas técnicas requiere realizar inversiones en trabajos de sectorización, control de presiones, detección de fugas y reparación de las mismas. Para aquellos sistema que tienen pérdidas superiores a los NEPT, es conveniente dar un período de adaptación de algunos años. Por tal motivo, aquí se recomienda que los NEPT de corto plazo (con las sobrecapacidades reales existente en los sistemas) sean metas a ser alcanzadas en 2010, y que los NEPT de largo plazo (con capacidades ajustadas al mercado) sean las metas para 2015. En todo caso, será la CRA y otras autoridades del sector en Colombia quienes deberán establecer las niveles de pérdidas que serán aceptables para los efectos tarifarios. En la siguiente Tabla 4.11 se muestran los NEPT, NAPC y IANC que, según los resultados del análisis, deberían ser considerados como metas para 2010 y 2015. 73 74 7 Conclusiones y Recomendaciones Las siguientes figuras resumen los resultados del análisis de pérdidas realizado en este capítulo y las metas recomendadas para los NEPT, NAPC e IANC de las empresas de la muestra representativa. La Figura 4.24 muestra los IANC actuales de las empresas analizadas y las metas recomendadas para 2010 y 2015. La Figura 4.25 muestra los niveles de IANC propuestos como metas finales para las empresas de Colombia y los valores actuales informados por algunas empresas de Chile y Asia. Se observa que si las empresas de Colombia alcanzasen los IANC propuestos, pasarían a estar con un nivel de eficiencia superior a la mayor parte de las empresas mostradas para Chile y Asia en la Figura 4.25. Cabe señalar que los datos internacionales corresponden a 2002, y las empresas incluidas han tenido también avances en los últimos años, por lo que las metas propuestas para las empresas Colombianas parecen razonables. La siguiente Figura 4.26 muestra que tanto los NEPT como los IANC admisibles tienen una tendencia a incrementarse en función de la producción de agua, es decir en función del tamaño del sistema. Esta tendencia significa que el costo del suministro de agua es menor en los sistemas mayores, es decir, que las economías de escala son de mayor importancia que la progresiva escasez de los recursos. Las correlaciones encontradas permiten estimar, en forma aproximada, las pérdidas aceptables para sistemas de agua de Colombia para los cuales no ha sido hecho un análisis detallado de costo beneficio. Las principales conclusiones de los análisis realizados en este capítulo son las siguientes: • Para las ciudades mayores de Colombia, con más de 600,000 habitantes, las metas de NEPT aquí recomendadas para 2010 son de 18.6% y las metas de IANC para dicho año 75 son de 21.6%. Para el año 2015 las correspondientes metas recomendadas para el NEPT e IANC son de 15.7% y 18.7% respectivamente. • Para las ciudades medianas de Colombia, con más de 12,000 habitantes y hasta 600,000 habitantes, las metas de NEPT aquí recomendadas para 2010 son de 15.5% y las metas de IANC para dicho año son de 18.5%. Para el año 2015 las correspondientes metas recomendadas para el NEPT e IANC son de 12.0% y 15.0% respectivamente. • Para las ciudades menores de Colombia, con 12,000 habitantes o menos, las metas de NEPT aquí recomendadas para 2010 son de 13.5% y las metas de IANC para dicho año son de 16.5%. Para el año 2015 las correspondientes metas recomendadas respectivamente para el NEPT e IANC son de 9.8% y 12.8%. • En general, los valores del NEPT e IANC para las empresas de Colombia puede estimarse aproximadamente mediante las siguientes expresiones indicadas en la Figura 4.26, es decir: : Log ( NEPT ) = 8.1929 + 3.1861 × PT Log ( IANC ) = 11.1929 + 3.1861 × PT Donde PT es la producción total del sistema en millones de m3 por año. El valor que se obtiene es sólo referencial, ya que la correlación obtenida es de solamente R= 0.653478. • Cuando una sección de la red tiene niveles altos niveles de fugas, el método prioritario de reducción de pérdidas es mejorar el control de la presión, antes de pasar a una política activa de detección de fugas. Los resultados de los cálculos aquí realizados, indican que esta prioridad aparece cuando las fugas son superiores a 25%, 21% y 17%, según la red corresponda a ciudades mayores, medianas o menores. Estos valores son también referenciales, ya que un análisis específico para las características de cada caso es el mejor camino para llegar a una correcta decisión. 76 Capítulo 5 1 NIVEL ÓPTIMO DE MICROMEDICIÓN Introducción, Metodología General, Demanda, Errores de Medición, Pérdidas Por Submedición, Costos de Micromedición, Relaciones Costo/Beneficio, Metas de Micromedición Introducción La determinación de políticas sobre micromedición requiere fundamentalmente de una evaluación de los beneficios y costos de las alternativas de niveles de medición. Para calcular estos factores es necesario determinar las características de la demanda de agua por tipo de conexión y los costos de instalación y operación de medidores adicionales. 1.1 Experiencia Internacional La cobertura de micromedición varía ampliamente en el ámbito internacional y no es común una determinación del nivel óptimo de la misma a través de análisis de costo/beneficio. De acuerdo con datos del Banco Asiático de Desarrollo, sin considerar sistemas que prácticamente no disponen de medidores, los niveles de micromedición, varía entre escasos 33% para Delhi hasta 100% para Hong-Kong, Osaka, Shangai y Seoul. El valor promedio en 2001 para las ciudades reportadas en Asia es de 76.5%. En Latinoamérica Chile es uno de los países que presentan mayor cobertura de micromedición, alcanzando en promedio a casi 99%. Según datos de ADERASA, la cobertura de micromedición en 2003 para diversas ciudades de Latinoamérica variaba entre valores bajos, como 26% (Aguas Argentinas, Gran Buenos Aires) y 31% (ECAPAG, Guayaquil) y tan altos como 94% (Aguas Andinas, Gran Santiago), 93% (Aguas de Illimani, La Paz) y 92% (ESAAP, Gran Asunción). 1.2 Situación en Colombia En general, el nivel de micromedición es muy elevado en los 20 prestadores analizados en Colombia. Como se ve en la Figura 5.1, solamente los sistemas de Santa Marta, Barranquilla, Valledupar e Ibal tienen coberturas inferiores a 90%. Por otra parte, la macromedición en la descarga de las plantas de tratamiento de agua es prácticamente 100% en dichas empresas. Por lo tanto, el análisis de los niveles óptimos de micromedición debe principalmente determinar la razón por la cual pocas empresas de Colombia tienen un nivel de cobertura de micromedición bajo. Según información levantada por ICC, no se han hecho en Colombia estudios de justificación económica de niveles de micromedición (i.e. costo/beneficio). Tampoco se 77 tiene conocimiento de posibles estudios hechos en otros países, lo que no significa que no existan. En este sentido, la CRA está sentando un precedente que otros países podrían estar interesados en conocer, adaptando la metodología a las características de sus propios sistemas. Esto es válido también para la metodología de determinación económica de los niveles óptimos de pérdidas técnicas y comerciales, indicada en el Capítulo 4. 1.3 Beneficios y Costos de Micromedición 1.3.1 Beneficios Los principales beneficios asociados a la micromedición, o al incremento de su nivel de cobertura son del siguiente tipo: • Financiero. Aumento del ingreso de los prestadores debido a la eliminación del error de facturación en caso de facturación por promedios estimados (debido a la falta de una señal de precios adecuada, generalmente el consumo real es superior al consumo estimado y facturado). • Económico. Reducción de la demanda de los clientes que tienen medición con respecto a aquellos, de similares características de consumo, pero facturados con tarifa fija mensual. Esta reducción corresponde a la elasticidad precio/demanda del consumo marginal y se traduce en un beneficio económico dado por el costo evitado de producción (costos de captación, tratamiento, transporte, etc.) y externalidades (i.e. reposición de recursos y tasas ambientales) del exceso de agua demandada. • Gestión. Mejoramiento de planificación de la distribución y diseño de obras, así como de la estructuración tarifaria, al disponerse de registros detallados de las curvas de demanda. 1.3.2 Costos Los principales costos asociados a la micromedición son: 2 • Adquisición e instalación de medidores. Representa un costo para los clientes, pero tiene un impacto en el capital de trabajo de las empresas. • Operación y mantenimiento. Corresponde a exclusivamente a costo operativo marginal de las empresas, pero no es importante. • Lectura y manejo de datos. Corresponde a un costo comercial de las empresas, muchas veces mediante contratos con terceros (outsourcing) Metodología General El enfoque metodológico utilizado para definir el nivel económico óptimo de cobertura de micromedición se presenta en la Figura 5.2. Los cálculos realizados para este análisis se incluyen en el Anexo H de este informe. 78 Figura 5.2: Metodología de Determinación de Niveles Óptimos de Micromedición 79 3 Caracterización de la Demanda Se ha basado en datos de los sistemas de acueducto de Bogotá y Manizales, ya que este tipo de información no se encuentra en el SUI, ni ha sido reportada por otros prestadores. 3.1 Curvas Estandarizadas Dos transformaciones fueron realizadas: agregación de los datos para siete intervalos de caudales y normalización de las curvas de distribución. Los objetivos de esta transformación fueron facilitar la comparación de patrones de demandas de diferentes tipos de consumidores y permitir la aplicación de los padrones adimensionales a los diferentes prestadores de la muestra representativa. Las Tablas 1 a 6 del Anexo H-1 muestran dichas transformaciones. Las curvas normalizadas de patrón de demandas se elaboraron para los consumos residenciales (seis estratos) y no-residenciales (comerciales, industriales y otros). Las Figuras 5.3 a 5.8 muestran los patrones de demanda resultantes para la demanda residencial y no-residencial. 80 Para el cálculo de los niveles de micromedición no se consideraron los consumidores noresidenciales, ya que se estimó a priori que las demandas de estos consumidores son elevadas es evidente que deben ser medidas. Por la misma razón, se estimó que el déficit de micromedición de las empresas se concentraba sólo en los estratos residenciales de menor consumo. Por lo 81 tanto, no se usaron patrones de demanda de consumos no-residenciales. Los patrones estándar de demanda fueron aplicados a los consumos de todos los prestadores, variándose solamente el nivel de las demandas. Los resultados obtenidos en este análisis presentan esta limitación, que sólo podría ser levantada cuando las empresas realicen estudios de caracterización de sus demandas, especialmente para los consumidores residenciales. 3.2 Curvas de Duración La Figura 5.9 presenta un ejemplo de curva de duración de la demanda construida para diferentes tipos de consumidores. Estas curvas permiten estimar que volumen de agua se consume bajo un determinado nivel de demanda, ambos valores expresados como porcentaje del volumen total. Así, por ejemplo, si un conjunto de conexiones de un cierto tipo de consumidor residencial presenta un nivel de medición de 80%, se estima que el 95% de la demanda de este tipo de consumidor está medida. 82 4 Errores de Medición Los errores de medición están determinados por la clase de medidor y su vida útil, expresada en volumen acumulado de registro al momento de la evaluación. De acuerdo con la norma NTC 1063 (correspondiente a la norma ISO 4064), el error máximo admisible del medidor entre su caudal mínimo Qm y su caudal de transición Qt debe ser de ± 5%. Para caudales superiores a Qt el error máximo debe estar en la faja ± 2%. La Tabla 5.1 muestra los caudales límites para las diferentes clases de medidores. El análisis de micromedición se ha concentrado en los estratos bajos del sector residencial, ya que los estratos altos residenciales y consumos no-residenciales el nivel de micromedición es prácticamente 100%. Para el cálculo se han usado las características del medidor Clase B, tipo predominante de medidores en los estratos residenciales 1 y 2. Tabla 5.1 – Caudales de Medidores Tipos de Medidores 4.1 Caudales (lph) Qm Qt Clase A 60.00 150.00 Clase B 30.00 120.00 Clase C 15.00 22.50 Clase D 7.50 17.25 Caudales de Arranque La determinación de los caudales medios de arranque de los medidores es importante porque bajo estos caudales el error promedio de medición es total o, por lo menos, muy alto. Por otro lado, este error afecta mayormente a conexiones con consumos bajos (estratos residenciales 1 y 2), por lo que las consecuencias económicas de la submedición son menores. Con base en una investigación realizada por LYSA-TYPSA-GARCIA en 199923 ICC ha determinado que el valor medio de arranque sería de 13.5 lph, con un máximo de 14.5 lps y mínimo de 12.8 lph, con criterios de excedencia de 95% y 10% respectivamente (ver Tabla 1 del Anexo H-2). El análisis realizado en este estudio ha considerado un caudal medio de arranque de 14 lph, verificándose que el resultado no es muy sensible a una variación ±20% de este valor. 4.2 Caudales de Transición El caudal mínimo es aquel a partir del cual el medidor está dentro de la tolerancia ±5% de error de medición. El caudal de transición es aquel a partir del cual el medidor trabaja dentro de la tolerancia ±2% de error. Como se indica en la Tabla 5.1, para los medidores Clase B estos caudales son 30 y 120 lph. Basado en este mismo estudio, para el caso del estrato residencial 4 de Bogotá los errores de medición observados son los indicados en la Figura 5.10. Del análisis de la indicada figura se concluye que para el caudal mínimo de 30 lph los errores de submedición son superiores al 5% establecido por la norma. Para los caudales que están 23Evaluación y Análisis del Patrón de Consumo y Vida Útil en Uso Residencial Estrato 4 – Bogotá. 83 comprendidos entre el mínimo y el caudal de transición (120 lph), los errores se encuentran en la faja de ±1%, es decir, son inferiores al error admisible de ±5%. Para caudales superiores al caudal de transición se observa que en general se está en la faja aceptable de ±2%, salvo para la medición a caudal 1500 lph, donde el error, según la norma vigente, sería inaceptable. De este análisis se desprende la importancia de que los prestadores realicen estudios de rutina para verificar si el parque de medidores está operando dentro de las tolerancias establecidas. Esto permite que sean tomadas decisiones sobre el retiro y reemplazo de medidores que por diversas circunstancias, entre ellas su tiempo de uso, no están permitiendo que se respete con la precisión indicada en la norma vigente. 5 Pérdidas por Submedición Las pérdidas de facturación debido a errores de medición fueron calculadas para los veinte prestadores y consumos Residencial, No-Residencial y Total (Tablas 2, 3 y 4 del Anexo H-2). 5.1 Metodología El cálculo se ha basado no en la precisión que tiene el parque real de medidores de los prestadores, lo cual se conoce solamente para Bogotá, sino en el error admisible en las pruebas de precisión establecidas en la Norma ISO 4064-3 y ICONTEC NTC 1063-3 para la Clase B de medidores. Es decir, los valores de pérdidas de facturación por errores en la medición corresponden a errores admisibles y, por lo tanto, indican las pérdidas máximas reconocibles para efectos de tarificación. Para tipo de consumo se ha utilizado el correspondiente patrón de consumo. El valor de arranque se ha establecido en 14.0 lph y, a falta de datos sobre la precisión media bajo el caudal de arranque, se ha asumido el valor de 70% (submedición de 30%). El procedimiento para el cálculo de las pérdidas aceptables de facturación por errores en los medidores para cada prestador ha sido el siguiente (ver Anexo H-2): • Cálculo del consumo por conexión en 200424 en litros por hora (lph). • Representación de la demanda mediante la curva de distribución normal. • Cálculo del consumo por conexión de cada nivel de demanda mediante: Estrictamente estos cálculos deben ser hechos a través del valor presente de los valores previstos en un horizonte de 10 a 15 años. Sin embargo, debido al bajo crecimiento de la demanda de agua y a la falta de datos de los prestadores (excepto Bogotá) en cuanto a caracterización del consumo y características de sus parques de medidores, se ha aceptado que un corte en el año 2004 es suficiente para mostrar la metodología y dar un panorama bastante aproximado a la realidad. 24 84 Ci = C m + σ × Z i Donde : C i = consumo al nivel de demanda i (lph) C m = consumo medio (lph) σ = desviación estándar Z i = caudal dado en unidades de desviación • Determinación del volumen facturable mediante el siguiente esquema: Si C i ≤ Qa QFi = Pa × C i Caso contrario : QFi = Pi × C i Donde : QFi = volumen facturable a nivel de demanda i Pa = precisión de medición a nivel de caudales menores al de arranque Pi = precisión de medición a nivel de caudal i • Cálculo del volumen total facturable por conexión QF a través de: QF = ∑ QFi × Vi i Donde Vi = volumen consumido al nivel de demanda i • Cálculo del Factor de Facturación FF mediante la relación: FF = 100 × QF 5.2 Cm Resultados Las Figuras 5.11 y 5.12, en la página siguiente, muestran los consumos facturables residencial y no-residencial. Como se observa en dichas figuras, las pérdidas por errores de medición en los consumos residenciales varían entre 5% y 2%, según sea el padrón de demandas. Para los consumos no-residenciales, debido a que los niveles de consumos por conexión son mayores, la pérdida es prácticamente 2%. El Factor de Facturación medio ponderado para el consumo residencial de los veinte prestadores es de 96.2%, lo que significa que 3.8% es el valor medio de pérdida comercial aceptable por imprecisión de los medidores en el sector residencial. El Factor de Facturación medio ponderado para el consumo no-residencial es de 98%. Esto se debe a que los consumos por conexión son bastante mayores que los residenciales, por lo que los medidores trabajan en mejores condiciones de precisión y significa que 2.0% sería el valor medio de pérdida comercial aceptable por imprecisión de los medidores en el sector no-residencial. 85 El valor medio ponderado del Factor de Facturación para el consumo total de los veinte prestadores resultó de 97.1%, lo que significa que 2.9% sería el valor medio de pérdida comercial aceptable por imprecisión de los medidores para el mercado total. 6 Costos de Micromedición 6.1 Costos de Capital Los costos de adquisición e instalación de medidores se han estimado con base en cotizaciones para compras de partidas de 5,000 y 60,000 medidores residenciales. Se obtuvo un precio medio de US$ 35.00 y US$ 25.00 por unidad, respectivamente. Los costos medios de instalación fueron de US$ 6.50 y US$ 5.10 por unidad, respectivamente (factor de economía de escala del medidor instalado corresponde a -0.13). Para los medidores no-residenciales se consideró un recargo de 17%. La vida útil del medidor fue estimada en 8 años, y la tasa de costo del capital del 10%25. 6.2 Costos de Operación y Mantenimiento Los costos anuales de O&M fueron estimados como el 3% del costo de inversión, excluyendo el mantenimiento, que prácticamente no existe. Los costos de lectura y manejo de datos se muestran en la Tabla 5.2. 25 El costo de oportunidad del capital de 10% considerado para el estudio de nivel óptimo de micromedición es más bajo que el valor de 12% adoptado para el resto de los análisis del estudio. La razón de esto es la facilidad de financiamiento que existe en el mercado de medidores comerciales, tanto local como internacionalmente. 86 Tabla 5.2: Costo Lectura Medidores Numero de medidores leídos por ruta y día 300.00 Costo mensual por lector (US$/mes) 500.00 Costo del transporte (US$) 15000.00 Vida útil del medio de transporte (años) 5.00 Recorrido medio diario por ruta (Km.) 20.00 Costo variable del medio de transporte (US$/Km.) 7 0.15 Relaciones Costo/Beneficio Las relaciones costo/beneficio del nivel de micromedición fueron calculadas con un criterio financiero (beneficios dados por el incremento de facturación de los prestadores debido al aumento del nivel de micromedición), y económico (beneficios dados por los costos evitados por la reducción de demanda asociada a la señal de precio dado por el incremento de micromedición). 7.1 Metodología Los pasos para efectuar el cálculo de las relaciones costo/beneficio fueron los siguientes: • Estimación del número de conexiones y consumos de agua por estrato residencial de las empresas que no reportaron esta información (Tabla 5, Anexo H-2). • Estructura del número de conexiones y consumos de agua por conexión y estrato residencial, como porcentaje del número total de conexiones y del consumo medio por conexión respectivamente (Tabla 6-A, Anexo H-2). • Cálculo de las pérdidas de facturación y de la relación costo/beneficio financiero del nivel de micromedición (Tabla 6-B, Anexo H-2). • Cálculo del incremento de demanda asociado a la reducción de micromedición debido a la elasticidad precio-demanda (Tablas 7-A y 8-A para elasticidades -0.05 y -026). • Cálculo del beneficio asociado a la reducción de demanda por un incremento de micromedición debido a la elasticidad precio-demanda y de las relaciones costo/ beneficio (Tablas 7-B y 8-B para elasticidades -0.05 y -026). 7.1.1 Evaluación Financiera (Facturación) Las pérdidas de facturación evitadas al incrementar el nivel de micromedición fueron valorizadas a la tarifa media vigente de cada prestador, y considerando el porcentaje de incremento de facturación al pasar de una cobranza por promedios a una cobranza con medición individualizada. Con base en la matriz de pérdidas comerciales de Bogotá, se consideró que la pérdida de facturación evitada era de 5% del consumo medio del cliente. Los beneficios y costos del incremento de medición fueron calculados para niveles de micromedición de 75%, 80%, 85%, 90% y 95% y los seis estratos de consumo residencial. Las pérdidas de facturación por falta 87 de micromedición (beneficio por el valor de la pérdida evitada) se han calculado aceptándose la hipótesis de que el déficit de medidores corresponde prioritariamente a los estratos residenciales más bajos, es decir: • Si el número de conexiones del Estrato 1 es mayor que el número de medidores faltantes, se considera que todos los medidores faltantes corresponden al Estrato 1. • En caso contrario, se considera que faltan todos los medidores correspondientes al Estrato 1 y el saldo de medidores faltantes, si es menor que las conexiones del Estrato 2, se considera que es un déficit de dicho Estrato 2. En caso contrario, el déficit restante corresponde al Estrato 3 (hasta su límite), y así sucesivamente. Esquemáticamente, el beneficio financiero BF fue calculado mediante la expresión: ⎡ ⎛ ⎞⎤ BF = ⎢ PC1 × PD1 + PC 2 × PD2 + .... + ⎜⎜ (1 − NM ) − ∑ PD j ⎟⎟⎥ × NC × CC × TM × PF j ⎝ ⎠⎦⎥ ⎣⎢ Donde: PCi = porcentaje de conexiones del Estrato i respecto al total PDi = porcentaje de consumo por conexión del Estrato i NM = nivel de micromedición evaluado (0.75 a 0.95) j = último estrato que recibe instalación de medidores NC = número total de conexiones CC = consumo medio por conexión TM = tarifa media de la empresa PF = pérdida al facturar por promedio (proporción de la demanda) El costo de la instalación adicional de medidores fue calculado corrigiendo el precio unitario de cotización de 5000 unidades según el número de medidores a instalar, para cada nivel de micromedición evaluado, y con el factor de economía de escala -0.13. Las expresiones para efectuar este cálculo fueron las siguientes: NMI i = (1 − NM i ) × NC ⎛ NMI i CMI i = ⎜⎜ ⎝ NMI 0 β ⎞ ⎟⎟ × CUI 0 × NMI i × FRC ⎠ Donde: NMIi = número de medidores a instalar para el nivel i de micromedición NMi = nivel i de micromedición en evaluación (0.75 a 0.95) NC = número total de conexiones de la empresa CMIi = costo anual de la instalación de medidores faltantes en nivel i NMI0 = número de medidores cotizados en la oferta base 88 β = factor de economía de escala por compras mayores que oferta base CUI0 = costo unitario cotizado en la oferta base FRC = factor anual de recuperación del capital Cabe señalar que, contrariamente a lo que ocurre en la mayor parte de los países, en el caso de Colombia los medidores son de propiedad de los consumidores. Esto significa que los costos para la empresa son nulos, por lo que en teoría habría un gran interés en ellas en incrementar el nivel de micromedición. En la práctica, sin embargo, se crea una falta de incentivo del consumidor para la instalación de medidor, especialmente si es excesivamente caro. Por lo tanto, para la evaluación financiera aquí realizada se ha supuesto que el prestador recibe tanto los beneficios del incremento de facturación, como aborda los costos de instalación y operaciónmantenimiento del medidor. 7.1.2 Evaluación Económica (consumo de agua) Los beneficios económicos fueron calculados mediante las siguientes expresiones: ⎛ NM i C i = C 0 × ⎜⎜ ⎝ NM 0 ICi = C i − C100 ⎞ ⎟⎟ ⎠ β BEi = (ICi × NC ) × (CPA + TA) Donde: Ci = consumo por conexión correspondiente al nivel i de micromedición C0 = consumo por conexión del nivel actual de micromedición NMi = nivel de micromedición evaluado (60% a 100%) NM0 = nivel de micromedición actual de la empresa β = elasticidad precio-demanda por micromedición ICi = incremento de consumo por conexión del nivel i de micromedición C100 = consumo para el nivel de micromedición 100% BEi = beneficio económico del nivel i de micromedición NC = número total de conexiones de la empresa CPA = costo de producción del agua de la empresa TA = tasas ambientales aplicadas al uso del agua El costo de la instalación adicional de medidores fue calculado en forma similar a la indicada para el caso de la evaluación financiera. En este caso, sin embargo, los niveles de micromedición considerados fueron 60%, 70%, 80% y 90%. La relación costo/beneficio de la evaluación económica es bastante sensible al factor de elasticidad β utilizado. No se conocen estudios al respecto este tipo de análisis en Colombia, por lo que para el estudio se usaron valores utilizados internacionalmente. 89 La Figura 5.13 muestra que la elasticidad para un conjunto de casos internacionales indicados en la referencia es de -0.26. Sin embargo, esta información es muy antigua y corresponde a un caso extremo de cambios drásticos en el nivel de micromedición. Otras experiencias muestran que la elasticidad para clientes facturados por promedio y luego a través de medidor es menor (-0.05 a 0.10). En este estudio se ha considerado escenarios con elasticidades extremas de -0.26 y -0.05. 7.2 Resultados El cálculo de las relaciones costo/beneficio para la evaluación con criterio financiero, para los veinte sistemas evaluados, se muestra en los gráficos del Anexo H3. Para el criterio económico el cálculo se incluye en los gráficos del Anexo H4. A continuación se resumen dichos resultados. 7.2.1 Evaluación Financiera La Tabla 5.3, al final de este capítulo, muestra los beneficios y costos marginales obtenidos para el criterio de evaluación financiera para las 20 empresas de la muestra. El resumen para los tres grupos de empresas analizadas se muestra en las siguientes Figuras 14, 15 y 16. Los niveles óptimos de cobertura de micromedición, para el criterio de evaluación financiera, están dados por la intersección de las funciones de beneficio y costo marginal mostradas en dichas figuras para los grupos de sistemas mayores, medianos y menores respectivamente. Estos niveles son los siguientes: • Sistemas Mayores: 99.2% • Sistemas Medianos: 98.8% • Sistemas Menores: 93.8% 90 Como se desprende de los resultados obtenidos, a medida que disminuye el tamaño medio de las ciudades se reduce también el nivel óptimo de cobertura de micromedición. Pero tales niveles óptimos son altos, lo que significa que las empresas deben ser cuidadosas al dejar sin medición a grupos de clientes residenciales con tarifas bajas, pues podrían estar sufriendo pérdidas comerciales importantes por falta de facturación adecuada. En todo caso, para tomar esta clase de decisiones, el análisis debería ser hecho para cada estrato de cliente residencial y su respectivo nivel tarifario. 91 7.2.2 Evaluación Económica La Tabla 5.4, al final del capítulo, muestra los beneficios y costos marginales obtenidos para el criterio de evaluación económica para las 20 empresas de la muestra. El resumen para los tres grupos de empresas se muestra en las Figuras 5.17, 5.18 y 5.19. Como en el caso anterior, los niveles óptimos de cobertura de micromedición, con el criterio económico, están dados por la intersección de las funciones de beneficio y costo marginal mostradas en las figuras. Los valores resultantes, para los grupos de sistemas mayores, medianos y menores respectivamente, son los siguientes: • Sistemas Mayores: 93.1% • Sistemas Medianos: 74.0% • Sistemas Menores: 100.0% Como se observa, en este caso no existe una tendencia clara a reducción del nivel óptimo de cobertura de micromedición a medida que se reduce el tamaño medio de las ciudades, como en el caso de la evaluación financiera. En efecto, con este criterio de evaluación económica, se ha obtenido una cobertura de micromedición del 100% para las ciudades menores. Se estima que posiblemente la elasticidad consumo-nivel de 92 medición para los sistemas medianos y menores debería ser más baja que el valor utilizado, ya que los consumidores están cerca de los niveles mínimos de consumo. Si este es el caso, las curvas de beneficio debieran tener menor pendiente que la mostrada en los dos últimos gráficos, y los niveles óptimos de micromedición resultarían menores a los aquí determinados. Desafortunadamente, como se dijo anteriormente, no se disponen de análisis de elasticidad para distintos estratos de clientes, lo que ha impedido justificar hipótesis diferentes a las aquí consideradas.. 7.2.3 Resultados por Empresa La determinación de los niveles óptimos de micromedición para cada empresa se muestra en la Tabla 5.5 de la página siguiente. En dicha tabla se indican los coeficientes A y B de los ajustes lineales que expresan los beneficios y los costos marginales en función de los niveles de cobertura de la micromedición. Se muestran también los coeficientes de correlación R y los puntos de intersección de ambas funciones marginales, los cuales definen los valores óptimos. La Figura 5.20 resume los resultados por empresa, mostrando también los niveles actuales de micromedición. Como se observa, en general la cobertura de micromedición en las empresas de la muestra es satisfactoria. Sin embargo, es conveniente hacer los siguientes comentarios específicos: • En general las metas de micromedición con criterio financiero son más altas que las obtenidas para el criterio económico. La excepción los sistemas de Buga, Santander, Comunera, Sibate y Puerto Carreño, para los cuales las tarifas vigentes son menores que los costos promedio de producción y distribución de agua potable. Este resultado es muy sensible a la elasticidad demanda-precio utilizada. Si en vez de usar elasticidad 0.05, por ejemplo, se utilizase -0.15, las metas con criterio económico superarían a las metas financieras. • Ante la dificultad de calibrar con mayor precisión la elasticidad de la demanda de los consumidores que están siendo facturados con valores mensuales fijos, con respecto a aquellos, con características de demanda similares, pero que están siendo que están siendo facturados mediante lectura de medidores, parece más confiable utilizar las metas de micromedición obtenidas con criterio financiero. Esta conclusión se refuerza por el hecho de ser el nivel de micromedición un concepto de tipo más comercial que económico. Por otro lado, para algunos de los sistemas pequeños, como Santander y Sibate, los beneficios por incremento de facturación parecen subvaluados, posiblemente por influencia del subsidio cruzado o generalizado que afecta a la estructura tarifaria. La prudencia indica que, ante la 93 imposibilidad, dentro del alcance de este trabajo, de realizar un análisis del impacto de los subsidios en la tarifa, sea preferible fijar metas basadas en los promedios obtenidos para los sistema mayores, medianos y menores, en vez de utilizar metas para cada sistema. 8 Metas de Micromedición Los cálculos aquí realizados muestran que existe mucha sensibilidad de los resultados a frente a ciertos parámetros. Tal es el caso de la demanda media por conexión y precio de agua, en caso del enfoque financiero, o costo de producción del agua, en caso del enfoque económico. Por esto, es recomendable que las propias empresas realicen este tipo de análisis y justifiquen el déficit de micromedición para los grupos de consumidores que están siendo facturados con valores promedios, utilizando los datos específicos de este tipo de demanda y propios costos. A pesar de las anteriores observaciones, se considera útil recomendar las metas que se han obtenido por la correlación con las tarifas promedio, en el caso del criterio financiero, y con los costos medios de producción, en el caso del criterio económico. Estas funciones de visualizan en las siguientes Figuras 5.21 y 5.22 respectivamente. La función financiera que estima el nivel de micromedición óptimo NM con relación a la tarifa promedio TP está dada por: Si TP > 0.73 US $ / m 3 → NM = 100% Si TP ≤ 0.73 US $ / m 3 → NM = 100.688 × TP 0.0219 94 Para la función con criterio económico el nivel óptimo NM con relación al costo promedio del agua distribuida CP está dada por: Si CP > 1.15 US $ / m 3 → NM = 100% Si CP ≤ 1.15 US $ / m 3 → NM = 95.745 × TP 0.3147 95 96 97 98 Capítulo 6 EQUIPAMIENTO DE MICROMEDICIÓN Metodología, Metas de Micromedición, Planes de Equipamiento, Planes de Inversiones, Conclusiones y Recomendaciones En este Capítulo se presenta el cálculo del número de medidores residenciales y no-residenciales que los prestadores de servicio deberían instalar en el decenio 2006 – 2015 para alcanzar los niveles económicamente óptimos recomendados. Se incluye también el cálculo de los costos de adquisición e instalación de los medidores nuevos requeridos en el período, así como el incremento en costos de lectura y tratamiento de los datos adicionales. 1 Metodología Para los 20 sistemas pivote (con datos completos y resultados de la aplicación de los modelos WATERPLAN y FINEVAL), la estimación del número de medidores a ser instalados y los costos de equipos e instalación está basada en las metas recomendadas en los anteriores capítulos para la cobertura del servicio y niveles de micromedición. Para los sistemas satélites, para los cuales no se han definido individualmente estas metas, se han adoptado las metas de sus correspondientes pivotes. 1.1 Cálculo del Número de Medidores La metodología difiere según se trate de sistemas de prestadores pivote o satélites. En este último caso se han utilizado las tendencias de evolución de los parámetros principales dadas por sus respectivos pivotes. 1.1.1 Pivotes La metodología usada para estimar el número de medidores residenciales que deben ser incorporados anualmente en el período 2006-2015, para los veinte pivotes, fue la siguiente: • La cobertura anual de servicio fue calculada mediante la interpolación geométrica dada por la expresión: ⎛ CS CS t = ⎜⎜ M ⎝ CS 0 ⎞ ⎟⎟ ⎠ (1 / 10 ) × CS t −1 Donde CSt es la cobertura de servicio en un año t, CS0 es la cobertura de servicio actual (año base 2005) y CSM es la cobertura de servicio definida como meta para el último año del período decenal (2015). • El número de conexiones de cada año se ha estimado mediante la siguiente expresión: 99 ⎛ PTt ⎞ ⎟⎟ × CS t NC t = ⎜⎜ ⎝ NHC t ⎠ Donde NCt es el número de conexiones en un año t, PTt es la población total del área servida por el prestador en el año t, NHCt es el número de habitantes por vivienda del año t y CSt es la cobertura de servicio calculada en el paso precedente para el año t. Los parámetros PTt y NHCt fueron calculados por el modelo FINEVAL. • La cobertura anual de micromedición se ha calculado mediante la interpolación geométrica dada por la expresión: ⎛ CM M CM t = ⎜⎜ ⎝ CM 0 ⎞ ⎟⎟ ⎠ (1 / 10 ) × CM t −1 Donde CMt es la cobertura de micromedición en un año t, CM0 es la cobertura de micromedición actual (año base) y CMM es la cobertura de micromedición recomendada como meta en el último año del período decenal. • El número de medidores requeridos en cada año t , NMRt , se ha calculado mediante la expresión: NMRt = CM t × NC t • Finalmente, el número de medidores residenciales nuevos que deben ser incorporados en cada año t, NMNt, fue calculado mediante la suma de los medidores requeridos por la expansión y aquellos necesarios para reponer los que han cumplido con su vida útil media VU. Para esto se ha utilizado una expresión aproximada, ya que se desconoce la antigüedad media equivalente del parque actual de medidores, pero que da una precisión más que suficiente para este tipo de estimaciones. La expresión usada fue la siguiente: ⎛ 1 ⎞ NMN t = ( NMRt − NMRt −1 ) + ⎜ ⎟ × NMRt −1 ⎝ VU ⎠ La metodología usada para estimar el número de medidores no-residenciales a ser incorporados anualmente fue la siguiente: • El número de conexiones no-residenciales fue estimado manteniéndose para los años proyectados la misma proporción que existe en el año base 2005, con relación al número de conexiones residenciales. La proporción más alta corresponde al sistema de Bogotá con 10.7%, y para el resto de los sistemas importantes este valor es inferior al 8%, por que la simplicidad de esta hipótesis parece que no afecta importantemente la estimación del número de medidores no-residenciales requeridos. • El número de medidores no-residenciales fue estimado considerándose que la cobertura de micromedición es 100%. Por lo tanto, para la estimación del número de medidores no-residenciales nuevos que deben ser incorporados en cada año t, NMNt, se usó una expresión similar a la del caso residencial, pero aplicada al número de conexiones de cada año (NCt): 100 ⎛ 1 ⎞ NMN t = ( NC t − NC t −1 ) + ⎜ ⎟ × NC t −1 ⎝ VU ⎠ 1.1.2 Satélites La metodología utilizada para estimar el número de medidores de los prestadores satélite fue la siguiente: • La estimación de la población en el año base 2005 se ha hecho aplicando, al valor conocido de 199626, la misma tasa de crecimiento que ha tenido el prestador pivote en dicho período. La población se ha proyectado en el período 2006-2015 con la misma tasa de crecimiento definida para el pivote. • El número de total de conexiones en el año base 2005 se ha estimado aplicando, al valor conocido de 200227, la misma tasa de crecimiento observada en los últimos tres años para el prestador pivote. La distribución entre conexiones residenciales y no-residenciales ha sido hecha aplicando el porcentaje encontrado en dicho pivote. • El número de habitantes por vivienda, y la cobertura de micromedición residencial actual y las metas para 2015, se han supuesto iguales a las de su pivote, lo que ha permitido estimar el número de conexiones para el período de proyección 2006-2015. • El cálculo del número de medidores residenciales y no-residenciales se ha hecho con las mismas fórmulas indicadas para el caso de los prestadores pivotes. 2 Metas de Micromedición Para el cálculo del número de medidores que deben ser instalados en cada sistema pivote es necesario establecer las correspondientes metas de micromedición al año 2015. La Tabla 6.1 muestra las metas de micromedición, obtenidas en el precedente Capítulo 5 mediante puntos de intersección de las curvas de costos y beneficios marginales. Tales metas corresponden a la aplicación de criterios de evaluación financiera y económica. La Tabla 6.1 muestra también los niveles de micromedición informados por los prestadores en 2004. 26 27 Inventario Nacional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, MDE – Julio 1998. Levantamiento hecho por la contraparte local de ICC durante la etapa de inventario del estudio. 101 Tabla 6.1: Metas de Micromedición (%) SISTEMA Bogotá Medellín Cali Barranquilla Bucaramanga Cartagena Cúcuta Ibal Valledupar Santa Marta Sogamoso Aguas de Buga Santander Madrid Aquaservicios Acacias Comunera Belén de Umbría Sibate Puerto Carreño Valor 2004 98.2 97.9 98.2 83.0 99.1 96.9 85.0 87.0 83.0 56.0 98.9 93.2 90.0 98.0 92.3 85.0 85.0 85.0 91.0 90.0 Meta Financiera Económica 99.2 94.3 99.0 92.8 100.0 93.6 99.3 78.7 99.2 89.0 99.2 88.1 96.7 92.2 95.1 85.6 98.4 55.0 99.3 43.5 99.3 79.3 93.4 100.0 0.0 100.0 98.5 66.8 100.0 100.0 100.0 100.0 97.6 100.0 97.8 78.0 70.0 100.0 94.3 100.0 Los siguientes criterios han sido utilizados para definir las metas adoptadas en los cálculos del Anexo I, cuyos resultados aquí se resumen: • En los casos en que las funciones de costos y beneficios incrementales no permitían definir un punto de intersección, fue adoptado una meta mínima recomendable de 92% para la evaluación con criterio financiero. En el caso de la evaluación con criterio económico, se consideró una meta mínima de 62%. Estos dos valores están dados por los mínimos obtenidos por el límite inferior del intervalo de confianza 95% de las evaluaciones con ambos criterios respectivamente. • Para estimar el equipamiento futuro de micromedición de los prestadores se han adoptado las metas con criterio de evaluación financiera, por las siguientes razones: o Los niveles óptimos de micromedición correspondientes al criterio económico son extremadamente sensibles a la hipótesis de elasticidad demanda-precio, parámetro que no se conoce para los mercados de agua potable de Colombia. o El criterio de evaluación económica llega a niveles inferiores a los dados por el criterio financiero, por lo que los propios prestadores deberían tender, por su propia conveniencia comercial, a usar los niveles dados por el enfoque financiero. En resumen, para los cálculos del número de medidores a ser instalados en el período del estudio, se han utilizado las metas con criterio financiero recomendadas en el Capítulo 5 e indicadas en la Tabla 6.1. Para las empresas satélites, para las cuales no se dispone de este tipo de información, se han utilizado los mismos niveles actuales y metas de micromedición de sus correspondientes pivotes. 102 3 Plan de Equipamiento 3.1 Introducción El cálculo de los planes de equipamiento para cada año del período 2006-2015 y los 189 prestadores indicados se incluye en el Anexo I, de acuerdo con la siguiente estructura: • Anexo I-1: Sistemas con más de 600,000 habitantes (Grupo A) • Anexo I-2: Sistemas con 170,000 a 600,000 habitantes (Grupo B) • Anexo I-3: Sistemas con 100,000 a 170,000 habitantes (Grupo C) • Anexo I-4: Sistemas con 30,000 a 100,000 habitantes (Grupo D) • Anexo I-5: Sistemas con 12,000 a 30,000 habitantes (Grupo E) • Anexo I-6: Sistemas con menos de 12,000 habitantes (Grupo F) • Anexo I-7: Resumen de totales del período para cada grupo A continuación se resumen los indicados cálculos y los resultados obtenidos. E detalle de los cálculos y de los resultados puede verse en el Anexo I antes mencionado. 3.2 Cobertura del Plan A continuación se describe la cobertura regional y demográfica del análisis realizado. Posteriormente se indica el número de medidores totales residenciales y noresidenciales que deben ser instalados en el período decenal 2006-2015. 3.2.1 Cobertura Regional Los cálculos cubrieron en total 189 de las principales ciudades de Colombia. De estas, 20 ciudades definidas como pivotes de la muestra representativa, fueron analizadas detalladamente. La Figura 6.1 muestra el número de ciudades estudiadas en cada grupo. Las ciudades del Grupo A, con más de 600,000 habitantes, representan casi el 53% de la población cubierta. Como se indicó anteriormente, este grupo incluye los sistemas de servicios de agua potable y saneamiento de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena y Cúcuta. 103 3.2.2 Cobertura Demográfica La población cubierta por las 189 ciudades de la muestra es de cerca de 30.4 millones de habitantes, correspondiendo aproximadamente a 70% de la población actual de Colombia. La población urbana de Colombia en el año 2005 representa aproximadamente 76% de la población total28. De lo anterior, se puede concluir que el plan que se presenta en los siguientes párrafos representa, en la práctica, el requerimiento casi total del sector de agua potable de los centros urbanos de Colombia. La Figura 6.2 muestra la población representada en cada grupo de ciudades. Se observa que el Grupo A incluye al 53% del universo de la muestra y al 37% de la población de Colombia. En cambio, las 24 ciudades de Grupo F representas sólo el 0.6% del universo de la muestra y 0.4% de la población total del país. 3.3 Equipamiento En el período 2006-2015 el sector de agua potable requiere aproximadamente 10.7 millones de medidores adicionales (poco más de un millón por año). De estos, 10 millones corresponden a medidores residenciales y 0.7 millones a medidores de clientes noresidenciales. La Figura 6.3 indica la distribución de necesidades de equipamiento de cada grupo de sistemas y por tipo de medidor. En el Anexo I se incluyen los requerimientos de medidores para cada uno de los 189 sistemas y cada año del período en estudio. 4 Equipamiento El plan de equipamiento indicado en el numeral precedente requiere de inversiones para adquisición e instalación de los medidores. Para compra de los medidores residenciales en el período 2006-2015 se requieren US$ 295.1 millones, y para los medidores no-residenciales Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), Colombia contaba el año 2005 con 41,468,384 habitantes, de los cuales 31,507,441 (75.8%) fueron censados en las cabeceras municipales o distritales. 28 104 se requieren US$ 33.2 millones adicionales. Para la instalación de los indicados medidores se necesitan US$ 54.8 millones y US$ 5.3 millones respectivamente. Estos requerimientos monetarios no afectan las disponibilidades de los prestadores, ya que el costo de los medidores es responsabilidad de los usuarios. No obstante, como frecuentemente estos costos son financiados por los prestadores a dos o más años, existe un impacto relativamente importante en el capital de trabajo de las empresas. Las siguientes Figuras 6.4 y 6.5 muestran la distribución de los requerimientos de inversión para compra e instalación de los medidores por grupo de ciudades. De los datos presentados se verifica que el costo promedio de los medidores residenciales, en nivel monetario de fines de 2005, es de US$ 29.5 por medidor. Debido a la economía de escala considerada en los cálculos, el costo promedio de los medidores residenciales para los sistemas incluidos en el Grupo A es de US$ 24.0 por medidor; mientras que para el Grupo F, de sistemas pequeños, el costo promedio es de US$ 50.2 por medidor. Para el caso de medidores noresidenciales, el costo promedio por medidor es US$ 45.7, siendo de US$ 37.8 para los sistemas del Grupo A y US$ 95.9 para los sistemas pequeños del Grupo F. El programa de inversiones anuales de micromedición para el sector en Colombia se presenta en la Tabla 6.2. Estos valores incluyen la compra e instalación de los medidores y el costo adicional de lectura de los mismos. 105 Años 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total 5 Tabla 6.2: Programa de Inversiones en Micromedición (miles US$) GRUPOS DE CIUDADES A B C D E F 14,830.9 6,824.7 3,917.3 3,671.0 1,679.8 188.9 15,072.0 7,181.6 4,242.2 3,972.2 1,800.4 211.6 15,325.6 7,563.0 4,595.6 4,308.9 1,933.2 238.8 15,576.8 7,969.6 4,983.2 4,683.0 2,079.6 271.4 15,838.9 8,404.9 5,406.4 5,099.9 2,241.2 309.5 16,109.2 8,869.7 5,869.7 5,565.4 2,419.9 354.2 16,374.1 9,366.5 6,375.7 6,085.9 2,617.9 408.9 16,655.9 9,899.8 6,930.6 6,670.1 2,837.3 473.9 17,020.5 10,470.0 7,539.2 7,326.6 3,081.1 552.5 17,458.9 11,081.9 8,206.1 8,067.0 3,352.1 647.8 160,262.8 87,631.6 58,065.9 55,450.0 24,042.6 3,657.4 TOTAL 31,112.5 32,480.0 33,965.0 35,563.6 37,300.7 39,188.1 41,228.9 43,467.7 45,989.9 48,813.8 389,110.2 Conclusiones y Recomendaciones El total de medidores que deben ser instalados en el período 2006 – 2015 para cubrir las necesidades de los 189 prestadores analizados (30.4 millones de habitantes en 2005) es de 10.7 millones de medidores (poco más de 1 millón de medidores por año). De este total, aproximadamente 10 millones son medidores residenciales y 0.7 millones son no-residenciales. El costo total de los equipos en el período es de US$ 328.3 millones (US$ 295.1 millones para medidores residenciales y US$ 33.2 millones para no-residenciales) , y la instalación de los mismos tiene un costo adicional de US$ 60.1 millones (US$ 54.8 millones para medidores residenciales y US$ 5.3 millones para no-residenciales). El costo de lectura adicional que requiere el incremento de la cobertura de micromedición ha sido evaluado en los cálculos mostrados en el Anexo I, y corresponde a US$ 0.7, lo que resulta en el total de US$ 389.1 mostrado en la anterior Tabla 6.2, que corresponde a los desembolsos anuales totales de la micromedición adicional requerida por los sistemas. 106 Capítulo 7 1 PARÁMETROS DE DISEÑO Introducción, Costos de Desarrollo, Pérdidas Máximas Admisibles, Conclusiones y Recomendaciones Introducción Este Capítulo tiene el objetivo de definir y determinar un conjunto de parámetros de diseño de las empresas de agua potable y saneamiento básico. Es importante calcular algunos de estos parámetros para las veinte empresas de la muestra, para de este modo poder extrapolar dichos indicadores a los demás prestadores del sector en Colombia. Algunos de los principales parámetros de diseño analizados fueron los siguientes: • Costos Incrementales Promedio (CIP). Criterios para estimar los CIP en función del tamaño de los sistemas. • Costos de Inversión. Criterios para estimar los costos unitarios de inversión en función de los niveles de producción. • Costos de Operación y Mantenimiento (O&M). Criterios para estimar los valores máximos aceptables unitarios de O&M. • Costos Administrativos. Criterios para estimar los valores máximos aceptables administrativos. • Costos Operativos Totales. Criterios para estimar los costos de operación, mantenimiento y administración de los prestadores y proponer valores máximos aceptables. • Pérdidas de Agua. Criterios para estimar los niveles máximos anuales de pérdidas técnicas, comerciales y totales que deberían ser aceptados en la formulación de tarifas de los prestadores de servicios. No se consideran aquí indicadores de desempeño técnico, administrativo, financiero y comercial, los cuales son analizados en el Capítulo 11. Mas bien, los parámetros de diseño aquí analizados tienen la finalidad de estimar valores aproximados para aquellos sistemas para los cuales aún no se dispone de información estadística confiable. 2 Costos de Desarrollo 2.1 Metodología Los costos para la prestación de servicios de agua potable, recolección de alcantarillado y tratamiento y disposición de aguas servidas fueron calculados con la metodología de costos incrementales promedio del período 2006-1015 de capital y operación (gastos de O&M y 107 administración). Para la determinación de los costos de capital y gastos operativos, se partió con los niveles de pérdidas técnicas y comerciales de 2004 y se consideró una meta para 2015 correspondiente a los valores máximos admisibles recomendados para cada prestador (interpolación anual geométrica). El procedimiento de cálculo fue el siguiente: a. Mediante WATERPLAN se calcularon las inversiones anuales del período 2006-2015 para dos escenarios de cobertura (Anexo J): i. Incremento de la cobertura desde el valor existente en 2005 hasta llegar a 100% en 2015, tanto en agua como en recolección y tratamiento/disposición de aguas servidas. ii. Mantenimiento de la cobertura existente en 2005 hasta el fin del período (expansión limitada a la necesaria para cubrir el crecimiento vegetativo), tanto para agua como para recolección y tratamiento/disposición de aguas servidas. b. El valor presente incremental de ambos flujos de inversiones anuales se calculó para una tasa de costo de oportunidad de capital de 8% anual29, considerándose un costo de ingeniería y administración de 15% sobre los costos directos entregados por el modelo WATERPLAN. c. Con FINEVAL fueron calculados los costos anuales de O&M y administración, para el período 2006-2015 (Anexo K). Como en el caso de las inversiones, el cálculo fue hecho también a través del valor presente de los datos anuales30. d. A continuación se calculó el diferencial de los volúmenes de agua, alcantarillado recolectado y aguas servidas tratadas a través de la diferencia del valor presente de los valores anuales del período indicado obtenidos para las dos hipótesis de cobertura indicadas en el literal a. e. El costo incremental promedio (CIP) de los servicios de agua potable y alcantarillado fue calculado mediante la expresión: CIP = (r + m + a) × I V Donde: r = factor de recuperación del capital m = factor de costo de operación y mantenimiento a = factor de costo de administración I = valor presente de incremento de inversiones V = valor presente de incremento de volúmenes Este valor corresponde aproximadamente, de acuerdo con estudios realizados por ICC en países sudamericanos, a un valor promedio del prime rate de USA, más comisiones financieras, riesgo país y riesgo de negocios para el sector de servicios de utilidad pública. 30 Los porcentajes de costos de O&M y gastos administrativos son algo inferiores a los existentes en 2004 (SUI), ya que en la operación de FINEVAL para el período 2005-2015 se han incorporado criterios de mejoramiento de eficiencia, tales como aumento de coberturas de servicio, reducción de pérdidas y otros. 29 108 f. Los incrementos de inversión y de volúmenes se calcularon como el valor presente de los flujos de las diferencias anuales entre dos operaciones simuladas: (a) aumentando las coberturas de los sistemas desde los valores actuales hasta la meta de 100% en el año 2015; y (b) manteniendo durante el período 2006 – 2015 las coberturas actuales de los sistemas. En este último caso, la expansión se reducía a servir sólo los incrementos debidos al crecimiento demográfico31. g. Los CIP fueron calculados con dos criterios: referidos al volumen facturado y al volumen bruto (volumen de producción en el caso de agua potable, volumen recolectado en el caso de alcantarillado sanitario y volumen tratado en el caso de tratamiento sanitario). Los CIP basados en los volúmenes facturados tienen la finalidad de permitir comparaciones con los niveles tarifarios, ya que incorporan las pérdidas técnicas y comerciales aceptables. En ambas operaciones simuladas fueron considerados los mismos escenarios de pérdidas, correspondiendo al criterio de reducción anual de las pérdidas reales en el año base 2005, hasta llegar a las metas recomendadas en el Capítulo 4 en el año final 2015. La evolución anual de las pérdidas totales en el período 2006 – 2015 para cada sistema se muestran en el Anexo K. Los CIP basados en los volúmenes brutos son independientes de las pérdidas, ya que corresponden a los costos de capital, operación & mantenimiento y administración requeridos por el incremento de los volúmenes a ser producidos, captados y tratados por los subsistemas de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas servidas, respectivamente. h. Fueron calculadas también las inversiones unitarias requeridas por el aumento de la capacidad de las instalaciones a través del período, lo que permite estimar los recursos necesarios para cubrir las inversiones requeridas en un cierto período y correspondientes a los incrementos anuales de capacidad, expresadas en unidad de volumen (US$/m3). Las inversiones unitarias son superiores a los componentes de capital de los CIP, ya que en estas últimas son substraídos los valores residuales de las inversiones con vida remanente al final del período de simulación. i. Los resultados que se muestran en forma de gráfico, se han usado funciones potenciales de la forma: y = a × xb Los gráficos en general se presentan en coordenadas logarítmicas, por lo que la anterior expresión queda representada por una función lineal de mínimos cuadrados. El intervalo de confianza utilizado para mostrar los valores extremos de la variable dependiente es de ± 95%. Los parámetros usados son: Error Estándar S y.x = ∑ (Y − Y est ) 2 N '−1 Intervalo de Confianza 95% = 1.96 × S y. x 31 En el cálculo de costos incrementales promedio es común que como caso base se considere expansión nula a partir del primer año de simulación. En este caso, no obstante, se prefirió definir como caso base la expansión mínima necesaria para mantener la cobertura existente, ya que, por tratarse de un servicio público vital para la población, las empresas tienen generalmente la obligación de dar servicio a los clientes de las áreas concesionadas. 109 Coeficiente Correlación = ± ∑ (Y − Y ) ∑ (Y − Y ) 2 est 2 El cálculo del CIP para agua potable, recolección de aguas servidas y tratamiento y disposición de las mismas, para cada prestador, se incluyen en el Anexo L-1, Anexo L-2 y Anexo L-3 respectivamente. El Anexo L-4 muestra un resumen de los costos incrementales de los veinte prestadores. El Anexo L-5 incluye el cálculo de porcentajes de costos de O&M y gastos administrativos con relación al nivel de producción y a los activos fijos brutos de los prestadores en 2004. 2.2 Costos Incrementales Promedio (CIP) 2.2.1 Volúmenes Facturados En las Figuras 7.1, 7.2 ya 7.3 se indican las funciones de los CIP de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas. A pesar de existir correlaciones claras entre costos y volúmenes, hay una importante dispersión en los valores, especialmente en el caso de agua potable y alcantarillado, producto de las diferentes características específicas de cada sistema. Los indicados gráficos permiten estimar los CIP correspondientes a volúmenes facturados, es decir incluyen el efecto de las pérdidas técnicas y comerciales recomendadas como metas de los sistemas. Por lo tanto, con base en estos valores es posible estimar los niveles de las tarifas de eficiencia económica de los sistemas que no están incluidos en la muestra representativa (mientras no existan datos suficientes para estimar tarifas de eficiencia con las metodologías establecidas por la CRA). Los gráficos muestran también los intervalos de confianza 95% de la correlación, lo que permite definir los valores mínimos y máximos de los CIP estimados. 110 Las expresiones correspondientes a los indicados gráficos, para la estimación de los CIP de los volúmenes facturados para Agua Potable (AP), Alcantarillado Sanitario (AS) y Tratamiento Sanitario (TS), incluyendo los mencionados límites del intervalo de confianza, son las siguientes: CIP[ AP] = (0.785769 ± 0.195000) × V −0.104705 CIP[ AS ] = (0.984458 ± 0.342681) × V −0.025794 CIP[TS ] = (1.144026 ± 0.125066) × V −0.226685 Donde CIP está expresado en US$/m3 y V es el volumen medio anual facturado por AP, AS y TS expresado en miles de m3. Cabe señalar que, debido a influencia de las diferencias de densidad de demanda, topografía de la áreas de distribución y otras características importantes, los intervalos de confianza para las estimaciones para AP y AS son relativamente amplios, no así para TS, donde la correlación obtenidas es mejor. 2.2.2 Volúmenes Brutos Para estimar los costos de producción de agua potable, recolección de aguas negras y tratamiento y disposición de las mismas, es conveniente expresar los CIP con base en volúmenes brutos, es decir sin considerar las pérdidas. Las Figuras 7.4, 7.5 y 7.6 muestran las correspondientes funciones CIP para AP, AS y TS. 111 Los gráficos precedentes permiten estimar los CIP correspondientes a volúmenes brutos, es decir excluyendo el efecto de las pérdidas. Por lo tanto, con base en estos valores es posible estimar los costos operativos de sistemas que no están incluidos en la muestra representativa (mientras no existan estudios específicos de planificación). Como en el caso anterior, también se muestran los intervalos de confianza 95% de las correlaciones obtenidas. Las expresiones correspondientes a los indicados gráficos, para la estimación de los CIP de los volúmenes brutos Agua Potable (AP), Alcantarillado Sanitario (AS) y Tratamiento Sanitario (TS), incluyendo los mencionados límites del intervalo de confianza, son las siguientes: CIP[ AP] = (0.680174 ± 0.147607) × V −0.075879 CIP[ AS ] = (0.822904 ± 0.252221) × V −0.045477 CIP[TS ] = (1.151370 ± 0.114342) × V −0.255035 Donde CIP está expresado en US$/m3 y V es el volumen medio anual de producción de los sistemas de AP, volumen real recolectado por los sistemas de AS y volumen real tratado por las plantas de TS. Todos los anteriores valores son expresados en miles de m3. 112 2.2.3 Estructura de los CIP Operativos Los CIP operativos, que están basados en los costos de volúmenes brutos, están compuestos por costos de capital, costos de operación-mantenimiento y costos administrativos. Las siguientes Figuras 7.7, 7.8 y 7.9 presentan la indicada estructura de los CIP. 113 Las expresiones correspondientes a los CIP totales fueron indicadas en el precedente numeral 2.2.2. Los costos de capital (CDC), costos de operación & mantenimiento (COM) y costos generales y administrativos (CGA), para AP, AS y TS están dados por las expresiones indicadas a continuación. • Agua Potable: CDC[ AP] = 0.546730 × V −0.078390 COM [ AP] = 0.121901× V −0.114824 CGA[ AP] = 0.019448 × V −0.035408 • Alcantarillado Sanitario: CDC[ AS ] = 1.086073 × V −0.121739 COM [ AS ] = 0.024466 × V −0.063231 CGA[ AS ] = 0.038189 × V −0.034311 • Tratamiento Sanitario: CDC[TS ] =1.131334 × V −0.266510 COM [TS ] = 0.027393 × V −0.155549 CGA[TS ] = 0.017953 × V −0.138816 Como en el caso de los CIP, los costos están expresados en US$/m3 y V es el volumen medio anual de producción de los sistemas de AP, volumen real recolectado por los sistemas de AS y volumen real tratado por las plantas de TS, todos expresados en miles de m3. El análisis de los precedentes gráficos y funciones matemáticas muestra que gran parte de los CIP corresponde al costo de capital. Por ejemplo, para un sistema de agua potable que tiene una expansión anual correspondiente a 1 millón de m3, las anteriores funciones indican un costo unitario incremental de 0.4027 US$/m3, compuesto por un costo de capital de 0.3181 US$/m3, un costo de O&M de 0.0551 US$/m3 y un costo general y administrativo de 0.0152 US$/m3. Debido a que las correlaciones tienen sus correspondientes errores, la suma de las componentes, 0.3884 en este caso, no coincide con el CIP total. Considerando que la dispersión de las componentes son muy superiores a las de las funciones CIP (ver los gráficos), es conveniente ajustar los valores de dichas componentes de modo de cerrar la brecha. En este ejemplo, el error de cierre es 3.68%, por lo que las componentes ajustadas serían de 0.3298, 0.0571 y 0.0158 US$/m3, respectivamente. 114 2.3 Costos Unitarios de Inversión (CUI) En la Tabla 1 del Anexo L-5 fueron calculadas las inversiones unitarias para los sistemas de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento de Descargas de las veinte empresas de la muestra. Estas inversiones corresponden a los valores incrementales del período 2006-2015, y se han calculado como la relación entre el valor presente de las inversiones establecidas por WATERPLAN para dicho período y el valor presente de las capacidades incrementales de los sistemas. Las Figuras 7.10, 7.11 y 7.12 presentan las funciones CUI de AP, AS y TS respectivamente. 115 Los anteriores gráficos de las Figuras 7.10, 7.11 y 7.12 permiten estimar aproximadamente los CUI de sistemas de AP, AS y TS, en función del aumento de capacidad de los sistemas medidos en volumen anuales de producción, recolección y tratamiento respectivamente. Los intervalos de confianza 95% mostrados en los gráficos permiten visualizar si la información entregada por un prestador es aceptable o merece un análisis más profundo. Las expresiones correspondientes a los indicados gráficos, para la estimación de los CUI para AP, AS y TS, son las siguientes respectivamente: CUI AP = (0.888509 ± 0.239575) × V −0.056655 Donde CUIAP es el costo unitario de inversión de agua potable en US$/m3 y V es el incremento de capacidad del sistema medido en miles de m3 anuales (Figura 7.10). El límite superior e inferior de este intervalo se muestra a través de las líneas rojas del gráfico de la Figura 7.10. CUI AS = (1.178037 ± 0.321105) × V −0.037959 Donde CUIAS es el costo unitario de inversión de alcantarillado sanitario en US$/m3 y V es el incremento de capacidad del sistema de alcantarillado medido en miles de m3 anuales (Figura 7.11). El límite superior e inferior de este intervalo se muestra a través de las líneas rojas del gráfico de la Figura 7.11. CUI TR = (2.838180 ± 0.167838) × V 0.268183 Donde CUITR es el costo unitario de inversión en plantas de tratamiento en US$/m3 y V es el incremento de capacidad del sistema de tratamiento sanitario medido en miles de m3 anuales (Figura 7.12). El límite superior e inferior de este intervalo se muestra a través de las líneas rojas del gráfico de la Figura 7.12 3 Pérdida Máxima Admisible (PMA) Los gráficos de las Figuras 7.13 y 7.14 permiten estimar aproximadamente la PMA de sistemas de AP en función del tamaño de los sistemas medidos a través de los volúmenes anuales producidos. 116 El primer gráfico muestra el nivel económico de las pérdidas técnicas (NEPT) y el segundo los valores máximos aceptables del IANC. Las expresiones correspondientes a las funciones se encuentran en los respectivos gráficos. Los límites del intervalo de confianza 95% permiten establecer el máximo nivel aceptable de pérdidas técnicas y totales para prestadores para los cuales no existe una evaluación detallada de costo/beneficio. En general se usa el límite superior del intervalo de confianza 95%. 4 Conclusiones y Recomendaciones Los valores de costos marginales de desarrollo, o costos incrementales promedio, determinados en función de los parámetros globales de diseño de los sistemas pueden ser aplicados para tener un valor aproximado de los costos de pequeños sistemas para los cuales no se cuenta con datos confiables, o bien para verificar si tales datos son razonables. Los costos de inversión de obras específicas pueden ser determinados, con mayor precisión, a través de las expresiones del manual de costos establecidas en el Capítulo 4. En el caso de pérdidas admisibles de los sistemas, los valores pueden ser estimados también por las relaciones encontradas en el Capítulo 4 para cada grupo de tamaño de ciudades, o por las expresiones más generales indicadas en este capítulo. Para sistemas medianos y pequeños, parece conveniente, por lo menos durante un cierto período de transición, aceptar los valores máximos de IANC correspondientes al límite superior del intervalo de confianza, sin establecer límites separadamente para las pérdidas técnicas y comerciales, como se señaló en el citado Capítulo 4. Las siguientes Tablas 7.1, 7.2 y 7.3 muestran los resultados de aplicar las funciones definidas en este capítulo para estimar los parámetros de costos de desarrollo y pérdidas admisibles. Como referencia se indica que el volumen anual incremental promedio de producción de agua potable en el período 2006 – 2015 para el sistema mayor de la muestra (Bogotá) es de 2,246 miles de m3, mientras que para el menor sistema evaluado (Aquaservicios) es de sólo 3 miles de m3. En el caso de aguas servidas recolectadas, los respectivos volúmenes son de 2,267 miles de m3 y 20 miles de m3 respectivamente, mientras que los volúmenes incrementales tratados, debido a la baja cobertura actual, alcanzan a 168,187 miles de m3 y 204 miles de m3 respectivamente. 117 Tabla 7.1 Costos Marginales de Expansión Volumen Anual Incremental (miles m3) 10 50 100 200 500 1,000 2,000 5,000 10,000 AP Min 0.447 0.396 0.376 0.356 0.332 0.315 0.299 0.279 0.265 Med 0.571 0.505 0.480 0.455 0.424 0.403 0.382 0.356 0.338 Costos Marginales de Expansión (US$/m3) AS Max 0.695 0.615 0.584 0.554 0.517 0.490 0.465 0.434 0.412 Min 0.514 0.478 0.463 0.448 0.430 0.417 0.404 0.387 0.375 Med 0.741 0.689 0.667 0.647 0.620 0.601 0.582 0.559 0.541 Max 0.968 0.900 0.872 0.845 0.810 0.785 0.761 0.730 0.707 Min 0.576 0.382 0.320 0.269 0.213 0.178 0.149 0.118 0.099 TS Med 0.640 0.425 0.356 0.298 0.236 0.198 0.166 0.131 0.110 Max 0.704 0.467 0.391 0.328 0.259 0.217 0.182 0.144 0.121 Tabla 7.2 Componentes de los Costos Marginales de Expansión Volumen Anual Incremental (miles m3) 10 50 100 200 500 1,000 2,000 5,000 10,000 Componentes de los Costos Marginales de Expansión (US$/m3) AP AS TS Capital 0.459 0.409 0.389 0.370 0.347 0.330 0.314 0.293 0.279 O&M 0.094 0.079 0.073 0.068 0.062 0.057 0.053 0.048 0.044 Admin. 0.018 0.017 0.017 0.017 0.016 0.016 0.015 0.015 0.015 Capital 0.693 0.639 0.617 0.595 0.568 0.547 0.528 0.503 0.484 O&M 0.018 0.018 0.018 0.018 0.018 0.018 0.019 0.019 0.019 Admin. 0.030 0.032 0.032 0.033 0.034 0.035 0.036 0.037 0.038 Capital 0.608 0.399 0.333 0.277 0.218 0.181 0.151 0.118 0.098 O&M 0.019 0.015 0.013 0.012 0.011 0.009 0.008 0.007 0.007 Admin. 0.013 0.010 0.010 0.009 0.008 0.007 0.006 0.006 0.005 Tabla 7.3 Máximas Pérdidas Admisibles Producción Bruta Anual (millones m3) 10 50 100 200 500 1,000 2,000 5,000 10,000 Máximas Pérdidas Admisibles (%) Técnicas (NEPT) Comerciales (NEPC) Total (IANC) Min Med Max Max Med Min Min Med 8.7 10.8 12.9 3.8 3.2 2.5 12.5 14.0 10.7 13.3 15.9 4.0 3.1 2.2 14.7 16.4 11.7 14.5 17.3 4.0 3.1 2.1 15.7 17.6 12.8 15.9 18.9 4.0 2.9 1.9 16.8 18.8 14.4 17.8 21.3 4.0 2.8 1.5 18.4 20.6 15.7 19.5 23.3 4.1 2.6 1.1 19.8 22.1 17.2 21.3 25.4 4.0 2.4 0.7 21.2 23.7 19.3 23.9 28.6 3.9 2.0 0.0 23.2 25.9 21.1 26.2 30.7 3.7 1.6 0.0 24.8 27.8 Max 15.4 18.1 19.4 20.8 22.8 24.4 26.1 28.6 30.7 En el caso de la Tabla 7.2, las componentes de los costos marginales de desarrollo, o valores CIP, han sido ajustadas para que las sumas coincidan exactamente con los valores totales indicados en la Tabla 7.1, tal como se indicó anteriormente en este capítulo. Respecto a los 118 resultados de pérdidas admisibles mostrados en la Tabla 7.3, cabe señalar que, aunque las pérdidas comerciales máximas recomendadas para fines del período de estudio fueron de 3.0% para todos los sistemas, en el ejemplo de aplicación de la tabla aparecen variando de entre 1.6 a 3.2% (valores centrales). Esto se debe a que al aplicar las funciones obtenidas para los NEPT y los IANC, los valores de las pérdidas comerciales NEPC, han sido calculadas por diferencia. 119 Capítulo 8 1 TASAS AMBIENTALES Introducción, Tasas Ambientales en Colombia, Experiencia Internacional, Impactos en Tarifas y Finanzas de las Empresas, Conclusiones y Recomendaciones. Introducción El principal objetivo de este Capitulo es analizar la situación vigente con respecto a los cargos por el uso del agua y penalizaciones por contaminación del agua (tasas retributivas), evaluando las implicaciones económicas de la aplicación de tales cargos y penalidades en los consumidores así como el impacto sobre los prestadores de servicios. 2 Tasas Ambientales en Colombia En Colombia se aplican dos tipos de tasas: Tasa de Uso del Agua y Tasas Retributivas. Estas aplicaciones se analizan a continuación. 2.1 Tasa de Uso del Agua (TUA) Se define como un cargo volumétrico aplicado a la captación/extracción de aguas superficiales o subterráneas. En un concepto económico, este cargo debería representar los costos externos que, por alguna razón, no se han incluidos en la tarifa de eficiencia económica. El caso más general observado es que las externalidades correspondan a aspectos ambientales, o costos de oportunidad ambiental, que no han sido cuantificados. En muchos casos estos costos se estiman como el valor presente del costo adicional que tendrá en el futuro desarrollar proyectos de producción más caros debido al agotamiento gradual de las fuentes más económicas (i.e. desalinizar agua del mar) y mayores restricciones ambientales. La práctica internacional muestra que generalmente las definiciones y finalidades dadas a este parámetro son más simples y prácticas, como incentivar un tipo de uso sobre otro, captar fondos fiscales adicionales u objetivos combinados. 2.2 Tasas Retributivas (TR) Estas tasas se definen como un cargo en volumen o peso aplicado a la cantidad y cualidad de los contaminantes descargados a los cuerpos naturales de agua. No se incluyen las descargas de los usuarios de una red de alcantarillado, ya que la responsabilidad de tratamiento recae en el prestador de servicios de saneamiento. Internacionalmente existe una corriente de pensamiento que cree que la aplicación de las tasas retributivas hace parte del principio de “quien contamina paga”, y estas tasas son aplicadas independientemente de si ellas son o no calculadas con base en el daño causado al ambiente o al costo de mitigación de tales daños. Los que se oponen a la aplicación de esta tasa, indican que es más simple controlar el cumplimiento de los límites máximos de contaminación establecidos 120 para las descargas, aplicando las multas establecidas por incumplimiento de tales límites. Por otra parte, si la mecánica de tarificación es marginalista los precios ya deberían incluir el costo incremental de aumentar la cobertura de tratamiento de aguas servidas e intensificar el tipo de tratamiento para adecuarse a restricciones cada vez más exigentes. 2.3 Valores Cobrados Los valores que se han cobrado en Colombia por concepto de tasas ambientales en los últimos años se muestran en la siguiente Tabla 8.1 (valores ajustados por el IPC). Tabla 8.1: Tasas Retributivas (DBO y SST)32 y Uso del Agua (TUA)33 Año DBO ($/Kg.) SST ($/Kg.) TUA($/m3) IPC 3 1997 46.50 19.90 1998 54.27 23.22 16.70 1999 59.27 25.37 9.23 2000 64.46 27.59 8.75 2001 69.39 29.7 7.65 2002 74.24 31.77 6.99 2003 79.06 33.83 6.49 2004 83.41 35.70 0.599 5.50 Experiencia Internacional La aplicación de tasas por uso de aguas está aumentando en los países de la comunidad europea. Generalmente estas tasas son enfocadas al consumo doméstico e industrial, y menos a la agricultura. Además, en general las tasas por uso de fuentes subterráneas son superiores a las de fuentes superficiales. La aplicación de tasas de polución (retributivas en Colombia) es menos difundida que las tasas por uso de aguas. De modo similar, están principalmente enfocadas a la polución doméstica e industrial, y menos a la contaminación del sector agrícola. Existen varios parámetros integrados en la definición, entre ellos: DBO (demanda bioquímica de oxígeno), N (nitrógeno), P (fósforo), etc. 3.1 Comparación de Valores Los valores de las tasas ambientales en Colombia son significativamente inferiores a las aplicadas en los países europeos. Esto puede ser justificable porque los recursos de agua en Colombia tienen una escasez relativa inferior a la europea y los problemas ambientales de las descargas son también menores que los que se visualizan para las descargas en Colombia. 32 33 Resolución 372 de 6 de Mayo de 1998 Resolución 240 de 8 de Marzo de 2004 121 3.1.1 Tasas de Uso del Agua (TUA) 3.1.2 Tasas Retributivas 4 Impacto en Tarifas y Finanzas 4.1 Tasa de Uso del Agua La Tasa de Uso del Agua (TUA) en Colombia es actualmente de 599 pesos por cada 1000 m3 (año 2004). Este valor corresponde a 0.22 US$/1000 m3, valor que es muy bajo si se compara con los valores que rigen en algunos de los países europeos que han implementado este tipo de tasa. La Figura 8.1 incluye las TUA que estaban siendo utilizadas por algunos países en el año 200334. Como se observa, sin considerar las altas tasas aplicadas en Dinamarca y Holanda, los restantes países aplican valores que se encuentran en la faja de 20-60 US$/1000 m3. Otro aspecto interesante es que la mayor parte de los países europeos diferencian los usos para agua potable (AP) de los usos para irrigación y otras finalidades (OT). También hacen una diferencia según la captación sea de aguas superficiales (SUP) o subterráneas (SUB). En general, la tendencia que se observa en Europa es la de aplicar mayores tasas a los usos que no son para servicios de agua potable, así como aplicar mayores valores a las captaciones de recursos subterráneos por sobre los que son de origen superficial. Debido a la heterogeneidad en la definición de las tasas retributivas aplicadas por los países que usan este procedimiento, no es fácil comparar el nivel del valor de las tasas establecidas por la regulación de Colombia con los niveles aplicados internacionalmente. Por otra parte, son pocos los países que las están aplicando realmente y no existe suficiente divulgación sobre los resultados ambientales y financieros de tal aplicación. Por otra parte, los valores establecidos en la regulación Colombiana, tampoco están siendo aún aplicadas a las empresas de agua. El impacto de la TUA en la tarifa media de los prestadores es pequeño. Como muestra la Tabla 8.2, si los prestadores de la muestra no tuviesen que pagar la TUA la tarifa media del conjunto podría ser reducida en apenas 0.07%. Esto significa que la actual tasa cobrada (0.59 C$/m3) no es importante desde el punto de vista de las tarifas ni de las finanzas de las empresas. 34 FUENTE: The Application of Economics Instruments in Water and Solid Waste Management, IDB, Andreas Kraemer, February 2003. 122 Tabla 8.2 - Impacto de TUA en las Tarifas (2004) Ingresos Agua Potable (miles US$) SISTEMAS Sin TUA Con TUA Reduc.(%) Bogotá 168,234.0 168,150.2 -0.05 Medellín 82,528.0 82,482.6 -0.06 Cali 45,956.0 45,916.4 -0.09 Barranquilla 38,505.0 38,471.5 -0.09 Bucaramanga 13,676.0 13,663.2 -0.09 Cartagena 16,155.0 16,143.6 -0.07 Cúcuta 6,258.0 6,246.7 -0.18 Ibal 3,095.0 3,086.1 -0.29 Valledupar 4,171.0 4,165.1 -0.14 Santa Marta 6,598.0 6,592.0 -0.09 Sogamoso 2,369.0 2,367.1 -0.08 Buga 1,168.0 1,165.7 -0.20 Santander 316.0 315.3 -0.22 Madrid 821.0 820.6 -0.05 Aquaservicios 81.0 81.0 -0.05 Acacias 478.0 476.8 -0.26 Comunera 292.0 291.7 -0.10 Belén 110.0 109.7 -0.30 Sibate 128.0 127.8 -0.12 Puerto Carreño 114.0 113.9 -0.12 TOTAL 391,053.0 390,786.7 -0.07 4.2 Tasas Retributivas En el caso de las tasas retributivas (actualmente no se están cobrando), la aplicación de dichas tasas significaría una reducción de ingresos (o aumento tarifario) que es pequeña para los prestadores de servicio sanitario con un adecuado tratamiento y con descargas de baja concentración de SST y DBO. Sin embargo, para sistemas menores sin tratamiento de aguas servidas, especialmente los que tienen tarifas muy bajas por servicios de alcantarillado sanitario, el impacto sería importante, pudiendo significar hasta más de 40% en el caso de sistemas como el de Puerto Carreño (ver siguiente Tabla 8.3). Los valores indicados en la Tabla 8.3 se basan en la hipótesis de que, en sistemas sin tratamiento de aguas servidas, las concentraciones de contaminantes, en su gran parte orgánicos, sean 325 mg/l de SST y 148 mg/l de DBO. Estos valores corresponden a promedios informados por prestadores que reportaron datos de aguas servidas antes de tratamiento. 123 Tabla 8.3 - Impacto de las TR en las Tarifas (2004) Ingresos Alcantarillado (miles US$) SISTEMAS Sin TR Con TR Reduc.(%) Bogotá* 129,677.0 129,622.8 -0.04 Medellín* 68,681.0 68,299.2 -0.56 Cali* 54,304.0 53,707.0 -1.10 Barranquilla* 20,739.0 20,648.8 -0.43 Bucaramanga 0.0 0.0 0.00 Cartagena*** 10,309.0 10,104.3 -1.99 Cúcuta*** 4,141.0 3,919.7 -5.34 Ibal* 1,336.0 1,254.8 -6.08 Valledupar* 2,716.0 2,686.4 -1.09 Santa Marta* 4,789.0 4,775.8 -0.28 Sogamoso** 632.0 616.7 -2.42 Buga*** 1,084.0 1,037.4 -4.30 Santander*** 98.0 80.8 -17.59 Madrid*** 286.0 228.0 -20.30 Aquaservicios*** 86.0 84.2 -2.07 Acacias*** 171.0 142.9 -16.41 Comunera**** 111.0 101.3 -8.77 Belén*** 23.0 17.3 -24.91 Sibate*** 42.0 36.6 -12.88 Puerto Carreño*** 5.0 2.8 -43.40 TOTAL 299,230.0 297,366.6 -0.62 * SST y DBO informados SUI 2002 ** Tiene tratamiento pero no ha informado SST y DBO *** Sin tratamiento (promedios empresas tratamiento) Las cifras mostradas, además de cuantificar el impacto de las TR en las empresas sanitarias de Colombia, ilustra también la mecánica del procedimiento de aplicación de tasas retributivas frente a la alternativa de imponer rígidos límites de cantidad y cualidad a las descargas, monitoreando adecuadamente su cumplimiento y aplicando las multas que correspondan. Las empresas de saneamiento que no tengan un nivel adecuado de tratamiento de aguas residuales, en ambos casos tendrán un costo anual (vía tasa retributiva o multa ambiental). En caso que la instalación de plantas de tratamiento adicional le compense económicamente los costos anuales de estas tasas o multas, la empresas tendrá el incentivo financiero necesario para instalarlas. En caso contrario, preferirá continuar contaminando. Este criterio de costo beneficio indica que, tanto las tasas retributivas como las multas por incumplimiento de las normas de descarga, deben ser calculadas con base en el costo del tratamiento necesario para mitigar los impactos ambientales totales que se producirían en el cuerpo receptor en el caso de no instalarse mayor capacidad de tratamiento. 4.3 Costo Incremental Promedio (CIP) El Anexo L-4 incluye el cálculo de los CIP de los sistemas de las veinte empresas de agua potable y alcantarillado sanitario de la muestra representativa. Estos costos incrementales promedio se resumen a continuación en la Tabla 8.4: 124 Tabla 8.4: Costos Incrementales Promedio (CIP) Sistemas Bogotá Medellín Cali Barranquilla Bucaramanga Cartagena Cúcuta Ibal Valledupar Santa Marta Sogamoso Buga Santander de Quilichao Madrid Aquaservicios Acacias Comunera Belén de Umbría Sibate Puerto Carreño Promedio Sistemas Costo Incremental Promedio (US$/m3) Alcantarillado Agua Potable Recolección Total Tratamiento 0.6156 0.4147 0.5214 0.1781 0.6254 0.5857 0.6351 0.1559 0.5748 0.6455 0.9686 0.7452 0.5936 0.5538 0.7737 0.8061 0.5238 0.3852 0.7639 0.6501 1.0424 0.6992 0.7399 0.2623 0.0000 0.9246 0.8476 0.7355 0.6711 0.3296 1.4555 0.9220 0.7469 1.0435 0.1822 1.0972 1.0891 0.5559 0.8411 0.7879 0.0852 0.0879 0.1169 0.1475 0.0000 0.1116 0.1396 0.1804 0.0080 0.0260 0.5472 0.0363 0.2526 0.1812 0.5168 0.1347 0.3308 0.1381 0.2535 0.5664 1.1276 0.7871 0.8568 0.4099 0.0000 1.0362 0.9872 0.9159 0.6791 0.3557 2.0027 0.9584 0.9994 1.2248 0.6989 1.2319 1.4199 0.6941 1.0946 1.3543 0.4938 0.7007 0.1053 0.8060 Los CIP de tratamiento mostrados en la tabla precedente parecen bajos, cuando se comparan con los CIP de agua potable y recolección de aguas servidas. Como se señaló en el Capítulo 7, las funciones que representan los CIP de tratamiento sanitario tienen una elevada economía de escala, muy superior a la economía de escala de los CIP de agua potable y alcantarillado. Por otro lado, las bajas coberturas actuales de tratamiento sanitario y las metas de 100% consideradas en este estudio para el año 2015, han significado un nivel muy alto de obras de tratamiento en el período. Ambos factores se combinan para producir un resultado de CIP de tratamiento sanitario aparentemente bajo. Sin embargo, como se vio en el Capítulo 7, si el desarrollo del tratamiento sanitario se realiza a menor ritmo, con volúmenes incrementales semejantes a los del desarrollo de los programas de agua potable y alcantarillado sanitario, los CIP que se obtienen para el tratamiento sanitario son similares a los de agua potable y alcantarillado. En resumen, los CIP de agua potable y alcantarillado son elevados porque los crecimientos de estos sistemas son bajos, sucediendo todo lo contrario con los CIP de tratamiento sanitario. Otra razón para que los costos de tratamiento hayan resultado bajos, es que la mayor parte de los puntos utilizados para calibrar las funciones de costo de WATERPLAN correspondieron a estimaciones de ingeniería, ya que hubo poca información sobre proyectos construidos. Esto podría significar subvaluación de los costos reales de construcción de plantas nuevas. 125 4.4 Comparación del CIP y la TUA El valor mínimo de la TUA es de US$ 0.25 por cada 1000 m3 producidos (0.59 C$/m3 a fines de 2004). Comparado con el costo incremental de producción de agua en el período 2006-2015, mostrado en la Tabla 8.4, el valor mínimo Valores del CIP y de la TUA (US$/1000 m3) de la TUA es muy pequeño, como se CIP Agua observa en la tabla al lado. Esto indica que TUA Mínimo Promedio Máximo el valor de la TUA tasa no está relacionado 156 494 969 0.25 con el valor económico de postergar inversiones de expansión del sistema, sino establecida como un valor que permita financiar las actividades de mantenimiento de cuencas y recursos hídricos, como se ha señalado en las regulaciones. Considerando que no hay aún problemas importantes de abastecimiento de agua en Colombia, creemos que este criterio debe ser mantenido. Además, un aumento de la actual tasa, si fuese necesario para los fines de conservación de cuencas, no produciría un impacto importante en las finanzas de las empresas. 4.5 Comparación del CIP y las TR Las tasas retributivas básicas aplicables en Colombia a las cantidades de SST y DBO, en nivel monetario de 2004, son de 35.7 Pesos/Kg. y 83.7 Pesos/Kg., lo que corresponde aproximadamente a US$ 14.9 y US$ 34.9 por tonelada de sustancias contaminantes descargadas, respectivamente. Según análisis de tratamiento de aguas servidas en 28 puntos en el año 2000, se observaron descargas medias de SST y DBO, antes del tratamiento, de 0.33 y 0.15 Kg./m3. Estos valores fueron reducidos a 0.079 y 0.075 Kg./m3 después del tratamiento35. En la tabla de la derecha se ha calculado la Costo Evitado (US$/1000 m3) penalidad que se habría Contaminante: SST DBO evitado pagar si las tasas Contaminación (Kg./m3) hubieran sido aplicadas, lo que - Antes de Tratamiento 0.33 0.15 resulta en 6.2 US$/1000 m3. - Después de Tratamiento 0.08 0.08 Contaminación Evitada 0.25 0.07 Por otra parte, en la Tabla 8.4 Tasa Retributiva Básica (US$/ton) 14.90 34.90 se indicó que el CIP promedio 3.67 2.55 de tratamiento de aguas Penalidades Evitadas (US$/1000 m3) 6.21 servidas para el período 2006- Penalidad Total Evitada (US$/1000 m3) 3 2015 es de 105.3 US$/1000 m . Esto significa que las tasas retributivas básicas representan solamente 5.9% del costo promedio incremental de tratamiento. Es decir, que si las empresas tuvieran la opción, preferirían no realizar inversiones en plantas de tratamiento y cancelar las penalidades existentes, especialmente si se considera que los costos reales de tratamiento para incrementos menores, podrían ser superiores a los CIP calculados. Por lo anterior, es de gran importancia la determinación existente en la Resolución 0240 del año 2004 (resolución del MAVDT publicada en el Diario Oficial el Sábado 13 de marzo de 2004), la cual permite incorporar en la tarifa la componente de costos de tratamiento y sólo parcialmente los gastos en pagos de penalidades. Con el propósito de incentivar a los prestadores en términos comerciales, Estos valores son superiores a los estándares aceptados en muchos países, que corresponden a 0.030 Kg./m3 para ambas sustancias contaminantes. 35 126 creemos que no debería ser reconocido en los niveles tarifarios los mencionados gastos en pago de penalidades, ya que, aun en el caso de empresas públicas, estas deberían actuar con característica comerciales similares a las del sector privado. 5 Conclusiones Del análisis realizado sobre las tasas ambientales establecidas por la regulación en Colombia, se desprenden las siguientes principales conclusiones y recomendaciones: • En Colombia se han establecido dos tipos de tasas ambientales (TA) que afectan a las empresas de agua potable y alcantarillado sanitario: (a) la tasa por uso del agua (TUA); y (b) las tasas retributivas (TR), aplicadas a las cargas contaminantes de las descargas de aguas servidas. La TUA se aplica al volumen de agua captada por las empresas para cubrir las demandas de agua potable, y tienen valores diferentes según los recursos utilizados sean de aguas superficiales o extraídas del subsuelo. Las TR se aplican a la carga contaminante de SST y DBO de las descargas de las aguas residuales a los cuerpos receptores del país. • Los valores de las TA no han sido definidas con un criterio económico basado en el costo del impacto económico, o costo evitado de mitigación de tales impactos, sino más bien con un objetivo de dar una señal de cuidado ambiental y financiar costos generales de conservación de los recursos naturales. Los valores actualmente establecidos son muy bajos, comparados con valores internacionales de tasas similares y, por el momento (hasta fines de 2005), no se había iniciado un proceso de cobranza de tales tasas. • La aplicación de las TA, con los valores actualmente establecidos, tendría un impacto muy pequeño en las tarifas existentes en los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, así como en las finanzas de las empresas en el caso de que estos cargos no fuesen reembolsados a las empresas vía tarifa. A pesar de la poca significancia de los valores definidos, se cree que es conveniente mantener la aplicación de las TA, ya que crea un sistema que en el futuro podría ser de utilidad para el financiamiento de obras de infraestructura y conservación ambiental, y está en línea con los criterios que otros países están aplicando sobre el tema. 127 Capítulo 9 1 PLANES INDICATIVOS DE OBRAS Introducción, Metodología, Escenarios y Metas, Plan de Expansión, Programa de Inversiones, Conclusiones y Recomendaciones Introducción Los planes de expansión de obras necesarias para cumplir con los programas de incremento de cobertura de servicio y reducción de pérdidas técnicas y comerciales de acuerdo con las metas de eficiencia recomendadas, significan una inversión total de US$ 4,538.82 millones en el período 2006-2015. Las obras de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas representan porcentajes de 26.4%, 51.7% y 21.9% respectivamente. Los cálculos de las inversiones anuales requeridas para cada uno de los 189 sistemas evaluados de presentan en el Anexo M, para obras de agua potable, Anexo N, para obras de alcantarillado sanitario, y Anexo O, para plantas de tratamiento de aguas servidas. A continuación se presenta un resumen de la metodología empleada en el cálculo y los resultados obtenidos. 2 Metodología 2.1 Criterios Generales La definición de los planes de obras y sus correspondientes programas de inversión fue basada en los siguientes criterios generales: • Cantidad de obras dependen de escenarios de demanda, metas de cobertura de los servicios y política de reducción de pérdidas técnicas. • Costos de inversión corresponden a costos unitarios eficientes aplicados a cantidades de obras mínimas necesarias (modelo WATERPLAN). • Costos de O&M corresponden a operación eficiente con metas de reducción de costos administrativos y pérdidas comerciales (modelo FINEVAL). • El plan de obras debe ser financiado parcialmente con los excedentes operativos de los propios prestadores de servicios (recursos propios) y fuentes externas obtenidas fundamentalmente de desembolsos de préstamos, créditos de organismos de desarrollo, aportes públicos y donaciones (modelo FINEVAL). 2.2 Procedimiento General Los pasos metodológicos empleados para estimar los planes de inversión de los prestadores para el período 2006-2015 fueron los siguientes: 128 • Para los veinte sistemas de la muestra las inversiones fueron estimadas mediante el modelo WATERPLAN. Se partió con los niveles de pérdidas y coberturas existentes en 2004, colocándose las metas recomendadas para ser alcanzadas en el año final 2015. Para las coberturas de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, se consideraron metas finales de 100% para todos los sistemas, tanto pivotes como satélites. • Para los restantes 169 sistemas satélites, en el caso de agua potable y alcantarillado, se calcularon las coberturas del año base 2005 por medio del número de conexiones informadas en el SUI, estimándose las correspondientes coberturas bajo el supuesto de que el número promedio de habitantes por conexión era similar al de su respectivo sistema pivote. Las coberturas anuales del período se calcularon por interpolación geométrica entre el valor inicial y la meta final adoptada. El número de conexiones anuales de agua y alcantarillado para los servicios residenciales se calculó a través de las indicadas coberturas. Las conexiones no-residenciales fueron estimadas mediante la aplicación de la misma proporción observada en el correspondiente sistema pivote. • En el caso de tratamiento sanitario, para el cual el SUI no dispone aun de información sobre los volúmenes de alcantarillado tratado, la estimación del porcentaje de conexiones correspondientes a secciones con tratamiento en el año base fue hecha aplicándose la misma cobertura de tratamiento observada en su respectivo sistema pivote. Las coberturas anuales del período se calcularon mediante un procedimiento similar al indicado para el caso de recolección de alcantarillado. • Las inversiones para los sistemas satélites, tanto para agua como alcantarillado y tratamiento, fueron estimadas aplicándose los mismos costos unitarios determinados por WATERPLAN para los sistemas pivote. Esto parece aceptable, ya que los mencionados costos unitarios tienen validez regional, especialmente si se considera que los pivotes representan en forma separada sistemas de áreas topográficamente altas y bajas. 2.3 Demandas de Agua Potable 2.3.1 Modelo de Previsión Las demandas de agua corresponden a los volúmenes distribuidos a la población y a los clientes no-residenciales de la red de servicio público. Estos volúmenes son inferiores a la cantidad producida, debido a las pérdidas técnicas, y superiores a las cantidades facturadas, ya que incluyen los volúmenes no facturados (pérdidas comerciales). Frecuentemente los modelos de previsión de demanda de agua potable son basados en expresiones del tipo: D = k × Pα × Y β × X γ Donde: D = volumen de agua consumida en cada año P = variable que representa el precio marginal del servicio para el consumidor Y = variable que representa el ingreso medio anual del consumidor 129 X = variable ficticia que permite considerar características importantes de subgrupos36 k, α, β, γ = constantes de correlación La aplicación de este tipo de modelo a la muestra de 189 prestadores de servicios incluidos en el estudio no entregó un resultado satisfactorio debido, probablemente, a la falta de un número adecuado de datos confiables. Por otra parte, el uso de este tipo de relación presenta dos inconvenientes importantes de aplicación: • Definir una proyección de los ingresos de los consumidores, lo que es tanto o más complicado que la proyección misma de la demanda. • Definir a priori una proyección de precios, los cuales no son independientes del costo marginal del programa de obras que justamente se quiere definir. Por lo anterior, la proyección de demanda se ha basado en un método más pragmático, considerándose que tanto los precios del agua en valor real, como las dotaciones en litros/per cápita observadas en 2005 se mantienen constantes durante el período de estudio. 3 Escenarios y Metas 3.1 Escenario Demográfico En la Figura 9.1 se incluye la previsión de población total para los seis grupos de ciudades consideradas en la muestra de 189 prestadores. El Grupo A incluye ciudades con más de 600 mil habitantes, el Grupo B considera ciudades con 170 a 600 mil habitantes, el Grupo C incluye ciudades con 100 a 170 mil habitantes, el Grupo D incluye ciudades con 30 a 100 mil habitantes, el Grupo E incluye ciudades con 12 a 30 mil habitantes y el Grupo F incluye ciudades con menos de 12 mil habitantes. Tabla 9.1 Población Total Muestra (miles habitantes) Grupos 2005 2010 2015 Crec. (%) Grupo A 16,034 17,127 18,323 1.34 Grupo B 6,524 7,072 7,678 1.64 Grupo C 2,822 3,619 4,640 5.10 Grupo D 3,187 3,653 4,220 2.85 Grupo E 1,639 1,832 2,050 2.26 Grupo F 194 204 215 1.03 TOTAL 30,400 33,507 37,126 2.02 36 Por ejemplo, alturas medias diferentes de áreas de distribución de las empresas o subsistemas. 130 Como se puede ver en la Tabla 9.1, el crecimiento medio de la población en el período 20052015 para las ciudades de la muestra ha resultado ser poco superior a 2% anual, lo que parece razonable de acuerdo con las tendencias observadas en los últimos años. Las ciudades del Grupo D presentan el mayor crecimiento de población (5.1%), mientras que las menores ciudades del Grupo F presentan el menor crecimiento, poco superior al 1%. Cabe señalar que las proyecciones de la población fueron basadas en los crecimientos reales observados en el período 2001-2004, de acuerdo con datos entregados por los 20 prestadores de la muestra. Las importantes corrientes migratorias que se observan en Colombia hacen difícil utilizar métodos analíticos sofisticados para estimar las poblaciones futuras. 3.2 Metas de Cobertura Para cada uno de los grupos de ciudades fue establecida una proyección de cobertura de servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de descargas partiéndose de los niveles de 2005 y llegándose a la meta 100% en 2015. Las Figuras 9.2.1 a 9.2.6 muestran las coberturas del período de estudio 2005 – 2015 para los seis grupos definidos, mientras que la Figura 9.2.7 lo hace para el total de la muestra de 189 ciudades37. Ver los cálculos de inversiones, número de conexiones y coberturas, e inversiones por cada nueva conexión en las Tablas 1, 2 y 3 de los Anexos M, N y O para AP, AS y TS respectivamente. 37 131 Como se muestra en la Figura 2.2.7, la cobertura global de agua potable para el total de la muestra de 189 ciudades en 2005 fue de 83.7% para agua potable (AP), 74.9% para alcantarillado sanitario (AS) y 32.5% para tratamiento sanitario (TS). La cobertura de agua potable en 2005 para los sistemas satélites fue estimada con base al número de conexiones y a la población estimada para 2002, ya que no se dispuso de información más actualizada. La estimación de los valores de inicio de la proyección en 2005 se hizo con base en el crecimiento demográfico y el número de clientes por conexión del respectivo pivote (ver Anexo I). Por lo tanto los valores para el conjunto de sistemas de cada grupo (salvo el Grupo A que no 132 tiene satélites) son estimaciones que pueden tener errores correspondientes a la evolución real del período 2002 – 2005. Las coberturas de TS en 2005 para los sistemas de los Grupos B a F son muy bajas, por lo que el valor de 32.5%, determinado para la muestra total, está influenciado principalmente por la cobertura inicial del Grupo A, que es de 36.6%. El Grupo F, de ciudades de menos de 12,000 habitantes, tiene una cobertura inicial de TS casi nula, por lo que para llegarse a la meta de 100% en 2015 deben hacerse importantes inversiones en el período. 3.3 Escenario de Pérdidas Las metas de pérdidas de los 20 sistemas pivote del universo de 189 ciudades estudiadas fueron determinadas mediante un procedimiento de costo/beneficio, según se explicó en el Capítulo 4, y los resultados se mostraron en la Tabla 4.11 de dicho capítulo. Para los sistemas satélites de cada grupo y subgrupo fueron aceptadas las mismas metas de sus correspondientes pivotes, lo cual permitió estimar los volúmenes de AP, AS y TS mediante el procedimiento descrito más adelante. Las Figuras 9.3.1, 9.3.2 y 9.4.3 muestran los valores promedio obtenidos para los niveles económicos de las pérdidas técnicas (NEPT), comerciales (NEPC) y totales (IANC) de los Grupos A a F, y totales del universo de 189 ciudades para el período 2006 – 2015. 133 De la observación de los gráficos se desprenden los siguientes comentarios: • La pérdida técnica promedio se reduce sólo ligeramente a través del período 2006 – 2010 y en algunos casos, como el de los Grupos A y E, aún se incrementa levemente en dicho período. Esto es consecuencia de la sobrecapacidad que tienen actualmente algunos sistemas, debido a los bajos crecimientos que han tenido las demandas en los últimos años. Esta situación llevó a recomendar, en el Capítulo 4, que la meta NEPT de corto plazo correspondiese al análisis con niveles de oferta reales de los sistemas. • Al contrario, la mayor reducción de la pérdida técnica promedio se observa en el período 2010 – 2015, lo que es coherente con la recomendación hecha en el Capítulo 4 para que en el año 2015 se considerase la meta de largo plazo, correspondiente al caso de sistemas económicamente adaptados a la demanda real. • Inversamente a lo que ocurre con la pérdida técnica, la reducción de la pérdida comercial promedio observa fundamentalmente a través del período 2006 – 2010. Esto está de acuerdo con la recomendación de llegar en este último año a la meta NEPC de 6.7% y a 3% en el año 2015. • Para el total de las 189 empresas la pérdida técnica promedio se reduce de 21.1% en 2006 a 18.3% en 2010 y 13.7% en 2015. Similarmente, la pérdida comercial promedio se reduce de 27.1% en 2006, a 6.7% en 2010 y 3% en 2015. Lo anterior significa que la 134 pérdida total se reduce de 48.2% en 2006 a 25.1% en 2010 y 16.7% en 2015. El detalle del cálculo se presenta en la Tabla 12 de Anexo R)38. 4 Plan de Expansión Los planes de expansión de obras para los 20 pivotes han sido definidos mediante el modelo WATERPLAN. Para los sistemas satélites, la estimación ha sido hecha con base a los costos unitarios equivalentes por conexión de agua potable, alcantarillado y tratamiento. Partiendo de la proyección de las conexiones requeridas para servir a la población futura con las coberturas definidas, el volumen de agua para consumo residencial fue determinado manteniendo constantes durante el período de estudio la dotación (litros/cápita/día)39 y tamaño medio de la vivienda (habitantes/vivienda). Para el consumo no-residencial se consideró un pequeño crecimiento o reducción del volumen por conexión, de acuerdo con la tendencia de los últimos tres años. La proyección del volumen de agua a ser producido fue calculado aplicando al volumen consumido (distribuido), las pérdidas técnicas definidas anualmente para llegar en 2015 a las metas recomendadas. Finalmente, el volumen de agua facturado fue calculado descontando las pérdidas comerciales del volumen distribuido a las redes. 4.1 Conexiones Las coberturas indicadas aplicadas a las proyecciones demográficas han permitido estimar las necesidades de conexiones de AP, AS y TS hasta 2015 para el sector residencial. Las conexiones no-residenciales se han estimado aplicándoles a los valores existentes en 2005 la misma tasa de crecimiento del número de conexiones residenciales, es decir, manteniendo constante los porcentajes observados en el año inicial. El porcentaje de conexiones no-residenciales con respecto al número total de conexiones de AP para los Grupos A, B, C, D, E y F es de 8.2%, 6.8%, 6.9%, 5.5%, 7.6% y 9.5% respectivamente. El número de conexiones para seis grupos indicados y el total de la muestra para AP, AS y TS se muestra en las Figuras 9.4.1 a 9.4.7 respectivamente (ver cálculo de la proyección del número de conexiones para cada grupo en los Anexos M, N y O, para AP, AS y TS respectivamente). Las pérdidas promedio de los grupos del universo de 189 empresas no coinciden exactamente con las metas individuales de sus pivotes, ya que en los balances de agua de las empresas satélites influyen las diferentes características de sus propios mercados (densidad de clientes, patrón de demanda, etc.). 39 Referida no al volumen facturado, sino al volumen consumido o distribuido por la red. 38 135 136 De acuerdo con los planes de expansión de costo mínimo generados, en el período 2006 – 2015, y en las 189 ciudades de la muestra, deberían ser instaladas 2.53 millones de nuevas conexiones de AP, 3.19 millones de nuevas conexiones de AS y 6.5 millones de nuevas conexiones a las plantes de tratamiento sanitario (ver Tabla 9.2). Al final de dicho período se tendrían 8.25 millones de conexiones de AP y 8.03 millones de conexiones de AS, todas con tratamiento, ya que la tanto la cobertura de AS como de TS sería 100% en 2015 (ver Tablas 5-B, 6-B y 7-B de Anexo R)40. Como se observa en los anteriores gráficos, el mayor déficit de servicio corresponde al tratamiento sanitario, ya que las coberturas de servicios de AP y AS del conjunto de 189 empresas analizadas es aceptable. El número de conexiones de AP en 2015 es ligeramente superior a las de AS y TS debido a que algunas de las empresas, como Bucaramanga, no prestan servicios de alcantarillado sanitario. 40 137 El número de nuevas conexiones requeridas en el período 2006 – 2015 incluyen las reposiciones de las obras que van cumpliendo su vida útil y las nuevas obras requeridas por el crecimiento demográfico de las zonas con servicio y Tabla 9.2 ampliación de la cobertura. Los porcentajes de Nuevas Conexiones (miles) nuevas conexiones de AP que deben ser Grupos AP AS TS instaladas en el período en los grupos de Grupo A 549 1,001 2,561 ciudades A, B, C , D, E y F corresponden a Grupo B 524 646 1,586 23.9%, 22.5%, 25.3%, 20.1%, 6.9% y 1.3% Grupo C 601 619 1,030 respectivamente. En el caso de AS, los Grupo D 477 477 831 porcentajes de distribución entre grupos de Grupo E 164 177 315 ciudades son 34.6%, 21.8%, 20.6%, 15.9%, Grupo F 31 37 44 T OT AL 2,346 2,957 6,367 5.9% y 1.2% respectivamente. Para TS las proporciones son de 41.1%, 24.6%, 15.9%, 12.9%, 4.9% y 0.7% respectivamente. Como se observa en la Tabla 9.2, que muestra las nuevas conexiones que deben incorporase a partir de 2007, para todos los grupos de ciudades el incremento de conexiones con tratamiento sanitario es elevado, debido a que las coberturas actuales son muy bajas y a la hipótesis de llegar a coberturas 100% en el año 2015. El crecimiento medio anual del número de conexiones en el período 2006 – 2015 es de 3.8% para AP, 5.2% para AS y 19.1% para TS. La siguiente Tabla 9.3 muestra el número de conexiones requeridas en los años 2006, 2010 y 2015 para el universo de las 189 ciudades analizadas. Grupos Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Grupo E Grupo F TOTAL 4.2 Tabla 9.3 – Número de Conexiones de las 189 Ciudades Analizadas (miles) Agua Potable Alcantarillado Tratamiento 2006 2010 2015 2006 2010 2015 2006 2010 3,631.8 3,859.0 4,180.9 2,962.0 3,361.0 3,963.1 1,402.5 2,143.5 1,216.0 1,419.8 1,740.4 1,094.2 1,333.8 1,740.4 154.2 357.3 468.5 670.6 1,069.4 450.5 652.3 1,069.4 39.0 163.9 403.3 557.4 880.7 403.6 557.2 880.7 49.7 173.8 171.0 225.9 334.5 157.7 216.4 334.5 19.7 68.2 13.5 21.6 44.4 7.6 15.8 44.4 0.3 1.6 5,904.3 6,754.3 8,250.2 5,075.6 6,136.4 8,032.4 1,665.3 2,908.2 2015 3,963.1 1,740.4 1,069.4 880.7 334.5 44.4 8,032.4 Volúmenes de AP, AS y TS A partir de la muestra de los 20 sistema pivote, los volúmenes de AP, AS y TS para cada grupo del universo de 189 sistemas analizados fueron estimados mediante los siguientes pasos (ver Tablas 12, 13 y 14 del Anexo R): • El volumen total de agua producida, distribuida y facturada, se ha calculado multiplicando el número de conexiones de agua potable por los volúmenes unitarios de agua (m3 por conexión) de cada grupo. Estos valores unitarios corresponden a los valores promedio de los sistemas pivote que representan cada grupo, y que se han obtenido a través de las simulaciones realizadas mediante FINEVAL. Los cálculos se encuentran en la Tabla 11 del Anexo R. • El volumen captado por la red de alcantarillado se ha calculado aplicando al volumen de agua distribuida por la red, la relación de coberturas de alcantarillado y agua potable, 138 multiplicada por el factor de descarga o infiltración. El volumen de alcantarillado tratado se ha calculado multiplicando el volumen de alcantarillado captado por la relación de coberturas de tratamiento y de alcantarillado sanitario. El volumen de alcantarillado facturado de ha estimado por la aplicación del factor de pérdidas comerciales al volumen de alcantarillado captado. Las Figuras 9.5.1, 9.5.2 ya 9.5.3 muestran los volúmenes correspondientes a los sistemas de AP, AS y TS. Como de observa en la Figura 9.5.1, la producción anual de AP requerida para alimentar las 189 ciudades consideradas varía desde 2,968 millones de m3 en 2006, hasta 3,105 millones de m3 en 2015. Debido a la reducción porcentual de las pérdidas técnicas, principalmente en el período 2006 – 2010, las necesidades de producción del conjunto de sistema decrece durante tal período, comenzando a incrementarse a partir de 2010. La facturación de AP crece sostenidamente de 1,536 millones en 2006 a 2,585 millones en 2015 (crecimiento medio anual de 3.3%), debido a la reducción porcentual de la pérdidas comerciales durante el período considerado. Algo parecido sucede con los volúmenes descargados al alcantarillado y afluente a las 139 plantas de tratamiento sanitario. En el caso del AS los caudales recolectados son similares a los caudales consumidos por los sistemas de AP, corregidos por el factor de infiltración y por la relación de coberturas de AP y AS. La facturación de servicios de alcantarillado sanitario crece en forma sostenida también, debido aumento de cobertura y a la reducción de las pérdidas comerciales. En el caso de TS, tanto el volumen captado por las planta, como el volumen facturado son fuertemente crecientes, debido principalmente al fuerte incremento de las coberturas. Como complemento a la información anual mostrada en las anteriores gráficos, la siguiente Tabla 9.4 muestra el volumen total de agua producida, distribuida y facturada a inicios, mediados y fines del período de estudio. Grupos Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Grupo E Grupo F TOTAL Tabla 9.4 - Volumen de Agua Potable de las 189 Ciudades Analizadas (millones m3) Agua Producida Agua Distribuida Agua Facturada 2006 2010 2015 2006 2010 2015 2006 2010 2015 1,546.7 1,433.2 1,491.8 1,230.6 1,134.0 1,249.3 880.2 1,038.0 1,204.6 877.2 689.6 836.4 694.1 575.5 729.8 382.1 529.3 704.8 232.8 216.7 325.5 168.9 187.0 295.9 108.1 172.5 286.1 216.9 209.1 304.5 167.0 179.6 268.2 114.9 165.6 259.1 88.0 90.8 130.8 75.8 78.0 120.9 46.9 71.9 117.0 6.1 7.7 15.8 5.0 6.9 14.3 3.7 6.4 13.8 2,967.6 2.647.1 3,104.8 2,341.5 2,161.1 2,678.4 1,536.0 1,983.7 2,585.3 Con respecto a los volúmenes de alcantarillado, la siguiente Tabla 9.5 incluye los valores captados, tratados y facturados a través del período. Grupos Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Grupo E Grupo F TOTAL 5 Tabla 9.5 - Volumen de Alcantarillado (millones m3) Captado Facturado 2006 2010 2015 2006 2010 2015 2006 1,000.3 987.7 1,241.1 773.6 921.5 1,158.0 475.2 624.6 540.6 763.4 402.4 504.4 712.2 88.0 162.4 181.9 308.9 120.0 169.7 288.2 14.0 167.1 179.5 280.4 127.0 167.5 261.6 20.6 69.9 77.7 126.1 47.0 70.1 117.7 8.7 2.8 5.1 14.9 2.2 4.7 13.9 .1 2,027.0 1,972.5 2,734.8 1,472.2 1,838.0 2,551.6 606.7 Tratado 2010 629.9 144.8 45.7 56.0 24.5 .5 901.4 2015 1,241.1 763.4 308.9 280.4 126.1 14.9 2,734.8 Programa de Inversiones El programa de inversiones de cada grupo del universo de 189 ciudades consideradas se calculó como una extensión de los programas de inversión establecidos por el modelo WATERPLAN para cada uno de los 20 sistemas pivote seleccionados como representativos de cada subgrupo del universo de ciudades. La extensión fue hecha multiplicando la inversión unitaria anual del pivote de cada subgrupo, por el incremento de conexiones de cada uno de los de los sistemas satélites, es decir utilizando para los satélites las mismas inversiones unitarias de sus respectivos satélites. Los cálculos se incluyen en los Anexos M, N y O para AP, AS y TS de los 169 sistemas 140 satélites considerados. Las Figuras 9.6.1 a 9.6.6 muestran los programas de inversión de AP, AS y TS para el período 2006 – 2015 de los Grupos A a F respectivamente. 141 La Figura 9.6.7 muestra las inversiones totales para las 189 ciudades consideradas. Para el total de 189 ciudades, la inversión anual requerida para AP se incrementa de US$ 147.6 millones en 2007 a US$ 295.3 millones en 2015, con un total para el período 2007 – 2015 de US$ 1,915.0 millones (promedio de casi US$ 213 millones por año). Para AS el incremento anual es de US$ 241.1 millones en 2007 a US$ 618.3 millones en 2015, con un total para el período 2007 – 2015 de US$ 3,669.8 millones (promedio de casi US$ 408 millones por año). Para TS el incremento anual es de US$ 42.5 millones en 2007 a US$ 417.6 millones en 2015, con un total para el período 2007 – 2015 de US$ 1,3363.8 millones (promedio de poco menos US$ 152 millones por año). Otro aspecto que se observa en los gráficos, es que el conjunto de ciudades mayores y medianas requieren las mayores inversiones en alcantarillado sanitario y luego en agua potable. Para las ciudades pequeñas, en cambio, los mayores requerimientos, después de alcantarillado, son para el tratamiento sanitario. Esto se debe al bajo desarrollo que tiene este sector actualmente. Cabe resaltar, como se ha indicado en otras partes del informe, que las inversiones correspondientes a las obras de tratamiento incluyen solamente las plantas, ya que el resto de 142 infraestructura requerida (obras de captación, transporte y disposición de efluentes) está incluida en el correspondiente sistema de alcantarillado. Las inversiones anuales para 2007, 2010 y 2015, por grupo de ciudades se muestra en la siguiente Tabla 9.6. El cálculo y los resultados detallados del mismo se encuentra en los Anexos M, N y O, para los sistemas de AP, AS y TS respectivamente. Grupos Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D Grupo E Grupo F TOTAL 6 41 Tabla 9.6 – Programa de Inversiones Universo Total de 189 Ciudades (millones US$)41 Agua Potable Alcantarillado Sanitario Tratamiento Sanitario 2007 2010 2015 2007 2010 2015 2007 2010 2015 37.4 41.9 55.9 59.6 93.5 159.6 24.4 29.5 54.0 34.8 41.8 56.9 48.0 59.8 98.9 3.6 13.9 92.6 41.4 55.7 92.3 73.5 100.0 178.9 3.5 10.7 78.6 27.1 39.0 71.6 46.4 66.4 121.9 6.1 14.1 115.3 5.4 7.3 12.6 19.1 28.0 44.6 4.7 10.7 50.8 1.4 2.4 6.1 2.4 4.5 14.5 0.3 0.8 26.4 147.6 188.0 295.3 249.1 350.1 618.3 42.5 79.7 417.6 Conclusiones y Recomendaciones • En el período 2007 – 2015 el programa de obras definido para los 20 sistemas pivotes, que fueron definidos dentro de la muestra representativa del universo de 189 ciudades abordadas en este estudio, permiten incrementar el número de conexiones de AP en 2.3 millones, de AS en 3.0 millones y de TS en 6.4 millones. • A través de esta obras, es posible incrementar, en el indicado período, el volumen de agua producida en 282 millones de m3, el volumen captado por las redes de alcantarillado sanitario en 708 millones de m3 y el volumen de aguas residuales tratadas en 2,128 millones de m3. • Estas ampliaciones de los sistemas de las 189 ciudades analizadas requieren una inversión total de US$ 6,949 millones (1,915 millones para AP, 3,670 millones para AS y 1,364 millones para TS). Esto representa inversiones promedio de US$ 833 por conexión de AP, US$ 1,223 por conexión de AS y US$ 213 dólares adicionales por conexión de AS cuyas descargas requieran tratamiento. Nivel monetario de Diciembre 31, 2004. 143 Capítulo 10 1 GESTIÓN COMERCIAL Y FINANCIERA Introducción, Definición de Indicadores de Eficiencia, Análisis de los Indicadores de Eficiencia, Conclusiones y Recomendaciones. Introducción Con el objetivo analizar la situación financiera futura de cada grupo de prestadores y la posibilidad de generar recursos propios para el financiamiento de los planes de expansión, en el Anexo Q se ha incluido un resumen de los análisis financieros realizados con el uso del modelo FINEVAL. A continuación se presenta la definición de los indicadores usados y la situación de cada grupo de empresas a través del análisis de los principales indicadores de gestión financiera. 2 Definición de Indicadores La definición de estos indicadores no es necesariamente generalizada, por lo que aquí se presenta la usada por FINEVAL: 42 • Coeficiente de Trabajo. Relación entre costos operativos e ingresos operativos. Los costos excluyen depreciación y provisiones. Los ingresos son sólo aquellos asociados a la prestación de los servicios. Indica la capacidad de generar excedentes operativos. • Rentabilidad de Activos. Relación entre la utilidad antes de impuestos (EBT)42 y el activo neto en operación (excluida la depreciación acumulada). Indica la rentabilidad del negocio y capacidad de atraer inversionistas. • Cobertura Servicio de la Deuda. Relación entre el total de fuentes internas y el servicio de la deuda (intereses más amortización). Indica la capacidad de enfrentar el endeudamiento de largo plazo. • Relación Corriente. Relación entre activo corriente y pasivo corriente. Indica la capacidad de solventar deudas de corto plazo. • Relación Deuda/Patrimonio. Relación entre el pasivo de largo plazo y el patrimonio de la empresa. Indica la capacidad de cumplir con los acreedores en caso de falencia financiera de la empresa. • Cuentas Por Cobrar. Relación entre el activo corriente por cuentas por recibir y los ingresos operativos por la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado, multiplicada por 365 para expresarla en días. Indica la eficiencia comercial a través del promedio de días de cobranza. En inglés “Earning Before Taxes”. 144 • 3 Cuentas Por Pagar. Relación entre el pasivo corriente por cuentas a pagar y el total de costos operativos, multiplicada por 365 para expresarla en días. Indica la prontitud con que se reembolsa a los acreedores a través del promedio de días de pago. Análisis de Indicadores Los secciones siguientes analizan los indicadores de las empresas de las ciudades seleccionadas en cada grupo y el rango aceptable de variación de tales indicadores. El límite rojo de dicho rango indica una situación inaceptable (“hard limit”), mientras que el límite verde indica un valor mínimo o máximo generalmente aceptado, pero no necesariamente rígido (“soft limit”). 3.1 Coeficiente de Trabajo El rango saludable para este indicador es 25% – 50%, de modo que existan excedentes de operación suficientes para financiar las necesidades de reposición de instalaciones (reservas de depreciación) y requerimientos de obras de expansión. La Figura 10.1 muestra los coeficientes de trabajo para cada grupo de sistemas en los años 2005 (año real), 2010 y 2015. Las siguientes conclusiones principales se desprenden de la observación de la Figura 10.1: • Para todos los grupos el indicador es superior al máximo aceptable de 50%. Si bien la situación mejora a través del tiempo, esta recuperación no es suficiente para reducir el indicador hasta su máximo aceptable. • La situación de los sistemas de ciudades medianas y menores es peor que la de los sistemas de las ciudades mayores, donde para el año 2015 el indicado se aproxima al mencionado máximo admisible. • Lo anterior es coherente con el análisis de costos e ingresos operativos, donde se mencionó que los niveles tarifarios vigentes son insuficientes para cubrir los costos futuros del los sistemas. 3.2 Rentabilidad de Activos El rango recomendable para este indicador es 8% – 15%, de modo que exista interés de potenciales inversionistas en participar en el sector. En el caso en que la empresa se mantiene en el sector público, este rango garantiza que los usuarios no estén siendo subsidiados 145 indirectamente a través de la tarifa, sino reembolsando el costo de oportunidad real de los recursos del país que están siendo empleados para cubrir sus demandas43. Como en el caso anterior, la Figura 10.2 muestra la rentabilidad sobre activos para cada grupo de ciudades en los años 2005 (año real), 2010 y 2015. Las siguientes conclusiones se desprenden de la observación de la Figura 10.2: • Los prestadores de servicio de los Grupos A y B mejoran sus rentabilidades actuales a través del período y sobrepasan la rentabilidad mínima de 8% a partir del año 2010. Esto, bajo la hipótesis de mantener el valor real de las tarifas actuales. • Por el contrario, las tarifas actuales de los grupos de ciudades de los restantes grupos son insuficientes para garantizar una rentabilidad mínima aceptable y deberán ser incrementadas a medida que los requerimientos de expansión de los sistemas sean mayores. El modelo tarifario de la CRA es dinámico, por lo que las tarifas de estos sistemas irán reajustándose a medida que los planes de obras futuras lo requieran. 3.3 Cobertura de Servicio de la Deuda La Figura 10.3 muestra los indicadores de cobertura del servicio de la deuda. Las siguientes conclusiones se desprenden del análisis de estos resultados: • El nivel de endeudamiento de las empresas del sector, salvo las mayores que conforman el Grupo A es muy bajo. Por este motivo, la cobertura de la deuda está siempre por encima del mínimo aceptable. • Las empresas medianas y menores, no han hecho uso de su existente capacidad de endeudamiento para financiar sus programas de inversión, por lo que el servicio de la deuda es muy bajo o inexistente. Es recomendable que los subsidios requeridos socialmente para facilitar el acceso al servicio de usuarios de bajos ingresos sean directos y focalizados exclusivamente hacia dicho tipo de consumidores. 43 146 • 3.4 Lo anterior puede deberse a una falta de necesidades de recursos, causado por el bajo crecimiento del mercado, o debilidades del negocio o del área financiera para lograr acceso al mercado de capitales. También es posible que el acceso a financiamientos más blandos (créditos para desarrollo con largos períodos de gracia, donaciones u otros), haya eliminado la necesidad de buscar financiamientos externos convencionales. Relación Corriente La Figura 10.4 muestra la relación entre activos corrientes y pasivos corrientes. Las principales conclusiones sobre este indicador son: • Todos los prestadores presentan activos corrientes muy por encima de sus pasivos corrientes. Es decir, la solvencia de corto plazo es alta y no existen problemas de capital de trabajo. • Salvo los prestadores del Grupo B, el resto presenta indicadores excesivamente altos. Esto puede indicar una cierta ineficiencia en la gestión financiera de corto plazo, ya que en parte se debe, como de verá más adelante, a un exceso de cuentas a cobrar y a un pago rápido de cuentas. Esto último puede indicar una falta de uso de créditos de proveedores. 3.5 Relación Deuda/Patrimonio La Figura 10.5 muestra la relación entre el pasivo de largo plazo y el patrimonio de las empresas que representan los diversos grupos de ciudades. Las siguientes conclusiones derivan de este gráfico: • Como en el caso del indicador de cobertura del servicio de la deuda, sólo las empresas del Grupo A y del Grupo C tienen una relación significativa. Sin embargo, el indicador es muy bajo y el patrimonio de las empresas cubren holgadamente el pasivo de largo plazo. • El resto de las empresas tienen pasivos de largo plazo muy bajos, por lo que el 147 valor del indicador es muy bajo y, en las empresas más pequeñas, prácticamente inexistente. 3.6 Cuentas Por Cobrar La Figura 10.6 muestra los días promedio de cobranza para las empresas analizadas. El indicador de cuentas a cobrar se ha definido en función exclusivamente de los clientes de agua y alcantarillado, excluyendo las facturaciones de las empresas por otros tipos de servicios prestados. Las principales conclusiones sobre este análisis son: • Las empresas mayores y medianas, en especial las del Grupo B, tienen actualmente períodos medios de cobranza superiores a un máximo aceptable de 60 días. • El caso de las empresas del Grupo B, el valor totalmente anormal del indicador actual se debe a los datos que presentó el SUI para los balances de fines de 2004 para las empresas Valledupar, Santa Marta y Buga44. Este tipo de anomalía se presenta cuando en el valor de cuentas a cobrar de clientes no se ha descontado adecuadamente el valor de cuentas incobrables, de acuerdo con los principios contables generalmente aceptados. Evidentemente, el valor de este indicador no puede ser interpretado como que las empresas demoran en promedio casi un año en la cobranza de sus facturas. • Por ser este indicador muy importante para la reducción del capital de trabajo e incremento de los ingresos operativo, en los procesamientos de FINEVAL se consideró, para todos los casos, que la meta era llegar a los mencionados 60 días en el año final 2015. Para todas las empresas fueron usados los datos de cuentas de balance al 31/12/2004 obtenido del SUI en su versión del 11 de enero de 2006. 44 148 3.7 Cuentas Por Pagar La Figura 10.7 muestra el valor promedio de pago de facturas por parte de las empresas a sus acreedores. Las principales conclusiones al respecto son: 4 • En general, salvo las empresas del Grupo B, las empresas analizadas cancelan sus facturas en plazos razonables, en promedio inferiores a 50 días. • En el caso de las empresas del Grupo B, se cree que la anomalía puede deber nuevamente a la falta de depuración de los datos sobre los activos y pasivos corrientes. • Los valores muy bajos de períodos medios de pago de muchas de las empresas pueden indicar que debería hacer mayores esfuerzos para obtener plazos más comerciales con sus acreedores (i.e. 60-90 días). Conclusiones y Recomendaciones Existe un conjunto más amplio y pormenorizado de indicadores de la eficiencia administrativa, financiera, comercial y técnica de las empresas de agua potable y saneamiento. Dicho conjunto de indicadores son utilizados generalmente por las instituciones internacionales de desarrollo para evaluar las empresas que hacen parte de programas de asistencia. Un análisis detallado de este tipo de indicadores requiere información que, por el momento, no está disponible en las empresas de Colombia (o por lo menos en la versión actual del SUI. Además, dicho tipo de análisis está fuera del alcance de este trabajo. 149 Capítulo 11 1 PLANES DE FINANCIAMIENTO Introducción, Plan de Inversiones, Fuentes de Fondos, Conclusiones y Recomendaciones Introducción El Capítulo 9 presentó los requerimientos de inversión de los programas de obras necesarios para cumplir con las metas de cobertura, reducción de pérdidas e incremento de la eficiencia de las empresas del universo de 189 ciudades analizadas en este trabajo. En el presente capítulo se hace un resumen del plan de inversiones y se proponen estrategias de financiamiento para satisfacer tales requerimientos. 2 Plan de Inversiones El total de inversiones correspondientes a los planes de obras de las 189 ciudades incluidas en la muestra analizada para el período 2007 – 2015 alcanza a US$ 6,949 millones. Esto representa una inversión media de US$ 772 millones por año, valor que se puede considerar aproximadamente como el requerimiento total del sector de agua potable y saneamiento básico de Colombia. Del total indicado, US$ 1,915 millones corresponden a las obras de AP (28%), US$ 3,670 millones a las instalaciones de AS (52%) y los Tabla 11.1: Inversiones 2007 – 2015 (%) restantes US$ 1,364 millones a TS (20%). Las inversiones antes indicadas fueron calculadas por Grupos AP AS TS el modelo WATERPLAN, como fue explicado en A 33.3 39.5 36.6 el Capítulo 9. La distribución porcentual de las inversiones por grupo de ciudades, se presenta en la Tabla 11.1. La inversión total de los Grupos A, B, C, D, E y F representan porcentajes de 37.2%, 19.7%, 22.1%, 14.9%, 5.4% y 0.7% respectivamente. La distribución entre grupos por tipo de obra se muestra en la tabla abajo. B 22.3 18.1 20.3 C 25.4 23.6 14.5 D 15.6 13.5 17.3 E 3.0 4.8 9.7 F 0.3 0.6 1.6 100.0 100.0 100.0 Total 150 GRUPOS A B C D E F TOTAL Tabla 11.2: Inversiones Totales Agua Potable Por Grupo (millones US$) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 37.4 38.8 39.9 41.9 45.0 49.9 50.8 54.1 55.9 34.8 36.8 38.9 41.8 45.7 48.4 51.0 53.8 56.9 41.4 45.8 50.5 55.7 61.5 67.9 75.1 83.3 92.3 27.1 30.6 34.4 39.0 43.8 49.4 55.7 63.1 71.6 5.4 6.0 6.7 7.3 8.1 9.0 9.9 11.3 12.6 1.4 1.7 2.0 2.4 2.8 3.4 4.1 5.0 6.1 147.6 159.6 172.3 188.0 206.9 227.9 246.7 270.6 295.3 TOTAL 413.8 408.0 573.4 414.6 76.3 28.8 1,915.0 Tabla 11.3: Inversiones Totales Alcantarillado Sanitario Por Grupo (millones US$) GRUPOS 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 TOTAL A 59.6 62.3 66.9 93.5 112.1 121.6 126.0 144.9 159.6 946.5 B 48.0 51.0 54.2 59.8 68.2 76.5 81.3 92.8 98.9 630.6 C 73.5 81.4 90.1 100.0 111.2 124.0 138.9 156.7 178.9 1,054.6 D 46.4 52.1 58.5 66.4 74.7 84.1 94.9 107.4 121.9 706.2 E 19.1 21.1 23.4 26.0 28.9 32.1 35.8 39.9 44.6 270.8 F 2.4 3.0 3.7 4.5 5.7 7.1 8.9 11.3 14.5 61.1 TOTAL 249.1 270.8 296.7 350.1 400.6 445.4 485.7 553.1 618.3 3,669.8 Tabla 11.4: Inversiones Totales Tratamiento Sanitario Por Grupo (millones US$) GRUPOS 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 TOTAL A 24.4 22.3 29.7 29.5 43.3 39.8 48.6 53.8 54.0 345.4 B 3.6 5.3 7.8 13.9 19.4 27.4 39.4 62.1 92.6 271.6 C 3.5 5.2 7.4 10.7 16.0 23.6 34.9 52.2 78.6 232.1 D 6.1 7.9 10.5 14.1 19.1 26.4 36.2 50.4 115.3 286.1 E 4.7 6.1 8.0 10.7 14.4 19.5 26.7 36.8 50.8 177.5 F 0.3 0.3 0.5 0.8 1.4 2.9 5.9 12.4 26.4 51.1 TOTAL 42.5 47.1 63.9 79.7 113.6 139.7 191.8 267.7 417.6 1,363.8 GRUPOS A B C D E F TOTAL Tabla 11.5: Inversiones Totales AP + AS + TS Por Grupo (millones US$) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 121.4 123.4 136.5 164.9 200.4 211.3 225.5 252.8 269.5 86.4 93.1 100.9 115.4 133.2 152.4 171.6 208.7 248.4 118.4 132.3 147.9 166.4 188.7 215.5 248.9 292.3 349.7 79.7 90.6 103.4 119.4 137.6 159.8 186.9 220.9 308.8 29.1 33.1 38.1 44.0 51.4 60.6 72.4 87.9 107.9 4.2 5.0 6.2 7.8 9.9 13.4 19.0 28.7 47.0 439.2 477.5 533.0 617.9 721.1 813.0 924.3 1,091.4 1,331.2 TOTAL 1,705.7 1,310.2 1,860.2 1,407.0 524.5 141.0 6,948.6 151 3 Fuente de Fondos Las fuentes de financiamiento de las inversiones del sector provienen de recursos internos (fundamentalmente utilidades netas del ejercicio, depreciación y provisiones) y recursos externos (principalmente desembolso de préstamos, aportes de capital y donaciones). En el Anexo Q se muestra un resumen del Estado de Fuentes y Uso de Fondos para los 20 prestadores de la muestra representativa. Las Figuras 11.1 a 11.6, muestran la composición de fuentes de financiamiento para los seis grupos de ciudades. 152 El panorama presentado en los seis gráficos precedentes corresponde a la estructura de financiamiento que se tendría con la hipótesis de tarifas medias constantes en valor real a partir de los niveles que tienen a fines de 2005. Observando dichos gráficos, es posible obtener las siguientes principales conclusiones sobre la estructura de financiamiento futuro: • Para los sistemas mayores (Grupos A y B) existe a futuro un buen nivel de recursos propios para cubrir las inversiones definidas en este trabajo hasta 2015. Inclusive, las empresas tienen condiciones de mayor endeudamiento que podrían ser utilizadas en el mejoramiento adicional de la calidad del servicio. • Para los sistemas medianos y menores, los actuales niveles tarifarios serían insuficientes para cubrir las necesidades correspondientes al incremento de coberturas de los servicios consideradas en las metas del estudio. Como ya se mencionó antes en este informe, hay sistemas que tienen actualmente niveles tarifarios inferiores a sus costos de expansión. A pesar de esto, la situación no es preocupante, ya que el modelo tarifario vigente en Colombia, establece los niveles de las tarifas incluyendo el costo de desarrollo de los sistemas, por lo que en el futuro deberán haber los correspondientes ajuste de precios. • El financiamiento de los fuertes programas de inversión definidos aquí para el sector de agua potable y saneamiento básico, es sustentable solamente si se cumplen con las metas de reducción de pérdidas propuestas. En caso contrario, no existirán a futuro los recursos necesarios para las expansiones consideradas, salvo que se eleven las tarifas a niveles que no son económicamente justificable ni socialmente aceptables. Con base en los anteriores resultados, obtenidos de FINEVAL y resumidos en el Anexo Q, en las Tablas 1-B, 2-B y 3-B del Anexo R fueron estimadas las tasas de autofinanciamiento de cada año del período de estudio para los seis grupos de ciudades. En las Tablas 1-C, 2-C y 3-C del mencionado Anexo R se calcularon los requerimientos de recursos externos para el período de estudio y los grupos indicados, correspondientes al universo de 189 ciudades analizadas. 153 Los resultados del análisis, determinando el monto de las inversiones que serían financiadas con fuentes externas y recursos propios y, se muestran en las tablas de las cuatro siguientes páginas. Las Tablas 11.6-A y 11.6-B presentan los montos anuales del período 2006-2015, que deberían ser financiados con fuentes externas y recursos propios respectivamente, para las obras de Agua Potable. Las Tablas 11.7-A y 11.7-B, y las Tablas 11.8-A y 1187-B, presentan el mismo tipo de información para el plan de obras de Alcantarillado y Tratamiento Sanitario respectivamente. Las Tablas 11.9-A y 11.9-B consolidan los datos para el plan de obras total de los seis grupos de ciudades. Las siguientes Figuras 11.7, 11.8 y 11.9 muestran los requerimientos de inversión, fuentes internas y fuentes externas totales para el período 2006 - 2015. De los resultados presentados se observa que para AP la tasa de autofinanciamiento global del período, para el total de grupos, es de 44.3%, para AS es de 42.7% y para TS es de 44.2%. Para el total de las inversiones del sector (AP+AS+TS), la tasa de autofinanciamiento global es de 43.4%. Estos valores son muy razonables, ya que empresas eficientes de sector de agua potable y saneamiento no tienen problemas, en general, en tener endeudamientos correspondiente a tasas de autofinanciamiento superiores a 30%. 154 La Figura 11.10 muestra las fuentes internas y externas para los fondos requeridos en 2006, 2010 y 2015 para financiar el total de obras de agua potable, alcantarillado y tratamiento sanitario programadas para el sector. Como se observa, hay un cierto aumento de las necesidades de recursos externos a través del tiempo, llegando en el año 2015 a poco más de 62%. Si bien este valor no es crítico, los ajustes tarifarios que, como se indicó antes, deberán hacerse en los sistemas medianos y pequeños, mejorarán esta situación de los años finales del período de estudio. Se estima los recursos externo requeridos podrán provenir de préstamos convencionales, para el caso de empresas mayores y medianas, y préstamos blandos, créditos y donaciones, para pequeñas empresas y otros tipos prestadores de servicios. El panorama presentado se basa en la hipótesis de mantener el nivel real de las tarifas actuales aunque, como se indicó para el caso de los distintos grupos, mientras los niveles tarifarios de las empresas mayores y medianas parecen adecuados, los de las empresas menores deberán tener incrementos que les permitan incrementar sus coberturas de servicio, especialmente de tratamiento sanitario. 155 GRUPOS A B C D E F TOTAL GRUPOS A B C D E F TOTAL 2007 13,103.9 7,448.0 38,599.9 15,891.3 5,375.7 984.3 81,402.9 Tabla 11.6 - A: Fuentes Externas de Fondos - Agua Potable (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 12,455.1 11,604.3 10,848.6 10,148.7 9,515.7 7,855.5 6,309.3 8,988.9 10,633.8 12,575.4 14,988.9 17,108.7 19,275.5 21,653.3 42,400.4 46,430.3 50,854.8 55,712.1 61,072.7 66,924.8 73,457.4 20,066.1 24,593.5 29,775.4 35,237.4 41,384.5 48,275.8 56,112.1 5,940.1 6,594.2 7,244.1 7,989.3 8,803.1 9,724.9 10,968.6 1,212.2 1,469.1 1,786.8 2,180.1 2,671.0 3,313.1 4,062.2 91,062.9 101,325.2 113,085.1 126,256.6 140,555.6 155,369.5 172,562.9 2015 4,302.7 24,178.1 80,457.4 65,021.0 12,159.8 5,045.4 191,164.3 TOTAL 86,143.7 136,850.5 515,909.8 336,357.2 74,799.7 22,724.2 1,172,785.0 2007 24,323.4 27,311.2 2,823.5 11,239.5 33.5 438.9 66,170.0 Tabla 11.6 - B: Fuentes Internas de Fondos - Agua Potable (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 26,348.2 28,336.1 31,080.6 34,855.8 40,361.0 42,986.9 47,799.8 27,798.2 28,278.8 29,190.6 30,730.6 31,279.2 31,675.2 32,195.4 3,376.0 4,026.1 4,805.2 5,740.1 6,866.0 8,216.2 9,856.4 10,487.0 9,773.5 9,178.6 8,548.0 7,985.7 7,471.1 7,008.9 45.8 63.1 85.9 117.6 160.9 220.9 309.9 484.7 528.5 580.0 640.0 710.9 800.9 893.6 68,539.9 71,006.0 74,920.9 80,632.1 87,363.7 91,371.1 98,064.0 2015 51,576.2 32,711.5 11,810.3 6,588.0 428.0 1,011.5 104,125.4 TOTAL 327,668.1 271,170.7 57,519.7 78,280.2 1,465.5 6,089.0 742,193.2 156 GRUPOS A B C D E F TOTAL GRUPOS A B C D E F TOTAL 2007 20,858.9 10,293.9 68,532.7 27,187.2 18,950.7 1,679.7 147,503.2 Tabla 11.7 - A: Fuentes Externas de Fondos - Alcantarillado Sanitario (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 19,994.7 19,430.1 24,186.8 25,268.7 23,206.8 19,463.9 16,900.4 12,290.5 12,461.4 14,805.4 17,993.1 22,348.5 27,055.5 30,738.7 37,318.6 42,025.6 75,355.5 82,919.6 91,344.5 100,781.1 111,460.1 123,706.9 138,190.1 155,968.4 34,189.1 41,865.8 50,733.3 60,084.3 70,470.5 82,185.2 95,467.6 110,663.3 20,921.7 23,194.2 25,698.5 28,450.5 31,527.0 34,971.5 38,793.3 43,054.0 2,124.5 2,693.2 3,423.9 4,368.0 5,594.2 7,202.7 9,298.9 12,076.1 165,046.9 184,908.3 213,380.1 241,301.0 269,314.1 298,268.9 335,968.8 376,077.8 TOTAL 181,600.7 215,040.7 948,258.9 572,846.2 265,561.4 48,461.2 2,231,769.1 2007 38,718.2 37,747.3 5,013.1 19,228.7 118.0 749.1 101,574.4 Tabla 11.7 - B: Fuentes Internas de Fondos - Alcantarillado Sanitario (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 42,297.6 47,445.6 69,293.9 86,785.3 98,432.4 106,511.0 128,039.7 38,536.8 39,372.3 41,766.4 45,819.4 49,464.8 50,512.5 55,487.4 5,999.9 7,190.1 8,631.1 10,383.6 12,530.7 15,187.2 18,542.2 17,868.0 16,637.6 15,639.0 14,575.4 13,598.3 12,718.8 11,924.7 161.4 221.8 304.8 418.7 576.1 794.2 1,096.1 849.6 968.9 1,111.3 1,282.3 1,488.8 1,741.2 2,045.5 105,713.3 111,836.3 136,746.4 159,264.7 176,091.1 187,464.9 217,135.5 TOTAL 764,850.3 415,565.0 106,372.3 133,403.1 5,206.5 12,657.7 1,438,054.8 2015 147,326.6 56,858.2 22,894.4 11,212.6 1,515.4 2,421.0 242,228.2 157 GRUPOS A B C D E F TOTAL 2007 8,535.9 768.0 3,241.3 3,577.7 4,623.0 226.1 20,972.0 Tabla 11.8 - A: Fuentes Externas de Fondos - Tratamiento Sanitario (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 7,156.4 8,634.3 7,628.0 9,767.1 7,597.6 7,516.7 6,267.6 4,157.0 1,301.1 2,134.4 4,187.0 6,346.9 9,703.9 14,920.9 24,961.5 39,363.2 4,826.6 6,789.0 9,812.4 14,549.2 21,201.2 31,057.8 46,055.5 68,498.6 5,217.1 7,517.8 10,770.8 15,391.1 22,123.9 31,371.0 44,816.8 104,672.2 6,004.4 7,908.5 10,536.5 14,167.0 19,187.0 26,132.1 35,743.3 49,042.0 219.0 397.0 640.4 1,096.2 2,302.6 4,780.5 10,185.9 21,988.9 24,724.5 33,381.1 43,575.0 61,317.5 82,116.1 115,779.0 168,030.6 287,722.0 TOTAL 67,260.5 103,686.8 206,031.7 245,458.4 173,343.8 41,836.6 837,617.8 GRUPOS A B C D E F TOTAL Tabla 11.8 - B: Fuentes Internas de Fondos - Tratamiento Sanitario (miles US$) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 15,844.3 15,138.9 21,083.7 21,853.8 33,545.0 32,225.5 41,133.1 47,483.8 49,830.5 2,816.2 4,023.6 5,676.1 9,719.0 13,012.7 17,741.2 24,519.2 37,114.2 53,256.1 237.1 384.3 588.7 927.2 1,499.0 2,383.5 3,812.9 6,179.7 10,054.8 2,530.4 2,726.6 2,987.6 3,320.2 3,733.6 4,269.1 4,854.9 5,598.0 10,605.6 28.8 46.3 75.6 125.0 208.5 350.6 593.5 1,009.9 1,726.1 100.8 87.6 142.8 207.9 321.8 612.8 1,155.7 2,240.6 4,408.3 21,557.7 22,407.3 30,554.5 36,153.0 52,320.6 57,582.8 76,069.3 99,626.2 129,881.5 TOTAL 278,138.7 167,878.3 26,067.2 40,626.0 4,164.3 9,278.3 526,152.7 158 GRUPOS A B C D E F TOTAL GRUPOS A B C D E F TOTAL 2007 42,498.6 18,509.9 110,373.9 46,656.2 28,949.4 2,890.0 249,878.1 Tabla 11.9 - A: Fuentes Externas de Fondos - AP + AS + TS (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 39,606.1 39,668.7 42,663.3 45,184.5 40,320.0 34,836.1 29,477.3 22,751.3 27,573.5 34,755.5 43,684.3 53,868.1 64,935.1 83,933.4 122,582.5 136,139.0 152,011.7 171,042.4 193,734.0 221,689.4 257,702.9 59,472.4 73,977.0 91,279.5 110,712.7 133,978.9 161,831.9 196,396.5 32,866.1 37,696.9 43,479.0 50,606.8 59,517.1 70,828.5 85,505.3 3,555.7 4,559.4 5,851.2 7,644.3 10,567.7 15,296.3 23,547.0 280,834.2 319,614.6 370,040.2 428,875.1 491,985.8 569,417.4 676,562.4 2015 20,750.2 105,566.9 304,924.4 280,356.5 104,255.8 39,110.4 854,964.2 TOTAL 335,004.9 455,578.0 1,670,200.3 1,154,661.7 513,704.8 113,022.0 4,242,171.8 2007 78,885.9 67,874.7 8,073.7 32,998.6 180.2 1,288.8 189,302.0 Tabla 11.9 - B: Fuentes Internas de Fondos - AP + AS + TS (miles US$) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 83,784.7 96,865.4 122,228.3 155,186.1 171,018.9 190,631.0 223,323.3 70,358.5 73,327.2 80,676.0 89,562.7 98,485.2 106,706.9 124,796.9 9,760.1 11,804.9 14,363.5 17,622.6 21,780.2 27,216.3 34,578.3 31,081.6 29,398.7 28,137.8 26,857.1 25,853.1 25,044.8 24,531.6 253.5 360.5 515.7 744.8 1,087.6 1,608.6 2,415.9 1,421.8 1,640.2 1,899.1 2,244.2 2,812.5 3,697.8 5,179.7 196,660.4 213,396.8 247,820.3 292,217.5 321,037.6 354,905.3 414,825.7 2015 248,733.3 142,825.7 44,759.5 28,406.2 3,669.5 7,840.9 476,235.1 TOTAL 1,370,657.0 854,613.9 189,959.2 252,309.3 10,836.2 28,025.0 2,706,400.7 159 4 Conclusiones y Recomendaciones De los análisis mostrados en este capítulo, se desprende que los programas de inversiones y gastos operativos requeridos para cumplir con las metas de incremento de cobertura de los servicios y reducción de pérdidas del sector, son sostenibles financieramente. Para esto, sin embargo, deberán cumplirse con la metas de reducción de pérdidas, especialmente las comerciales, lo que redunda en un mejoramiento importante de las condiciones financieras de las empresas en los próximos años. Será necesario, también, mantener los niveles tarifarios actuales en valor real y, en caso de muchas empresas pequeñas, introducir los reajustes requeridos para que los excedentes operativos puedan cubrir las necesidades creadas por la expansión de los sistemas. Se estima que esto no debería ser problemático, si se continúa aplicando el modelo tarifario vigente y se evita presiones políticas que distorsiones la señal de tarifa de eficiencia económica. 160 Capítulo 12 REVISIÓN AMBIENTAL DEL PROYECTO Introducción, Metas de Eficiencia del Sector, Planes de Expansión, Impactos Ambientales, Marco Regulador Ambiental, Experiencia Internacional, Reasentamiento de Poblaciones, Conclusiones y Recomendaciones 1 Introducción 1.1 Objetivo del Capítulo Los TDR del estudio indicaron que los objetivos de la Tarea 6, cuyo desarrollo se resume en este Capítulo, eran: (a) revisar si el proyecto cumple con los estándares de la comunidad financiera internacional en relación a los aspectos de medio ambiente; (b) preparar recomendaciones para mitigar posibles impactos ambientales del proyecto; y (c) preparar los formularios para obtener los certificados de cumplimiento de requisitos ambientales de acuerdo con las instituciones financieras internacionales. Con respecto al primer objetivo arriba mencionado, para los efectos de este estudio se ha considerado que los requerimientos ambientales de las instituciones financieras internacionales están representados fundamentalmente por los procedimientos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM). Por una parte, estos bancos son las principales fuentes de financiamiento externo para este tipo de proyectos en Colombia, y por otra parte, los organismos internacionales bilaterales en general trabajan asociados con los mencionados bancos o tienen requisitos ambientales similares a los de ellos. En relación al segundo objetivo, cabe señalar que en forma global el proyecto no presenta impactos ambientales negativos, sino más bien positivos, ya que propone un incremento importante de la cobertura de las redes de alcantarillado sanitario y de la cobertura de tratamiento de aguas residuales, con al finalidad de que las descargas a los cuerpos hídricos receptores tengan cargas contaminantes aceptables. No obstante, a nivel de componentes del proyecto, especialmente en el caso de obras importantes de captación de recursos hídricos y saneamiento, es posible que existan impactos ambientales negativos que deban ser evaluados y eliminados, mitigados o compensados. Entre estos posibles impactos negativos pueden citarse los relacionados a descargas de aguas servidas, disposición de lodos sanitarios y desplazamiento involuntario de poblaciones (reasentamientos). Estos aspectos son analizados al final de este Capítulo, donde se hace un balance de los impactos positivos y negativos del proyecto. Respecto al tercer objetivo indicado en los TDR, como se indica con mayor detalle más adelante, no existen formularios o certificados de cumplimiento de requisitos ambientales estándares por parte de las instituciones financieras internacionales, en parte por la gran diversidad de tipos de proyectos y regiones donde estos se desarrollan. Tanto el BID como el BM y otras instituciones de financiamiento multilateral o bilateral, tienen un conjunto de procedimientos y criterios relativamente generales para el análisis del impacto ambiental de los proyectos que se presentan para ser financiados, pero cada caso es estudiado y evaluado en forma específica e individual, dándose la aprobación del financiamiento cuando se considera que los resultados de tales estudios son aceptables. Por lo tanto, para cumplir con los objetivos de los TDR, en este 161 Capítulo son descritos los procedimientos que utilizan las mencionadas instituciones financieras y se propone un formulario cuyo objetivo, si bien no es exactamente obtener certificados de cumplimiento de requisitos ambientales internacionales, permite garantizar la evaluación favorable del proyecto por parte de las autoridades ambientales de Colombia y las mencionadas instituciones financieras internacionales. Los principales análisis resumidos en este Capítulo son los siguientes: a) Análisis de los planes de expansión de las empresas pivote desde el punto de vista su impacto ambiental, cuyo objetivo es describir las características principales del proyecto propuesto a nivel del sector de agua potable y saneamiento básico de Colombia.. b) Análisis del marco regulador de Colombia sobre requerimientos ambientales de los proyectos del sector agua potable y saneamiento básico, cuyo objetivo es proponer posibles mejoramientos que lo hagan más eficiente y faciliten la aprobación de este tipo de proyectos por parte de la comunidad financiera internacional. c) Análisis de la experiencia internacional sobre esta materia, especialmente los métodos utilizados por países desarrollados y los criterios de evaluación ambiental por parte de las instituciones financieras internacionales, con la finalidad de incorporar esta experiencia al sistema de licencias ambientales de Colombia. d) Conclusiones y recomendaciones sobre el marco regulador de Colombia en los aspectos ambientales, y propuesta de mejoramiento del sistema actual de estudios ambientales y licenciamiento ambiental de proyectos, así como facilitar la aprobación de los proyectos por parte de la comunidad financiera intenacional. 1.2 Contenido del Capítulo Como se ha indicado en los previos capítulos de este informe, los principales objetivos del proyecto han sido: (a) recomendar las formas de reducir las pérdidas técnicas y comerciales de los sistemas de agua potable (AP) y alcantarillado sanitario (AS); (b) mejorar e incrementar los servicios brindados a la población; (c) evaluar los aspectos ambientales relacionados con la expansión y operación de los sistemas; y (d) recomendar reformas al marco regulador que faciliten el incremento de la eficiencia del sector. Este informe se refiere en forma específica al punto (c), incluyéndose un breve resumen del resto de los aspectos mencionados. Por lo tanto, además de la presente introducción, este capítulo incluye las siguientes otras secciones: • Sección 2, la cual resume las metas de eficiencia consideradas para establecer los planes de expansión del sector agua potable y saneamiento básico. • Sección 3, la cual resume los planes de obras definidos para las empresas e identifica los principales impactos ambientales de dichos planes. • Sección 4, la cual analiza los principales impactos causados por las descargas de aguas residuales en la salud pública y sectores económicos del país. • Sección 5, la cual resume el marco legal e institucional existente en Colombia y su actual sistema de licenciamiento ambiental. • Sección 6, la cual describe la experiencia internacional sobre descargas de redes de alcantarillado público y los procedimientos de licenciamiento ambiental utilizados. 162 • Sección 7, la cual analiza el problema de reasentamiento de poblaciones debido al desarrollo de proyectos de agua potable y saneamiento básico. • Sección 8, la cual presenta los principios, criterios y procedimientos utilizados por las instituciones financieras internacionales para aprobar operaciones desde el punto de vista del cumplimiento ambiental. • Sección 9, la cual resume las principales conclusiones y recomendaciones que emanan de los análisis realizados en las secciones precedentes. 2 Metas de Eficiencia del Sector 2.1 Introducción Para el análisis de las formas de incrementar la eficiencia del sector, de modo de reducir los costos de desarrollo del sector y los impactos ambientales negativos del mismo, fue definida una muestra representativa integrada por veinte empresas pivote seleccionadas para representar seis grupos de ciudades, los que incluyen las 189 ciudades más importantes del país: • Grupo A: ciudades con más de 600 mil habitantes (7 ciudades). • Grupo B: ciudades con 170 a 600 mil habitantes (18 ciudades). • Grupo C: ciudades con 100 a 170 mil habitantes (23 ciudades)45. • Grupo D: ciudades con 30 a 100 mil habitantes (53 ciudades). • Grupo E: ciudades con 12 a 30 mil habitantes (64 ciudades). • Grupo F: ciudades con menos de 12 mil habitantes 24 ciudades). El total de población cubierta por las 189 empresas analizadas corresponde aproximadamente al 70% de la población de Colombia estimada para el año 2004. El 30% restante corresponde en gran parte a la población rural, donde las demandas de AP son satisfechas mayoritariamente a través de captaciones superficiales y pozos artesanales, y los servicios sanitarios están basados en sistemas sépticos convencionales. Por lo tanto, se puede concluir que los resultados de este estudio abarcan prácticamente el total del servicio público urbano de AP, AS y TS del país. Los siguientes numerales de esta sección resumen los resultados del cálculo sobre metas de eficiencia obtenidas para los niveles de pérdidas técnicas y comerciales, selección de planes de expansión de costo mínimo, reducción del impacto ambiental asociado a la reducción de pérdidas y aspectos que deberían ser incorporadas al marco regulador para poder alcanzar los incrementos de eficiencia postulados. Incluye algunas ciudades de tamaño intermediario que no están en el rango, pero que tienen parámetros de caracterización similares a los definidos para este grupo. 45 163 2.2 Metas de Pérdidas En el Capítulo 4 de este informe fueron descritos los análisis económicos y financieros realizados para determinar los costos y beneficios marginales asociados a los diferentes niveles de pérdidas técnicas y comerciales de los sistemas de AP y AS. Como resultado de estos análisis, fueron recomendados niveles óptimos de pérdidas, los cuales correspondieron a los valores para los cuales la relación costo/beneficio es mínima (iguales costos y beneficios marginales). En forma global para el sector, estas metas significan la reducción de las pérdidas técnicas actuales de 21.1% a 13.7%, las pérdidas comerciales de 27.1% a 3.0% y el índice de agua no-contabilizada (IANC) de 48.2% a 16.7% en el período 2006-2015 (ver Tablas 12.4, 12.5 y 12.6 de Anexo R). 2.3 Metas de Cobertura Las coberturas actuales de los servicios de AP y AS en las ciudades principales de Colombia son relativamente altas, pero no así para el resto de regiones urbanas del país. Por otra parte, las coberturas de TS son inadecuadas en prácticamente todos los sistemas, siendo esto la causa de los mayores impactos ambientales negativos que existen actualmente en el sector. En el Capítulo 9 fueron indicadas las metas de cobertura de los servicios de AP, AS y TS para el período de estudio 2006 – 2015, las que fueron respectivamente calculadas en los Anexos M, N y O. El objetivo, como ha sido señalado, fue llegar al año 2015 con un cobertura total de los servicios de AP, AS y TS, lo cual ha sido considerado para la elaboración de los respectivos planes de obras del sector y tiene influencia en la importante reducción de la carga contaminante de las descargas de aguas residuales del país. Como se discutió en el Capítulo 11, el mayor esfuerzo de expansión recae en los sistemas de AS para las ciudades pequeñas y ampliaciones del TS para prácticamente todas las ciudades del país. En los análisis financieros realizados en dicho capítulo, se demostró que, con ajustes tarifarios razonables, especialmente para los sistemas pequeños, reducción de las pérdidas a los niveles recomendados y mejoramiento razonable de la eficiencia comercial y financiera de las empresas, existirían los recursos financieros suficientes para cubrir estas necesidades. 3 Planes de Expansión Como se ha mencionado, los mayores impactos ambientales negativos del sector están causados actualmente por la descarga de aguas servidas sin el adecuado tratamiento, la contaminación de lodos sanitarios de las planta de tratamiento y las necesidades de reasentamiento de poblaciones causadas por la construcción de obras y operación de los sistemas. Estos impactos están relacionados con los planes de expansión que se han definido para cumplir con las metas adoptadas para el sector e indicadas en la sección precedente. 3.1 Introducción A continuación se resumen los planes de expansión establecidos para las empresas y prestadores de servicios de AP y AS de Colombia, los cuales han sido descritos en detalle en los capítulos precedentes, y especialmente en el Capítulo 9. El criterio común para la definición de los planes de obras ha sido servir las demandas de AP y AS de las ciudades correspondientes al crecimiento de la población de las áreas ya servidas, más el incremento de la demanda asociado a una meta de 164 cobertura de los servicios de 100% en el año 2015, tanto para AP y AS, como para tratamiento sanitario (TS) de las aguas servidas. El año base considerado para la expansión de los sistemas fue 2005, aunque en la mayor parte de los casos, los datos de este año corresponden a estimaciones basadas en los datos del SUI para 2004. En las siguientes numerales de esta sección se presenta un breve resumen de las expansiones requeridas para los servicios, así como los volúmenes anuales de AP demandados y las descargas a los sistemas de AS y plantas de TS. Se hace también una estimación de los vertimientos de aguas servidas a los cuerpos receptores y de las cargas contaminantes que habrían en el futuro si no fuesen desarrolladas las obras aquí contempladas. 3.2 Agua Potable Junto con la reducción de pérdidas técnicas y comerciales de los sistemas de AP de los prestadores de servicios, el proyecto ha estimado las expansiones necesarias para cubrir las demandas previstas para el período 2006 – 2015. Para el total de los grupos se estima que en 2006 se tienen en servicio aproximadamente 5.9 millones de conexiones de AP. En el año 2015 serían necesarias 8.3 millones de conexiones, lo que representa un incremento de 2.4 millones de conexiones en el período (267 mil conexiones anuales en promedio). La demanda promedio por conexión para el total de grupos casi no varía a través del período, manteniéndose en torno a 380 m3 por conexión. La producción anual de agua crece en promedio desde 2,968 millones de m3 en 2006 a 3,105 millones de m3 en 2015 (crecimiento anual promedio de 0.5%). El volumen de agua entregado a las redes aumenta de 2,341 millones de m3 en 2006 a 2,678 millones de m3 en 2015, con un crecimiento medio anual de 1.5%, superior al crecimiento de producción debido al impacto de la meta de reducción de pérdidas técnicas. Por otro lado, el volumen total de agua facturada aumenta de 1,536 millones de m3 en 2006 a 2,585 millones de m3 en 2015, con un crecimiento anual promedio de casi 6.0%, superior al crecimiento del agua distribuida a las redes debido la reducción de pérdidas comerciales. Cabe señalar que si las pérdidas físicas se mantuviesen en los niveles actuales, en 2015 sería necesario producir adicionalmente alrededor de 760 millones de m3. Por otro lado, si en dicho año se mantuviese el nivel actual de pérdidas comerciales, la reducción de facturación de las empresas en 2015 alcanzaría a cerca de 440 millones de m3 de agua potable. La reducción en los costos de inversión, operación y mantenimiento correspondiente al volumen de producción evitado, así como el aumento de ingresos correspondiente al mayor volumen de agua facturado, hacen que las empresas puedan disponer de los recursos necesarios para mejorar y ampliar los servicios en la forma recomendada, manteniéndose niveles tarifarios similares a los actuales. Solamente sería necesario incrementar las tarifas de sistema pequeños que tienen actualmente tarifas muy subsidiadas, o subsidiarles parte del ajuste requerido. 3.2.1 Alcantarillado Sanitario (AS) Para el total de los grupos, se estima que en 2006 se tienen en servicio aproximadamente 5.1 millones de conexiones de AS. En el año 2015 serían necesarias 8.0 millones de conexiones adicionales46, lo que representa un incremento de 2.9 millones de conexiones en el período (322 mil conexiones anuales en promedio). La demanda promedio por conexión de AS para el total El número de conexiones de AP y AS en el año 2015 no es el mismo, a pesar de que las coberturas son similares (100%), debido a que hay empresas que no tienen la responsabilidad de brindar servicios sanitarios. 46 165 de grupos se reduce de 400 m3 por conexión en 2006 a 340 m3 por conexión al final del período, debido a que el mayor incremento de cobertura corresponde a sistemas con mayores dotaciones de agua47. El volumen anual total recolectado por las redes de AS crece en promedio de 2,027 millones de m3 en 2006 a 2,735 millones de m3 en 2015, con un crecimiento anual promedio de aproximadamente 3.4%. 3.2.2 Tratamiento Sanitario (TS) Para el total de los grupos, se estima que en 2006 existían 1.7 millones de conexiones de alcantarillado con TS, valor que se incrementa a 8.0 millones en 2015 (crecimiento de 18.8% anual). El volumen de aguas residuales tratadas en 2006 se estima en 607 millones de m3, incrementándose a 2,735 millones de m3 en 2015, lo que corresponde a un crecimiento medio anual de 18.2%. Como se indicó en el Capítulo 5, la carga promedio de SST de las descargas de aguas servidas es de 0.33 Kg./ m3, antes del tratamiento sanitario y 0.08 Kg./ m3, después del tratamiento. Con relación a la DBO, la reducción obtenida por el tratamiento es en promedio de 0.15 a 0.08 Kg./ m3. Si no fuesen incrementadas las coberturas de AS y TS, en 2015 el volumen tratado de aguas servidas sería solamente de 1,076 millones de m3, por lo que el proyecto representa un incremento anual de volumen tratado de 1,643 millones de m3 en el año 2015. Esto representa un volumen de aproximadamente 411 mil toneladas de SST y 115 mil toneladas de DBO que se dejarían de descargar a los cuerpos hídricos receptores de Colombia en el año 2015. 4 Impactos Ambientales 4.1 Introducción A continuación se describen y analizan, en forma sumaria, los impactos ambientales más importantes asociados al sector de agua potable y saneamiento de Colombia. Servicios adecuados de agua potable y alcantarillado sanitario tienen, en general, un importante efecto sobre la calidad de vida de la población beneficiada y la economía del país. Algunos de los principales efectos favorables que se observan corresponden a: • Mejoramiento de la salud pública, mediante la reducción de las tasas de morbilidad y mortalidad, asociadas directamente con los niveles de cobertura, continuidad y calidad del servicio de agua potable. • Mantenimiento de las cuencas hídricas, mediante la planificación del uso eficiente de los recursos y evitando la degradación de dichos recursos a través del tiempo. • Calidad ambiental de las cuencas receptoras, mediante el incremento en la cobertura del tratamiento de descargas de alcantarillado sanitario y mayor eficiencia de los procedimientos de tratamiento y disposición de residuos. En los siguientes párrafos de esta sección se analizan los problemas sectoriales asociados con la salud pública, los impactos económicos del sector asociados con los ecosistemas y diversas Las demandas de AP por conexión del Grupo A son bajas (impacto tarifario y menor número de habitantes por conexión) y tienen la mayor cobertura inicial de AS. 47 166 actividades económicas, y los principales efectos ambientales, relacionados con el deterioro de la calidad del agua y descarga de aguas residuales no adecuadamente tratadas. 4.2 Impactos en la Salud Pública La insuficiente cobertura de los servicios de agua potable, la inadecuada calidad del agua distribuida y la descarga de aguas servidas sin el tratamiento requerido tienen graves consecuencias en la salud de la población. Esto se constata a través de la fuerte correlación positiva que se observa entre el incremento de la extensión y calidad de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario y la reducción de las enfermedades de origen hídrico, que afectan especialmente a la población infantil. Gran número de enfermedades, como la diarrea, tifus, hepatitis, cólera, amebiasis y otras similares, son más frecuentes en áreas donde existe déficit en el suministro de agua potable, falta de redes de alcantarillado o descarga de efluentes sin adecuado tratamiento. A pesar de la influencia de otros parámetros, como hábitos de limpieza de la población y calidad de los servicios de prevención y atención médica, en general se observa una clara correlación entre los niveles de morbilidad y mortalidad y la extensión y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento. Por este motivo, los estudios de factibilidad económica de este tipo de proyectos utilizan estas claras correlaciones estadísticas para estimar el beneficio económico de tales proyectos, con base a la reducción de pérdidas de producción y bienestar causados por los períodos de incapacidad y reducción de la esperanza de vida de la población asociado al mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios de AP y AS48. 4.3 Impactos en los Sectores Económicos Además de las pérdidas económicas asociadas a la salud pública, la falta de adecuados servicios de agua potable y saneamiento tiene efectos sobre los diversos sectores económicos del país, así como sobre la calidad de vida de la población. 4.3.1 Sector Agrícola La contaminación de vertimientos a fuentes superficiales y acuíferos, cuyas aguas se usan como insumo en la producción agropecuaria, incrementan el costo de tal producción y reducen el propio valor de los productos, haciéndolos menos competitivos en los mercados locales e internacionales. La contaminación bacterial de hortalizas y alimentos en general, ha sido un problema frecuente en Cundinamarca, en la cuenca media y baja del Río Bogotá, y en otras zonas importantes de Colombia. El tratado libre de comercio, que está próximo a ser implementado con los EE. UU., y en el futuro con otros países de la región, incrementa la prioridad que tiene para el país mejorar los aspectos sanitarios de su producción agrícola, especialmente aquella orientada al mercado exportador. Basado en los criterios utilizados por la OMS, ICC ha desarrollado una metodología para cuantificar los costos económicos asociados a la falta de servicios de agua potable y saneamiento. En los casos analizados, la reducción de estos costos es tan importante que representa rentabilidades muy superiores a las que se observan en otros sectores de infraestructura o producción. 48 167 4.3.2 Sector Industrial 4.3.3 Sector Turismo 4.3.4 Ecosistemas 4.3.5 Fuentes de Agua Ciertas industrias, particularmente aquellas dedicadas a la elaboración de productos alimenticios, requieren el uso de agua de excelente calidad como insumo en sus procesos. Tal el caso de plantas procesadoras de aguas minerales o de cerveza, así como de alimentos enlatados y congelados. La contaminación de los cuerpos de agua de donde se abastecen esas industrias impacta en sus costos de producción y reducen la calidad de sus productos. Nuevamente, los mencionados posibles tratados de libre comercio aumentan la preocupación sobre el indicado impacto económico e industrial del país. Las áreas turísticas y zonas recreativas vinculadas a las aguas superficiales del país (playas, parques, bosques y ríos) pueden llegar a perder totalmente su valor económico debido a la contaminación causadas por aguas residuales descargadas sin el adecuado tratamiento. Hay experiencia en Colombia respecto a este tipo de impactos (región del Laguito en la Bahía de Cartagena, Rodadero en Santa Marta y el Salto de Tequendama). En general, los análisis de costo/beneficio de este tipo de desarrollos indican que las reducciones de beneficios por causa de la contaminación de los recursos cubren en forma amplísima los costos de las obras de saneamiento requeridas para evitar tal contaminación. La descarga de aguas de aguas residuales no tratadas en los cuerpos receptores, produce efectos de sedimentación y desoxigenación debido a las descargas de SST y DBO típicas de las aguas servidas. Esto, agravado por descargas de contaminantes minerales de los efluentes industriales y parámetros infecciosos, afectan los ecosistemas acuáticos y pueden llevar a la extinción de especies en peligro de la flora y fauna. En general, todos estos casos tienen características irreversibles o de larga y difícil recuperación. La propia calidad de las fuentes de los sistemas de AP se puede ver fuertemente degradada por las descargas de aguas servidas no tratadas, así como por falta de cuidados en la acumulación de lodos sanitarios en sitios superficiales expuestos a lluvias y tormentas. Pero las fuentes acuíferas no sólo son afectadas por las descargas del propio sector de AP y AS, sino también por falta de conservación de las cuencas hidrográficas. La deforestación, el uso de agroquímicos, el incremento de la urbanización y otras actividades similares, impactan el balance hídrico y las condiciones de calidad de las fuentes hídricas. Como ejemplo de estos efectos, se citan frecuentemente los casos de degradación de las aguas del Río Cauca y del Río Magdalena y otras zonas con desarrollo urbano e industrial intensivo en Colombia. El análisis de todos los impactos ambientales negativos sobre las fuentes de AP está fuera del alcance de este trabajo, el cual se limita exclusivamente al estudio del sector de AP y AS, pero no es posible mantener la calidad de las fuentes de agua si las autoridades ambientales del país no regulan y monitorean adecuadamente el resto de las actividades que tienen impactos negativos, en algunos casos incluso superiores al de las descargas de aguas servidas no tratadas o tratadas insuficientemente. 168 5 Marco Regulador Ambiental 5.1 Introducción En la regulación ambiental del sector de agua potable y saneamiento de Colombia se pueden considerar dos fases. La primera abarca el período desde la promulgación del Código de Recursos Naturales Renovables (Ley 23 de 1973) hasta la expedición de la Constitución Política de Colombia en 1991. Durante esta fase se emitieron diversas leyes y decretos sobre aspectos ambientales y de salud pública, como la Ley 2811 de 1974 y el Código Sanitario Nacional (Ley 09 de 1979). La segunda fase se inicia con la mencionada promulgación de la Constitución Política del año 1991, que entrega una visión moderna, entre otros, de los conceptos generales de la regulación ambiental. Esta segunda fase incluye la promulgación de un conjunto de leyes, decretos y otros instrumentos que conforman el marco regulador que será analizado en esta Sección. Los principales instrumentos analizados, y que permiten dar una visión general e integral del marco vigente son los siguientes: • Constitución Política de Colombia (1991) • Ley Número 99 de 1993 • Ley Número 142 de 1994 • Ley Número 373 de 1997 • Ley Número 505 de 1999 • Ley Número 632 de 2000 • Ley Número 689 de 2001 • Decreto Número 1220 de 2005 (Reglamento Sobre Licencias Ambientales) Adicionalmente se han analizado diversas Circulares de la SSPD y CRA, que entregan a los prestadores de servicios instrucciones detalladas de cómo preparar los datos requeridos, así como los siguientes documentos: • Reglamento Técnico de Sistemas de Acueducto y Saneamiento del MDE (2000) • Resolución 151 del CRA (2001) • Decreto 229 del MDE (2002) • Resolución 13092 de la SSPD (2002) • Manual General del SUI (SSPD 2004) • Reglamento del Registro de Prestadores (SSPD 2004) Estos documentos, que incluyen herramientas operativas como reglamentos, manuales y sistemas de información, han servido de base para los comentarios que se hacen en las siguientes secciones. Sin embargo, como lo que más interesa desde el punto de vista de este trabajo es el aspecto de licencias ambientales aplicables a las actividades del sector agua potable y 169 alcantarillado sanitario, el énfasis es dado en la Ley 99 de 1993 y su respectivo reglamento (Decreto 1220 de 2005). Los siguientes numerales de esta Sección presentan un breve resumen de la Constitución Política de Colombia, expedida en 1991, la mencionada Ley 99 de 1993, la estructura de las autoridades ambientales competentes en cada caso, las responsabilidades de dichas autoridades, los estudios ambientales que integran el sistema de licenciamiento ambiental en Colombia, los procedimientos y formularios para solicitar las licencias ambientales, las actividades de control y seguimiento ambiental y los sistemas de información ambiental. 5.2 Constitución Política de Colombia La Constitución Política de Colombia (CPC), promulgada en el año 1991, modificó en forma importante los conceptos en que se basaba la Constitución de 1886, pasando de un modelo de república de democracia de representación relativamente vertical a un esquema de república unitaria descentralizada y participativa, con instituciones regionales con mayor autonomía de decisión. Este criterio de descentralización ha significado que la regulación ambiental incorporada a partir de la publicación de la CPC se haya diseñado con base en una estructura también altamente regionalizada. Otro aspecto importante que tuvo la CPC corresponde al explícito y relevante rol que asignó a los aspectos ambientales, señalizando que la población tiene el derecho de gozar de un ambiente sano, la sociedad tiene el deber de protegerlo y el Estado la obligación de intervenir para garantizar que estos derechos y deberes se concreticen. Así, aunque se mantiene el principio de mercado libre para la realización de actividades productivas, la CPC autoriza al Estado a establecer las leyes que sean necesarias para conservar la calidad del medio ambiente del país. 5.3 Ley 99 de 1993 Esta Ley es la base sobre la cual se sustenta todo el marco regulador de licencias ambientales vigente actualmente en Colombia. Entre otras cosas, la Ley 99 creó el Ministerio del Medio Ambiente, actual Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), organizó el Sistema Nacional Ambiental (SINA) y reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. No obstante la reglamentación de esta Ley debería estar expedida durante el año 1994, recién en Abril de 2005 fue promulgado el Reglamento del Título VII de la ley, que trata sobre licencias ambientales (LA). El análisis de esta Ley se hace en los siguientes numerales, a través de los pasos definidos en el antes mencionado Reglamento, el cual incluye fundamentalmente: • Autoridades Ambientales Competentes • Exigibilidad de LA • Estudios Ambientales • Procedimiento de Obtención de LA • Formularios Para Solicitación de LA • Control y Seguimiento Ambiental (monitoreo) 170 • Sistemas de Información Ambiental Dado que la Ley 99 y el Reglamento de LA son la base de lo que se discute en esta Sección, a continuación se hace un breve análisis de cada uno de estos aspectos. 5.4 Autoridades Ambientales Competentes Las autoridades competentes para otorgar o negar las LA, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, son las siguientes: • Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) • Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) • Corporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS) • Grandes Centros Urbanos (GCU): Municipios, Distritos y Áreas Metropolitanas (más de un millón de habitantes) • Autoridades Ambientales Creadas por Ley 768 de 2002 (AA768) • Entidades Territoriales Delegadas de las CAR (ETD) Para los efectos de delegación de funciones en las ETD, las CAR deben tener en cuenta las capacidades de las entidades territoriales para ejercer las funciones delegadas. 5.5 Exigencias de LA Se establece que únicamente los proyectos enumerados en los Artículos 8 y 9 del Reglamento estarán sujetos a exigencia de LA (Art. 7 del Decreto 1220). Los Artículos 8 y 9 del Decreto 1220, que reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993, señala las responsabilidades del MAVDT y de las otras autoridades ambientales respectivamente. Un resumen de estas responsabilidades y de los proyectos que requieren de LA se presenta a continuación. 5.5.1 Responsabilidades del MAVDT El MAVDT es el organismo responsable de otorgar o negar las licencias ambientales en el caso de los siguientes proyectos, obras o actividades (Art. 8 del Decreto 1220): 1. Sector Hidrocarburos (exploración, perforación, explotación, transporte, estaciones de transferencia y terminales, refinerías y desarrollos petroquímicos). 2. Sector Minero (carbón con producción anual igual o superior a 800 mil toneladas, materiales de construcción con producción igual o mayor de 600 mil toneladas/año y metales y piedras preciosas con material removido igual o mayor de 2 millones de toneladas/año). 3. Presas, represas o embalses (capacidad superior a 200 millones de metros cúbicos). 171 4. Sector Eléctrico (centrales generadoras de capacidad instalada superior a 100 MW, proyectos de energía alternativa contaminantes y sistemas de transmisión a tensiones iguales o superiores a 220 kV49). 5. Energía Nuclear (generación). 6. Sector Marítimo y Portuario (puertos marítimos de gran calado y dragados de canales de acceso a los mismos). 7. Aeropuertos de Nivel Internacional (construcción, operación y desarrollo de nuevas pistas). 8. Red Vial Nacional (construcción de carreteras, calzadas secundarias y túneles). 9. Red Fluvial Nacional (obras públicas: construcción de puertos, cierre de brazos y madreviejas y dragados de canales navegables y áreas de deltas). 10. Red Férrea Nacional (construcción de vías férreas y variantes de la red nacional). 11. Distritos de Riego y Drenaje (coberturas superiores a 20 mil hectáreas). 12. Pesticidas y Sustancias Contaminantes (importación y producción) 13. Áreas del Sistema de Parques Nacionales 14. Proyectos de las CAR que correspondan a obras de riego y avenamiento que requieran de Licencia Ambiental (segundo inciso de numeral 19 del Art. 31 de la Ley 99 de 1993). 15. Trasvase de Cuencas (caudales superiores a 2 m3/s en períodos de estiaje). 16. Importación de Especies Silvestres Foráneas (parentales, especies, subespecies, razas o variedades silvestres destinadas a reproducción y comercialización). 5.5.2 Responsabilidad de las CAR y Otras Autoridades Las CAR, CDS, GCU y AA768 tienen la responsabilidad de otorgar o denegar las licencias ambientales en el caso de los siguientes proyectos, obras o actividades que se ejecuten en su área de jurisdicción (Art. 9 del Decreto 1220): 1. Sector Minero (carbón con producción anual inferior a 800 mil toneladas, materiales de construcción con producción inferior a 600 mil toneladas/año, metales y piedras preciosas con material removido inferior a 2 millones de toneladas/año y otros minerales con producción menor de 1 millón de toneladas/año50). 2. Presas, represas o embalses (capacidad igual o inferior 200 millones de metros cúbicos). 3. Sector Eléctrico (centrales generadoras de capacidad instalada igual o mayor a 10 MW y menor a 100 MW y sistemas de transmisión a tensiones inferiores a 220 kV y que no pertenecen a sistemas de distribución local). 4. Sector Marítimo y Portuario (obras de puertos marítimos que no sean de gran calado, dragados de canales de acceso a los mismos, rompeolas, tajamares, rellenos hidráulicos, estabilización de playas y entradas costeras, creación de playas artificiales y de dunas). Por error en el Reglamento se indica KW, la cual no es una unidad de tensión sino de capacidad. Aunque no explícito en el Reglamento, se supone que explotación de yacimientos mineros de más de 1 millón de toneladas/año requiere de LA otorgadas por el MAVDT. 49 50 172 5. Aeropuertos de Nivel Nacional (construcción, operación y desarrollo de nuevas pistas). 6. Red Vial Secundaria y Terciaria (construcción de carreteras, calzadas secundarias y túneles). 7. Red Fluvial Nacional (obras privadas: construcción de puertos, cierre de brazos y madreviejas y dragados de canales navegables y áreas de deltas). 8. Redes Férreas Regionales (construcción de vías férreas y sus variantes). 9. Residuos o Desechos Peligrosos (almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación y/o disposición final). 10. Rellenos Sanitarios (construcción y operación). 11. Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales (para poblaciones iguales o superiores a 200 mil habitantes). 12. Industria Manufacturera (fabricación de sustancias químicas básicas de origen química, alcoholes y ácidos inorgánicos y sus componentes) 13. Almacenamiento de Sustancias Peligrosas (con excepción de hidrocarburos) 14. Distritos de Riego y Drenaje (coberturas iguales o superiores a 5 mil hectáreas e iguales o inferiores a 20 mil hectáreas) 15. Trasvase de Cuencas (caudales iguales o inferiores a 2 m3/s en períodos de estiaje). 16. Caza Comercial y Zoocriaderos con Fines Comerciales. El párrafo 3 del Artículo 9 del Decreto 1220 indica que cuando las licencias ambientales requeridas para las actividades antes señaladas sea solicitada por las propias CAR y otras autoridades ambientales antes mencionadas, esta será de competencia del MAVDT. El consultor entiende que esta provisión tiene la intención de que las CAR y otras autoridades ambientales similares puedan transferir la responsabilidad de licenciamiento al MAVDT en casos específicos, si lo creen conveniente. El párrafo 5 del mencionado artículo establece que las licencias para prestadores de servicios de saneamiento básico (construcción y operación de rellenos sanitarios y sistemas de tratamiento de aguas residuales para poblaciones de más de 200 mil habitantes) pueden ser otorgadas solamente a: (a) empresas de servicios públicos debidamente registradas; (b) personas naturales o jurídicas que realicen para sus propios fines las actividades que son el objeto de las empresas de servicios públicos; (c) municipios que asumen directamente estas funciones; (d) organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores, zonas rurales y otras áreas urbanas específicas de acuerdo con la Ley 142 de 1994; y (e) entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante períodos de transición previstos por la antes mencionada Ley 142. Se indica también que si los proyectos arriba mencionados alteran condiciones de humedales de importancia internacional, la autoridad ambiental debe solicitar concepto previo del MAVDT (Art. 10 del Decreto 1220). 5.5.3 Otras Competencias Cuando el proyecto, obra o actividad se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, el MAVDT deberá designar la autoridad ambiental competente para el otorgamiento de la licencia ambiental. Esta designación debe ser hecha dentro de los 15 días 173 hábiles siguientes a la solicitud hecha por los el interesado o alguna de las autoridades ambientales involucradas. 5.6 Estudios Ambientales Los estudios ambientales que hacen parte del proceso de licenciamiento establecido por la Ley 99 de Colombia son los siguientes: • Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) • Estudio de Impacto Ambiental (EIA) • Plan de Manejo Ambiental (PMA) Estos estudios deben ser realizados por el propio solicitante de la licencia, utilizando términos de referencia específicos que deben estar basados en términos de referencia generales (TRG) que deben preparados por las autoridades ambientales. 5.6.1 Términos de Referencia para los Estudios 5.6.2 Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) El MAVDT tiene la responsabilidad de preparar los TRG para los estudios ambientales. La autoridad ambiental competente puede adaptar los TRG a las condiciones específicas de los proyectos, obras o actividad que se pretende desarrollar en el ámbito de su jurisdicción. Además, el solicitante deberá presentar el estudio cumpliendo la metodología general que el MAVDT establecerá para cada tipo de proyecto, obra o actividad. El objetivo de este estudio es presentar los datos necesarios para que se puedan evaluar y comparar las diferentes opciones para desarrollar el proyecto y obra o actividad, y los correspondientes costos e impactos ambientales de tales alternativas. El solicitante debe consultar si el proyecto y obra o actividad requiere de un estudio de DAA solamente si se trata de casos que se han incluido como responsabilidad del MAVDT. También debe hacer la consulta en el caso en que la responsabilidad de licenciamiento sea de la correspondiente CAR y se trate de: (a) construcción de presas y similares; (b) centrales de generación eléctrica; (c) puertos; y (d) rellenos sanitarios. De acuerdo con la legislación vigente, el contenido básico del DAA debe incluir: (a) objetivo y descripción del proyecto; (b) descripción de las alternativas de localización, caracterizando ambientalmente el área de interés e identificando las áreas que requieren de manejo especial y las características del entorno social y económico de cada alternativa; (c) compatibilidad del proyecto con los usos de suelo que han sido establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT); (d) identificación y análisis comparativo de potenciales riesgos y efectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables para cada alternativa analizada; (e) identificación de comunidades envueltas y de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto; (f) selección y justificación de la mejor alternativa; y (g) análisis de costo-beneficio ambiental de las alternativas identificadas. 174 5.6.3 Estudio de Impacto Ambiental (EIA) El estudio de impacto ambiental (EIA) es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos que requieren de LA. Al contrario del caso del DAA, el EIA debe ser presentado obligatoriamente en todos los casos en que se requiere de LA, y debe incluir lo siguiente: • Objeto y alcance del estudio. • Resumen ejecutivo del estudio. • Delimitación del área de influencia directa e indirecta del proyecto. • Descripción del proyecto (localización, etapas, dimensiones, costos estimados, cronograma de ejecución, procesos, identificación y estimación de insumos, productos, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos de la tecnología, fuentes y sistemas de control). • Compatibilidad con los usos de suelo establecidos en el POT. • Recursos naturales renovables usados o afectados. • Identificación de comunidades envueltas y de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto. • Descripción, caracterización y análisis del medio biótico, abiótico y socioeconómico en el cual se desarrollará el proyecto. • Identificación y evaluación de los impactos ambientales del proyecto, así como los correspondientes planes de corrección, mitigación o compensación. • Propuesta del Plan de Manejo Ambiental del proyecto. 5.6.4 Plan de Manejo Ambiental (PMA) La propuesta de PMA que el interesado debe presentar junto con el EIA para solicitar la licencia tiene que contener los siguientes puntos: • Medidas de prevención, mitigación, corrección y compensación de los impactos ambientales negativos que pueda ocasional el proyecto en el medio ambiente y/o comunidades durante las fases de construcción, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o terminación del mismo. • Programa de monitoreo del proyecto destinado a verificar el cumplimiento de los compromisos y obligaciones ambientales durante la implementación del PMA, así como verificar el cumplimiento de los estándares de calidad ambiental establecidos por las normas. Además, incluir la evaluación, mediante indicadores, del desempeño ambiental previsto del proyecto, la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo ambiental adoptadas y la pertinencia de las medidas correctivas necesarias y que se aplican en cada caso. • Plan de contingencia conteniendo las medidas de prevención y atención de la emergencias que se puedan ocasionar durante la vida del proyecto. • Costos proyectados del PMA en relación con el costo total del proyecto, así como el cronograma de ejecución del mismo. 175 • 5.6.5 Para los proyectos de perforación exploratoria debe adelantarse el EIA sobre el área de interés específico que se declare, incluyéndose un análisis de la sensibilidad ambiental del área de interés, los corredores de las vías de acceso, las instalaciones de superficie de pozos tipo, las pruebas de producción y el transporte en carros tanques y/o líneas de conducción de los fluidos generados. Evaluación de los Estudios Ambientales Para la revisión y evaluación del EIA la autoridad ambiental competente deberá verificar que este cumpla con el objetivo y contenidos establecidos en los términos de referencia indicados anteriormente. Deberá verificar, también, que el EIA contenga toda la información relevante y suficiente sobre la identificación y calibración de los impactos, especificando cuales de ellos no se podrán evitar o mitigar, así como las medidas para el manejo ambiental propuesto. Con relación al PMA, la autoridad ambiental competente deberá verificar que el mismo presente las medidas adecuadas para la mitigación, corrección, prevención y/o compensación de los impactos ambientales identificados, así como los recursos técnicos y financieros requeridos. Deberá verificar también que se presente un plan de contingencia consistente con el análisis de riesgos y vulnerabilidad del proyecto, y un plan de monitoreo con indicadores que faciliten la verificación del cumplimiento de los compromisos y obligaciones. En el año 2002 el MAVDT publicó el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales. Este manual consta de una Sección 1, donde se explican los aspectos organizativos del equipo evaluador, y de una Sección 2, donde se describe el proceso del licenciamiento y se dan los instructivos para la definición del estudio de ambiental, la evaluación de los estudios ambientales, las visitas de campo requeridas y la elaboración de los conceptos técnicos de la evaluación del estudio ambiental (Instructivos A a D). Lo anterior se aplica a los estudios DAA, EIA y PMA. Este documento se encuentra en el sitio Web del MAVDT. 5.7 Procedimientos de Obtención de LA El Reglamento de la Ley 99 de 1993 (Decreto 1220 de Abril 21 de 2005) establece los siguientes pasos y plazos para el trámite de LA: 1. El interesado consulta a la autoridad ambiental competente si el proyecto requiere DAA. La autoridad ambiental competente debe responder la consulta dentro de los 15 días hábiles siguientes. 2. Si no se requiere DAA, la autoridad ambiental competente debe expedir los términos de referencia para la EIA, salvo que existan términos de referencia genéricos, y entregarlos en el plazo antes indicado. Se continúa con el paso 6. 3. Si se requiere DAA, la autoridad ambiental competente debe expedir los términos de referencia para el DAA, salvo que existan términos de referencia genéricos, y entregarlos dentro del plazo indicado. 4. Entregado el DAA por parte del interesado, la autoridad ambiental competente debe expedir en un plazo de 10 días hábiles siguientes a la presentación del DAA el acto de iniciación de trámite y hacer la correspondiente publicación de acuerdo al Art. 70 de la Ley 99 de 1993 y a los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo, iniciando la evaluación del DAA. 176 5. Dentro de un plazo de 30 días hábiles, a partir de la expedición del auto de iniciación de trámite, la autoridad ambiental competente debe seleccionar la(s) alternativas(s) sobre las cuales debe elaborarse el EIA y fijar los términos de referencia para el mismo. 6. Entregado el EIA por parte del interesado, y dentro de los 10 días hábiles siguientes, la autoridad ambiental competente debe verificar que la documentación y valores cancelados estén correctos, expidiendo el respectivo auto de iniciación de trámite. 7. Durante los siguientes 20 días hábiles a la expedición del auto de iniciación de trámite, la autoridad ambiental competente podrá solicitar al interesado información adicional que se considere indispensable para la evaluación. 8. Entregada la información requerida en el numeral precedente, la autoridad ambiental competente dispone de 15 días hábiles para solicitar a otras autoridades o entidades conceptos técnicos o informaciones pertinentes, las que deberán ser remitidas en un plazo no superior a 30 días hábiles contados desde la fecha de entrega de la información por parte del interesado. 9. Recibida la información solicitada a otras autoridades o entidades, o vencido el plazo indicado en el numeral precedente, la autoridad ambiental competente debe expedir el auto de trámite que declare reunida toda la información requerida para decidir. 10. La autoridad ambiental competente debe decidir sobre la viabilidad ambiental del proyecto, y aprobar o denegar la licencia del mismo, en un plazo de 15 días hábiles a partir de la fecha del auto de trámite señalado en el numeral precedente. 11. Contra la resolución por la cual se otorga o se niega la licencia, procede el recurso de reposición ante la misma autoridad ambiental competente que profirió el acto51. El proceso termina con la publicación de la decisión, de acuerdo a lo indicado en el Art. 71 de la Ley 99 de 1993. 5.8 Formularios Para Solicitación de LA El Art. 24 del Reglamento de la Ley 99 de 1993 (Decreto 1220 de Abril 21 de 2005) establece que para el requerimiento de LA, el interesado deberá utilizar el Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental. Este formato debe incluir la siguiente información: 51 • Datos del solicitante. • Recursos naturales renovables que utiliza el proyecto. • Tipo de afectación al Sistema de Parques Nacionales. • Zonas de amortiguación u otras área de manejo especial. • Plano de localización del proyecto (base cartográfica IGAC). • Poder otorgado al apoderado (si es el caso). • Certificado de existencia y representación legal (en caso de persona jurídica). No se incluye en el Reglamento el procedimiento para entrar con un recurso de reposición. 177 • Descripción explicativa del proyecto (localización, dimensiones y costo estimado de inversión y operación). • Descripción de las características ambientales generales del área de localización del proyecto. • Información sobre presencia de comunidades localizadas en el área de influencia del proyecto. • Certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre comunidades indígenas y/o negras tradicionales. • Autoliquidación y constancia de pagos de servicios de evaluación de la licencia (para solicitudes ante el MAVDT). • Informe de EIA en original y medio magnético. El Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental definido por el MAVDT es excesivamente simplificado y no incorpora todos los datos anteriormente indicados, por ejemplo el uso de recursos naturales. La información que solicita es la siguiente: • Datos del solicitante: nombre o razón social y C. C. del solicitante; nombre, dirección, teléfonos y C. C. del representante legal; nombre, dirección, teléfonos y C. C. del apoderado (si tiene). • Datos del proyecto: nombre, sector, valor, valor en letras, tipo de licencia, existencia de comunidades indígenas y/o negritudes, impacto sobre áreas se manejo especial y localización del proyecto. • Relación de permisos y trámites ambientales requeridos: concesión de aguas (superficial o subterránea), exploración de aguas subterráneas, vertimiento, aprovechamiento forestal, ocupación de cauce, emisión atmosférica, sustracción de área de reserva forestal, levantamiento de veda, explotación de materiales de construcción u otro (en este último caso indicar cual). 5.9 Control y Seguimiento Ambiental El Art. 33 del Decreto 1220 de 2005 establece las bases para realizar el control y seguimiento (monitoreo) de los proyectos sujetos a LA y/o PMA durante las fases de construcción, operación y desmantelamiento o abandono. Los objetivos que plantea este decreto son: • Verificar la implementación del PMA, a través de un monitoreo normal y de contingencia, así como la eficiencia y eficacia de las medidas de manejo establecidas. • Constatar y exigir el cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones que se deriven de las LA otorgadas o del PMA aprobado. • Corroborar cómo es el comportamiento real del medio ambiente y de los recursos naturales frente al desarrollo del proyecto. • Evaluar el desempeño ambiental del proyecto considerando las medidas de manejo establecidas para controlar los impactos ambientales. 178 El Art. 34 de dicho Decreto establece que el MAVDT deberá expedir un manual de seguimiento de proyectos, cuyos criterios deberán ser adoptados por las autoridades ambientales para el monitoreo de estas actividades. En el año 2002 el MAVDT publicó el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos. Este manual consta de una Sección 1, donde se explican los aspectos organizativos del equipo de monitoreo y de una Sección 2, donde se describe los aspectos operativos del proceso del monitoreo, y se dan los instructivos para el seguimiento ambiental de proyectos, las visitas de seguimiento ambiental de los proyectos y la elaboración de los conceptos técnicos del seguimiento ambiental (Instructivos E a G). Lo anterior se aplica a los estudios DAA, EIA y PMA. Este documento se encuentra en el sitio Web del MAVDT. La ley 99 de 1993 asignó al Instituto de Hidrología, Meteorología Estudios Ambientales (IDEAM), la responsabilidad sobre la recolección de la información ambiental primaria, así como de la información generada en los estudios ambientales a nivel nacional. De acuerdo con el Art. 17 de la Ley 99 de 1993, el IDEAM tiene la responsabilidad de: • La obtención, análisis, estudio, procesamiento y divulgación de la información básica sobre hidrología, hidrogeología, meteorología, geografía básica sobre aspectos biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y aprovecha-miento de los recursos biofísicos de la nación. • El seguimiento de los recursos biofísicos de la nación especialmente en lo referente a su contaminación y degradación, necesarios para la toma de decisiones de las autoridades ambientales. • El levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como del establecimiento de las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de planificación y el ordenamiento del territorio. Por otra parte, el Art. 37 del Decreto 1220 de 2005 estableció que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) debería iniciar en el plazo de 6 meses a partir de la publicación del dicho decreto, las acciones necesarias para tener disponible la información ambiental requerida para la toma de decisiones y que haya sido generada como parte de los estudios y de las actividades de evaluación y seguimiento dentro del trámite de licenciamiento ambiental. Indica, además, que las autoridades ambientales deberán proporcionar periódicamente la información que generen de acuerdo con los lineamientos que establezca el IDEAM. Hasta el momento, el IDEAM ha recolectado y organizado la información de las redes de monitoreo de hidrología y climatología que heredó del desaparecido HIMAT y datos sobre monitoreo de glaciares y mapas de cobertura vegetal que recibió del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Según información recogida por el consultor, el IDEAM ha finalizado también el proceso de organización de los estudios ambientales que heredó del INDERENA e iniciado la compilación de los estudios ambientales que se concentran en el MMA. Sin embargo, aun la información sobre la calidad ambiental de Colombia es escasa, y falta una mayor sistematización en el almacenamiento y medios de acceso a tal información. 6 Experiencia Internacional En esta sección se presentan algunas experiencias internacionales, basadas principalmente en lo observado en los EE. UU. y Europa, sobre las regulaciones aplicadas a descargas de aguas servidas o contaminadas a los cuerpos receptores. Primeramente se aborda el tema de las 179 descargas de redes públicas de agua potable y alcantarillado, y a continuación se discute el caso de la contaminación de redes de alcantarillado por deslaves causados por las aguas-lluvia, deshielo y otras causas naturales en los depósitos de materiales y deshechos industriales. Finalmente, se presenta una descripción de los principales tipos de LA exigidas en los EE. UU. a los operadores que descargan a cuerpos receptores de aguas servidas y deslaves. 6.1 Descargas de AP y AS Las empresas públicas de agua potable y alcantarillado sanitario, así como las diferentes municipalidades y otros entes que prestan este tipo de servicios, tienen la responsabilidad de manejar las descargas de aguas servidas y alcantarillados de aguas-lluvia de modo de minimizar los impactos negativos sobre la salud pública y calidad hídrica de las fuentes receptoras. Esto es aplicable, tanto en el caso de redes de alcantarillado separadas para cada tipo de descargas, como para el caso de sistemas combinados, aunque las regulaciones son generalmente diferentes. En general, los prestadores de servicios dependen de información que deben proveer sus clientes no-residenciales (industriales, comerciales y otros) para garantizar que dispone de la información que precisan para la aprobación de sus licencias. Este requerimiento debe estar claramente establecido en las regulaciones y en los contratos de concesión, así como en los contratos de servicios de la empresas o municipalidad con sus clientes no-residenciales. Las principales regulaciones sobre tipos de descarga que deben estar detalladamente establecidos son: • Sistemas de Alcantarillados Sanitarios • Sistemas de Alcantarillados de Aguas-Lluvia • Sistemas de Alcantarillados Mixtos • Sistemas de Tratamiento Primario • Sistemas de Tratamiento Secundario • Sistemas de Descargas de Biosólidos 6.1.1 Sistemas de Alcantarillados Sanitarios (SAS) El diseño de los SAS normalmente es hecho de modo que recoja y transporte las aguas servidas a las respectivas plantas de tratamiento. Es muy frecuente, sin embargo, que hayan vertimientos ocasionales de aguas servidas provocados por condiciones climáticas excesivamente severas, errores operativos de los sistemas, obras de mantenimiento o construcción en las calles, actos de vandalismo o terrorismo, etc. Estos vertimientos de los SAS pueden ser de importancia y causar fuertes impactos en la salud pública y contaminación de los sistemas de agua. Los vertimientos de alcantarillados sanitarios (VAS) son descargas de aguas servidas no tratadas producidas accidentalmente por obstrucciones o rompimiento de los conductos y que contaminan patios, calles u otros lugares públicos. Las principales causas de los VAS son: • Exceso de caudales en la red producido por infiltraciones del terreno o captaciones de ramales con caudales superiores a los caudales de diseño. • Diseño inadecuado de los sistemas de bombeo o colección cuyas dimensiones quedas subestimadas en relación al crecimiento de las demandas. 180 • Fallas en conductos o juntas debido a irrupción de raíces, movimientos del terreno, obstrucciones por sedimentos, roturas debido a obras de construcción, etc. • Fallas mecánicas de los sistemas de bombeo, válvulas de control o interrupciones prolongadas del servicio eléctrico. • Vertimientos causados por los trabajos de conexiones a nuevos usuarios o servicios de mantenimiento de conexiones a usuarios existentes. • Deterioro de la red y conexiones debido a materiales de mala calidad, diseño inadecuado o falta de mantenimiento preventivo de las instalaciones. 6.1.1.1 Licencias y Permisos Debido a sus características de imprevisibilidad los VAS, en general, no están amparados por licencias o permisos, por lo que corresponden a descargas ilegales comúnmente consideradas como “accidentes debidos a fuerza mayor”. Sin embargo, debido a la gravedad verificada en los impactos ambientales debidos a los VAS, hay una creciente preocupación en los países para establecer regulaciones más concretas sobre este aspecto. Las principales bases sobre las cuales la mayor parte de los países han abordado este problema son: • Incluir en las licencias de descargas de prestadores de servicios de agua y alcantarillado sanitario el requerimiento del análisis de los impactos de los VAS, evaluación del riego y plan con medidas de mitigación. • Diseñar un tipo de permiso para obras de conexión y mantenimiento que puedan programarse en el corto plazo y estimarse la importancia de las descargas e impacto ambiental de las mismas. • Establecer normas más exigentes para el diseño, operación y mantenimiento de los sistemas, que incluyan el análisis beneficio/costo de la reducción de los VAS. 6.1.1.2 Beneficios y Costos de la Reducción de los VAS Debido a la falta de registros sistemáticos y estadísticas de los prestadores de servicio sobre los VAS, en general de ha subestimado la importancia del impacto de este tipo de situaciones. A consecuencia de las condiciones climáticas severas observadas en los últimos años en muchos países, sin embargo, se ha comprobado que el problema es de mucha importancia y que más del 60% de los VAS se deben a inundaciones causadas por tormentas severas. En estos casos se han comprobado la ocurrencia de graves enfermedades como cólera, disentería y hepatitis, además de las más benignas, como diarreas, gastroenteritis y enfermedades cutáneas. Otros impactos importantes ocurren por la contaminación de ríos, lagos y playas, incluyendo las enfermedades contraídas al ingerir frutos de mar contaminados. Los VAS causados por condiciones climáticas extremas, actos de vandalismo, movimientos sísmicos y otros, son prácticamente inevitables debido a la dificultad en predecir las causas. Sin embargo, otros son perfectamente reducibles mediante la introducción de mejoramientos en los criterios de capacidad de reserva y calidad de los diseños, materiales y procedimientos de construcción, operación y mantenimiento. Los beneficios asociados a la reducción de los VAS corresponden a la disminución del costo económico de los impactos en salud pública y contaminación de las fuentes hídricas. Los costos están asociados a los mejoramientos antes indicados en el diseño, construcción, operación y mantenimientos de las obras. 181 6.1.2 Alcantarillados de Aguas-Lluvia (AAL) Los AAL son definidas como sistemas diseñados exclusivamente para recibir los caudales de aguas-lluvia, deshielo y descarga de los riegos públicos. Los proyectos de AAL y operación de los mismos requieren de licencias ambientales. En general, estas licencias son diferentes en sus especificaciones de acuerdo a: • Tamaño de la ciudad (sistemas menores, medianos o mayores) • Tipo de región (lluviosa, normal, deshielo, seca) El objetivo de estas licencias ambientales es evitar que contaminantes peligrosos puedan ser arrastrados por los caudales de lluvias, deshielo y otros, captados por los AAL y descargados en los cuerpos receptores sin el adecuado pretratamiento. 6.1.2.1 Sistemas Menores Las licencias ambientales para estos sistemas son más flexibles y permiten a los operadores optar por licencias generales, individuales y extensiones de los permisos existentes. Además, generalmente se dan opciones para permisos colectivos (varios pequeños prestadores vecinos con un coordinador común), inclusión en licencias regionales o departamentales o como licencias subordinadas a licencias otorgadas para sistemas medianos o mayores de la región.. 6.1.2.2 Sistemas Medianos y Mayores Todos los operadores de sistemas mediados y mayores requieren, generalmente, de licencias individuales para operar AAL. Este tipo de licencia es más exigente y requieren el diseño de un programa de gerenciamiento de caudales de crecida que incluya la captación, transporte, pretratamiento (si se considera necesario) y descarga en los cuerpos receptores. Las solicitudes para obtener las licencias para este tipo de sistemas requieren que se incluya, entre otros: • Copia de todos los certificados del operador que demuestren que está al día con sus compromisos que le permiten legalmente operar el sistema. • Descripción física y operativa del sistema y de cada uno de sus principales componentes. • Identificación de los principales puntos de descarga al sistema y las correspondientes cargas contaminantes. • Proceso para la detección y eliminación de la contaminación proveniente de descargas de áreas industriales, comerciales y residenciales. • Previsión del control de descargas de ampliaciones de actuales usuarios y futuro desarrollo de áreas colindantes. 6.1.3 Sistemas de Alcantarillados Mixtos (SAM) Los SAM son aquellos que han sido diseñados para recibir las aguas-lluvia y las aguas servidas de servicios domiciliares e industrias. Como en el caso de los SAS, normalmente las SAM transportan los caudales a las plantas de tratamiento, las cuales descargan en los correspondientes cuerpos receptores. Sin embargo, durante los períodos de fuertes lluvias o deshielo los afluentes al sistema frecuentemente pueden sobrepasar la capacidad máxima de la red y plantas de tratamiento, vertiendo caudales que son una mezcla de aguas-lluvia y aguas 182 servidas contaminadas. Por este motivo, las SAM deben ser diseñados para los caudales estacionales de punta, considerando que eventuales vertimientos en períodos de caudales de baja probabilidad de excedencia puedan ser descargados directamente en los cuerpos receptores próximos sin sobrepasar los límites máximo admisibles de contaminación. 6.1.4 Sistemas de Tratamiento Primario (STP) La mayor parte de la legislación sobre licencias ambientales exige que la operación de cualquier tipo de sistema de alcantarillado tiene la obligación de las descargas tener a lo menos un STP. Los STP permiten remover una parte de los sólidos en suspensión y materia orgánica a través de un proceso de sedimentación. A su vez, las licencias para aprobar la operación de los STP exige que este proceso elimine los componentes que deterioran la operación y mantenimiento de las redes de alcantarillado y plantas de tratamiento secundario, tales como ripio, arena, ramas, grasas y otros. 6.1.5 Sistemas de Tratamiento Secundario (STS) La contaminación de las aguas superficiales hace que ellas sean peligrosas para ser ingeridas por parte de personas y animales, así como usarlas para actividades como la pesca, natación y otras. La exigencia de contar con un sistema nacional de licencias ambientales para cualquier tipo de descargas en los ríos, lagos y mares del país, es la única forma de eliminar o reducir los peligros antes señalados. Normalmente, se exime la necesidad de licencias ambientales a residencias personales que están conectadas a sistemas públicos de alcantarillado, usan pozos sépticos o no tienen sistemas de descarga directa a aguas superficiales. Sin embargo, todo punto de descarga directa, tal como disposición de aguas servidas de alcantarillados y plantas de tratamiento, descargas de diques y represas, descargas industriales y de complejos turísticos y otros casos de descarga directa a aguas superficiales, deberán poseer las correspondientes licencias ambientales. En esto se incluyen también las disposiciones para descargas de embarcaciones de cierto tamaño y características, las que solamente pueden ser autorizadas luego de tratadas y a partir de cierta distancia del litoral, de modo de garantizar la adecuada oxigenación. Una característica importante de las aguas servidas de sistemas públicos de alcantarillado es que ellas pueden ser objeto de un eficiente tratamiento biológico, el cual es conocido como tratamiento secundario. Los STS son exigidos como requerimiento para la aprobación de licencias de descargas de todas los sistemas de alcantarillado sanitario público de ciudades a partir de un tamaño mínimo, que depende de las características de la descarga y de las capacidades ambientales de los cuerpos receptores. Generalmente es requerido que todos los STS sean precedidos de la operación de STP. La regulación del desempeño mínimo que deben tener las plantas de tratamiento secundario está basada en el estado-del-arte de la tecnología de tratamiento biológico, estableciéndose un nivel mínimo de la calidad de la descarga que frecuentemente se asocia a la remoción total de los sólidos en suspensión y demanda bioquímica de oxígeno al cabo de 5 días. Las normas de tratamiento secundario normalmente establecen requerimientos diferentes según el caso de descarga, por ejemplo: • Sistemas de alcantarillado mixto • Descargas industriales (por tipo de industria) 183 • Descarga de lagunas de estabilización • Descargas de baja concentración (equivalentes a descargas de STS) • Casos Especiales 6.1.6 Sistemas de Descarga de Biosólidos (SDB) Los SDS corresponden a toda actividad cuyo objetivo es descargar lodos sanitarios, ya sea para aplicación en tierras, incineración, colocación superficial o en rellenos sanitarios. Los lodos sanitarios se definen como el material sólido, semisólido o líquido que se genera por el tratamiento de las aguas servidas de sistemas de alcantarillado sanitario. Cunando el lodo sanitario es tratado y procesado, se obtienen materiales orgánicos ricos en nutrientes, llamados biosólidos. Estos materiales pueden ser reciclados y aplicados a la fertilización de suelos para mejorar la calidad agrícola de los mismos. Debido al lavado y acarreo de estos materiales por lluvias y cauces, estas actividades pueden ser causa de contaminación de las fuentes receptoras, por lo que es necesario regularlas y controlarlas a través de las correspondientes licencias. En general, es requerido un permiso o licencia ambiental a las personas, físicas o jurídicas, que realizan actividades como: • Preparación de lodo sanitario o material derivado de dicho lodo • Aplicación de lodo sanitario a terrenos agrícolas • Disposición de lodo sanitario en sitios de superficie o relleno sanitario • Incineración de lodos sanitarios incinerators 6.2 Instalaciones Industriales/Comerciales Las descargas de instalaciones industriales y comerciales se clasifican generalmente en las categorías de: • Descargas directas a la red pública de alcantarillado sanitario. Como se ha dicho anteriormente, en este caso la empresa industrial o comercial debe normalmente tener un permiso de descarga que exige un pretratamiento de los residuos. • Descargas vinculadas a los arrastres asociados lluvias y tormentas. Desde el punto de vista del alcance de este trabajo interesan solamente en el caso de empresas de AP y AS que operan redes de aguas-lluvia o alcantarillados mixtos. • Descargas directas a los cuerpos receptores. En este caso las empresas deben tener la correspondiente licencia otorgada por la autoridad ambiental, no existiendo ninguna responsabilidad del prestador de los servicios de agua potable y saneamiento básico. En los párrafos siguientes se comentan los aspectos que se relacionan con las descargas de empresas industriales y comerciales que son clientes de las redes públicas de alcantarillado sanitario. No obstante, para tener una visión general de la experiencia internacional sobre el asunto, se mencionan brevemente algunos tipos de descargas que normalmente no hacen parte de las captaciones de las redes públicas. 184 6.2.1 Descargas Industriales Muchas actividades industriales, como el manejo de materias primas o almacenamiento de materiales y deshechos, crean peligros ambientales potenciales. Tormentas de nieve, vientos y lluvias pueden arrastrar contaminantes y transportarlos hasta los sistemas de alcantarillados sanitarios o mixtos, o bien, descargarlos directamente en los cuerpos receptores. Generalmente los operadores industriales requieren de una licencia ambiental vinculada ya sea con los deslaves causados por tormentas, o con las descargas a los alcantarillados de aguas-lluvia o mixtos. En este último caso, la empresa de agua potable y alcantarillado solicita una copia de la respectiva licencia ambiental. 6.2.2 Obras en Construcción 6.2.3 Gas y Petróleo 6.2.4 Actividades Mineras Las obras en construcción son una fuente importante de contaminación de los caudales de alcantarillados de aguas-lluvia o mixtos cuando las tormentas producen lavado de los materiales depositados en los sitios de las obras. En muchos países las actividades de construcción que hacen parte de planes de desarrollo comunales requieren de permisos ambientales generales para el conjunto de las obras. En el caso de obras individuales que superan un determinado tamaño, son requeridos permisos ambientales específicos, en función de las características de las obras. En el caso de los EE. UU., por ejemplo, este tipo de licencias ambientales están bajo el conjunto de permisos del programa general de tormentas (“stormwater program”). En el caso en que las obras contemplen alimentaciones a la red de alcantarillado, o estén cercanos a redes existentes, debe haber una coordinación entre la autoridad sanitaria, la empresa de AP y AS y la correspondiente municipalidad. Las actividades de este tipo de industrias son sumamente riesgosas desde el punto de vista de contaminación de las aguas. Por este motivo, en general, las regulaciones son muy estrictas y no es necesario diseñar un sistema de licencias ambientales especiales para el caso de contaminación de redes de alcantarillados. En los EE. UU., por ejemplo, en general estas actividades están exentas del requerimiento de licencia asociado a tormentas, ya que la regulación para minimizar la erosión, control sedimentario y derrames se estima que es suficiente para cumplir los objetivos ambientales. Las actividades mineras generan depósitos de desperdicios (tierra, arena, piedras y minerales) que crean fuertes impactos en la calidad atmosférica y en la calidad de los recursos hídricos superficiales y subterráneos. Debido a la importancia de estas actividades en la economía del país, y a la gravedad del impacto ambiental de ellas, en general las regulaciones son muy estrictas con relación al requerimiento de licencia y permisos. Normalmente las operaciones mineras están en zonas retiradas de las redes públicas de alcantarillado, por lo que estas no son afectadas por los problemas de deslave de estos depósitos. Muchas veces, sin embargo, el crecimiento urbano hace que este impacto de presente. Considerando que las operaciones mineras pueden ser de índole muy diferente, y los impactos generados también de diferente importancia, usualmente para el otorgamiento de las licencias ambientales se establecen distintas categorías de industria minera. 185 En el caso de que las redes de los prestadores de servicios de AP y AS estén en zonas de impacto de actividades mineras, es conveniente que requieran una copia de las licencias ambientales obtenidas por las empresas mineras y tomen providencias para la contaminación que pueden producir en sus propias instalaciones. La regulación debe establecer claramente los procedimientos a seguir en estos casos. 6.3 Aplicación Para Licencias Ambientales 6.3.1 Introducción El establecimiento de un eficiente sistema nacional de licencias ambientales (SNLA) para el otorgamiento de las licencias o permisos ambientales es fundamental para que la regulación no sea discrecional y se facilite el cumplimiento de la misma por parte de los prestadores de servicios de AP y AS y de las personas jurídicas y físicas. Para que el SNLA se eficiente es necesario que sea claro, simple y estandarizado al máximo. Además, debe contar con fácil acceso a los instructivos y formularios, a través de la tecnología Internet, incluyendo también un conjunto de ejemplos de aplicación y divulgación de casos de estudio. Internacionalmente, y así lo considera también el marco regulador de Colombia, los sistemas de licencias se caracterizan generalmente por estar integrados por un conjunto de formularios de aplicación del permisos, para cuyo llenado es preciso contar con Estudios de Impacto Ambiental (EIA) que estimen los parámetros requeridos por los formularios. En muchas regulaciones se establecen normas generales para la realización de los EIA y se exige que los mismos se adjunten al formulario de aplicación. En otros casos, como en los EE. UU., no se establecen bases para la elaboración de los EIA, los que son de total responsabilidad del solicitante, pero son divulgadas al máximo las tecnologías disponibles y estudios realizados para casos similares. En general, un SNLA eficiente cuenta con varios subsistemas, cada uno con su respectivo conjunto de procedimientos. Entre los principales subsistemas se encuentran los siguientes: • Formulario General • Formularios de Aplicación e Instrucciones Específicas • Planes de Monitoreo • Estudios de Impacto Ambiental y Planes de Mitigación Los párrafos siguientes describen, en forma general, el contenido de cada subsistema. Para el caso particular de Colombia deberían ser hechas las adaptaciones que correspondan. 6.3.2 Formulario General Debe ser llenado y presentado por toda persona u operador que requiere de cualquier tipo de licencia ambiental, requiriendo la identificación e información básica del solicitante. Incluye normalmente lo siguiente: • Glosario de Términos del SNLA • Instrucciones generales para el uso del SNLA. • Descripción de las actividades exentas de licencia ambiental 186 • Instrucciones particulares para el llenado y presentación del Formulario General. • Formulario (descargable de Internet o solicitable personalmente o vía correo). 6.3.2.1 Glosario de Términos SNLA Incluye una breve descripción de cada uno de los términos técnicos utilizados en los distintos formularios e instrucciones para el uso del SNLA, así como donde y como aclarar posibles dudas sobre dichos conceptos. Debe ser dinámico y tener frecuentes actualizaciones según aparezcan nuevas regulaciones y definiciones. 6.3.2.2 Instrucciones Generales del SNLA La finalidad es orientar a los usuarios del SNLA sobre las actividades que requieren licencia, el tipo de las mismas y donde, cuando y como deben presentar las aplicaciones. Las Instrucciones Generales deben contener, entre otras, la siguiente información: • Qué actividades requieren de licencia ambiental y cuales están exentas. • Qué formularios deben ser llenados y presentados en cada caso. • Dónde se obtienen los formularios y las instrucciones para su llenado. • Cuales son los plazos y donde se presentan los formularios. • Cuales son los costos y períodos de validez de los permisos. • Qué tipo de ayuda existe a nivel nacional o departamental para financiar los gastos. Es conveniente que se presente también, en una Sección o Anexo de estas instrucciones generales, un resumen de la regulación vigente, su vínculo con las licencias ambientales requeridas y como obtener el texto completo de dichas regulaciones. Es útil, además, indicar el lugar donde se pueden obtener guías técnicas y ejemplos de casos. 6.3.2.3 Descripción de Actividades Exentas de Licencia Casi todas las actividades relacionadas con descargas de aguas contaminadas, depósitos de material tóxico, inyecciones de fluidos en el subsuelo, etc., requieren normalmente de licencias ambientales. Por esto, es más frecuente que los sistemas de licencias y permisos ambientales prefieran listar y describir con detalles aquellas actividades que no precisan de licencia, indicándose que todas las operaciones que no están explícitamente listadas como exentas, requieren de licencia ambiental. Es importante que, al listar las actividades exentas, se indique claramente si la dispensa se refiere a licencias de tipo nacional (o federal), departamental (estatal), regional (CAR u otra autoridad regional) o municipal. O bien, indicar si la exención se refiere a todo tipo de licencia ambiental. La lista de actividades que no requieren de licencia ambiental varía según el país, pero, por ejemplo, en los EE. UU. no requieren licencia ambiental de tipo federal las siguientes actividades: 187 • Descarga de aguas servidas y otros efluentes normales de las operaciones de navíos de recreación o transporte52. Sin embargo, descarga de residuos sólidos o descargas de materiales sobreborda requieren de permisos especiales. Navíos usados en actividades mineras o industriales también requieren licencias ambientales federales. • Descargas en redes públicas de alcantarillado sanitario. En el caso de descargas de tipo industrial o comercial, sin embargo, tales descargas deben cumplir con las normas de pretratamiento preestablecidas, las cuales están incluidas en la LA otorgada a la empresa de saneamiento para operar la correspondiente red. • Descargas provenientes de actividades agrícolas y de silvicultura, tales como pastos, bosques, floricultura y cultivos en general. Sin embargo, descargas de actividades de explotación concentrada, como alimentación de centros de ganado, criaderos de animales acuáticos y descargas de actividades de silvicultura en puntos de concentración, o que requieran movimiento de tierras, requieren de licencias ambientales federales. • Manejo y depósito de sustancias peligrosas, reinyecciones de fluidos necesarias para mantener las capacidades productoras, emisiones atmosféricas y similares, cuando las cantidades envueltas son iguales o inferiores a ciertos límites. También, en el caso en que estas cantidades son superioras a los mencionados límites pero el propietario u operador dispone de medios propios de almacenamiento y tratamiento que cumplen con los estándares federales establecidos para dicho tipo de procesos. Como se dijo anteriormente, esta sección debe ser muy clara, para evitar que los operadores tengan dudas al respecto, o utilicen de mala fe la lista para justificar el no cumplimiento de la política de licencias y permisos. Es conveniente explicitar claramente que la responsabilidad de posibles incumplimientos corresponde exclusivamente al operador y que, en caso de duda, debe consultar su caso específico con las autoridades ambientales. 6.3.2.4 Instrucciones Para Llenado del Formulario General Estas instrucciones deben ser concisas pero completas. Normalmente incluyen los siguientes tópicos: • Forma de llenado de los espacios de datos. Considerándose que el SNLA debe alimentar una base de datos, es importante que el usuario del formulario sepa el número máximo de caracteres o dígito que puede utilizar en cada campo, así como los símbolos y caracteres que no son aceptables. En general, es preferible que el formulario sea electrónico y tenga un máscara de edición de los campos. • Llenado de los campos. Cada ítem debe estar explicado en el instructivo, indicándose claramente el dato que se solicita, el tipo de dato (numérico o alfanumérico), la extensión del campo, etc. En lo posible, deben darse ejemplos de los datos que se solicitan y los límites de los valores, en el caso del dato ser de tipo numérico. Si el dato de entrada corresponde a una selección de una lista, esta lista debe ser dada en el instructivo, o incorporada al formulario electrónico si fuese el caso. Este tipo de descarga requiere de licencias estaduales o/y que se realicen a distancias mínimas de la línea costera, dependiendo del tipo de embarcación. 52 188 • Documentos anexados. El instructivo debe dar una lista de los documentos que deben ser anexados a la solicitud, para respaldar cada uno de los ítems que requieran de mayores antecedentes (mapas, cartas topográficas y geológicos, diseños de las instalaciones, etc.). • Vínculo de datos y regulación. Lista de la justificación del dato solicitado, de acuerdo con la regulación o normativa que ha establecido el requerimiento. • Nivel de autoridad del signatario. Nivel mínimo de la autoridad que firma la solicitud, según el requirente sea una persona física, empresa, sociedad, cooperativa, municipalidad u otra autoridad pública. En el caso de delegación de autoridad, debe exigirse la copia de la correspondiente autorización notarial. 6.3.2.5 Formulario General El Formulario General contiene normalmente el siguiente tipo de información: • Identificación de la autoridad ambiental y del ente contaminador: nombre de la autoridad ambiental que otorgará la licencia (MMA, CAR, Municipio, etc.), número del permiso (según codificación del MMA), nombre y cargo del solicitante, dirección del solicitante, nombre y localización general de la instalación contaminadora. • Características de la instalación contaminadora. Puede corresponder a una serie de preguntas del tipo SI/NO relacionadas con las definiciones equivalentes a las que requieren formularios específicos para solicitar la respectiva licencia, indicándose si una copia de tal formulario se incluye o no. • Identificación de la instalación contaminadora. Nombre oficial de la instalación, dirección de correo (número, calle, departamento y ciudad, o bien, indicaciones de departamento, municipio y ruta en el caso de locales rurales). • Tipo de operador (empresa nacional, regional, departamental, municipal, privada, pública u otra), y datos del contacto oficial en la instalación contaminadora (nombre, cargo, teléfonos y dirección de correo Internet). • Tipo de licencias vigentes y fechas de vencimiento, así como licencias que pretende renovar o nuevas licencias que desea obtener. • Descripción sumaria de las instalaciones y operaciones, anexando un mapa que cubra el total de las instalaciones y localizaciones de los puntos existente y futuros de almacenamiento, descargas y otras actividades con materias contaminantes. • Copia de certificados que muestren la competencia jurídica de la persona que firma el formulario general. 6.3.3 Formularios Específicos La finalidad de los formularios específicos es solicitar licencias ambientales para cada una de las actividades que las requieren. Lo más importante es que los formularios sean totalmente estandarizados, de modo que los requisitos sean iguales para todos los operadores que realizan actividades similares y la aprobación de la licencia no dependa de la subjetividad de la autoridad ambiental (condición básica de indiscrecionalidad). 189 6.3.3.1 Aspectos Generales Mientras el Formulario General debe ser llenado y presentado por todos los operadores que requieren una licencia, los Formularios Específicos son requeridos solamente para los operadores que realizan una determinada actividad. Generalmente, y así es también en el caso de Colombia, el otorgamiento de licencias ambientales se hace a nivel nacional (MMA) y regional (CAR, departamentos, municipios y otros). En los EE. UU., por ejemplo, la EPA (“Environmental Protection Agency”) ha establecido 10 agencias regionales que agrupan Estados adyacentes que reúnen características ecológicas relativamente similares. A través de estas agencias se puede acceder a los formularios de aplicación para obtener licencias ambientales específicas para cada actividad y para las condiciones ambientales de cada Estado. La estructura de los SNLA con relación a los formularios específicos requeridos para solicitar licencias ambientales varía con cada país. Sin embargo, en general, se distinguen categorías de licencias ambientales para: • Descargas en Aguas Superficiales • Manejo y Disposición de Materiales Tóxicos (o peligrosos) • Inyección de Fluidos en el Subsuelo • Emisiones y Descargas Atmosféricas Con relación a descargas en aguas superficiales, es conveniente distinguir entre los siguientes tipos de actividades: • Descargas de redes de alcantarillado público (sanitario, aguas-lluvia y mixtos) • Disposición de lodos sanitarios • Descargas de redes de aguas-lluvia de industrias • Otros tipos de descargas (industria pesada, industria manufacturera, actividades mineras, producción ganadera, silvicultura y otras). En lo que concierne a este trabajo, interesan solamente los dos primeros tipos de actividades, las cuales son analizadas a continuación. 6.3.3.2 Descargas de Redes de Alcantarillado Público Las licencias ambientales para operadores de alcantarillados públicos, incluidas las plantas de tratamiento, son diferentes según sean las características de las descargas. Los principales factores que diferencian el tipo de licencia requerida son los siguientes: • Tipo de alcantarillado (sanitario, aguas-lluvia y mixtos). • Caudal de diseño del sistema de descarga. • Si capta o no descargas de usuarios que requieren pretratamiento. • Si capta o no descargas de usuarios que requieren de monitoreo de toxicidad. • Si recibe o no descargas de industrias definidas como especiales. 190 • Si recibe o no descargas de residuos sólidos En general, existen dos enfoques para el diseño de los formularios de solicitación de las licencias ambientales de redes de alcantarillado público: (a) definir formularios separados según el tipo y características del sistema de descarga; (b) definir un sólo formulario compuesto de varias secciones que es requerido completar en función del tipo y de las características del sistema. Considerándose que hay un gran número de combinaciones de características, y una importante cantidad de datos requeridos son comunes para todos los operadores, la tendencia en los últimos años es diseñar un sólo formulario interactivo y basado en tecnología Internet que cubra todos los casos posibles. Como ejemplo de esto, se describe a continuación el formulario utilizado por la EPA de los EE. UU. para la solicitación de licencias ambientales de sistemas públicos de alcantarillados y plantas de tratamiento. Las principales características de este formulario son las siguientes: Parte A (a ser llenada por todos los solicitantes): • Todos los solicitantes deben llenar una primera parte compuesta de datos de: (a) nombre e identificación del sistema, operador y persona de contacto; (b) descripción general del sistema: municipios o áreas servidas, población servida, tipo de sistema (separado o mixto) y tipo de propiedad (municipal, privado, etc.); (c) caudal de diseño y caudales promedio y máximo diario en los últimos tres años); (d) porcentaje de la contribución de redes de alcantarillado sanitario separado y redes de alcantarillado mixto (aguas servidas y aguas-lluvia) a la planta de tratamiento; (e) si la descarga se hace a cuerpos receptores de agua superficial pública (ríos, lagos y océanos), se solicita el número de descargas con efluentes tratados, con efluentes no-tratados o parcialmente tratados, con efluentes proveniente de sistemas mixtos, con instalaciones de vertimiento u otro tipo de efluentes y descargas; (f) si la descarga no se hace cuerpos receptores de agua superficial pública sino a cuerpos estancos (estanques, lagunas, etc.), se solicita la localización del cuerpo receptor, el volumen medio anual diario descargado y la frecuencia de la descarga; (g) si la descarga se hace terrenos de tratamiento de lodos, se solicita la localización el área del terreno, el volumen anual medio diario depositado y si el depósito es continuo o intermitente; (h) si la descarga del sistema se hace a otro sistema de tratamiento, se solicita el medio de transporte (conducto, camión-tanque, etc.), la identificación del medio de transporte si este es de terceros (nombre, dirección y persona de contacto del transportista), así como la identificación similar del sistema de tratamiento que recibe la descarga); e (i) si la descarga o disposición de las aguas servidas se hace por otros procedimientos distintos a los anteriores (pozos de inyección, percolación subterránea, etc.), se solicita la descripción del método, la localización y tamaño del sitio, el volumen anual medio diario descargado o depositado y si la operación es del tipo continuo o intermitente. • Si el sistema descarga en aguas superficiales públicas, categoría indicada en el literal (e) del ítem precedente, el solicitante debe entregar además los siguientes datos: (a) descripción del emisario de descarga: nombre y localización del emisario, distancia de la costa y profundidad de descarga, caudal promedio diario, tipo de la operación (continua o intermitente/periódica); (b) en el caso de operación no-continua debe indicarse el patrón de descarga (frecuencia anual, duración promedio de cada descarga, caudal promedio de cada descarga y meses en que se producen las descargas); (c) indicación de si el emisario cuenta o no con difusor; (d) descripción del cuerpo receptor: nombre, 191 localización, código, caudal de período critico y caudal medio (si es aplicable), grado de dureza en mg/l de CaCO3 (si es aplicable); (e) descripción del tratamiento: nivel (primario, secundario, avanzado u otro), indicación de los porcentajes de remoción de DBO-5, SS, P, N y cualquier otra sustancia a ser especificada por el solicitante, tipo de desinfección usada en el efluente (si es cloración indicar se efluente ha sido desclorado antes de su descarga) y indicación de si la planta de tratamiento tiene aeración final; y (f) resultados del análisis del efluente descargado, de acuerdo con las normas establecidas: valores diarios mínimos y medios de ciertos parámetros (pH, caudal, temperatura en meses de invierno y verano) y sustancias contaminantes (DBO-5, TSS y Coliforme Fecal). Parte B (a ser llenada en caso de descargas iguales o superiores a 100 mil galones por día): • Estimación del caudal diario promedio de infiltración a la planta de tratamiento, y descripción de los pasos realizados y planeados para minimizar la infiltración. • Anexar un mapa topográfico incluyendo: (a) área en torno a la planta de tratamiento mostrando todos sus componentes; (b) todas las instalaciones de entrada y descarga de las aguas residuales; (c) pozos y cualquier estructura de inyección de subsuelo; (d) todo pozo, vertiente o bocatoma de superficie para agua potable que estén dentro de un radio de 0.25 millas del lugar de la planta de tratamiento; (e) cualquier área donde sea almacenado, tratado o desechado el lodo sanitario producido por la planta; y (f) si la planta de tratamiento recibe material clasificado como peligroso o tóxico por las normas, ya sea vía camión tanquero, ferrocarril o acueducto, mostrar las obras de entrada y los lugares de tratamiento, almacenamiento y disposición del mismo. • Anexar un diagrama de flujo del proceso de tratamiento incluyendo: (a) by-passes; (b) alimentación de energía eléctrica y fuentes de respaldo; (c) balances del fluido a través de la planta y unidades de desinfección; (d) valores de los caudales medios diarios en los puntos de entrada y descarga a las unidades de tratamiento; y (e) un texto con la descripción del proceso y diagrama. • Si cualquier operación o mantenimiento de la planta o sus componentes es realizada por un contratista indicar: nombre, dirección postal, teléfonos y responsabilidades dadas al contratista. • Entrega de información sobre cualquier mejora en curso o programada para las instalaciones y que afecte la capacidad de diseño de la planta, las características del procesamiento o la calidad del efluente. Si el plan de mejoramiento es por etapas, indicar el número de emisarios que cada etapa cubre y si las etapas requieren licencias adicionales, y el tipo de tales licencias (MMA, CRA, municipales, etc.). En caso de tales licencias ser requeridas, indicar el cronograma programado y realizado de cada etapa, así como si las respectivas licencias fueron obtenidas o el estado del trámite correspondiente. • Proporcionar los resultados de los siguientes análisis del efluente de la planta (mínimo de tres muestras y antigüedad máxima de 4.5 años). Para cada descarga debe indicarse el método analítico utilizado y darse los valores máximos y medios de la concentración y número de unidades de los siguientes parámetros: amonio, total cloro residual, oxígeno disuelto, total nitrógeno Kjeldahl, nitrato más nitrito de nitrógeno, aceites y grasas, 192 fósforo total, total de sólidos en disolución y otros parámetros a ser especificados por el solicitante. Parte C (a ser llenada por todos los solicitantes): • Partes del formulario llenadas por el solicitante. • Nombre y cargo del funcionario que ha presentado la solicitud, firma del solicitante, número de los teléfonos para localizarlo y fecha de presentación del formulario. Parte D (información suplementaria: análisis ampliado de efluentes) Esta parte debe ser llenada por operadores de sistemas de alcantarillado públicos que no sean mixtos, y solamente en los casos en que se cumplan una o más de las siguientes condiciones: (a) descargas de diseño iguales o superiores a 1 millón de galones por día; (b) requerir o estar bajo un programa de pretratamiento de descargas captadas por las red; y (c) ser un caso especial justificado por la correspondiente autoridad ambiental. Debe incluir las máximas y medias descargas diarias (concentración y unidades), el número de muestras, el método analítico usado y la relación ML/MDL de los siguientes componentes: • Metálicos (total recuperables), cianuros, fenoles y dureza: (15 componentes) • Orgánicos volátiles (28 componentes) • Acido-extractables (11 componentes) • Básicos neutros (46 componentes) Además de los 100 componentes definidos, la autoridad ambiental concedente de la licencia puede agregar componentes específicos en cada grupo, requeridos en casos especiales debidamente justificados Parte E (información suplementaria: análisis de toxicidad) Esta parte debe ser llenada por operadores de sistemas de alcantarillado públicos en los casos en que se cumplan una o más de las siguientes condiciones: (a) descargas de diseño iguales o superiores a 1 millón de galones por día; (b) requerir o estar bajo un programa de pretratamiento de descargas captadas por las red; y (c) ser un caso especial justificado por la correspondiente autoridad ambiental. Debe incluir los resultados de análisis de toxicidad aguda o crónica de cada punto de descarga de cada sistema, excluyéndose los sistemas mixtos: • Número de análisis de toxicidad realizados en los últimos cuatro años y medio, separados por análisis de toxicidad crónica y aguda. • Resultados de cada análisis señalado arriba, indicando en columnas el número del respectivo análisis y en líneas los siguientes parámetros: a) Información del análisis: especies analizadas y código del método usado, edad a la iniciación del análisis, código del emisario de descarga, fechas de la colección de las muestras, fecha de inicio y duración del análisis. b) Método del análisis de toxicidad: título del manual, número de la edición y año de publicación y número de la correspondiente página del manual. c) Método de colección de la muestra (en caso de múltiples grupos de muestras, indicar el código de cada grupo): compuesto de 24-horas y código del grupo. 193 d) Información del local donde la muestra fue tomada: antes desinfección, después los tratamientos de desinfección y desclorinación. e) Descripción del punto donde la muestra fue recogida. f) Indicación de la clase de análisis realizado: toxicidad crónica, aguda o ambos. g) Indicación del tipo de análisis realizado: estático, estático-renovado o de pasada. h) Fuente de dilución del agua: laboratorio o recibida. i) Tipo de dilución: agua dulce o agua salada (en este caso indicar si es natural o el tipo de sal usada en diluyente artificial) j) Porcentaje de efluente usado para todas las concentraciones en las series de análisis. k) Parámetros medidos durante los análisis: pH, salinidad, temperatura, ammonia, y oxígeno disuelto. l) Resultados de los análisis: (1) agudo (porcentaje de supervivencia en efluente 100%), LC50, 95% C. I., porcentaje de control de supervivencia, otro (describir); (2) crónico (NOEC, IC25, porcentaje de control de supervivencia, otro (describir). m) Control de calidad: indicación de si hay o no información disponible sobre niveles tóxicos de referencia, indicación de si el tóxico de referencia estaba o no dentro del rango aceptable en el análisis realizado, fecha en que el análisis de tóxico de referencia fue realizado y otro control de calidad observado (describir). • Evaluación de la reducción tóxica: indicación de si las instalaciones de tratamiento fueron incluidas en la evaluación de reducción de toxicidad y, en caso afirmativo, descripción en que forma fueron consideras. • Sumario del análisis de biomonitoreo entregado: fecha de entrega y sumario de los resultados (según instructivo de la autoridad ambiental). Parte F (información suplementaria: descargas industriales y residuos sólidos) Esta parte debe ser completada por operadores de sistemas de tratamiento que reciben descargas industriales y descargas que contienen residuos sólidos (programa RCRA53). La información solicitada para analizar el pedido de licencia ambiental es la siguiente: • Información general: o Indicación de si el tratamiento tiene o está sujeto a un programa aprobado de pretratamiento. o Indicación del número de usuarios industriales importantes y no-importantes categorizados. • Información de cada usuario industrial importante: o Nombre y dirección o Descripción del proceso industrial que contribuye a caracterizar el efluente 53 RCRA (Resources Conservation and Recovery Act) es un programa que regula residuos sólidos peligrosos y establece un sistema que controla las actividades desde su generación hasta su disposición final. 194 o Descripción del cada producto y material que contribuye a la descarga o Caudal promedio diario descargado e indicación de flujo constante o intermitente o Tipo de pretratamiento estándar a que está sujeta la descarga: indicar si está sujeto a límites locales y si usa pretratamiento estándar categorizado. Si lo usa, indicar la categoría y subcategoría. o Indicación de si existen problemas causados a la planta de tratamiento por la descarga de la industria. Descripción del problema en caso de existir. • Residuos peligrosos recibidos: o Indicación de si la planta ha recibido en los últimos tres años cargamentos de residuos peligrosos llegados por camión-cisterna, ferrocarril o tubería dedicada. o En el caso afirmativo, indicar el tipo de transporte y describir cada cargamento (código del residuo peligroso, cantidad y unidad de medida). • Descargas provenientes de acciones de mitigación de depósitos y residuos químicos y de la industria petrolífera (programa CERCLA)54: o Indicación de si la planta recibe corrientemente residuos provenientes de acciones remediales, o si los recibirá en el futuro. o En caso afirmativo, indicar el origen del residuo, describir el sitio e instalaciones donde se originan los residuos actuales y los futuros en los siguientes cinco años, incluir la lista de las sustancias contaminantes que se reciben o espera recibir (incluyendo volúmenes y concentraciones), indicar si el residuo es tratado o será tratado antes de entrar en la planta de tratamiento (describir el tratamiento en el caso de que lo haya) e informar si la descarga recibida es, o será, continua o intermitente (en este último caso, incluir el plan de descarga). Parte G (información suplementaria: sistemas de alcantarillados mixtos) A ser llenado solamente por operadores de sistemas con alcantarillados mixtos (descargas sanitarias y aguas-lluvia). • Proporcionar un mapa del sistema con: o Cada punto de descarga del emisario o Áreas afectadas por las descargas (playas y lugares de esparcimiento, fuentes de agua potable, zonas de pesca, complejos turísticos, ecosistemas sensibles y otras). o Aguas que protegen especies en peligro de extinción y que serían impactadas por las descargas. • Proporcionar un diagrama del sistema de alcantarillado mixto con los siguientes datos: o Localización de las principales líneas troncales de los alcantarillados sanitarios y mixtos del sistema. 54 CERCLA (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act) corresponde a un programa federal de los EE. UU. destinado a reglamentar y financiar acciones destinadas a remediar los peligros relacionados con descargas de sitios destinados al almacenamiento de residuos provenientes de la industria química y petroquímica. 195 o Localización de los puntos de separación entre alcantarillados sanitarios y mixtos. o Localización de las estructuras de almacenamiento en línea y fuera de línea. o Localización de las instalaciones de control de caudales. o Localización de las estaciones de bombeo. • Para cada emisario de descarga, indicar: o El código del emisario o La localización (ciudad, departamento, municipio y coordenadas) o Distancia de la costa (si aplicable) o Profundidad (si aplicable) o Que tipos de monitoreo fueron realizados en el último año: lluvias, concentración de contaminantes, caudales, calidad del agua y frecuencia del control. o Datos sobre eventos de tormentas en el último año: número total, número monitoreado, duración promedio de los eventos, y volumen mínimo, máximo y promedio descargado por evento. o Descripción de las aguas recibidas: nombre del sistema que descarga, nombre y código del río o corriente superficial que recibe, nombre y código de la autoridad que gerencia la cuenca. o Descripción de todo impacto permanente o intermitente conocido sobre la calidad de las aguas evacuadas por el sistema (por ejemplo: cierre de playas, cierre de zonas de pesca, muerte de peces, pérdidas turísticas, etc.) 6.3.3.3 Pretratamiento de Descargas No-Domésticas Los sistemas de alcantarillado público captan las aguas servidas de las residencias, edificios comerciales e instalaciones industriales del área, transportándolas a las plantas de tratamiento del sistema. En dichas plantas son removidos los organismos dañinos y otros contaminantes de las aguas servidas, de modo que puedan ser descargadas en forma ambientalmente segura a los cuerpos receptores del país. Generalmente, estos sistemas son diseñados para tratar exclusivamente residuos domésticos. En la práctica, sin embargo, los alcantarillados reciben también descargas de usuarios no-residenciales y, en muchos casos, aguas-lluvia producidas por tormentas que arrastran otros tipos de contaminantes depositados en sitios aledaños. Es por esto, que las regulaciones de operaciones de redes de alcantarillado público deben incluir normas para el pretratamiento de descargas de usuarios no-residenciales, así como normas de monitoreo de los lavados y arrastres producidos por tormentas. En los EE. UU., por ejemplo, el Programa General de Pretratamiento de la EPA define las responsabilidades a nivel de gobierno federal, estadual y local, para el adecuados control de los estándares de pretratamiento a que están obligados a mantener las industrias y otros usuarios nodomésticos de los alcantarillados públicos, de tal modo que las descargas de ellos sean compatibles con los diseños de las plantas de tratamiento y no contaminen los lodos sanitarios resultantes del proceso. Las mencionadas regulaciones establecen los estándares de pretratamiento requerido y los límites aceptables de los contaminantes que pueden ser descargados, 196 así como los métodos analíticos que deben ser usados y el conjunto de regulaciones para estas actividades. 6.3.3.4 Disposición de Lodos Sanitarios Los lodos sanitarios de operadores de plantas de tratamiento que no descargan sus residuos a cuerpos receptores de aguas superficiales, sino mantienen sitios de depósito de tales lodos deben estar sujetos también a exigencias de licencias ambientales, ya que dichos depósitos son fuente potencial de contaminación ambiental. En los EE. UU., por ejemplo, estos operadores están obligados a solicitar una licencia ambiental a través del formulario EPA 2-S. Con el propósito de ilustrar sobre las características de estos tipos de licencias, se describirá sumariamente este formulario. El formulario consta de dos partes. La Parte 1 (información limitada de respaldo) debe ser llenada solamente por operadores de instalaciones de lodo sanitario que no tienen licencia válida para descargar residuos a cuerpos receptores de aguas superficiales, y que no están aplicando para dicho tipo de licencia. La Parte 2 (información para aplicar a licencia ambiental) debe ser llenada para instalaciones que tienen licencia vigente o que están aplicando para tal tipo de licencia. Parte 1: La siguiente información es requerida: • Datos de la instalación: (a) nombre y dirección de la planta; (b) nombre, título, cargo y teléfono de la persona de contacto; (c) tipo de propiedad (pública, privada, estatal, etc.); y (e) tipo de planta (tratamiento, mezcladora, depósito, incineradora, etc.). • Datos del solicitante: (a) nombre y dirección del solicitante: (b) nombre, título, cargo y teléfono de la persona de contacto; (c) tipo de solicitante (propietario, operador o ambos); y (e) donde debe ser encaminada la licencia (planta o solicitante). • Volumen de lodo operado en los últimos 365 días: (a) producción de la planta; (b) recibido de otros sitios; (c) mezclado o tratado en el sitio; (d) vendido o cedido para aplicaciones agrícolas; (e) exportado a otros sitios para mezclas o tratamiento; (f) colocado en sitios de disposición superficial; (g) quemada en incineradores de lodo; (h) enviada a sitios de relleno sanitario; y (i) otros usos (describir). • Concentraciones de contaminantes (peso seco en mg/kg, método analítico empleado y nivel de detección para el análisis) para los siguientes contaminantes: arsénico, cadmio, cromo, cobre, plomo, mercurio, molibdeno, níquel, selenio y zinc. • Tratamiento realizado en la planta: (a) clase de reducción patógena resultante del tratamiento (Clase A, Clase B, Ninguna o Desconocida); (b) descripción del proceso usado en la planta para reducir los patógenos en el lodo. • Opciones de reducción del “vector de atracción” del lodo sanitario55 utilizadas por la planta: (1) reducción mínima de 38% en sólidos volátiles; (2) proceso anaeróbico; (3) proceso aeróbico; (4) factor específico de reducción de oxígeno del lodo en digestión Ver documento de EPA “Biosolids Generation, Use and Disposal in the United States”, incluido en el Anexo C, para más antecedentes sobre estos aspectos. 55 197 aeróbica; (5) proceso aeróbico con elevación de temperatura; (6) elevación de pH a 12 y retención a 11.5; (7) 75 % de material sólido, sin sólidos desestabilizados; (8) 90% de material sólido, con sólidos desestabilizados; (9) inyección de subsuelo; (10) incorporación en el suelo dentro de 6 horas; (11) unidad de cubrimiento diario de lodo sanitario activo; y (12) ninguna opción conocida. • Descripción de cualquier proceso de tratamiento utilizado por la planta para reducir las propiedades del vector de atracción del lodo sanitario. • Características del lodo sanitario enviado a otras facilidades. Si el lodo sanitario no sobrepasa las concentraciones máximas de las normas, cumple con los requerimientos patógenos de la Clase A y a lo menos una de las primeras ocho opciones del vector de atracción definidas en el párrafo anterior al precedente, pasar al párrafo subsiguiente (Certificación). En caso contrario continuar. • Si el lodo sanitario producido en la planta es enviado a otra planta para tratamiento, distribución, uso o disposición, entregar la siguiente información de la planta que recibe el lodo: (1) nombre y dirección de la planta recibidora; (2) nombre, título, cargo y teléfono de la persona contacto en la planta recibidora; y (3) actividades que realiza la planta recibidora (tratamiento o mezcla, venta o entrega en bolsas u otro tipo de embase, aplicación en terreno agrícola, disposición superficial, incineración y/u otra (describir). • Sitios de uso o disposición. Entregue la siguiente información de cada sitio en donde el lodo sanitario es usado o colocado por la propia planta: (1) nombre del sitio o código sanitario; (2) nombre, título, cargo y teléfono de la persona contacto; (3) localización del sitio: calle o ruta, departamento, municipio, ciudad y coordenadas (latitud y longitud); y (4) tipo de sitio (agrícola, césped o jardín, bosque, depósito de superficie, contacto con público, incineración, reciclaje, vertedero municipal de basura, otro (describir), marcando todo lo que sea aplicable. • Certificación. Nombre, título, firma y número telefónico del oficial de la entidad que solicita la licencia, certificando la veracidad de los datos entregados. El firmante debe tener las atribuciones que indican las regulaciones para quien solicita este tipo de licencia. Con esto finaliza la Parte 1 y el formulario puede ser enviado a la dirección indicada en el instructivo. Parte 2: La Parte 2 debe ser llenada por operadores que manejan lodo sanitario y que tienen o aplican para obtener una licencia ambiental. La Sección A del formulario debe ser llenada por todos los solicitantes. El uso de las Secciones B a E depende de las características de las actividades del operador. Sección A: Información General (debe ser llenada por todos los solicitantes) • Información sobre la planta: o Nombre, dirección y persona de contacto (nombre, título y teléfono). o Indicar si la planta de tratamiento es o no es Clase 1 (código de regulación). o Caudal de diseño de la planta. o Población servida total. 198 o Tipo de propiedad (pública, privada, estatal, etc.). o Tipo de planta (tratamiento o mezcladora, sitio de depósito, incineradora, etc.). • Datos del solicitante:. o Nombre y dirección del solicitante o Nombre, título, cargo y teléfono de la persona de contacto. o Tipo de solicitante (propietario, operador o ambos). o Donde debe ser encaminada la licencia (planta o solicitante). • Datos de la licencia: o Número de la licencia existente (si aplicable) o Lista de otras licencias del solicitante, indicando su número y tipo (federal, estadual, municipal, etc.). • Territorio indígena: indicar si la localización es territorio indígena y, en caso afirmativo dar el código territorial o su descripción. • Mapa topográfico: proporcionar un mapa que muestre con detalle el área completa de las instalaciones y hasta una milla alrededor de la planta. • Diagrama de proceso: proporcionar un diagrama de flujo del proceso usado por la planta, incluyendo total las etapas (captación, secado, almacenamiento, destino de sólidos y líquidos enviados a otros sitios, y métodos usados para reducción de patógenos y del vector de atracción del lodo. • Información de contratista: o Indicar si existe algún tipo de operación o mantenimiento de la planta, relacionada con la generación, tratamiento, uso o disposición del lodo, que esté bajo la responsabilidad de un contratista. o En caso afirmativo, informar el nombre, dirección y número telefónico del contratista, y describir sus responsabilidades. • Concentración de contaminantes: peso seco en mg/kg, método analítico empleado y nivel de detección para el análisis, para los siguientes contaminantes: arsénico, cadmio, cromo, cobre, plomo, mercurio, molibdeno, níquel, selenio y zinc. • Certificación: o Indicar que partes del formulario han sido completadas y entregadas (Parte 1 y cada Sección de la Parte 2). o Nombre, título, firma y número telefónico del oficial de la entidad que solicita la licencia, certificando la veracidad de los datos entregados. El firmante debe tener las atribuciones que indican las regulaciones para quien solicita este tipo de licencia. Con esto finaliza la Sección A de la Parte 2 del formulario, el cual puede ser enviado a la dirección indicada en el instructivo después de llenado el resto de las Secciones requeridas. 199 Sección B: Generación de lodo sanitario o preparación del material derivado de dicho lodo (debe ser llenada para plantas que producen lodo o derivan material del mismo): • B.1 Cantidad generada en la planta. Informar las toneladas secas por período de 365 días. • B.2 Cantidad recibida de otros sitios. Para cada planta de la cual se recibe lodo sanitario, informar: o Nombre y dirección de la planta de la cual se recibe el lodo. o Persona de contacto (nombre, título y teléfono). o Cantidad recibida de la planta (toneladas secas por período de 365 días). o Descripción del proceso que realiza la planta que envía el material, incluyendo actividades como mezclado y tratamiento destinado a reducción de patógenos y características del vector de atracción. • B.3 Tratamiento realizado por la planta que aplica para licencia. Informar: o Clase de reducción de patógenos alcanzada por el tratamiento: Clase A, Clase B o ninguna clase conocida. o Descripción del procedimiento utilizado para reducción de patógenos. o Reducción del vector de atracción alcanzada por el proceso: (1) reducción mínima de 38% en sólidos volátiles; (2) proceso anaeróbico; (3) proceso aeróbico; (4) factor específico de reducción de oxígeno del lodo en digestión aeróbica; (5) proceso aeróbico con elevación de temperatura; (6) elevación de pH a 12 y retención a 11.5; (7) 75 % de material sólido, sin sólidos desestabilizados; (8) 90% de material sólido, con sólidos desestabilizados; y (9) ninguna opción de reducción conocida. o Descripción del proceso utilizado por la planta para reducir las propiedades del vector de atracción del lodo sanitario. o Descripción de cualquier otra actividad de tratamiento o mezcla realizada y no indicada en los cuatro puntos precedentes. • B.4 Requerimientos de concentraciones y patógenos. Si el lodo sanitario generado por la planta cumple con los siguientes límites de la regulación 40 CFR 503.13: (1) concentraciones indicados en la Tabla 1; (2) contaminantes máximos indicados en la Tabla 3; (3) requerimientos de reducción de patógenos señalados en párrafo 503.32(a), uno de los requerimientos de reducción del vector de atracción indicados en párrafo 503.33(b)(1)-(8); y es directamente aplicado a terrenos, entregar la siguiente información: total de toneladas secas por período de 365 días del lodo sanitario que es aplicado al terreno. • B.5 Ventas o entregas en bolsas u otros embases. Indicar si parte del lodo es colocado en bolsas, u otro tipo de embalaje, para ser utilizado en aplicaciones a suelos. En caso afirmativo: (a) informar el total de toneladas secas por período de 365 días del lodo sanitario que es embalado; (b) anexar una copia de cada rótulo del producto que es embalado para ser vendido o usado an aplicaciones a suelos. 200 • B6. Exportaciones de lodo a otras plantas o sitios. Si existe lodo sanitario producido por la planta que es enviado a otras plantas o sitios, para su mezcla o tratamiento, dar la siguiente información para cada planta o sitio que recibe el producto: o Nombre y dirección de la planta que recibe el lodo. o Persona de contacto (nombre, título y teléfono). o Cantidad enviada a la planta o sitio (toneladas secas por período de 365 días). o Si la planta o sitio que recibe lodo realiza tratamientos adicionales para reducción de patógenos, indicar la clase de reducción es alcanzada (Clase A, Clase B, ninguna o se desconoce). o Si la planta o sitio que recibe lodo realiza tratamientos adicionales para reducción de las características del vector de atracción, indicar la opción de reducción del vector de atracción obtenida por el proceso: (1) reducción mínima de 38% en sólidos volátiles; (2) proceso anaeróbico; (3) proceso aeróbico; (4) factor específico de reducción de oxígeno del lodo en digestión aeróbica; (5) proceso aeróbico con elevación de temperatura; (6) elevación de pH a 12 y retención a 11.5; (7) 75 % de material sólido, sin sólidos desestabilizados; (8) 90% de material sólido, con sólidos desestabilizados; y (9) ninguna opción de reducción conocida. o Si la planta o sitio que recibe lodo realiza otros tratamientos adicionales a los dos precedentes, orientados a la reducción de las características del vector de atracción, describir tales procesos adicionales. o Si se cumple a lo menos una de las tres últimas condiciones: (a) anexar una copia de cualquier información que el solicitante haya enviado a la planta o sitio que recibe lodo, para cumplir con lo indicado en la regulación 40 CFR 503.12(g); y (b) si la planta o sitio que recibe el material de la planta lo coloca en bolsas u otros tipos de embalajes, proporcionar una copia de todos los rótulos o prospectos que acompañen el producto que se vende o entrega a usuario final. • B.7 Aplicación a suelos de lodo sanitario a granel. Si la producción de lodo de la planta no se ha cubierto totalmente en la Sección B.4 (límites de concentración y patología de normas), o en la Sección B.5 (el lodo es colocado por la planta en bolsas, u otro tipo de embalaje, para venta y aplicación en tierras), o en la Sección B.6 (el lodo es enviado a otra planta o sitio para tratamiento o mezcla), se debe: (a) informar el total de toneladas métricas secas aplicadas a suelos en un período de 365 días; (b) entregar una copia del plan de aplicación del lodo sanitario a cualquier terreno que no ha sido incluido en la siguiente Sección C del formulario; y (c) entregar una copia de la notificación hecha a cada autoridad sanitaria de otras áreas externas donde se efectúan o efectuarán futuras aplicaciones del lodo sanitario. • B.8 Aplicación en sitios de almacenamiento superficial. En estos casos se debe ser entregada la siguiente información: o Total de toneladas métricas secas colocadas en cada sitio de almacenamiento superficial en un período de 365 días. o Si se envía lodo sanitario a sitios que no son de propiedad u operados por el solicitante, se debe entregar la siguiente información para cada sitio: (a) nombre y 201 código del sitio; (b) persona de contacto (nombre, título, número de teléfono e indicación de si el contacto es propietario u operador); (c) dirección del sitio que recibe el lodo; y (d) total de toneladas métricas secas que son o serán enviadas a cada sitio por de almacenamiento superficial en un período de 365 días. • B.9 Incineración. Si existe alguna cantidad de lodo sanitario que se quema en una planta incineradora de lodo, debe ser proporcionada la siguiente información: o Total de toneladas métricas secas quemadas en cada incinerador en un período de 365 días. o Si se envía lodo sanitario a plantas incineradoras que no son de propiedad u operados por el solicitante, se debe entregar la siguiente información para cada planta incineradora: (a) nombre y código de la planta incineradora; (b) persona de contacto (nombre, título, número de teléfono e indicación de si el contacto es propietario u operador); (c) dirección de la planta incineradora que recibe el lodo; y (d) total de toneladas métricas secas que son o serán enviadas a cada planta incineradora en un período de 365 días. • B.10 Colocación en vertederos municipales de basuras. En estos casos, vertedero que recibe lodo, se debe ser entregada la siguiente información: para cada o Nombre del vertedero. o Persona de contacto en el vertedero (nombre, título, número de teléfono e indicación de si el contacto es propietario u operador del vertedero). o Dirección postal del vertedero que recibe el lodo o Localización del vertedero (calle o ruta, departamento y municipio). o Total de toneladas métricas secas que colocadas en el vertedero en un período de 365 días. o Lista y tipo de las licencias ambientales que regulan la operación de cada uno de los vertederos. o Resultados de las pruebas de material que determinen que las características del lodo sanitario cumple con los requerimientos mínimos para ser colocado en vertederos municipales de basura. Sección C: Aplicación en tierras de lodo sanitario a granel. Esta sección debe llenarse para todos los sitios en que se aplica lodo sanitario y que se han incluido en la Sección B.7. Es decir, no es necesaria para los sitios que se han incluido en las secciones B.4, B.5 y B.6. • C.1 Identificación del Sitio de Aplicación: o Nombre y código sanitario del sitio de aplicación del lodo sanitario. o Localización del sitio (calle o camino, departamento, municipio y ciudad). o Coordenadas de ubicación del sitio: latitud, longitud y método de determinación de las coordenadas (mapa geofísico, levantamiento de campo u otro). o Mapa topográfico que muestre la localización del sitio. 202 • C.2 Información del Propietario del Sitio. Si el solicitante de la licencia no es el propietario del sitio, indicar los datos del propietario: nombre, número telefónico y dirección postal. • C.3 Información del Solicitante del Lodo Sanitario. Si el solicitante de la licencia no es quien aplica el lodo sanitario al sitio, indicar los datos del que hace la aplicación del lodo: nombre, número telefónico y dirección postal. • C.4 Tipo de Sitio de Aplicación del Lodo Sanitario: agrícola, forestal, contacto público, relleno u otro (describir). • C.5 Tipo de Vegetación del Sitio de Aplicación del Lodo Sanitario: clase de cultivo o vegetación del sitio y requerimientos de nitrogenación del mismo. • C.6 Reducción del Vector de Atracción. Si existen requerimientos de reducción del vector de atracción que deben ser satisfechos al aplicarse el lodo sanitario al sitio: o Indicar que opción de reducción del vector de atracción es alcanzada: Opción 9 (inyección de subsuelo) u Opción 10 (incorporación al suelo en seis horas). o Describir cualquier proceso que sea utilizado en el sitio para reducir las propiedades del vector de atracción del lodo sanitario. Sección D: Operación de sitios de almacenamiento superficial. Esta sección debe llenarse por todos los propietarios u operadores de sitios de almacenamiento superficial y cada una de las unidades que se encuentren activas. • D.1 Información sobre la unidad: o Nombre y código sanitario de al unidad. o Localización de la unidad (calle o camino, departamento, municipio y ciudad). o Coordenadas de ubicación del sitio: latitud, longitud y método de determinación de las coordenadas (mapa geofísico, levantamiento de campo u otro). o Mapa topográfico que muestre la localización del sitio. o Total de toneladas métricas secas anuales de material colocado en la unidad. o Total de toneladas métricas secas anuales de material acumuladas en la unidad. o Si la unidad tiene un revestimiento con conductividad hidráulica igual o inferior a 1x10-7 cm./s, hacer una descripción del revestimiento. o Si la unidad tiene un sistema de lixiviación, describir el método utilizado e informar el tipo de permiso obtenido y su código. o Si no se cumplen ninguna de las dos últimas condiciones, indicar la distancia entre la unidad y el área del sitio de colocación del material y entregar la siguiente información: capacidad remanente de la unidad en toneladas métricas secas, estimación de la fecha de cierre de la unidad y copia del plan de cierre, si tal plan está disponible. o Describir cualquier proceso que sea utilizado en la unidad para reducir las propiedades del vector de atracción del lodo sanitario 203 • D.2 Lodo Sanitario Recibido de Otras Instalaciones. Si la unidad de lodo sanitario recibe material de otras instalaciones, informar para cada instalación que envía material: o Nombre y dirección de la instalación de la cual se recibe el lodo. o Persona de contacto en dicha instalación (nombre, título y teléfono). o Clase de reducción de patógenos alcanzada por el tratamiento realizado en la instalación antes del material ser enviado: Clase A, Clase B o ninguna clase conocida. o Descripción del procedimiento utilizado para reducción de patógenos en la instalación que envía el material. o Indicar que opción de reducción del vector de atracción es alcanzada por el material en la unidad receptora del mismo: (1) reducción mínima de 38% en sólidos volátiles; (2) proceso anaeróbico; (3) proceso aeróbico; (4) factor específico de reducción de oxígeno del lodo en digestión aeróbica; (5) proceso aeróbico con elevación de temperatura; (6) elevación de pH a 12 y retención a 11.5; (7) 75 % de material sólido, sin sólidos desestabilizados; (8) 90% de material sólido, con sólidos desestabilizados; y (9) ninguna opción de reducción conocida. o Descripción de los procesos utilizados por la unidad receptora para reducir las propiedades del vector de atracción del lodo sanitario. o Descripción de cualquier otra actividad de tratamiento o mezcla realizada en la instalación que envía el material y que no se encuentre incluida en los cuatro puntos precedentes. • D.3 Reducción del Vector de Atracción. o Indicar el tipo de opción para reducción del vector de atracción es utilizada cuando el lodo sanitario es colocado en la unidad receptora: Opción 9 (inyección de superficie y subsuelo), Opción 10 (incorporación en el suelo dentro de 6 horas), Opción 11 (cubrimiento diario del lodo sanitario de la unidad). o Describir cualquier tipo de tratamiento realizado en la unidad para reducir las propiedades del vector de atracción del lodo sanitario. • D.4 Monitoreo de Suelo y Napa Subterránea. o Si existe actualmente un sistema de monitoreo de suelo y napa subterránea, proporcionar una copia de los resultados obtenidos y una descripción de las localizaciones de los pozos de investigación, sus profundidades y los procedimientos utilizados para la obtención de los datos. o Si se ha preparado un programa de monitoreo para la unidad de lodo sanitario, acompañar una copia de tal programa. o Si se tiene un certificado de una empresa calificada en análisis de acuíferos, que establezca que la napa subterránea no ha sido contaminada, incluir una copia de tal certificado. o Si se solicita aceptar límites de contaminación específicos para el lodo sanitario de la unidad, presentar toda la información de soporte que justifique la fijación de tales límites en esta solicitud. 204 Sección E: Incineración. Esta Sección debe llenarse por todos los operadores que incineran material en incineradores de lodo sanitario. Los datos deben entregarse para cada uno de las unidades incineradoras utilizadas. • E.1 Información de la Unidad Incineradora. o Nombre y código la unidad. o Localización de la unidad (calle o camino, departamento, municipio y ciudad). o Coordenadas de ubicación del sitio: latitud, longitud y método de determinación de las coordenadas (mapa geofísico, levantamiento de campo u otro). • E.2 Cantidad Incinerada: toneladas métricas secas anuales de material quemado en la unidad. • E.3 Componentes de Berilio. Incluir en la aplicación de licencia toda la información, datos de pruebas y descripción de métodos relativas a los niveles de componentes de berilio del material incinerado. Si el lodo sanitario quemado en el incinerador tiene un contenido de componentes de berilio dentro de los límites definidos en las normas, debe entregarse un informe completo de las últimas prebas realizadas y la documentación que confirme que tales límites continuarán siendo observados en las futuras operaciones. • E.4 Componentes de Mercurio. Indicar el método de pruebas utilizadas para verificar el cumplimiento de contenido de componentes de mercurio en las emisiones del incinerador. Si el método usado es análisis de emisiones de chimenea, entregar el informe de pruebas y la documentación que compruebe que las emisiones ha cumplido con los límites máximos de la norma durante los últimos dos años y que seguirá cumpliéndolos en el futuro. Si el método está basado en muestras de lodo, proporcionar un informe sobre el procedimiento de análisis de muestras, resultados y verificación de que se cumple y se seguirá cumpliendo con los niveles máximos aceptables de emisiones. • E.5 Factor de Dispersión. Informar el factor de dispersión en microgramos/m3 por gramos/s de emisión, indicar el nombre y tipo del modelo de dispersión utilizado e incluir una copia de los resultados obtenidos e información de soporte del análisis. • E.6 Control de Eficiencia. Proporcionar el control de eficiencia de los siguientes contaminantes: arsénico, cromo, níquel, cadmio y plomo. Proporcionar una copia de los resultados obtenidos e información de soporte del análisis. • E.7 Concentración de Cromo. Indicar la concentración específica de riesgo usado para el contenido de cromo (microgramos/m3) y la base que fue utilizada para su determinación, dentro de las opciones establecidas por las normas. • E.8 Parámetros de Incineración. Indicar si se monitorea el total de hidrocarburos y el monóxido de carbono de las emisiones del incinerador. Informar sobre el tipo de incinerador y la altura de la chimenea. • E.9 Prueba de Desempeño de Parámetros Operativos. Indicar la temperatura de combustión del incinerador a máxima carga y su tasa de carga promedio o de diseño (toneladas métricas secas/día). Proporcionar la información de soporte describiendo el procedimiento usado para el cálculo de la tasa de carga del incinerador. Incluir la 205 documentación sobre las pruebas de desempeño y parámetros operativos del equipo de control de emisiones del incinerador. • E.10 Equipos de Monitoreo. Listar el equipo de monitoreo instalados en la unidad incineradora para el control de: total hidrocarburos y monóxido de carbono, contenido de humedad, temperatura de combustión y otros parámetros que se crea puedan ser significativos. E.11 Equipos de Control de Contaminación Atmosférica. Entregar una lista de todos los equipos de control de emisiones que posea el incinerador. 6.4 Sistemas de Gestión Ambiental La preparación de estudios ambientales, las gestiones para solicitar los permisos y licencias ambientales, y el monitoreo de los aspectos ambientales durante el desarrollo y la operación de proyectos de los prestadores de servicios de AP y AS, son actividades repetitivas y/o continuas de gran importancia. En Colombia, como en muchos otros países, la gran parte de las empresas del sector contratan firmas consultoras para elaborar los estudios ambientales requeridos en el proceso de licenciamiento ambiental. Si bien esta práctica es adecuada, la experiencia internacional ha mostrado que es sumamente conveniente que las empresas dispongan de un Sistema de Gestión Ambiental (SGA)56, que les permita controlar la calidad de tales estudios, acelerar los procesos administrativos de obtención de las licencias y dar el debido seguimiento de las actividades de la empresa destinadas a cumplir con la normativa y obligaciones establecidas en los contratos de concesión, permisos y licencias ambientales. 6.4.1 Aspectos Generales de los SGA Un SGA es un conjunto de procedimientos y actividades que le permiten a la empresa reducir los impactos ambientales y aumentar la eficiencia de su gestión. Muchos países en Europa, así como Canadá y los EE. UU., en Norteamérica, han incentivado o hecho obligatorio la implantación de SGA en las empresas de AP y AS, así como en otras organizaciones cuyas actividades son importantes desde el punto de vista de impacto ambiental. La mayor parte de las agencias de regulación ambiental aceptan que los SGA estén basados en la normativa ISO 14001, que es el estándar internacional para los SGA. No obstante, la mayoría de dichas agencias aceptan también otras metodologías similares que puedan ayudar a la organización en el cumplimiento de sus obligaciones y mejorar la eficiencia de su gestión ambiental. Independientemente de si los SGA están basados o no en la normativa ISO 14001, es práctica común que estos sistemas usen la técnica Planear-Ejecutar-Verificar-Ajustar, que permite que la operación del SGA sea continua y su desempeño mejore permanentemente. 6.4.2 Beneficios de los SGA Los principales beneficios de implantar SGA en las organizaciones relacionadas con el medio ambiente son los siguientes: 56 • Mejoran el desempeño ambiental • Reduce las responsabilidades Environmental Management Systems (EMS). 206 • Incrementa la competitividad • Mejora el cumplimiento de metas • Reduce los costos operativos • Disminuye los accidentes ambientales • Aumenta la participación de funcionarios • Mejora la imagen pública • Incrementa la confianza de los clientes • Facilita la obtención de créditos Por otro lado, se estima que para una organización es beneficiosa la implantación y operación de un SGA, si se cumple por lo menos una de las siguientes condiciones: • La organización debe cumplir con normativas y requiere permisos ambientales • Se desea mejorar el desempeño ambiental de la organización • Existen fuertes responsabilidades de tipo ambiental • Se dispone de plazos cortos para cumplir con los compromisos ambientales • No es clara la relación entre objetivos ambientales y otras metas de la gestión Los SGA, independientemente de si son implementado en empresas públicas o privadas, ayudan en la identificación de las causas de los problemas ambientales y en la forma de resolverlos, reduciendo los tiempos y los costos asociados a estos problemas. Esto se ve más claro si nos preguntamos: • ¿Es mejor entregar un producto o brindar un servicio adecuado desde el inicio, o corregirlo posteriormente? • ¿Es preferible prevenir un derrame contaminante en primer lugar, o dar explicaciones y realizar la limpieza posteriormente? • ¿Es menor la relación costo/beneficio de prevenir la contaminación, o eliminarla (si es posible) una vez que se ha producid? 6.4.3 Principales Características de un SGA Los principales elementos que conforman un SGA, independientemente de si basado en la normativa ISO 14001 u otra, son los siguientes: • Política Ambiental. De acuerdo con sus propias características, la organización debe establecer la política ambiental, con las respectivas prioridades, que le facilitará la planificación y diseño del SGA. • Aspectos Ambientales. Deben ser identificadas todas las actividades de la institución que tienen impactos ambientales relevantes. 207 • Requerimientos Legales y Otras Obligaciones. Deben ser identificadas todas las leyes y regulaciones que enmarcan las actividades de la organización, así como otras obligaciones ambientales a las que se haya comprometido. • Objetivos y Metas. Definir las metas ambientales de la organización, de acuerdo con la política ambiental establecida, los impactos ambientales que provoca, los puntos de vista de la comunidad y otros factores de importancia. • Plan de Gestión Ambiental. Planificar las acciones requeridas para cumplir con los objetivos y metas definidas. • Estructura y Responsabilidades. Establecer los roles y las responsabilidades del SGA e identificar los recursos requeridos para su implementación. • Capacitación de Personal. Garantizar que los funcionarios que participen en el SGA sean entrenados y tengan la capacidad para cumplir con los roles asignados. • Sistema de Comunicaciones. Establecer los procesos y los recursos necesarios para disponer de los medios de comunicación internos y externos requeridos por el SGA. • Sistema de Documentación. Mantener un sistema de documentación que garantice el rápido y confiable acceso a toda la documentación requerida y generada por el SGA. • Control Operacional. Identificar, planificar y manejar las operaciones y actividades del SGA de acuerdo con la política ambiental, objetivos y metas establecidas. • Sistema de Emergencias. Identificar posibles emergencias ambientales y desarrollar procedimientos para prevenirlas y responder a los impactos de las mismas. • Monitoreo y Evaluación. Monitorear las actividades principales del SGA, evaluar el desempeño y calificar el grado de cumplimiento de requerimientos legales. • Acciones Preventivas y Correctivas. Identificar los problemas y sus causas, tomando las medidas para corregirlos y prevenir su repetición. • Registro de Desempeño. Registrar las ocurrencias y fallas del SGA, calificándolas y evaluando el desempeño global del sistema. • Auditoria Operacional. Verificar periódicamente si el SGA está operando dentro del rango de eficiencia aceptable. • Ajuste del SGA. Programar periódicamente los ajustes necesarios al SGA para que el desempeño del sistema continúe mejorando permanentemente. 6.4.4 Aplicación de SGA en los EE. UU. En el caso de los EE. UU., la EPA estableció que hasta Abril de 2002 todas las agencias federales requerían tener implementados SGA a nivel de proyectos piloto, y que a más tardar el 31 de Diciembre de 2005, debían tener SGA totalmente operativos en sus distintas áreas. En el caso de empresas privadas, la EPA considera que la implementación de SGA debe mantenerse como recurso voluntario, pero a fines de 2005 ha reafirmado su posición de los últimos años a favor de la implementación de SGA en todas las organizaciones que cumplen actividades que afectan de una u otra forma el medio ambiente, de modo que mejoren su desempeño ambiental y su competitividad comercial. 208 Para estos objetivos, la EPA ha desarrollado, o incentivado, el desarrollo de manuales de implementación de SGA y de herramientas para ser usadas sin costo por las organizaciones. La EPA también mantiene un sistema de divulgación permanente de ejemplos de SGA desarrollados en el país y en el exterior. Además, ha establecido diversos tipos de incentivos para las empresas que privadas que mantienen este tipo de sistemas. 7 Reasentamiento de Poblaciones 7.1 Introducción El reasentamiento involuntario de poblaciones es considerado como uno de los impactos ambientales más importantes de los proyectos de desarrollo del sector, especialmente para los casos en que los proyectos que incluyen embalses u otras obras de gran magnitud. La legislación debe establecer procedimientos claros sobre la participación de las comunidades afectadas en las decisiones sobre los aspectos de los proyecto, y en la forma de establecer de la indemnización a que tienen derecho todos los habitantes de la zona afectada, por los perjuicios materiales, espirituales y culturales que puedan sufrir. Las Leyes 70 y 99 de 1993, y el Decreto 1220 de 2005, consagra los derechos de las comunidades indígenas y negras. En el Formato Único Nacional de Solicitud de LA también se solicita que se indique si el proyecto afecta a este tipo de comunidades étnicas. Sin embargo falta mayor reglamentación sobre estos aspectos como requisitos en la solicitación de licencias y en la forma de evaluar estos aspectos, incluido el análisis y evaluación de los reasentamientos, no sólo de las comunidades étnicas, sino de toda población que sea afectada. La planificación, diseño, y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, rellenos sanitarios, plantas incineradoras de lodo sanitario, embalses para provisión de agua y otras obras de agua potable y saneamiento básico pueden también exigir desplazamientos involuntarios de grupos de población. Los desplazados tienen que abandonar las áreas en que viven y trabajan para radicarse en otros lugares. Con el fin de revertir los riesgos de consecuencias negativas para dichos poblaciones y para agilizar la instalación de obras de agua potable y saneamiento básico, resulta crucial el diseño de planes adecuados para los reasentamientos y su consecuente implementación. 7.2 Marco Legal y Sociopolítico 7.2.1 Impactos Socioeconómicos El Decreto Número 1220 (Abril 21 de 2005), que reglamenta la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales, dice en su Artículo 1 que los aspectos socioeconómicos son elementos claves en la definición de los impactos ambientales, lo cual requiere medidas de prevención, mitigación, corrección y/o compensación como todos los otros impactos ambientales. Entre los aspectos socioeconómicos, los riesgos de los impactos negativos causados por el desplazamiento de poblaciones son particularmente importantes, porque dichos impactos son frecuentemente severos e irreversibles (estos riesgos incluyen desalojamiento, desempleo, empobrecimiento, desnutrición, elevación de mortalidad y morbididad, dependencia, quebrantamiento de normas comunitarias, disrupción de los sistemas de ayuda mutua, etc.). 209 Además, con precauciones puntuales dirigidas a minimizar la necesidad de desplazamiento es posible evitar los riesgos en gran medida y prevenir impactos negativos socioeconómicos. Pero en situaciones donde desplazamiento es inevitable, el diseño e implementación de planes de compensación y reasentamiento son las medidas socio-económicos apropiadas para mitigar los impactos negativos, mediante medidas para retribuir a la población por los costos sufridos y manejar adecuadamente los riesgos asociados a su relocalización. La Licencia Ambiental Global otorgada por la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra, o actividad debe incluir un adecuado plan de compensación y reasentamiento cuando hay desplazamiento de poblaciones. Por este motivo, los términos de referencia establecidos por la autoridad ambiental para la elaboración del Diagnóstico Ambiental de Alternativas y del Estudio de Impacto Ambiental, que deben ser presentados a la autoridad ambiental, tienen que incorporar la consideración sistemática de desplazamiento de poblaciones y un plan para su reasentamiento, cuando sea necesario, como componente fundamental del Plan de Manejo Ambiental. Sin embargo, es importante subrayar que el desplazamiento de población y su reasentamiento son procesos socioculturales y socioeconómicos que afecta en primer lugar a las personas, sus familias, organizaciones, y comunidades, y no solamente o exclusivamente a su medio ambiente físico. Debido a su naturaleza social, los reasentamientos adquieren consecuencias estratégicas – humanitario, político, económico, social, ambiental – que conduce a cursos de acciones sumamente distintas a las que normalmente corresponderían a la problemática de manejo ambiental. Por ejemplo, un plan de reasentamiento adecuado puede demandar la construcción de casas, la provisión de huertas, y la instalación de escuelas y clínicas. Normalmente actividades como estas no son parte de programas ambientales, pero tienen que ser incluidos en los proyectos que impliquen la relocalización de poblaciones desplazadas. 7.2.2 Participación de la Comunidad Durante todo el proceso de elaboración del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental, deberá darse cumplimiento al Artículo 14 del Decreto Número 1220 sobre participación de las comunidades. Según las leyes Colombianas,57 la consulta previa con comunidades indígenas y negras tradicionales es necesaria debido a la vulnerabilidad de dichas comunidades frente la disrupción o destrucción de sus culturas tradicionales introducidos por proyectos, obras, y actividades impulsadas e impuestas externamente a sus comunidades. Dichas comunidades tienen el derecho de estar informadas sobre los cambios introducidos a sus comunidades, expresar su opinión sobre las condiciones en que estarán, y tener la seguridad de que las autoridades tomarán en cuenta sus opiniones en la toma de decisiones que los afecten. No obstante, hay muchas otras comunidades vulnerables a la disrupción o destrucción causada por proyectos que no son necesariamente indígenas o negras. Ellas son comunidades rurales y urbanas vulnerables debido a la pobreza, falta de educación, poca capacidad de adaptación y discriminaciones étnicas. También pueden ser vulnerables debido al aislamiento en zonas históricamente sin interacción con la sociedad moderna. Por eso, la norma internacional es asegurar la participación de toda clase de comunidad vulnerable en los Estudios Ambientales de 57 Ley 99 de 1993; Decreto 1320 de 1998. 210 Alternativas y Estudios de Impacto Ambiental. El objetivo de la participación comunitaria es obtener el consentimiento informado sobre la prevención, mitigación, corrección, y compensación para los impactos socioeconómicos que puedan sufrir. La consulta previa es particularmente esencial, en casos de poblaciones desplazadas, para ganar la colaboración de los pobladores en el proceso de reasentamiento y para adecuar el plan de reasentamiento a las condiciones locales. 7.3 Estudios Ambientales de Alternativas En cuanto al reasentamiento de poblaciones, uno de los principales objetivos del estudio de alternativas es evitar o minimizar los impactos socioeconómicos. Por lo tanto, los estudios de alternativas deberán considerar soluciones de ingeniería civil o diseños físicos alternativos orientados a la reducción del número de personas desplazadas. Por ejemplo, es frecuente que pequeños incrementos en la altura de la represa y nivel del embalse signifiquen incrementos importantes en el número de personas y propiedades amenazadas por la inundación. Por otro lado, pequeñas reducciones en dichos parámetros físicos pueden disminuir significativamente el número de población relocalizada. Por eso, el estudio de alternativas debería considerar varios niveles del embalse comparando costos y beneficios de cada uno, incluyendo los costos de reasentamientos. Así mismo, la ubicación de las obras como plantas de tratamiento de aguas residuales o rellenos sanitarios en zonas sin población residente es una alternativa más atractiva que la ubicación en zonas con población que requieren de relocalización. La ubicación de proyectos o obras en tierras baldías, o predios no cultivables, conlleva la posibilidad de reducir impactos socioeconómicos negativos. Dichas alternativas evitan tomar posesión de recursos productivos necesarios para la sobrevivencia de pequeños productores. Finalmente, la selección de rutas alternativas para líneas de conducción de aguas residuales o vías de acceso en zonas de población puede minimizar impactos negativos sobre jardines, árboles frutales, huertas, y otros recursos productivos los cuales pueden causar desplazamientos indeseables si son destruidos. 7.4 Naturaleza de los Reasentamientos Un elemento clave en el análisis de alternativos es la naturaleza de los impactos socioeconómicos. Por ejemplo, en algunas zonas existen mercados de tierra y mercados de casas. En localidades con mercados activos de propiedad las personas amenazadas con desplazamientos debido al proyecto pueden usar compensación monetaria – siempre y cuando el valor pagado por tierras y/o casas perdidas sea a precios de mercado – para reemplazarlas con nuevos terrenos y casas en otras localidades. Es decir, hay condiciones en algunas zonas que permiten a los desplazados auto-reasentarse con el mínimo de asistencia por parte del personal del proyecto. En dichas condiciones, lo mínimo exigido consiste en asegurarse que la compensación dada sea suficiente para permitir a los desplazados competir en los mercados locales y crear mecanismos de mediación entre vendedor y comprador para asegurar la justicia y transparencia de transacciones y facilitar los trámites. Pero en otras zonas los mercados de tierras y casas no existen y no hay oferta adecuada para permitir el auto-asentamiento de los desplazados. En algunas situaciones, el valor de las propiedades de los más vulnerables es inferior a los precios vigentes en los mercados, lo cual excluye la posibilidad de competir en dichos mercados con su compensación monetaria. En 211 otras situaciones hay barreras sociales y culturales, como por ejemplo discriminación basada en estereotipos raciales o de clases sociales, que efectivamente excluye a muchos de los más vulnerables al libre acceso a los mercados. Finalmente, hay que reconocer que muchos de los más vulnerables, si no la mayoría, no tienen la documentación adecuada de sus terrenos y/o casas. En todas estas circunstancias, el uso de compensación monetaria para fines de reasentamiento no es factible. En la consideración de alternativas, entonces, la complejidad del reasentamiento no está dada exclusivamente por el número de personas involucradas, sino por la severidad de las consecuencias para la población y la variedad de acciones, programas y soluciones que existen para manejar los múltiples riesgos socioeconómicos asociados al reasentamiento. En estos caso, la experiencia internacional demuestra que la compensación monetaria no es una solución viable para las poblaciones más vulnerables. Por lo anterior, el análisis de alternativas normalmente abarca la elaboración de planes opcionales de reasentamiento, comparando costos y beneficios de diferentes estrategias para reestablecer productividad, empleo, alojamiento, servicios públicos, y organización social de la comunidad afectada. Dichos planes de reasentamiento son compuestos de alternativas para la adquisición de lotes o predios productivos para ofrecer a los desplazados; programas de asistencia técnica para reestablecer sistemas de producción o crear empleo; diseño de proyectos de construcción de casas, locales, y espacios públicos; instalaciones de servicios públicos como escuelas, clínicas de salud, sistemas de drenaje, y sistemas de subministro de agua potable, electricidad, gas, etcétera; y capacitación para establecer la organización social necesaria para la implementación, operación y mantenimiento del nuevo asentamiento. 7.5 Estudios de Impacto Ambiental El objetivo de la planificación para reasentamiento en el contexto del Estudio de Impacto Ambiental es elaborar, en términos técnicos y en consulta con los afectados, la alternativa seleccionada por el análisis de alternativas. Los elementos normalmente son: • Censo de la población y propiedades afectadas, como tierras productivas, casas, pozos, jardines, pastizales, árboles frutales, etc. • Valorización de los bienes afectados y estimación de los valores de la compensación a niveles de reemplazo en el mercado local. • Marco legal y político otorgado por, o acordado con, las autoridades responsables de el diseño y ejecución de reasentamientos de poblaciones. • Disposición de lotes y predios productivos que serían ofrecidos a los desplazados, y su localización en el mapa. • Paquetes de desarrollo y asistencia técnica para reestablecer sistemas de producción o crear fuentes de empleo. • Diseños de proyectos de construcción de casas, locales y espacios públicos, incluyendo oportunidades de empleo para los afectados. • Planos y diseños de servicios públicos, como escuelas, clínicas de salud, sistemas de drenaje, y sistemas de subministro de agua potable, electricidad, gas, etc. 212 • Cursos de capacitación para establecer la organización social necesaria para la implementación, operación y mantenimiento del nuevo asentamiento. • Programas de protección, conservación y manejo ambiental requeridos para ejecutar las obras definidas para el nuevo sitios. • Costos estimativos del programa de reasentamiento y análisis costo/beneficio per capita y para el programa total. • Fuentes de financiamiento comprometidos para la obtención de fondos para poner en marcha el Plan de Reasentamiento como componente integral de la obra o proyecto Una vez que las especificaciones técnicas estén disponibles, el estudio debería analizar la factibilidad del plan tomando en cuenta los resultados previstos en términos sociales, económicos, ambientales, y organizativos. Los resultados previstos se materializan sobre distintos períodos de tiempo, algunos inmediatamente y otros en el transcurso de los años. Algunos de ellos son difíciles de cuantificar con un grado confiable de precisión. Por tal razón los resultados pueden ser expresados en términos cualitativos cuando sea necesario. Cuando la información recolectada en el contexto del Estudio de Impacto Ambiental esté disponible, se requiere un análisis de factibilidad del proyecto u obra en su totalidad. Si la información indica impactos socio-económicos que no pueden ser mitigados por medio de un plan de reasentamiento, lo cual implica que la población por ser desplazada corre serios riesgos de desalojamiento, desempleo, empobrecimiento, desnutrición, elevación de niveles de morbididad y mortalidad, etc., esta situación debe que ser tomada en cuenta en el proceso de licenciamiento de la obra o proyecto. También es posible que la información disponible sobre reasentamiento indique que el costo de reasentar los desplazados adecuadamente sería demasiado alto en comparación con los beneficios esperados de la obra o proyecto. Por otro lado, la información disponible puede indicar que, por medio de un adecuado plan de reasentamiento a un costo manejable, los riesgos para la población afectada podrían ser relativamente bajos, caso en el cual el proceso de licenciamiento puede continuar. 7.6 Plan de Manejo Ambiental La formulación de un Plan de Manejo Ambiental, en los casos de obras o proyectos que implican el desplazamiento y reasentamiento de poblaciones, incluye la preparación de un Plan de Reasentamiento como elemento fundamental del manejo ambiental asociado con el proyecto u obra. Al preparar un componente de reasentamiento los principales elementos que deben ser incluidos son: • Informe de Base (Sitio de Origen y Sitio Receptor). • Marcos Legales y de Políticas. • Capacidad Organizativa e Institucional. • Plan de Restablecimiento. • Arreglos para el Traslado Físico. • Cronograma de Ejecución. • Presupuesto. 213 • Monitoreo y Evaluación. Cada uno de estos elementos es explicado en más detalle en los siguientes parágrafos. A. Información de Base: Sobre el Área de Origen. Censo de la población a ser desplazada, incluyendo indicadores demográficos claves, con posterioridad a la materialización en terreno de la zona de afectación. Inventario de las propiedades afectadas (tierras, viviendas, pozos de agua, árboles frutales, ganado, etc.) y tasación de las mismas. Estimación del crecimiento probable de la población hasta el momento en que se ejecuten los asentamientos. Emisión de tarjetas de identificación a los futuros desplazados. 1. 2. B. Información de Base: Diseño de las Áreas Receptoras. 1. 2. 3. C. Descripción de los sistemas productivos existentes en el área y de los principales grupos sociales y étnicos (agricultores, trabajadores sin tierra, grupos tribales, empleados, artesanos, comerciantes, transportistas, elaboradores, etc.) y de las formas de organización social que operan y dependen de esos grupos (propiedad, usufructo y sistema de tenencia; grupos de parentesco o sistemas de familia extendida, etc.). Determinación de las fuentes de ingresos principales y secundarios, la división de flujo de ingresos por género y la distribución aproximada de los mismos por niveles socio-económicos. Descripción e inventario de áreas públicas y comunes, infraestructura, y otros recursos productivos compartidos (campos de pasto comunales, escuelas de las aldeas, templos, parques, salas de salud, acceso a boques adyacentes, lagos, ríos, etc.). Identificación de los sitios para los nuevos asentamientos (se trate de nuevos asentamientos, consolidación, operaciones de densificación, compras en el mercado de terrenos o viviendas, canje de viejas estructuras para nuevas, etc.) con mapas a escala 1:10.000 de los nuevos sitios. Prospección y registro de la población anfitriona residente en o en los alrededores de las áreas de reasentamiento, así como de sus patrones de utilización de recursos (prestar atención a los aspectos económicos, demográficos, ecológicos, étnicos o de otro tipo que pueden limitar la receptividad frente a la población desplazada). Estimar la capacidad soportante de los recursos existentes tomando en cuenta la intensificación de explotación después de la adición de los desplazados en la zona receptora. Estudios de factibilidad técnico de la operación, incluyendo evaluaciones de la adecuación del nuevo sitio (adecuada provisión de agua, calidad de suelos, disponibilidad de pastoreo, bosques para leña, etc.) y estudios de diseño de los sitios residenciales y requisitos para la preparación de los mismos – desmonte, limpieza, nivelación, reforestación – y la instalación de la infraestructura requerida, como caminos de acceso, sistemas de drenaje, agua potable, electricidad, etc., y viveros para árboles frutales importantes en la dieta de la población. Definición de los Marcos Legales y Políticas. 214 1. 2. 3. D. La política de desarrollo a ser aplicada en este caso incluyendo objetivos de desarrollo general de la política de reasentamiento (criterios de elegibilidad, derechos a la reposición de tierras y otros recursos productivos, derechos a reconstrucción o reemplazo de viviendas, niveles y condiciones de compensación monetaria para ciertos individuos o grupos de personas, derechos a asistencia técnica y financiera para poner a producir a los nuevos recursos, derechos a los sin tierra y en los sectores no-agrícolas, derechos a capacitación para los adultos y para los jóvenes, derechos a las mujeres para reestablecer su productividad, derechos a transporte y subsistencia durante la mudanza, derechos a información y participación directa por parte de los desplazado en las decisiones, etc.). En caso de no existir política ni regulaciones, qué normas deben ser formalmente y legalmente instituidas como parte de la preparación del proyecto. Cuales son los organismos formales locales, municipales, regionales, estatales o centrales que tienen la responsabilidad para la toma de acciones que aseguran la promulgación y puesta en marcha de la política necesaria para la ejecución del proyecto. Cuales son las fuentes de financiamiento del proyecto de reasentamiento. Capacidad Organizativa para Implementar los Reasentamientos. 1. 2. 3. E. Designación de la agencia o departamento o instancia responsable de los reasentamientos y de la implementación del plan de reestablecimiento (desarrollo de los nuevos asentamientos) expresado en términos concretos (personal existente y su calificación y experiencia, requerimiento de personal adicional requerido y un plan para contratarlo, capacitación de los responsables, equipamiento, vehículos, etc.). Agencias de línea de los que se espera colaboración o asistencia, cooperación con ONG, supervisión administrativa, sistemas de coordinación y comunicación, arreglos para monitoreo para asegurar calidad y ejecución adecuada según el cronograma de actividades. Plan de desarrollo de la organización de representantes de la población desplazada y de la población anfitriona. Estrategia para asegurar la participación de los desplazados y de las comunidades anfitrionas en cada fase de la cronograma de actividades. Plan de Reasentamiento para los Nuevos Sitios. 1. 2. 3. Objetivos de desarrollo para los grupos desplazados, estrategias alternativas entre las que pueden optar las familias para lograr estos objetivos, estimación acerca de las proporciones relativas que opten por tales alternativas, estudios necesarios pendientes requeridos para la implementación de cada una de tales alternativas. Paquetes de desarrollo propuestos para los nuevos asentamientos (intensificación agrícola, irrigación, recuperación de tierras, etc., planes de mejoramiento de ganado, avicultura, piscicultura, etc., facilidades para comerciantes, artesanos, transportadores, profesionales, etc., beneficios esperados en términos de ingresos y niveles de vida, análisis financiero de cada paquete). Evaluación de la probabilidad de que se produzca un crecimiento urbano tipo “boom-town”, o la migración voluntaria hacia el sitio de reasentamiento por parte de otros pobladores. Medidas propuestas para el control o mitigación de efectos adversos sociales y medioambientales del mismo. 215 4. 5. 6. 7. F. Compensaciones a los reasentados por pérdidas de propiedades y por penurias infligidas (procedimientos para tasación, cronograma de pagos, etc.). Utilización recomendada y requerida de las compensaciones para el reestablecimiento del potencial económico. Previsiones para brindar asistencia a los reasentados para la reconstrucción de sus viviendas o adquisición de viviendas para reemplazar los anteriores, incluyendo ingeniería de los nuevos sitios (diseños y planos de infraestructura y instalaciones públicas, diseños y planos para viviendas, etc.) Evaluación medioambiental de los planes, medidas para el manejo de impactos medioambientales y para el manejo de recursos naturales. Apoyo a la organización social de los reasentados incluyendo ONG locales y gobiernos locales, y medidas explícitas para la intervención y participación de los desplazados y de la población anfitriona en la planificación y implementación (comités de relocalización, estrategias para el adiestramiento de líderes, vínculos entre la agencia de relocalización, agencias de línea, las ONG locales, el liderazgo comunitario, grupos especiales (los sin tierra, las mujeres, los jóvenes) y sus roles en la elección de alternativas, la preparación de nuevos sitios, la ejecución del plan de desarrollo y en la operación y mantenimiento de los nuevos sistemas. Arreglos para el Traslado Físico. 1. 2. 3. G. Difusión de información entre los desplazados y la población receptora (explicación de las políticas de relocalización, derechos de las personas afectadas, previsiones legales y procedimientos de apelación, cronograma de traslados físicos, medios de transporte disponibles, etc.). Arreglos para la subsistencia durante el período de mudanza (alimentos, forraje, leña, asistencia médica, etc., a ser provistos en forma extraordinaria hasta que las nuevas tierras entren en producción, los nuevos sistemas de servicios se puesta en marcha, etc.). Diseño de un sistema de monitoreo que permita la identificación de problemas no anticipados, fallas en la ejecución de la mudanza, accidentes, etc. donde requieren ser fortalecidos los procesos de traslado de población. Cronograma de movilización (logística o rutas preparadas para facilitar el acceso y la salida desde los antiguos sitios hasta los nuevos, vehículos a ser utilizados para el transporte de bienes muebles, ganado, materiales para la viviendas, etc., vehículos para ser utilizados para el transporte de personas, cronograma de movimientos. Cronograma de Ejecución. 1. 2. Debe dibujarse un diagrama que resuma el plan de reasentamiento mostrando todas las actividades en senderos críticos por meses y por los años -2, -1, 0 (cero es el año del traslado físico), +1, +2, y así hasta la fecha en que se hayan completado los traslados. Vale la pena de incluir en el diagrama la entidad responsable para cada actividad en los caminos críticos. Las actividades de desarrollo previstas para el largo plazo se iniciarán en el año +1 luego del traslado y continuarán hasta que se espere haber alcanzado y mejorado los niveles de vida anteriores. Vale la pena de incluir en el diagrama la entidad responsable para cada actividad y la fecha proyectado para completar cada actividad (terminación de asistencia a los afectados). 216 H. Presupuesto. 1. 2. I. Estimaciones de costos para todas las operaciones, desagregados de acuerdo a los principales componentes del plan de reasentamiento (estimación de costos sobre base unitaria, tablas de costos por familia beneficiaria individual, tabla de costos por unidad operativa, etc.). Cronograma financiero explicando fuentes, fases de desembolsos de los fondos, entidades o agencias receptores de los fondos, y entidades responsables para el manejo y administración de fondos. Sistemas de Monitoreo y Evaluación. 1. 2. 7.7 Arreglos para la creación de una sistema de monitoreo mensual, produciendo un informe cada mes para al gerencia del proyecto de reasentamiento, con el fin de examinar el grado de cumplimiento con el cronograma de implementación y permitir la identificación de medidas para corregir problemas, resolver obstáculos, y agilizar el proceso de implementación. Arreglos para una evaluación independiente cada año (contrato con una universidad, ONG, etc.), con la finalidad de retroalimentar el proceso de reasentamiento con base en los resultados en terreno, permitiendo ajustes a las políticas, procedimientos, personal, recursos financieros, equipamiento, etc., si son requeridos para obtener los resultados esperados. Monitoreo y Evaluación El monitoreo de las operaciones de reasentamientos demanda, en esencia, la aplicación de los procedimientos y métodos generales de monitoreo a las actividades y procesos que ocurren en la relocalización, pero con particular atención a los altos riesgos que son específicos e intrínsecos en tales operaciones. Por ello es necesario un monitoreo especial de los reasentamientos y su evaluación sobre la marcha. También se necesita personal de monitoreo que esté particularmente capacitado para comprender la naturaleza y la inusual problemática involucrada en los procesos de relocalización. El objetivo de monitorear operaciones de reasentamiento debe ser el de proveer a la administración de un instrumento efectivo para evaluar el progreso de las relocalización en términos de acciones previstas, identificar las dificultades, sopesar las áreas problemáticas y dar alarma con suficiente preaviso como para poder ser realizado por un grupo o unidad especializada que se reporte a la dirección de la agencia responsable de las operaciones de relocalización. La evaluación sobre la marcha apunta a temas sociales, culturales, y económicos más complejas, como se explicitan más adelante. Es altamente deseable que las evaluaciones sean ejecutadas por equipos o unidades especializadas, que no estén bajo la dependencia administrativa directa de los responsables de la implementación del proyecto, de manera que las autoridades de máximo nivel puedan recibir informes completos y con independencia de otros intereses. Un primer paso necesario para la construcción de un sistema de monitoreo es establecer un cuerpo de información de base sobre grupos étnicos o familias individuales y sus estandartes de vida, condiciones de salud, patrones nutricionales, etc., previos al traslado. Ello debe preceder a 217 las relocalizaciones en por lo menos un año. El objetivo es generar los puntos de referencia contra los cuales se medirá el avance del programa. 7.7.1 Monitoreo del Traslado Entre los procesos específicos a ser cubiertos por los estudios de monitoreo, que comprende parte esencial del Plan de Reasentamiento incluido en el Plan de Manejo Ambiental, deben mencionarse los siguientes: • Canales formales de comunicación entre la agencia responsable de las relocalizaciones y los futuros relocalizados (reuniones públicas, folletos, videos, oficinas locales de divulgación de información, etc.), y reacciones de éstos ante la perspectiva de desplazamiento. • Grado de información que los afectados poseen acerca de sus derechos, características de los nuevos sitios, opciones disponibles para reestablecer su familias, oportunidades de desarrollo, alternativas en el nuevo sitio, cronograma del traslado, etc. • Visitas de los futuros relocalizados a los posibles sitios de reasentamiento definidos por los jefes del proyecto y las autoridades. • Tasación de las propiedades afectadas y la utilización de procedimientos de apelación cuando sea necesario. • Desembolsos de compensaciones o indemnizaciones para pérdidas. • Disponibilidad de personal técnico, equipamiento, vehículos, etc., requeridos para ejecución del plan de reasentamiento. El monitoreo debe abarcar también el avance físico en la preparación de las áreas receptoras. Los siguientes aspectos deben ser incluidos: • Adquisición de tierras productivas para reestablecer sistemas agropecuarios. • Construcción de caminos de acceso. • Construcción de escuelas. • Instalación de sistemas de drenaje, agua potable, electricidad, etc. • Construcción de viviendas. • Disponibilidad de terrenos de pastoreo. • Disponibilidad de lotes para aprovisionamiento de leña. Cuando comience el traslado físico de las personas el sistema de monitoreo deber cubrir la evacuación, transporte de los personas y sus bienes, la provisión de subsistencia, la disponibilidad de servicios médicos, así como la adjudicación de bienes (muebles y inmuebles) de reposición en el nuevo sito. 218 7.7.2 Monitoreo de Reasentamiento Con posteridad a la evacuación de los afectados y de su arribo a los sitios de reasentamiento, el monitoreo debe focalizarse en una seria limitada de indicadores sensibles sobre la forma en que el proyecto se efectúa. • Provisión de servicios e insumos comprometidos. • Estatus de salud de los niños. • Posesión de bienes productivas. • Entrega de títulos de dominio. • Adecuación de viviendas (por ejemplo, la siembra de árboles frutales). • Inversiones de capital y mano de obra en tierras agrícolas, huertas, pastorales, etc • Relación entre niños de edad escolar y los niños matriculados. • Relaciones entre los reasentados y la población anfitriona. 7.7.3 Evaluación del Plan de Reasentamiento La evaluación sobre la ejecución del plan debe que empezar en el segundo año después del traslado. El objetivo no es monitorear la implementación, sino documentar los resultados de la ejecución del plan de reasentamiento para contestar una sola pregunta: ¿han los relocalizados alcanzado sus niveles de vida previos o mejores? La evaluación debe continuarse por varios años, aunque tal vez a intervalos más largos que el sistema de monitoreo – normalmente, la evaluación es anual – hasta cuando los reasentados han llegado a sus niveles de vida previos o mejores. A esta altura del proceso, puede recurrirse a métodos tales como el estudio de casos, los ensayos de hogares, la observación participante, etc. La evaluación debe ser concentrada en un número de temas sociales, económicos, ambientales, etc. los cuales son fundamentales para contestar el pregunta principal. Entre de dichos temas clave es importante preguntar sobre si los reasentados: • • • • • • • • • • ¿Están vendiendo o comprando ganado? ¿Están vendiendo o comprando bicicletas, vehículos, bestias de transporte? ¿Están inscribiendo los niños en la escuela local o viajando a otro lugar? ¿Está utilizando el puesto de salud local o viajando a otro distante? ¿Están organizando clubes, comités de vecinos, organizaciones de padres? ¿Están sufriendo de estrés (abusando alcohol, drogas, violencia, etc.)? ¿Están reconstruyendo redes de apoyo mutuo e intercambios de servicios? ¿Están recuperando los ritos espirituales y ciclos ceremoniales propios? ¿Están alimentando los niños peor o mejor que antes de la relocalización? ¿Están experimentando tazas de morbididad y mortalidad peores o mejores que antes de la relocalización? Es necesario que los informes de evaluación sean presentados en forma periódica, de manera que los mismos contribuyan a que se pueda evaluar el avance de las relocalizaciones y de sus consecuencias, en relación a la política establecida y a los cronogramas específicos en cada fase 219 del proyecto. Resulta de importancia crítica el establecimiento de un mecanismo apropiado que haga llegar en forma expeditiva dichos informes a los oficiales con el poder de disponer la aplicación inmediata de las medidas correctivas que sean necesarias. 8 Impactos Ambientales del Proyecto 8.1 Introducción La finalidad de esta sección es: (a) revisar si el proyecto de desarrollo del sector recomendado en este estudio cumple con los estándares ambientales de la comunidad financiera internacional (CFI); (b) recomendar las acciones necesarias para mitigar los posibles impactos ambientales negativos del proyecto; y (c) establecer las condiciones para que el proyecto pueda obtener la aprobación ambiental de la CFI. A continuación, en primer lugar, son descritos los estándares ambientales de la CFI, y luego se procede a cumplir los tres objetivos antes indicados. 8.2 Estándares Ambientales de la CFI Como fue indicado en la Sección 1 de este capítulo, no existen estándares ambientales en la CFI que determinen si un proyecto presentado para posible financiamiento de la institución puede o no ser aprobado. Los procedimientos son más discrecionales y están basados en un trabajo conjunto de la institución con el personal técnico responsable por el diseño del proyecto en el país miembro durante el período de evaluación de la operación de financiamiento. En la Sección 6 de este capítulo se han presentado detalladamente los requisitos que existen en los Estados Unidos para el licenciamiento ambiental de proyectos Un resumen de los procedimientos empleados por el BID y BM, las instituciones más relevantes para el caso de financiamiento multilateral de proyectos en países latinoamericanos, se presenta a continuación. Mayores detalles se encuentran en los Anexos S y T, para los casos BID y BM respectivamente. 8.2.1 Evaluación Ambiental del BID 8.2.2 Evaluación Ambiental del BM El BID no tiene un procedimiento específico para certificar el cumplimiento de requisitos ambientales de los proyectos que financia. La evaluación del impacto ambiental (EIA) del proyecto es fundamentalmente de responsabilidad del prestatario, pero para ser aprobada la operación de préstamo, la EIA debe ser satisfactoria y estar de acuerdo con las políticas del BID. El análisis del EIA por parte de este Banco se realiza dentro de un ciclo general de evaluación y monitoreo del proyecto, que incluye las fases de: (a) definición de políticas y estrategias; (b) evaluación y planificación; (c) preparación, análisis y negociación; (d) ficha ambiental y evaluación del impacto ambiental; (e) ejecución; y (f) monitoreo y evaluación final. Debido a la permanente interrelación que existe entre el BID y el BM, los criterios, principios y procedimientos del BID son bastante similares a los usados por el BM. Más detalles sobre cada fase del ciclo del análisis ambiental del BID se incluyen en el mencionado Anexo S. El proceso de evaluación ambiental comienza con una revisión inicial del proyecto, en la cual el BM evalúa las componentes de proyecto según la magnitud y la sensibilidad de los aspectos ambientales que involucra. Esta revisión preliminar determina el tipo del análisis ambiental que 220 debe ser realizado: (a) estudio de impacto ambiental (EIA) formal; (b) EIA simplificado; o (c) ningún otro análisis adicional. El EIA, o cualquier análisis ambiental que deba ser realizado, es de responsabilidad exclusiva del prestatario, aunque el personal del BM está disponible para dar asistencia en lo que el prestatario considere necesario, especialmente en la determinación del alcance de los trabajos y desarrollo de los términos de referencia (TDR). Debido a la diversidad de proyectos financiados por el BM y a las diferentes características de los países y regiones donde estos se desarrollan, no existe un procedimiento estandarizado del BM para aprobar ambientalmente los proyectos, sino más bien un análisis específico para cada caso en conjunto con el prestatario y dentro de un marco general de políticas, principios y procedimientos. El análisis ambiental del BM está íntimamente asociado con el ciclo de proyecto. La revisión ambiental inicial (“screening”) es responsabilidad del gerente del proyecto del BM (con la asesoría de la División Regional de Medio Ambiente) y comienza en el momento de la identificación de la operación. Esta revisión inicial tiene la finalidad de asignar al proyecto una de las tres categorías posibles, en función de la localización del proyecto, su escala de magnitud y la sensibilidad del tipo de impacto ambiental58: • Categoría A: se requiere una EIA formal, ya que el proyecto puede tener impactos ambientales diversos y significativos. • Categoría B: aunque no se requiere una EIA formal, es necesario un análisis ambiental limitado, ya que el proyecto puede tener ciertos impactos ambientales negativos específicos. • Categoría C: el análisis ambiental es normalmente innecesario, ya que hay una reducida probabilidad de que el proyecto tenga impactos ambientales significativos. En el Anexo T se incluye una lista de los proyectos que con mayor probabilidad serían incluidos en las diversas categorías, así como los temas que deben ser incluidos en los estudios ambientales de los proyectos para que cumplan con los requisitos necesarios para una aprobación por parte del área de medio ambiente del BM. En general, proyectos de agua potable que requieran de presas y embalses de importancia, proyectos sanitarios urbanos que incluyan descargas y/o disposición de lodos de cierta magnitud y proyectos que requieran de reasentamiento de poblaciones quedan en Categoría A, requiriendo de un EIA detallado y separado del estudio de factibilidad global del proyecto. Para el resto de proyectos de agua potable y saneamiento, y especialmente si son sistemas rurales, la clasificación es en Categoría B, donde el EIA es menos detallado y puede constituir un capítulo del estudio de factibilidad global del proyecto. El criterio de clasificación es relativamente discrecional, ya que no está vinculada a rangos específicos de tamaño u otros parámetros cuantificables. 8.3 Impactos Ambientales del Proyecto En términos globales, los impactos ambientales positivos del proyecto en su totalidad (189 ciudades y 70% de la población urbana de Colombia), corresponden a los beneficios económicos La localización del proyecto se refiere a la proximidad o invasión de áreas ambientalmente frágiles, como manglares, pantanos y bosques tropicales pluviosos. La escala tiene que ser juzgada por el gerente del proyecto en el contexto de país; de ser grande la escala, el proyecto probablemente será de una Categoría A. La sensibilidad se refiere a problemas como impactos que son irreversibles, afectan minorías étnicas vulnerables o implican reasentamientos involuntarios. 58 221 de reducción de las tasas de enfermedades y mortalidad asociada al mejoramiento de la cantidad y calidad del agua potable, así como la reducción de los vertimientos de aguas negras y contaminación de las fuentes superficiales y subterráneas de recursos hídricos. Los impactos ambientales negativos del proyecto corresponden a los relacionados con las obras requeridas para: (a) aumentar la producción de agua potable para cubrir los incrementos de la población en el período 2006 – 2015 y llegar a una cobertura total del servicio en este último año; y (b) aumentar la recolección de aguas servidas y el nivel de tratamiento sanitario en dicho período para llegar también a una cobertura prácticamente total de servicios de saneamiento básico en dicho período. Las principales medidas mitigadoras de los impactos negativos corresponden a la reducción que se logra en los niveles de producción y distribución de agua debido a la reducción de pérdidas; así como al aumento de las tasas de cobertura del tratamiento sanitario con la correspondiente reducción de la carga contaminante de los efluentes descargados en las aguas superficiales del país. Adicionalmente, la propuesta de un procedimiento detallado de licenciamiento ambiental de los proyectos de agua potable y saneamiento básico, permite reducir el impacto ambiental negativo de los proyectos y obras. A continuación se analizan con mayor detalle estos aspectos, los cuales ya fueron tratados en las Secciones 3 y 4 de este Capítulo. 8.3.1 Impactos Ambientales Positivos Como fue calculado en el Capítulo 9, las coberturas promedio de agua potable para las 189 ciudades analizadas, que actualmente es de 84% será incrementada a 100% en el año 2015. Las coberturas promedio de las redes de alcantarillado sanitario en dichas ciudades se incrementarán del valor actual de 75% a 100% en 2015. Esto significa que la población de los principales centros urbanos de Colombia, con población igual o superior a 12,000 habitantes, tendrán servicios de agua potable de calidad y las contaminaciones locales de los barrios más pobres, que cuentan actualmente con sistemas sanitarios precarios (letrinas y pozos sépticos), prácticamente serán eliminadas. Por lo tanto las actuales tasas de morbilidad y mortalidad decrecerán a los niveles que tienen las mayores ciudades del país. Por otro lado, la actual cobertura de tratamiento sanitario, que no llega a 33%, se incrementará a prácticamente 100% en el año 2015, lo que mejorará la calidad de las aguas superficiales de Colombia, que actualmente están recibiendo descargas con un alto grado de contaminación. Esto contribuirá, además, al mejoramiento y mantenimiento de la calidad de las potenciales fuentes de agua potable y lugares de esparcimiento y atracción turística. 8.3.2 Impactos Ambientales Negativos Los impactos ambientales negativos del propuesto proyecto corresponden fundamentalmente al impacto de la construcción de obras requeridas para incrementar las capacidades de las obras de servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento/disposición de aguas residuales. El detalle de los incrementos de capacidad requeridos para estas tres etapas funcionales de las 189 ciudades analizadas para el período 2006 – 2015 se incluyó en el Capítulo 4. 8.3.2.1 Obras de Agua Potable Las obras, equipos y recursos adicionales requeridos en los sistemas de agua potable en el período 2007 – 2015 son necesarios para: 222 (a) Aumentar la producción anual de agua potable del valor actual de 2,968 millones de m3, estimado para el año 2006, a los 3,250 millones de m3 requeridos en el año 2015. (b) Extender las redes de distribución de agua potable para aumentar el número actual de conexiones, estimadas en 5.9 millones en el año 2006, a los 8.3 millones de conexiones requeridas en el año 2015. (c) Aumentar las capacidades de las plantas de desinfección, obras de almacenamiento y estaciones de bombeo para permitir incrementar el volumen de agua distribuida del valor actual de 2,342 millones de m3, estimado para el año 2006, a los 2,803 millones de m3 requeridos en 2015. (d) Instalar equipos adicionales de control de presiones y detección/reparación de fugas para reducir las pérdidas técnicas, estimadas en un promedio de 21.1% en el año 2006, a la meta promedio de 13.7% en 2015. (e) Instalar micromedidores adicionales y reforzar la capacidad del personal del área comercial de las empresas para reducir las pérdidas comerciales, estimadas en un promedio de 27.1% en el año 2006, a la meta promedio de 3.0% en 2015. 8.3.2.2 Obras de Saneamiento Básico Las obras y equipos adicionales requeridos en los sistemas de alcantarillado y tratamiento sanitario en el período 2007 – 2015 son necesarios para: (a) Extender las redes de alcantarillado sanitario para permitir aumentar el número actual de conexiones, estimadas en 5.1 millones en el año 2006, a los 8.0 millones de conexiones requeridas en el año 2015. (b) Aumentar las capacidades de las obras de almacenamiento y plantas de bombeo para permitir incrementar el volumen de aguas residuales recolectadas del valor actual de 2,027 millones de m3, estimado para el año 2006, a los 2,735 millones de m3 requeridos en 2015. (c) Instalar plantas adicionales de tratamiento de aguas servidas para incrementar el número actual de conexiones con tratamiento sanitario, estimadas en 1.7 millones en el año 2006, a los 8.0 millones de conexiones establecidas como meta para el año 2015. Esto permitirá aumentar el volumen tratado de 607 millones de m3, estimado para el año 2006, a 2,735 millones de m3 definidos para 2015. (d) Instalar emisarios de descarga y obras de disposición de residuos sanitarios adicionales para el manejo de los incrementos de material residual correspondientes al aumento de la cobertura de tratamiento sanitario indicado en el párrafo precedente. 8.3.3 Medidas de Mitigación de Impactos Negativos Las principales medidas definidas para reducir los impactos ambientales negativos del proyecto son las siguientes: (a) Reducir la producción y distribución de agua potable que hubiese sido necesaria para cubrir el incremento de demanda asociada al crecimiento de la población y aumento del nivel de cobertura, mediante la antes mencionada reducción de pérdidas técnicas. Esto ha permitido una economía de 4,300 millones de m3 de producción de agua en el período de estudio 2006- 2015, lo que ha disminuido la cantidad de obras requeridas en 223 agua potable y saneamiento, con la consiguiente reducción del impacto ambiental asociado a dichas obras. (b) Reducir la carga contaminante de aproximadamente 11,675 millones de m3 de aguas residuales captadas durante el período de estudio mediante un importante aumento de la cobertura de tratamiento sanitario. De esta forma, a partir de 2015 todas las aguas residuales captadas por los sistemas de alcantarillado sanitario, residenciales o noresidenciales, serán convenientemente tratadas antes de ser descargadas en las aguas superficiales y subterráneas de Colombia. (c) Introducir de mejoramientos menores a la regulación ambiental vigente, y el uso de un riguroso procedimiento de licenciamiento de proyectos y operación de sistemas de agua potable y saneamiento básico para garantizar que los impactos de la construcción de obras, operación de sistemas y transporte/descargas de residuos estén en rangos aceptables (ver próximo numeral 8.4). Este procedimiento, que incluye un formulario único estándar para solicitar la licencia, incluye los impactos socioeconómicos de posibles reasentamientos de poblaciones, que, como se explicó en la Sección 7 de este Capítulo, es uno de los aspectos más importantes en proyectos que presentan tal requerimiento. (d) Recomendar la implementación del antes mencionado proceso de licenciamiento, el cual facilitará la aprobación ambiental de proyectos que tengan financiamiento de la banca internacional y evitará la contaminación del ambiente relacionada con los proyectos del sector de agua potable y alcantarillado sanitario de Colombia. La implementación de este instrumento a nivel de las CRA y otras autoridades ambientales regionales, permitirá eliminar, mitigar o compensar todos los impactos negativos que puedan tener los planes individuales de los prestadores de servicios públicos del sector, dentro del concepto global del proyecto aquí desarrollado. 8.4 Aprobación Ambiental por la CFI El análisis del marco regulador ambiental de Colombia y de los criterios y procedimientos que tienen la CFI para aprobar los estudios ambientales de los proyectos presentados para financiamiento, permite concluir que hay bastante coherencia entre ambas posiciones. Con ciertos ajustes, que se recomiendan más adelante, a los procedimientos para obtener el licenciamiento de proyectos de agua potable y saneamiento básico en Colombia, es posible lograr que los estudios requeridos para tal licenciamiento sean también satisfactorios para la aprobación ambiental del proyecto y sus subproyectos por parte de la CFI. A continuación se analizan las mencionadas coherencias y algunas divergencias que deberían ser corregidas para que el cumplimiento de las condiciones de licenciamiento en Colombia asegure, dentro de lo posible, la aprobación ambiental del proyecto por parte de la CFI. 8.4.1 Proyectos de Agua Potable Para proyectos de agua potable que incluyen presas y embalses de tamaño mediano o grande son generalmente incluidos por el BM en la Categoría A, exigiéndose un EIA detallado independiente del informe de factibilidad total del proyecto. Esto es coherente con lo indicado en la legislación de Colombia, que indica que presas, represas y embalses con capacidades iguales o superiores a 200 millones de metros cúbicos requieren LA de la correspondiente CAR, lo que exige un EIA completo. Para este tipo de proyectos el BID exige también la elaboración de un 224 EIA, así como una amplia consulta a las comunidades locales, especialmente si hay necesidad de reasentar poblaciones. Por otro lado, la legislación de Colombia acepta que presas, represas y embalses con capacidades menores a 200 millones de metros cúbicos no requieren de LA (ver numeral 5.5.2 del Capítulo 5 de este Informe). De acuerdo con el BM, estos proyectos estarían incluidos en la Categoría B, es decir requerirían de EIA simplificados (generalmente un capítulo del informe de factibilidad del proyecto). En el caso del BID, los criterios son coincidentes, ya que exigen un EIA más simple o una ficha ambiental que resuma los principales impactos. En general, para la CFI los mayores problemas ambientales de los proyectos de agua potable tienen que ver con el impacto de los embalses en la flora y fauna de la zona de inundación, especialmente si existen especies raras o en peligro de extensión, y necesidad de reasentamientos de poblaciones con los correspondientes impactos socioculturales que esto implica. En la práctica, este último tipo de impacto ha sido el que presenta mayores dificultades, de ahí el detalle que se ha dado a este asunto en la previa Sección 7 de este Capítulo. 8.4.2 Proyectos de Saneamiento Para este tipo de proyectos hay gran coincidencia entre el enfoque la legislación de Colombia y los criterios de la CFI. El BM considera este tipo de proyectos en Categoría A, es decir la que exige mayor profundidad de análisis de impacto ambiental. El BID y agencias bilaterales de ayuda, como las agencias de Alemania, Japón y los EE. UU., exigen también el máximo rigor en los análisis ambientales de este tipo de proyectos, especialmente si estos proyectos manejan transporte y utilización de lodos sanitarios. Como se indicó en el Capítulo 5, la legislación de Colombia entrega la responsabilidad de otorgar licencia ambiental de proyectos de saneamiento a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), y otras autoridades ambientales no centralizadas, como las Corporaciones de Desarrollo Sostenible, Grandes Centros Urbanos, Entidades Territoriales Delegadas de las CAR y Autoridades Ambientales Creadas por la Ley 768 de 2002. Específicamente, esta responsabilidad se refiere a componentes de proyectos de saneamiento correspondientes a: (a) sistemas de tratamiento de aguas residuales (poblaciones de 200 mil habitantes o más); (b) rellenos sanitarios (construcción y operación) y residuos o deshechos peligrosos (almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación y/o disposición final). 8.4.3 Aprobación del Proyecto por la CFI Dado que el proyecto de expansión y reducción de pérdidas propuesto se refiere a prácticamente la totalidad del sector urbano de agua potable y saneamiento básico, no es posible enfocar la aprobación del proyecto en forma global por parte de la CFI. Esta aprobación debería ser obtenida individualmente para las distintas componentes del proyecto global. Por lo tanto, se ha diseñado un formulario único y completo que debería ser completado separadamente para cada subproyecto o componente que requiera financiamiento. El diseño de este formulario se ha hecho compatibilizando las exigencias de la legislación ambiental de Colombia con los criterios y principios que tiene la CFI para financiar los proyectos. Se estima que la presentación de este formulario y de los estudios ambientales que en él se indican, permitiría obtener la licencia de las autoridades ambientales de Colombia y la aprobación de las posibles instituciones financieras internacionales. El formulario, que se presenta en el Anexo U de este informe, consta de nueve Secciones, las que se describen someramente a continuación. 225 Sección A. Todos los solicitantes de licencia ambiental deben responder a las preguntas A.1 a A.7 de esta Sección. En el caso de proyectos que incluyan sistemas de tratamiento sanitario, que no incluyan alcantarillados mixtos (sanitario y aguas-lluvia), y que descarguen en aguas superficiales de uso público, el solicitante debe responder a las preguntas adicionales A. 8 a A.11, que solicitan datos sobre las características de los emisarios de descarga, de los cuerpos receptores, de las plantas de tratamiento y de los efluentes (parámetros físicos y de carga de contaminantes ). Sección B. Información adicional solicitada a todos los solicitantes de licencia para sistemas con plantas de tratamiento con caudales de diseño superiores a 300 m3 por día. El resto de solicitantes pueden pasar directamente a la Sección H, donde se definen los estudios ambientales que deben ser presentados para la solicitar la licencia ambiental de proyectos de agua potable y saneamiento. La Sección B solicita datos sobre los caudales afluentes al sistema sanitario (aguas más infiltración), los mapas topográficos que deben ser presentados, los diagramas de flujo de los procedimientos de tratamiento, los posibles subcontratos de operación y mantenimiento con terceros, los programas de implementación de las obras y los parámetros básicos de los efluentes. Sección C. Si además de tener caudales de diseño superiores a 300 m3 por día, las plantas de tratamiento corresponden a sistemas de alcantarillados que reciben descargas de clientes no-residenciales, los solicitantes deben entregar la información adicional indicada en esta Sección C. Los datos adicionales corresponden a parámetros de contenido de metales, compuestos orgánicos volátiles, compuestos ácido-extractables y compuestos contaminantes de base neutra de las descargas. Sección D. En el caso de sistemas sanitarios que reciben descargas de clientes catalogados por la autoridad ambiental como industrias ambientalmente especiales, deben ser entregados los datos adicionales indicados en esta Sección D. Esta información corresponde al pretratamiento obligatorio que deben tener los residuos de tales clientes antes de descargar en redes públicas de alcantarillado, las características de tales descargas después de pretratadas y la descripción de posibles impactos negativos que hayan existido en el pasado con relación a tal tipo de descargas. Sección E. Si la planta de tratamiento sanitario recibe, o espera recibir, residuos que son catalogados como peligrosos o provenientes de acciones correctivas establecidas por dicha autoridad, el solicitante de la licencia debe entregar información adicional con la lista y los códigos de las sustancias peligrosas, la dirección de las industrias que lo generan, el tipo y eficiencia del pretratamiento de la industria, el tipo de transporte utilizado para entregar los residuos a la planta, la frecuencia de tales recibimientos y otros datos complementarios. Sección F. Esta Sección debe ser completada por solicitantes de licencia ambiental en el caso de sistemas de saneamiento, que no reciben descargas de alcantarillados mixtos, y se cumplen por lo menos una de las siguientes tres condiciones: (a) caudal de diseño superior a 300 m3 por día; (b) recibimiento de descargas de clientes que requieren de pretratamiento; y (c) requerimiento de la autoridad ambiental para que entregue este tipo de información. Los datos solicitados corresponden al número, fechas, métodos y lugares de los testes de toxicidad realizados a los 226 efluentes del sistema; así como las características y resultados obtenidos en los diferentes teste y la evaluación de posibles procesos de reducción de toxicidad aplicados. Sección G. En el caso de sistemas de saneamiento que reciben descargas de alcantarillados mixtos (aguaslluvia y saneamiento), el solicitante de licencia debe proporcionar información adicional que incluye un mapa general del sistema que muestre los puntos de descarga de los colectores de aguas-lluvia, las áreas afectadas por el sistema y sus emisarios de descarga, y las zonas que tengan especies raras o en peligro de extinción. Además, se solicita los diagramas del sistema con la localización de todas las intersecciones e instalaciones de almacenamiento, regulación de caudales y estaciones de bombeo. Así como datos sobre los emisarios de descarga, cuerpos receptores e impactos negativos que haya ocurrido en el sistema en los últimos años. Sección H. Todos los solicitantes de licencia de proyectos de agua potable y saneamiento básico deben responder a las consultas de la parte H.1 del formulario, las que están relacionadas con a información general del proyecto. Si el proyecto es exclusivamente de agua potable y no tiene componentes de embalses, trasvase de cuencas ni reasentamiento de poblaciones, no requiere de licencia ambiental. En este caso, sin embargo, si hay una agencia internacional de financiamiento que exige un estudio ambiental, este requisito es exclusivo de la agencia y corresponde, generalmente, a un capítulo de impacto ambiental en el estudio de factibilidad del proyecto, o bien, estudio de impacto ambiental simplificado y separado que puede tener el alcance indicado en la parte H.4 del formulario propuesto. Si el proyecto de agua potable tiene componentes de embalses, trasvase de cuencas y/o reasentamiento de poblaciones, requiere de licencia ambiental y debe completar las partes H.3 (Diagnóstico Ambiental de Alternativas), H.4 (Estudio de Impacto Ambiental) y H.5 (Plan de Manejo o Monitoreo Ambiental) del formulario. Si el proyecto es exclusivamente de saneamiento (o tiene por lo menos una componente de saneamiento), y su diseño es para una población inferior a 200 mil habitante, no tiene componentes de embalses, trasvase de cuencas ni reasentamiento de poblaciones, no requiere de licencia ambiental. En este caso, sin embargo, si hay una agencia internacional de financiamiento que exige un estudio ambiental, este requisito es exclusivo de la agencia y corresponde, generalmente, a un capítulo de impacto ambiental en el estudio de factibilidad del proyecto, o bien, estudio de impacto ambiental simplificado y separado que puede tener los términos de referencia indicados en la parte H.2 y el alcance indicado en la parte H.4 del formulario propuesto. Si el proyecto de saneamiento tiene un diseño para una población de 200 mil habitantes o más, o tiene componentes de embalses, trasvase de cuencas y/o reasentamiento de poblaciones, requiere de licencia ambiental y debe completar las partes H.2 (Términos de Referencia de Estudios Ambientales), H.3 (Diagnóstico Ambiental de Alternativas), H.4 (Estudio de Impacto Ambiental) y H.5 (Plan de Manejo o Monitoreo Ambiental) del formulario. Sección I. Todos los solicitantes de licencia deben completar la Sección I del formulario, la que pide indicar las Secciones del formulario que han sido completadas, el tipo de empresa, institución u organización que solicita la licencia ambiental y los datos y firma del solicitante. 227 9 Conclusiones y Recomendaciones Del análisis hecho sobre la regulación ambiental de Colombia aplicable o relacionada con el sector de agua potable y saneamiento se extraen las siguientes principales conclusiones y recomendaciones: 1. Las pérdidas técnicas y comerciales actuales de las empresas del sector son bastante superiores a los valores económicamente recomendables para cada una de ellas, los cuales se han considerado como metas para cada sistema. En forma global para el sector, estas metas significan la reducción de las pérdidas técnicas actuales de 21.1% en 2006 a 13.7% en 2015. Las pérdidas comerciales globales del sector se reducirían en dicho período de 27.1% a 3.0%, lo que significaría que el índice de agua no-contabilizada (IANC) decrecería de 48.2% a 20.4% durante el período 2006-2015 (Capítulo 2). 2. La recomendación de reducción de las pérdidas técnicas hecha en este estudio permite reducir el crecimiento promedio anual de la producción de agua del sector en el período 2006 - 2015 de 3.6% a 2.8%, lo que representa una economía total de 4,300 millones de m3 en el período. Por otro lado, la recomendación de reducción de las pérdidas comerciales del sector significa que la facturación de las empresas pueda crecer a un ritmo de 6.7% medio anual, en vez del 6.2% que corresponde a mantener el nivel actual de pérdidas. Esto representa una mayor facturación total de 6,275 millones de m3 en el período de estudio. 3. El incremento de cobertura de las redes de alcantarillado sanitario establecido como meta para 2015 en este estudio, significa un aumento de captación de aguas residuales que va de 1,297 millones de m3 en 2005 a 2,719 millones de m3 en 2015, lo que representa que un total de aproximadamente 7,110 millones de m3 serán captados por los sistemas de alcantarillado sanitario en vez de ser vertidos a cauces superficiales o a la napa subterránea del país durante el período evaluado. 4. El incremento de cobertura del tratamiento sanitario de las aguas residuales establecido como meta para 2015, significa un aumento del nivel de tratamiento de aguas residuales que se eleva de 384 millones de m3 en 2005 a 2,719 millones de m3 en 2015, lo que representa un total de aproximadamente 11,675 millones de m3 serán tratados por las plantas de tratamiento, en lugar de ser descargado a los cuerpos receptores con toda su carga contaminante. Lo anterior significa que una cantidad de 2,1 millones de toneladas de SST y 0.6 millones de toneladas de DBO serán dejadas de ser descargadas en los cuerpos receptores del país durante los 10 años del período de estudio. 5. Servicios adecuados de agua potable y alcantarillado sanitario tienen, en general, un importante efecto sobre la calidad de vida de la población beneficiada y la economía del país, tales como: mejoramiento de la salud pública, mantenimiento adecuado de las cuencas hídricas, calidad ambiental de las cuencas receptoras y reducción de los costos económicos de los sectores productivos. Por tal motivo, la reducción de la carga contaminante indicada en el párrafo precedente representa un importante beneficio económico para el país y mejoramiento de calidad de vida para sus habitantes. 6. El marco regulador ambiental de Colombia, en su versión moderna y ejecutiva actual, se puede decir que se inicia en el año 1993 con la expedición de la Ley 99 (Ley de Licencias Ambientales). Esto, porque antes de dicha Ley toda la normativa ambiental se reducía a principios e intenciones, ya que en la práctica no existían los medios de hacerla cumplir. 228 Sin embargo, durante el período 1994-2000, se avanzó muy poco en la implementación de las medidas establecidas por la Ley, ya que no se desarrolló legislación secundaria ni procedimientos concretos para su aplicación. 7. Lo anterior ha sido parcialmente subsanado en los últimos años con la publicación, entre otras cosas, de términos de referencia sectoriales para estudios ambientales y manuales de evaluación de los estudios ambientales y monitoreo de las obligaciones contraídas. Lo más importante, además, es que en el año 2005 se expidió finalmente el Reglamento de la Ley de Licencias Ambientales (Decreto 1220 de 2005) y se establecieron procedimientos para solicitar las requeridas licencias, a través del diseño del Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental. 8. En el caso de descargas de aguas servidas, tanto el establecimiento de un sistema de tasas retributivas como el de una política de licencias y penalidades se orientan hacia un mismo objetivo: reducción de descarga de contaminantes a mínimos aceptables. En el primer caso, si las tasas retributivas fuesen definidas con un criterio de costo/beneficio, los operadores de alcantarillado sanitario tendrían un incentivo económico para llegar a un nivel de tratamiento cuyo costo marginal fuese igual al costo evitado marginal de penalidades. Teóricamente, por lo tanto, no sería necesario un sistema de licenciamiento ambiental para descargas de aguas servidas. En la práctica, sin embargo, este mecanismo no funciona tan correctamente como en la teoría. Por este motivo, como Colombia, casi todos los países que utilizan el concepto de tasas retributivas, han optado por definirlas como una especie de impuesto destinado a financiar las instituciones de regulación ambiental y disponer de recursos para desarrollar obras de mantenimiento ambiental general de las regiones. 9. Lo anterior muestra, no obstante, que las normas de valores máximos aceptables de contaminación de descargas sanitarias deben ser establecidas con un cierto criterio de costo/beneficio ambiental. Por ejemplo, el criterio de remoción del 80% de DBO y SST exigido por el Decreto 1594 de 1984 para los contratos de concesión de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, parece no ser sustentable desde el punto de vista de los costos de las plantas de tratamiento y condiciones financieras de la mayor parte de las empresas del sector59. Por este motivo, un importante aspecto que debe ser revisado en los próximos años en Colombia, es la legislación sobre los niveles máximos de contaminación de las descargas que serán aceptadas como condición de licenciamientos de los prestadores de servicios sanitarios. 10. Desde el punto de vista del marco institucional, el sistema Colombiano está diseñado con un gran grado de descentralización, donde el MAVDT tiene competencia para el licenciamiento de grandes proyectos en diferentes sectores, mientras las CAR y otras autoridades ambientales creadas por diferentes leyes y decretos, tienen competencia para el licenciamiento de proyectos menores y, en forma exclusiva, para el licenciamiento de sistemas de descargas de aguas residuales para poblaciones de 200 mil habitantes o mayores. Esta estructura descentralizada parece eficiente, pero crea algunos interrogantes que se plantean en los numerales siguientes. 59 En el Informe 4 de este estudio se indicó que en un análisis de descargas hecho en el año 2000 se constató que la reducción era en promedio de 53% y 24% para DBO y SST respectivamente, para una muestra de 24 puntos de descarga de plantas de tratamiento. 229 11. La autoridad ambiental principal del país es el MAVDT, que por tener el carácter de Ministerio es un organismo político de gobierno. Aunque haya existido en Colombia la sana intención de mantener al MAVDT como un organismo eminentemente técnico, esto no queda necesariamente garantizado para el futuro. Muchos países han optado por crear una autoridad ambiental central autónoma, de modo que la gestión ambiental sea técnicamente continua y libre de influencias de la política contingente. Si en el futuro se presenta una alternativa de reestructuración institucional, parece adecuado analizar la opción de transformar el MAVDT en un organismo autónomo independiente (i.e. Comisión o Agencia Nacional de Medio Ambiente). 12. Como de indicó antes, las CAR tienen atribuciones exclusivas para el licenciamiento de empresas de servicios públicos, personas naturales o jurídicas, municipios y otras organizaciones y entidades autorizadas para prestar servicios públicos de agua potable y alcantarillado sanitario. De acuerdo con la legislación vigente, no parece que exista competencia del MAVDT para establecer normas generales a las cuales las CAR deban someterse, ni para intervenir en aspectos de exclusiva competencia de las CAR, salvo en los casos en que existan ciertos proyectos que generen sobreposición de competencias regionales. En muchos países, con el propósito de mantener coherencia nacional, la regionalización de la competencia para el otorgamiento de licencias ambientales es hecha por vía de delegación expresa de la autoridad ambiental central. 13. Además de la conveniencia de tener un política ambiental coherente en el aspecto ambiental, la actual descentralización de instituciones crea también cierta dificultad de coordinación entre las autoridades que regulan el sector. Esto puede provocar la duplicación o colisión de funciones entre el propio MAVDT y las CAR, así como con las distintas otras organizaciones que de alguna forma tienen relación con el sector, tales como el MDE, la CRA, el DNP y el Ministerio de Hacienda. Por otro lado, es necesario también revisar la coherencia que debe existir entre las condiciones establecidas para otorgar concesiones de servicios de agua potable y saneamiento y los requisitos de licenciamiento establecidos en la reciente reglamentación expedida. 14. A pesar de los importante pasos dados en los últimos años en la reglamentación y especificación de procedimientos para el licenciamiento ambiental, los procesos de evaluación de los estudios ambientales y aprobación de licencias continúan siendo excesivamente globales y discrecionales. En un futuro próximo, debería darse un gran énfasis en la aplicación de formularios detallados para el licenciamiento ambiental de cada tipo de proyecto, de modo que la aprobación sea con base en calificaciones estándar de los parámetros del proyecto en lugar de evaluaciones más o menos subjetivas sobre la calidad de los estudios ambientales. Los formularios desarrollados en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y el formulario para licenciamientos en el sector de agua potable y saneamiento básico propuesto en este capítulo, pueden servir orientación para el diseño de los formularios definitivos. 15. La participación de la comunidad en la toma de decisiones ambientales, tema al que la legislación de Colombia ha dado gran importancia, debe ser instrumentalizada de forma a sustituir o complementar el sistema basado en audiencias públicas y derechos a solicitar información sobre los proyectos, por un sistema de información basado en tecnología Internet. Este sistema de información debe permitir colocar al alcance de cualquier persona que quiera informarse y plantear comentarios u objeciones, datos sobre 230 propuestas de nuevas normas, proyectos de legislación ambiental, solicitaciones de licencias, licencias otorgadas y otros aspectos ambientales importantes. 16. Dentro del anterior concepto, gran importancia debe darse a las facilidades que deben tener las comunidades indígenas y negras del país para acceder a informaciones oportunas sobre los impactos negativos y beneficios de los propuestos proyectos de agua potable y saneamiento para sus comunidades. Esto es fundamental para facilitar la participación de estas comunidades en el diseño y desarrollo de los proyectos, así como la determinación del monto de las indemnizaciones a que tendrían derecho por los daños que puedan sufrir debido a la implantación y operación de los mismos. 17. La preparación de estudios ambientales, las gestiones para solicitar los permisos y licencias ambientales, y el monitoreo de los aspectos ambientales durante las fases de desarrollo y operación de proyectos de los prestadores de servicios de AP y AS, son actividades repetitivas y/o continuas de gran importancia. En Colombia la gran parte de las empresas del sector contratan firmas consultoras para la elaboración de los estudios ambientales requeridos en el proceso de licenciamiento ambiental. Esta práctica es también común en otros países, pero la experiencia internacional indica la gran conveniencia contar con sistemas de gestión ambiental en las empresas e instituciones cuyas actividades se relacionan con el medio ambiente. Dentro de este concepto, descrito detalladamente en la Sección 6 de este capítulo 6, es recomendable que las autoridades ambientales de Colombia incentiven o establezcan como requisito el uso de estos sistemas en las empresas y organizaciones del país. 18. Dentro de los estudios ambientales de los proyectos es recomendable también incluir el análisis de necesidades de reasentamientos y, en el caso de ser necesarios, establecer los términos de referencia para tales análisis, en la forma señalada en la Sección 6 y en el mencionado formulario de solicitación de licencias descrito en la Sección 8 de este Capítulo. La documentación para solicitación de las licencias ambientales, y los formularios correspondientes, deben incluir los aspectos de reasentamientos como requerimiento de aprobación. Los programas de monitoreo del cumplimiento de las condiciones establecidas para la aprobación de las licencias, deben también incluir el monitoreo de la ejecución y desempeño posterior a la ejecución del plan de reasentamiento, en la forma recomendada en las antes mencionadas Secciones. 19. Los impactos ambientales negativos del proyecto pueden ser en gran parte mitigados y reducidos a valores aceptables al seguir un procedimiento de licenciamiento ambiental como el recomendado en este Capítulo. Esto requiere algunos ajustes menores del marco regulador vigente para el sector, siendo las principales: (a) incluir los reasentamientos forzados de poblaciones como una razón para que los proyectos requieran de licencia ambiental; (b) definir los contaminantes de las descargas de los sistemas de saneamiento básico y justificar los límites aceptables, introduciendo los ajustes que sean necesarios al propuesto formulario de solicitud de licenciamiento; (c) establecer una legislación clara y precisa de las penalidades que pueden ser aplicadas a las personas físicas o jurídicas que no cumplan con los límites indicados por la normativa; y (d) dar responsabilidad al ente nacional de medio ambiente (MAVDT u otro similar) para coordinar y supervisar técnicamente las autoridades ambientales regionales, tanto en los aspectos de regulación como en los aspectos de licenciamiento y monitoreo. 231 TERMINADO DE IMPRIMIR EL 30/O6/2007 Naples, Florida USA INTERNATIONAL CONSULTING CORPORATION – ICC 232