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Documento de trabajo proyecto general
EL APROVECHAMIENTO Y SU RECONOCIMIENTO
EN LA TARIFA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
Junio de 2013
REGG-FOR07
TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN. .............................................................................................................................................3
2. OBJETIVOS .......................................................................................................................................................4
3. JUSTIFICACIÓN Y ANTECEDENTES ..........................................................................................................4
3.1 Remuneración del Aprovechamiento .......................................................................................................4
3.2 Resultado del Diagnóstico .........................................................................................................................6
4. PROPUESTA .....................................................................................................................................................7
4.1 Costos Evitados...........................................................................................................................................8
4.2 Antecedentes Servicios Públicos de Aseo ..............................................................................................8
4.3 Metodología .................................................................................................................................................9
4.3.1 Cálculo de los costos evitados ....................................................................................................... 10
4.3.2 Mercado de residuos aprovechables ............................................................................................. 11
5. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................... 14
2
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1. INTRODUCCIÓN.
El aprovechamiento (más como una recuperación de materiales) se viene realizando en el país de manera
informal, con un fuerte componente social, cuya actividad carece de las condiciones mínimas laborales,
seguridad social y de reconocimiento de su aporte al componente ambiental del manejo integral de residuos
sólidos.
Es así que la Corte Constitucional a través del Auto 275 de 2011, no sólo exhortó al Distrito Capital a adelantar
acciones para la inclusión social, sino también a la CRA para establecer las condiciones regulatorias que
permita remunerar su actividad. Sin embargo, algunas determinaciones de dicho Auto han sido mal
interpretadas, razón por la cual se hace necesario precisar algunos aspectos.
En primer lugar, la gestión integral de residuos sólidos planteada en la política del año 1998, y los Decretos
15051 de 2003 y 17132 de 2002, abarca todas las actividades encaminadas a dar a los residuos sólidos, el
destino más adecuado, desde su generación (incluyendo la minimización) hasta su disposición final o
tratamiento, o su reincorporación a los ciclos productivos. Por su parte, el artículo 1 del Decreto 1505 de 2003,
plantea una diferencia del aprovechamiento, en el marco de la gestión integral de residuos sólidos y en el marco
del servicio público de aseo. Así mismo, la modificación del Decreto 1713 de 2002 establece la recolección y
transporte de residuos para Aprovechamiento como actividad complementaria del servicio público de aseo.
En cuanto a la regulación, esta se encarga exclusivamente del servicio público de aseo y reconoce vía tarifa el
componente de recolección y transporte de los residuos aprovechables. En ese orden de ideas, el residuo
recuperado para aprovechamiento tiene un mercado donde se valoriza y el agente obtiene un ingreso por ello, y
por lo tanto no hay razón para incluir actividades comerciales en la remuneración vía tarifa. Teniendo en cuenta
lo anterior, la CRA en su propuesta para el nuevo marco tarifario del servicio público de aseo, planteó la
remuneración tarifaria de las actividades enunciadas anteriormente, mediante el esquema de costos evitados.
Por otro lado, en relación con la viabilidad de la actividad en forma integral, según la normatividad, los proyectos
de aprovechamiento deben ser formulados por los municipios y distritos en el Plan de Gestión Integral de
Residuos Sólidos3, con la participación e inclusión de los recicladores y deben ser viables y autosostenibles. De
esta manera, la formalización de los recicladores y el apoyo a estos grupos, con la infraestructura que se
requiere para dar valor agregado a los materiales, debe provenir de fuentes diferentes a la tarifa y es ahí donde
los entes territoriales deben hacerse partícipes, a través de políticas sociales y económicas.
De otra parte, es necesario que el gobierno nacional establezca las tasas ambientales para el sector y la
responsabilidad del post-consumo de los usuarios industriales. La suma de dichos conceptos, corresponderá a
los ingresos globales mediante los cuales se hará viable el aprovechamiento.
El presente documento aborda la situación actual del aprovechamiento, desde el ámbito del servicio público de
aseo, y realiza la propuesta para su remuneración en lo que corresponde a la estructura tarifaria de este
servicio, teniendo en cuenta para ello, los principales aspectos del aprovechamiento en el país y las condiciones
legales impuestas en la actualidad.
1
“Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1713 de 2002, en relación con los planes de gestión integral de residuos sólidos y se
dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República.
2
“Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público
de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos”, expedido por el
Presidente de la República.
3
En adelante, PGIRS.
3
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2. OBJETIVOS
Determinar, en forma explícita la remuneración de la actividad de aprovechamiento, en el marco del servicio
público de aseo, que corresponde a la recolección y transporte de residuos sólidos aprovechables para el
prestador que lo realice, y el incentivo a la separación en la fuente para los usuarios.
Desde el aspecto legal, definir claramente quiénes y mediante qué figura empresarial o cualquier otra, de
acuerdo con la Ley 142 de 1994 y el Auto 275 de 2011, serán las personas prestadoras que puedan acceder a
la remuneración vía tarifa.
Desde el aspecto comercial, las obligaciones de estos prestadores en relación con el CCU, la atención a los
usuarios, su responsabilidad en el Área Limpia y la forma como se les trasladarán los recursos recaudados por
otros prestadores.
3. JUSTIFICACIÓN Y ANTECEDENTES
3.1 Remuneración del Aprovechamiento
La metodología vigente reconoce el aprovechamiento como una actividad complementaria del servicio público
de aseo, de la siguiente forma:
•
•
•
Cualquier tonelada de residuos sólidos que haya sido recolectada y transportada, puede ser cobrada
según la metodología tarifaria.
Cualquier tonelada de residuos sólidos que haya sido dispuesta (en planta de aprovechamiento) puede
ser cobrada según la metodología tarifaria, según el Artículo 17.
Artículo 39 prevé el incentivo a la separación en la fuente para el usuario.
Sin embargo, es necesario hacer explícita la remuneración, bajo el concepto de costos evitados, como lo
propuso la CRA en el documento presentado a la Honorable Corte Constitucional.
En cuanto a las condiciones de los materiales, la regulación debe propender por la separación en la fuente de
los materiales aprovechables, lo cual se promoverá como un incentivo a través de la regulación. Ello conllevaría
grandes beneficios para la actividad y sus costos, con miras a disminuir los “rechazos”, los cuales pueden llegar
a convertirse en un sobre costo del servicio.
Por su parte, el Auto 275 de 2011 estableció para la CRA:
“QUINTO.- EXHORTAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)
para que revise y defina parámetros generales para la prestación de los servicios de separación,
reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos en los términos establecidos en el numeral
115 de esta providencia. La CRA remitirá un informe de los parámetros que hayan sido o vayan a ser
fijados a la Corte Constitucional a más tardar dentro del primer trimestre del año dos mil doce (2012). La
CRA deberá asegurarse de que tales parámetros se reflejen en la estructura tarifaria que por virtud de
la ley debe ser fijada en el año dos mil doce (2012).
“115. Por tal motivo se exhortará a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
en su calidad de órgano autónomo nacional de carácter técnico para: (i) En desarrollo de sus
competencias constitucionales y legales revisar y definir parámetros generales para la prestación de los
servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, aspecto que deberá estar listo
y reglamentado en el primer trimestre del año 2012. Para el efecto, la Comisión trabajará aspectos tales
como la separación en la fuente por parte de los usuarios, formalización de rutas y modelos para la
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recolección, transporte y disposición de material aprovechable por parte de la población recicladora;
posibilidades de estímulos para la creación y funcionamiento de organizaciones autorizadas
(recicladores) prestadoras de los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos;
reglas de creación y funcionamiento de centros de acopio como intermediarios dentro de los procesos
de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento, así como para parques de aprovechamiento. (ii)
Asegurarse que dichos parámetros se vean reflejados en la metodología tarifaria actualmente en
construcción por la Comisión de Regulación. (iii) Acompañar desde el punto de vista técnico y, en
desarrollo de la función de colaboración armónica de las instituciones públicas, al Distrito en la
definición de parámetros normativos del orden distrital que favorezcan las actividades de reciclaje,
tratamiento y aprovechamiento de los residuos”. Subrayado fuera de texto.
Es pertinente precisar que los aspectos determinados en el numeral 115 (subrayado), están por fuera de la
competencia de la CRA en materia de regulación del servicio público de aseo y corresponde a los entes
territoriales, como se mencionó anteriormente, en el marco del proceso de planificación y definición de políticas
para el manejo integral de los residuos sólidos aseo (PGIRS), y de las acciones afirmativas en favor de la
población vulnerable.
De otra parte, en el numeral 85, el Auto manifiesta:
85. Si se tiene en cuenta que el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro que el que
la operación del servicio público complementario de aprovechamiento esté en cabeza de sus
destinatarios naturales -los recicladores-, este podría ser tenido en principio como una formal acción
afirmativa. Sin embargo, la eficacia de la medida radica en que este grupo se encuentre materialmente
preparado para asumir la operación del servicio. De lo contrario, este cambio de paradigma no tendría
ninguna repercusión desde el punto de vista práctico, pues sin la adecuada organización y logística
este grupo marginal seguirá realizando su labor sin que se aprecien cambios significativos más allá de
que no tendrán la presión de la competencia que implican las rutas formales de reciclaje operadas por
los concesionarios –aunque sí la del paso de los camiones recolectores en su labor en la acera= y, que
contarán con uniformes, botas y carros de tracción humana que faciliten su trabajo.
Se debe también agregar que, como se verá a continuación, aún en la hipótesis en la cual se pudiera
considerar que allí se contempló una acción afirmativa, el esquema desarrollado por la licitación entra
en franca contradicción con la posibilidad de que se incremente el reciclaje puesto que si los
concesionarios tuvieren interés en incrementarlo –lo cual es en suma dudoso porque sus ganancias
provienen del peso recogido y porque se estará en competencia con los recicladores de oficio-, quienes
en realidad lo realizarán –los recicladores de oficio- no tienen vínculo jurídico alguno con el
concesionario.” Negrilla fuera de texto.
De acuerdo con lo anterior, es claro que lo que pretende la Honorable Corte Constitucional es que se remunere
el aprovechamiento y que los beneficiarios de dicha remuneración sean los recicladores, pero organizados. Es
así como, desde lo establecido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, éstos deben organizarse para
convertirse en prestadores. Lo que significa que deberán cumplir con las obligaciones que defina la regulación.
El mencionado Auto en el sexto exhorto estableció:
SEXTO.- EXHORTAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA),
para que acompañe y preste su colaboración al Distrito -a través de la UAESP o de la entidad que haga
sus veces-, en la definición de la regulación especial a nivel distrital dirigida a la regularización de la
población de recicladores en los componentes de separación, reciclaje, trasformación y
aprovechamiento de residuos, en los términos del numeral 116 de esta providencia”. Subrayado fuera
de texto original.
En cumplimiento de lo anterior, la CRA llevó a cabo durante el mes de febrero de 2012 actividades y reuniones
con actores del sector, con base en lo cual se determinaron las bases conceptuales para el documento que
5
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presentó la Entidad a la Honorable Corte Constitucional el 30 de marzo de 2012, “Informe de los parámetros
generales que hayan sido o vayan a ser fijados para la prestación de la actividad complementaria de
aprovechamiento de residuos sólidos”, que fue aprobado por la Honorable Corte Constitucional con el Auto 084
de 2012. La propuesta consiste en la inclusión de la remuneración del aprovechamiento en el nuevo marco
tarifario del servicio público de aseo bajo la premisa de “costos evitados”, en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto 1505 de 2003 y del proyecto de modificación del Decreto 1713 de 2002
Posteriormente, durante los meses de mayo y junio del año 2012, se realizaron seis (6) reuniones con la
UAESP, con el fin de prestar apoyo a esta entidad en lo referente a la aplicación de la metodología tarifaria
vigente -Res. CRA 351 de 2005- y aclaración de aspectos jurídico-legal, técnico y económico de la regulación
económica, que le permita al Distrito Capital reconocer la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio
público de aseo (tal como está definido en el Artículo 1 del Decreto 1505 de 2003).
3.2 Resultado del Diagnóstico
La CRA llevó a cabo un diagnóstico del servicio público de aseo, que incluyó la realización de una encuesta a
todas las personas prestadoras del servicio público de aseo inscritas en el RUPS, sobre la prestación de la
actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo. Adicionalmente, se analizaron el
Estudio Nacional del Reciclaje y los Recicladores4, Informes anuales de disposición final 2006, 2007, 2008,
2009 y 2010 y el diagnóstico de plantas de aprovechamiento de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios SSPD.
Del análisis de la información se concluyó, que a nivel nacional, actualmente se recupera un 20% del total de
residuos generados, del cual el 11.4% lo recuperan recicladores. En el esquema siguiente se observan los tres
escenarios analizados por el estudio de CEMPRE y que concuerdan con el resultado del diagnóstico de las
plantas de aprovechamiento realizado por la SSPD en el año 2008 y con lo proyectado como máximo potencial
de aprovechamiento por la consultoría contratada por la CRA5.
Gráfica No. 1. Esquema de escenarios actuales y posibles del aprovechamiento en Colombia
4
Aluna Consultores Ltda para CEMPRE, 2010 (Peldar, Cámara de Pulpa, Papel y Cartón ANDI, Cámara de FEDEMETAL ANDI,
ACOPLASTICOS.
5
Consultoría CRA. Alberto Osorio. Aprovechamiento en tres departamentos. 2009-2010.
6
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De acuerdo con el esquema, se espera que el porcentaje de materiales recuperados se incremente y es
pertinente que a través de la regulación (CRA), las políticas sociales y de gestión integral de residuos sólidos
(municipios), sean los recicladores organizados como prestadores quienes accedan a ese mercado. Así mismo,
como el principio fundamental del estado es garantizar la prestación del servicio público de aseo, y
considerando que el sector ha logrado avances importantes en cobertura, continuidad y presencia de empresas
con capacidad de inversión; es necesario mantener estas condiciones para que no se desincentive la inversión
y más bien se oriente el sector hacia un servicio con mayor calidad y eficiencias.
En relación con el análisis del aprovechamiento, se encontró que:









Los prestadores del servicio público de aseo se encuentran realizando actividades de aprovechamiento en
condiciones que no revelan un análisis de viabilidad financiera, económica y sostenibilidad del negocio.
La actividad se desarrolla en su mayoría como un beneficio social para una población o un particular
vulnerable.
Tanto la Consultoría de Econometría como las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, concibieron el
aprovechamiento como una actividad económica que debía ser desviada del servicio público de aseo para
realizarse por fuera de éste. Por tal razón, se estableció la medición de los residuos como el principal
incentivo al aprovechamiento.
El incentivo al aprovechamiento establecido en el artículo 17 de la Resolución 351 de 2005, no fue
suficiente porque no generó ningún cambio en el comportamiento de los prestadores del servicio público de
aseo. No se incentivaron esquemas viables de aprovechamiento y se continuó con el cobro de las
toneladas manejadas como si todas fueran para disposición final así se realizara aprovechamiento.
La mejor separación en la fuente implica la separación de los residuos orgánicos así estos no sean
aprovechados. Lo anterior por motivos de calidad y preservación de los materiales inorgánicos
aprovechables.
No existe ningún patrón de eficiencia en el transporte de los residuos aprovechables vendidos, con
excepción de la disminución del precio de venta cuando el comprador asume los costos de transporte.
El compostaje no se realiza de una manera técnica y operativamente adecuada y tampoco se ha
desarrollado un mercado viable y seguro para su comercialización.
El mercado de aprovechables ya se encuentra en manos de los recicladores y una remuneración de la
actividad a través del servicio público de aseo supone un bajo desplazamiento de residuos de la línea de
disposición final, a la línea de aprovechamiento.
Tanto la normatividad, como el CONPES y el Auto 275 de 2011, soportan una actividad de
aprovechamiento realizada a través de la separación en la fuente y la recolección separada manejada por
los recicladores como dueños históricos de la actividad.
4. PROPUESTA
La actividad de aprovechamiento debe ser realizada por alguno de las personas prestadoras establecidas en el
artículo 15 de la Ley 142 de 1994, y deben acogerse a la totalidad de las normas establecidas para estos. Por lo
anterior, los recicladores organizados podrán agruparse como una persona prestadora o tener contratos de
gestión con alguna de ellas.
Por otra parte, para la determinación del costo de aprovechamiento, el costo de los residuos sólidos
aprovechables es considerado igual a los costos en recolección y transporte y de disposición final, teniendo en
cuenta que el aprovechamiento de una tonelada evita la recolección y transporte de esta hasta un relleno
sanitario. En otras palabras, cada tonelada de residuos sólidos que se aprovecha es una tonelada menos que
debe ser llevada al relleno sanitario.
Estos costos evitados son en su mayoría beneficios económicos y ambientales para la sociedad. Los métodos
de valoración que se usan para cuantificar estos costos evitados son una estimación de los beneficios
ambientales y económicos por conservar el servicio ambiental. Muchas de estas metodologías pueden ser
7
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inciertas, ya que aún no se tiene mucha información sobre la valoración económica de externalidades
ambientales.
4.1 Costos Evitados
Para efectos del servicio público de aseo, los costos evitados son aquellos que el prestador deja de incurrir
porque los residuos que normalmente recolecta, transporta y dispone en un relleno sanitario son ahora
aprovechados e incorporados en el ciclo económico.
Los costos evitados pueden ser clasificados como costos directos (costos operativos y de capital), costos
indirectos (externalidades), y los costos de oportunidad. En la mayoría de los estudios, donde se enfatizan los
costos directos, son alternativas de recursos ya que son más fáciles de medir y analizar (Manual Herramientas
Económicas de Impactos Ambientales, 2003).
En términos ambientales el costo evitado corresponde al, “caso en el que el bien o servicio ambiental bajo
análisis no se comercia en el mercado, pero está relacionado con un bien que si lo es lo cual significa que
posee un precio6.”. El bien ambiental puede ser un insumo más dentro de la función de producción ordinaria de
un bien o servicio privado, o el bien o servicio ambiental forma, junto con otros bienes y servicios, parte de la
función de producción de utilidad de un individuo o una familia7.
Los costos evitados tienen varios métodos de valoración. Estos métodos no proveen medidas precisas de los
valores económicos de los servicios ambientales, sino que suponen que los costos de evitar ciertos daños
sobre el medio ambiente, o reemplazar ecosistemas o los servicios que estos proveen, constituyen
estimaciones útiles de su valor. Este supuesto descansa en el hecho de que, si las personas están dispuestas a
incurrir en este tipo de costos para evitar los perjuicios causados por la pérdida de algún servicio ambiental o
para reemplazar ciertos servicios del ecosistema, entonces estos servicios deben valer por lo menos el monto
que la gente paga para ello (Ecosystem, Valuation, 2006).
Uno de estos métodos de valoración es a partir de funciones de dosis-respuesta, donde se da a conocer cómo
afecta una determinada variación de la calidad (o cantidad) del bien ambiental a la calidad (o cantidad) del bien
producido. También existen modelos para calcular el beneficio de los costos evitados. Un ejemplo de esto es el
modelo EMMAUS, que fue desarrollado en Estados Unidos para la gestión de los residuos sólidos en
poblaciones pequeñas y medianas, y es una herramienta válida para la definición de incentivos de promoción
de reciclado de residuos sólidos urbanos (RSU), ya que permite evaluar en el tiempo cómo se desarrolla un
proyecto y su evaluación8. En dicho modelo el valor calculado como ahorro es el monto que se gastaría en
enviar a un relleno sanitario los materiales que se han reciclado.
4.2 Antecedentes Servicios Públicos de Aseo
Son muchos los casos en diferentes países donde se ha hecho un análisis de costo-beneficio del
reciclaje/aprovechamiento que incluyen los costos evitados como parte de la valoración. En este análisis de
costo-beneficio existe una simetría entre los beneficios y los costos, ya que un beneficio no aprovechado es un
costo, y un costo evitado es un beneficio (United States Office of Technology, 1989).
En Estados Unidos, el Environmental Protection Agency (EPA) aplica la metodología de costo-beneficio donde
emplea el costo evitado para generar incentivos económicos por medio de los costos evitados por el
aprovechamiento. En el 2005 según la EPA, los beneficios por costos evitados de aprovechamiento, al tener
6
Dixon, John. Pagiola Stefano (1998). Análisis Económico y Evaluación Ambiental. Departamento Ambiental Banco Mundial. Washington
DC, Estados Unidos.
http://www.undp.org.cu/eventos/aprotegidas/EAUPDATE-S3.pdf
7
Evaluación Económica de Impactos Ambientales en Proyectos Sujetos a Licenciamiento Ambiental. Manual Técnico Ministerio de Medio
Ambiente. http://www.minambiente.gov.co
8
Plantas de Clasificación y Tratamiento. Revista Técnica. 1997. Pg. 42-45.
8
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ahorros en energía, menos emisiones de metano, captura del carbono forestal, generaron un ahorro de 48
millones de toneladas métricas de emisiones de carbono lo cual es equivalente a sacar 36 millones de carros de
la carretera9. En 1996, 130 millones de yardas cúbicas de material fueron usadas como aprovechamiento en
vez de ser dispuestas en el relleno sanitario. Si esta cantidad de residuos sólidos no hubiesen sido
aprovechadas, Estados Unidos hubiera necesitado 64 rellenos sanitarios adicionales. Estos fueron beneficios
por el costo evitado de disposición al relleno sanitario (Environmental Protection Agency, 1994).
En Nueva York se ha utilizado un análisis de costo incremental donde se analiza el costo del aprovechamiento,
menos el costo evitado de recolección y disposición de residuos sólidos, para valorar el valor neto por
aprovechamiento10 . El costo evitado se asume como la cantidad ahorrada por las toneladas de residuos que
son reciclados. Con esto, si el costo de reciclaje de tonelada es más que el costo de disponer al relleno,
entonces el costo incremental es positivo. Por otro lado, un incremento negativo en el costo total de reciclaje
indica que el costo de reciclaje es menor que la disposición.
En Nueva Zelanda, como parte de la integración de la estrategia de residuos sólidos y aprovechamiento, se
realizó una valoración de costo-beneficio de reciclaje donde se incluyen como beneficios aquellos costos
evitados por reciclaje. Entre ellos están los costos evitados por recolección y disposición final, los costos
externos evitados de disposición en el relleno sanitario, y los beneficios directos al consumidor11. Asimismo,
entre los costos externos que se valoran como costos evitados se encuentran las emisiones de carbono y
metano causadas por los rellenos sanitarios, y los impactos localizados tales como ruido, polvo, olor, entre otros
producidos por el relleno sanitario.
4.3 Metodología
La remuneración del componente de aprovechamiento, en el marco del servicio público de aseo, y bajo las
premisas que la CRA presentó a la Honorable Corte Constitucional para dar cumplimiento del Auto 275,
requiere que se efectúen unas precisiones preliminares.
En primer lugar, la remuneración de la actividad de aprovechamiento requiere que se dé una señal para que se
efectúe la separación en la fuente. Si la señal es correcta, los usuarios harán separación en la fuente, por lo que
se puede esperar que la proporción de residuos potenciales a aprovechar sobre el total residuos entregados por
el usuario, vaya aumentando.
La metodología de costos evitados debe generar un incentivo claro al usuario para realizar la separación de
residuos en la fuente y, al mismo tiempo, debe remunerar el componente de aprovechamiento del servicio
público de aseo.
Para esto, se propone establecer una proporción “β” y “α” de los costos evitados que remunere el servicio de los
residuos aprovechables y una proporción (1-β-α) de los costos evitados que sea un incentivo para la separación
en la fuente, destinada a los suscriptores. Para determinar el valor del parámetro β, se calcula la relación de los
costos del servicio de residuos sólidos no aprovechables y de residuos sólidos aprovechables hasta la selección
de residuos en la estación de separación y aprovechamiento, de la siguiente manera:
9
Reporting FCA DATA.¨Environmental Protection Agency. http://www.epa.gov/osw/conserve/tools/fca/docs/chap5.pdf
Lowenstein
Ronnie.
“Refuse
and
Recycling:
Comparing
the
Costs”
Independent
Budget
Office.
http://www.ibo.nyc.ny.us/iboreports/refuseandrecycle.pdf
11
New Zealand Ministry of Environment. “Recycling Cost Benefit Analysis. http://www.mfe.govt.nz/publications/waste/recycling-cost-benefitanalysis-apr07/html/page5.
10
9
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Lo que es igual a
Donde 0
,
1
Donde:
: Costo de Recolección y Transporte de los residuos no aprovechables.
: Costo de Disposición Final.
: Costo de Recolección y Transporte de los residuos aprovechables.
: Costo de la Estación de Separación y aprovechamiento.
El parámetro β y α es estático a lo largo del periodo tarifario y permite repartir los costos evitados entre usuarios
y los operadores del servicio de aprovechamiento.
4.3.1 Cálculo de los costos evitados
Para calcular el parámetro β y α, es necesario calcular el costo por tonelada de inversión y operación de
recolección y transporte de los residuos aprovechables y el costo de la estación de separación y
aprovechamiento.
Para el cálculo de los costos de recolección y transporte de los residuos aprovechables, se tomó información
proporcionada por la UAESP y la ARB a la CRA, y se corroboró la información con precios de lista, para cinco
tecnologías de transporte: motocarguero, Chana Star Truck, camión, volqueta y furgón. La siguiente gráfica
muestra los costos de inversión y operación de cada tipo de vehículo.
Gráfica No. 2. Costo de recolección y transporte por tonelada por tipo de vehículo
$ 197.568
$ 99.199
$ 65.924
$ 51.537
CHANA STAR TRUCK
CAMIÓN
VOLQUETA
FURGÓN
12
13
Fuente: cálculos CRA, con base en los documentos presentados a la CRA por la ARB y la UAESP .
Precios junio de 2012.
12
“Propuesta de modelo para el manejo integral de residuos sólidos articulando el componente de reciclaje con inclusión de los recicladores
de oficio en el manejo del servicio público de aseo de la ciudad de Bogotá hacia la cultura de basura cero.” Presentado por la Asociación de
Recicladores de Bogotá (ARB) y el Pacto Gremial Reciclador.
13
“Esquema de metas a cumplir para la inclusión de la población recicladora en la gestión pública de los residuos sólidos en la ciudad de
Bogotá D.C.” Unidad Administrativa Especial de Servicio Públicos de Bogotá Distrito Capital (UAESP).
10
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Para los costos de la estación de separación y aprovechamiento se clasificaron los costos en tres rubros:
inversión, operación y mantenimiento y costos administrativos. La tabla a continuación muestra cada uno de los
ítems que se incluyeron en cada rubro.
Tabla No. 1. Costos por rubro
INVERSIÓN
Predio
Bascula electronica
Plataforma de recepción
Tolva de recepción
Banda separadora
Bascula electronica
Contenedores clasificación
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
Costo de energía
Servicios públicos y privados
Mantenimiento de equipos
ADMINISTRATIVOS
Secretaria
Celador
Contabilidad
Administrador
Operarios
Dotación operarios
La metodología general de evaluación de costos es la de calcular el costo medio por tonelada, como el valor
presente neto de las inversiones y los gastos durante la vida útil, dividido por el valor presente neto de las
toneladas recibidas por la estación de separación y aprovechamiento durante su vida útil.
Dado que los componentes de la estación de separación
disposición final dependen de variables como las toneladas
CRTNA), fue necesario realizar una simulación de costos con
con el fin de obtener un valor estándar y fijo en el tiempo (
servicio de aprovechamiento.
y aprovechamiento, recolección y transportes y
y la distancia al relleno sanitario (en el caso de
diferentes distancias y para diferentes mercados,
, α), como proporción de costos evitados para el
Para encontrar la proporción de costos del componente de aprovechamiento, se toma el promedio de los costos
totales de recolección y transporte y disposición final, así como el promedio de los costos totales del
componente de aprovechamiento. A partir de esto se encuentra un
71%,
25% por tanto el incentivo a
la separación en la fuente es igual a 1
4%, sobre la cantidad de toneladas aprovechadas.
Tabla No. 2. Proporción de costos evitados
Actividad
Proporción
71%
Transporte aprovechamiento
Centro de acopio
25%
Separación en la fuente
4%
Fuente: Cálculos CRA.
4.3.2 Mercado de residuos aprovechables
11
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Existe una restricción de mercado de los residuos aprovechables, puesto que los estudios de CCAP14 muestran
que la industria presenta una demanda inelástica de residuos aprovechables como insumo de producción.
Adicionalmente, la industria colombiana tiene una tendencia negativa, lo que puede llevar a que la demanda de
material aprovechable de la industria disminuya en el corto plazo.
De este modo, un incremento excesivo en el número de toneladas de residuos aprovechables, separadas en la
fuente, genera un exceso de oferta, que se traduce en la acumulación de inventarios y por tanto, se deberá
incurrir en costos adicionales. Por lo anterior, existe una restricción que el regulador debe tener en cuenta
asociada a la capacidad de la economía de reincorporar los residuos potenciales a aprovechar.
Los pocos estudios de referencia15, permiten determinar, con cierto grado de certeza, que el valor se separación
en la fuente de residuos aprovechables es del 20% sobre el total de los residuos generados. Adicionalmente,
según el BID16 el valor real aprovechable para la industria corresponde al 60% de lo que llega al sitio de acopio.
De otra parte, no hay estudios que permitan establecer el Valor de Absorción de la Economía sobre los residuos
sólidos domiciliarios. Adicionalmente, la producción industrial en Colombia presenta una contracción en el
crecimiento de la producción real desde el 2010, como lo muestra la siguiente gráfica.
Gráfica No. 3. Crecimiento Producción real en Colombia
Diciembre 1991- diciembre 2012
0,15
0,10
0,05
0,00
-0,05
-0,10
-0,15
-0,20
Fuente: DANE, EEMM. Cálculos CRA.
Por tal razón, se requiere que la señal a dar en separación en la fuente, sea consistente con la remuneración
del componente de aprovechamiento y con la actividad de recolección y transporte y disposición final de
residuos sólidos. En este sentido se propone establecer una función mínima de la siguiente forma:
, ∗
Donde:
14
“Evaluation of the market potential of recyclables and compost in Colombia”, abril de 2013.
En el diagnóstico de la SSPD (plantas de aprovechamiento) 2011, se determinó un 23,18% de residuos aprovechados incluyendo
compostaje y lombricultura. La consultoría Cempre de 2011 estimó un porcentaje del 20% de residuos aprovechados para 22 ciudades. La
consultoría CRA, aprovechamiento de 2010, estimó una tasa de 46% de residuos aprovechados incluyendo compostaje y lombricultura.
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Dinámicas de Organización de los recicladores Informales: Tres casos de América Latina.
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REGG-FOR07
Producción promedio de residuos aprovechables, en los últimos cuatro meses, calculado de acuerdo
con la ecuación (toneladas/mes).
Promedio del total de toneladas de residuos producidas en el municipio, en los últimos cuatro meses
(toneladas/mes).
Corresponde a la proporción máxima de residuos que la industria tiene la capacidad de reincorporar al
ciclo económico.
:
:
:
Respecto al valor de , los municipios del primer segmento (más de 100.000 suscriptores) deberán realizar los
estudios necesarios, dentro del PGIRS, para determinar el valor de en un plazo no mayor a un año, entre
tanto, este parámetro tomará el valor de 0,2. Los municipios del segundo segmento deberán adoptar un de
0,2 durante todo el periodo tarifario; sin embargo, podrán realizar estudios, dentro del PGIRS, que demuestren
un valor diferente a adoptar.
, corresponde a las toneladas efectivamente aprovechables, esto con el propósito de no
Por su parte
incentivar la recolección de residuos aprovechables de forma combinada con otro de tipo de residuos que
puedan contaminar el material y disminuir su valor en la estación de separación y aprovechamiento. Las
toneladas efectivamente aprovechadas corresponden a la diferencia entre las toneladas que llegan a la estación
de separación y aprovechamiento y las toneladas de material rechazado en este lugar, esto es:
Donde:
Q
:
Q
:
Número de toneladas promedio pesadas en la entrega dentro de la estación de separación y
aprovechamiento, en los últimos cuatro meses (toneladas/mes).
Número de toneladas promedio de material rechazado, en los últimos cuatro meses (toneladas
mes).
4.3.3 Distribución de residuos
Como se mencionó anteriormente, los usuarios tendrán un incentivo para realizar separación en la fuente de los
residuos, entre aprovechables y no aprovechables equivalente al 11% de descuento sobre el valor de los costos
de recolección y transporte y disposición final de los residuos.
Para hacer efectivo el descuento, se deberán distribuir las toneladas presentadas de residuos aprovechados en
el área de prestación sobre la totalidad de suscriptores del área de prestación correspondiente. De esta forma
se obtienen las toneladas de residuos aprovechados por suscriptor (TAi), mediante la asignación de residuos
por suscriptor, de acuerdo con la siguiente fórmula:
Q
TAi
∗ Fu
∑
Nu ∗ Fu
Donde:
TAi:
QA:
Toneladas de Residuos Aprovechables por Suscriptor i (toneladas/suscriptor-mes).
Toneladas de residuos efectivamente aprovechables definida en el ¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia. de la presente resolución (toneladas/mes).
Nu:
Número de suscriptores del tipo u.
Factor de producción para el suscriptor i tipo u.
Fu :
Fu:
Factor de producción del tipo de suscriptor u.
El factor de producción por suscriptor FUi, de acuerdo con la metodología que para efecto establezca la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).
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REGG-FOR07
De acuerdo con lo anterior, el incentivo de separación en la fuente es un incentivo colectivo por usuarios de la
misma área de prestación.
5. BIBLIOGRAFIA
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manejo integral de residuos sólidos articulando el componente de reciclaje con inclusión de los recicladores de
oficio en el manejo del servicio público de aseo de la ciudad de Bogotá hacia la cultura de basura cero.”
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ajpNoPq8wSh2oCQDA&ved=0CD8Q6AEwBA#v=onepage&q=avoided%20costs%20as%20an%20incentive%20
for%20recycling&f=false
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