Ecuador: ¿Es posible la democracia directa?

CAEI
Centro Argentino
de Estudios
Internacionales
Ecuador:
¿Es posible la
democracia directa?
by Ivana Bargas
Working paper # 27
Programa de América Latina
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ECUADOR: ¿ES POSIBLE LA DEMOCRACIA DIRECTA?
Lic. Ivana Bargas
En este breve artículo tomaremos en consideración los hechos más recientes del tránsito hacia una
nueva forma de Estado que se ha dado en Ecuador. La nueva Constitución ecuatoriana -aprobada
en 2008- ha planteado una nueva forma de Estado, por lo que intentaremos analizar algunos
acontecimientos referentes a este traspaso. Haremos hincapié en la factibilidad de una democracia
directa –o semidirecta- y en aquellos fenómenos internacionales de la posmodernidad que también
afectan al Ecuador. Además tomaremos en cuenta las nuevas posibilidades que surgen a partir del
desarrollo tecnológico y su incidencia en el Ecuador.
En la política, como en todo, existe una distancia entre lo real y lo aparente. Incluso entre los
modelos teóricos y la práctica puede notarse esa diferencia. En la nueva constitución ecuatoriana
pueden leerse conceptos como el de democracia participativa y aún el de democracia directa. Desde
la constitución se afirma la intención de construir una democracia participativa. Es importante,
entonces, hacer un análisis teórico sobre si es posible o no una democracia participativa.
Los filósofos políticos o los politólogos suelen utilizar algunos modelos ideales para explicar una
realidad a veces distante. Existe una convención tácita acerca de los tipos ideales: generalmente
sirven como un parámetro para medir determinadas situaciones. Desde la teoría se realizan análisis
de diversos sistemas políticos, para lograr esto se utilizan categorías en las que se pueden ubicar
los diversos sistemas de acuerdo a determinadas características de funcionamiento, de todos modos
los casos “puros” son prácticamente imposibles.
Asimismo, puede ocurrir que los mismos conceptos que antes fueron utilizados para graficar alguna
situación ya no sean los indicados. Es posible que esos conceptos hayan adquirido, en la actualidad,
otra acepción. Democracia es un término sumamente utilizado en la Ciencia Política. Tenemos que
tomar en cuenta que los mismos términos pueden tener significados disímiles en las diferentes
épocas. Si seguimos las argumentaciones de Strasser, al respecto del desarrollo de la Teoría
Política, podemos sostener que los conceptos pueden ser los mismos pero sus significados varían
de acuerdo a la experiencia política cambiante. Al igual que la experiencia política de una época no
puede ser la misma que otra, aquello que se deriva –como teoría- de esa misma experiencia
también es cambiante.
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Con respecto a la factibilidad del tipo de experiencia política que aquí tratamos, autores como Carlos
Strasser consideran que la democracia “pura” –directa– es inviable.
“En suma, una democracia pura no es posible tal cual ni directamente (vía un gobierno democrático,
de muchos o la mayoría, que responda a la soberanía popular y ejecute la voluntad general). (…) La
democracia posible tiene la forma del gobierno representativo, inevitablemente (…)”1
De acuerdo a este razonamiento, es difícil imaginar que las democracias actuales puedan funcionar
sin autoridades, esto se debe a que el conjunto de aquellas personas que ostentan ciudadanía es
muy grande. La democracia que funcionaba en base a asambleas hoy es impracticable. Además
convocar al pueblo constantemente con poder de decisión vinculante puede implicar la politización
excesiva de las sociedades. En el caso ecuatoriano se ha dado el caso de la auto convocación para
oponerse a determinados proyectos de ley.
En cuanto a la experiencia política, ha surgido un factor innovador de las democracias modernas que
debe ser tenido en cuenta en cualquier análisis que pretenda hacerse: la difusión de las
computadoras y la irrupción de Internet. En todo el mundo cada vez más personas tienen acceso a
computadoras, ya sean propias, rentadas o provistas por el o los Estados y aún diversos
organismos. Además se ha popularizado el uso de Internet que parece ser prácticamente imposible
de regular, por parte de los Estados. Esta innovación plantea una nueva posibilidad como lo es la
participación política aún a la distancia. No sólo permite esto, sino que, aparenta ser una posible
solución a la imposibilidad práctica de las asambleas públicas de gran número. Lo que en el pasado
se veía como imposible, hoy ya no lo es tanto. Sin ir más lejos, las redes sociales reúnen a millones
de personas en el globo que se conectan a pesar de las distancias y el número. Como si esto fuera
poco, los políticos y los partidos cada vez más, cuidan su imagen publicada en la Web y son
usualmente creadores de blogs a través de los cuales se conectan con los ciudadanos interesados.
Los individuos con acceso a Internet, pueden opinar sobre los políticos y las políticas que estos
llevan a cabo. Podemos decir que esto en un interesante avance para el control que una sociedad
puede tener sobre sus representantes. Nos hemos conformado en “periodistas” de la realidad que
nos rodea.
Si volvemos al caso ecuatoriano, se ha creado una agencia nacional de conectividad2 como plan
estratégico que incluye un programa de gobierno en línea3. Este programa está dirigido a cumplir
1 Strasser, Carlos. Para una teoría de la democracia posible (Buenos Aires: GEL, 1991), Vol. 1, “Teoría política e
idealizaciones”.
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con la oferta de servicios de información; trámites y participación ciudadana, entre otros. Si bien es
difícil cuantificar la efectividad de un instrumento semejante, no es un dato menor la sola existencia
de tal herramienta. El hecho de que sea un plan estratégico sugiere la presencia de objetivos a largo
plazo. Esta agencia fue conformada en 2001 y es preciso reconocer lo complejo de la tarea que se le
asigna. En suma, es una tarea difícil aunque puede ser un aporte muy positivo para lograr una
democracia participativa.
Con la intención de hacer un breve análisis del estado de la cuestión que hace al despliegue de la
democracia ecuatoriana, es preciso volver a lo que plantea la nueva constitución. Algunos artículos
han sido instituidos para construir una nueva forma de Estado. Desde el artículo primero se
considera que la soberanía radica en el pueblo. Además se reconoce que la autoridad se ejerce a
través de los órganos del poder público y se adiciona la capacidad de ejercer la autoridad a las
formas de participación directa que prevé esa constitución4. En este punto, podemos deducir que el
sistema de gobierno no sería una democracia directa5 en sí misma sino un sistema representativo de
gobierno en el que se admite la participación de la ciudadanía a través de distintas instituciones de
gobierno. De acuerdo al artículo 95: “(…) La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de
interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la Democracia
representativa, directa y comunitaria” 6 . Ahora es útil intentar clarificar a lo que se refiere esta
“Democracia representativa” a la que se le adicionan los calificativos de “directa y comunitaria”.
2La
Agencia Nacional de Conectividad es un plan estratégico apara que el Ecuador ingrese a la Sociedad Global de la información que
utilizando Tecnologías de Información y Comunicación (TIC). Los ejes estratégicos de la Agenda Nacional de Conectividad
sustentados en la Infraestructura para el Acceso, son: Gobierno en Línea, Comercio Electrónico, Teleducación, Telesalud. Fuente
www.conatel.gov.ec.
3
PROGRAMA DE GOBIERNO EN LINEA: El Programa Nacional de Gobierno en Línea formula un conjunto de iniciativas y proyectos
que utilizan las TIC para facilitar que el Estado esté al servicio del ciudadano en forma oportuna, democrática, eficiente y efectiva, con
el fin de garantizar la probidad y transparencia de sus actos y la oferta de sus servicios tales como: información; trámites;
contrataciones públicas; y participación ciudadana, para lograr de esta manera utilizar la tecnología que permita innovar las relaciones
gobierno – ciudadano. Fuente www.conatel.gov.ec.
4
Art. 1: “(…) La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del
poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución. (…).”
5
Con esto nos referimos a que no es el tipo de sistema político propio de una democracia directa en el que los ciudadanos toman las
decisiones de gobierno en asamblea, sino un sistema de democracia representativa por el que se anima a la participación de los
ciudadanos en determinados asuntos de gobierno.
6
Principios de la participación. Art. 95.- Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera
protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del
Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se
orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e
interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de
los mecanismos de la Democracia representativa, directa y comunitaria.
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Además se verá, sólo con el tiempo, hasta qué punto es posible una democracia de este tenor en
una sociedad fuertemente politizada, con reclamos constantes y un ejecutivo cuestionado por
sectores de fuerte participación sociopolítica.
A partir del propósito de dar forma a la nueva democracia, se han establecido algunos mecanismos
–en la constitución- para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a la participación a través
de ciertas instituciones de gobierno como es el caso del Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social7. Este Consejo sería el encargado de ser el vehículo para el ejercicio del control social
o control societal que es el modo en que la sociedad puede controlar el accionar del poder público
para hacer valer su derecho a la participación. Recientemente se han elegido los representantes que
darán forma a esta nueva expresión tendiente al control social.
De acuerdo a la constitución, puede verse que no existirían impedimentos para que los ciudadanos
controlasen los actos del poder público y revocasen el mandato a las autoridades de elección
popular8. En realidad, podemos considerar, que tanto el derecho a la participación como el derecho
de control social ya son derechos adquiridos por los ciudadanos ecuatorianos, de acuerdo a su
nueva constitución.
Es así como, en principio, no existen impedimentos constitucionales para que los ciudadanos
controlen inclusive al poder ejecutivo (a pesar de las quejas del presidente que ha considerado que
un poder semejante dado al pueblo no es positivo) al hacer valer su derecho instituido en la
constitución 9 . La misma constitución obliga al poder público a adecuar las leyes para que los
derechos adquiridos de los ciudadanos puedan ser ejercidos. De todos modos, llevar la “letra” a la
7 Consejo
de Participación Ciudadana y Control Social
Art. 207.- El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la
participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de control social en los asuntos de interés público, y designará a las
autoridades que le corresponda de acuerdo con la Constitución y la ley. La estructura del Consejo será desconcentrada y responderá
al cumplimiento de sus funciones. (…).
8 Art.
61.- Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos:
1. Elegir y ser elegidos.
2. Participar en los asuntos de interés público.
3. Presentar proyectos de iniciativa popular normativa.
4. Ser consultados.
5. Fiscalizar los actos del poder público.
6. Revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular. (…).
9 Garantías normativas: Art. 84.- La Asamblea Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrá la obligación de adecuar, formal
y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales, y los
que sean necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades. En ningún caso, la
reforma de la Constitución, las leyes, otras normas jurídicas ni los actos del poder público atentarán contra los derechos que reconoce
la Constitución.
Art. 85: (…) En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos se garantizará la
participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.
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práctica significa superar todo tipo de inconvenientes que surgen cuando se quiere operacionalizar la
ley. El poder político está surcado por intereses contrapuestos que se enfrentan en la arena pública
con la intención de prevalecer. De esta lucha por prevalecer, resultan las distintas disposiciones de
gobierno. En el caso ecuatoriano, es importante recordar las dos oportunidades en las que diversos
grupos de ciudadanos lograron revocar los mandatos de dos presidentes electos gracias a la presión
en las calles. Es esta misma ciudadanía la que creyó en los cambios instituidos en la nueva
constitución, por la que se le da la venia para participar en las decisiones de gobierno, y que se hace
oír, de nuevo, con la presión en las calles.
Si tomamos en consideración la dificultad que genera la transición de un régimen democrático -en
primera instancia- representativo, a otro del tipo participativo, es evidente que debe existir una fuerte
convicción de los actores políticos de relevancia para que pueda hacerse realidad. La representación
política es consecuencia de una delegación del poder soberano que radica en el pueblo a un grupo
de representantes.
Si una democracia pasa a ser participativa, es una manera de que aquél poder delegado sea, en
parte, restituido al pueblo. Es así como el traspaso de una democracia representativa a secas, a otra
representativa directa y comunitaria, implica que el gobierno esté dispuesto a ceder espacios. En el
caso ecuatoriano, es evidente que estos espacios han sido ganados por la presión de los
ciudadanos y de los grupos de ciudadanos.
Si nos alejamos de la realidad ecuatoriana, podemos reconocer algunas tendencias en el
funcionamiento de los Estados en general, que deben ser tenidas en cuenta. Es preciso considerar
un contexto internacional en el que se repiten algunos fenómenos que también inciden en el
Ecuador.
La globalización produce un profundo cambio en las reglas económicas. En este contexto de crisis,
ha surgido la necesidad de los Estados-Nación, de reestructurarse conformándose un doble proceso
de traspaso de dependencias nacionales a organismos tanto externos como internos. En primer
lugar el gobierno nacional delega soberanía en uniones regionales10 para poder hacer frente a los
nuevos requerimientos internacionales. Las crecientes demandas sociales no encuentran respuesta
en un Estado que pierde el control de sus funciones y en un esfuerzo por lograr mayor legitimidad,
apela al principio de proximidad y delega a los gobiernos locales.
10
Por ejemplo el Ecuador es parte integrante de grupos como el de UNASUR.
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Desde el punto de vista político institucional, puede decirse que el gobierno local es una unidad de
gestión pública muchas veces coincidente con el nivel más pequeño de desagregación del Estado: el
municipio.
La constitución ecuatoriana ha instituido un sistema nacional descentralizado de
planificación participativa para el desarrollo, por el que se han descentralizado funciones de gobierno
que han sido traspasadas a unidades más pequeñas de gestión. La organización territorial y de
competencias del Ecuador ha elevado la fragmentación territorial a un millar de gobiernos
autónomos descentralizados. Esta división aparenta ser, al menos, complicada a la hora de ponerse
en práctica. Es difícil asegurar una representación política efectiva que prevalezca, a medida que el
mandato traspasa los diferentes niveles de gobierno. En cuanto al desarrollo, los gobiernos
descentralizados jugarían un papel importante dado que conformarían un sistema
nacional
descentralizado de planificación participativa cuya cúspide sería el Consejo Nacional de
Planificación11 presidido por el presidente de la República. Nos queda por decir al respecto, que si la
intención es descentralizar parece un error “concentrar” las dos presidencias –la de la República y la
del Consejo- en la misma persona.
A medida que han aparecido, los derechos fueron aplicados a través de diversos marcos legales. Sin
embargo, el continuo desarrollo de las demandas de la ciudadanía, requiere la renovación constante
de la legislación que instituye los derechos. Los derechos heredados ya no son aptos para dar
respuesta a las múltiples demandas modernas.
La ciudadanía se define por el proceso de evolución de los derechos. Aquellos derechos que se han
dado en llamar de tercera generación, han irrumpido luego de la segunda guerra mundial y puede
decirse que son fruto del desarrollo de la humanidad y del consiguiente reclamo de realización del
individuo. A medida que han aparecido, los derechos fueron aplicados a través de diversos marcos
legales. Sin embargo, el continuo desarrollo de las demandas de la ciudadanía, requiere la
renovación constante de la legislación que instituye los derechos. Los derechos heredados ya no
son aptos para dar respuesta a las múltiples demandas modernas. En el Ecuador han intentado
Planificación participativa para el desarrollo
Art. 279.- El sistema nacional descentralizado de planificación participativa organizará la planificación para el desarrollo.
El sistema se conformará por un Consejo Nacional de Planificación, que integrará a los distintos niveles de gobierno, con
participación ciudadana, y tendrá una secretaría técnica, que lo coordinará. Este consejo tendrá por objetivo dictar los
lineamientos y las políticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y será presidido por la
Presidenta o Presidente de la República. Los consejos de planificación en los gobiernos autónomos descentralizados
estarán presididos por sus máximos representantes e integrados de acuerdo con la ley. Los consejos ciudadanos serán
instancias de deliberación y generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo, que orientarán el
desarrollo nacional.
11
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superar la clasificación de derechos por lo que se elimina la clásica división de derechos civiles,
políticos, y económicos, sociales y culturales. En su lugar, la división es temática, se agrupan los
derechos de participación; los derechos de libertad; etc. Estos derechos no sólo se titularizan en el
hombre sino que también en la sociedad como el derecho a la autodeterminación, al desarrollo o a la
paz. De acuerdo a la constitución ecuatoriana, son titulares de derechos las personas, comunidades,
pueblos, nacionalidades y colectivos. En consonancia, estos derechos pueden exigirse de forma
individual o colectiva.
Según Agustín Grijalva12 a pesar de los avances en derechos colectivos, el derecho al autogobierno
no fue reconocido de la manera propuesta en el proyecto de Constitución de la CONAIE. Es
justamente esta agrupación la que ha liderado los fuertes reclamos en contra de la sanción de la ley
de aguas. En este caso, las distintas agrupaciones reclaman que sus derechos colectivos habrían
sido avasallados por parte del gobierno. El derecho colectivo a ser consultados antes de la adopción
de medidas legislativas que puedan afectarlos (Art. 57.17) es aquél que avala los reclamos
indígenas.
En cuanto a la explotación de recursos naturales –los conflictos recientes se refieren a recursos
como el agua y el petróleo- varias organizaciones indígenas habían considerado como fallido el
resultado del debate sobre el derecho de consulta previa de los pueblos indígenas respecto a la
explotación de recursos naturales en sus territorios. Este malestar resurgió cuanto iban a tratarse
estos temas en la Asamblea.
Por medio de la Constitución ecuatoriana se ha intentado una respuesta a otro problema de la
posmodernidad: Las poblaciones tienden a ser cada vez más diversificadas e individualizadas e
incluso ha surgido el fenómeno de multiculturalismo. Se ha producido un quiebre en la identidad
dada por la Nación que presuponía una cultura, una historia, etc. compartida por todos. El Estado
pierde su poder de aglutinar las múltiples identidades en una sola como solía hacerlo antiguamente.
Entretanto, el Ecuador ha optado por reconocer su identidad como Estado multicultural. Esta podría
ser una solución a la dificultad que tienen los Estados para servir de receptáculo de la identidad de
los ciudadanos. En Ecuador han sumado las múltiples identidades en una –la ecuatoriana- que
prevalecería sobre las otras.
La institucionalización de la característica multicultural, aparenta ser una posible solución, aunque
también representa algunos problemas. Los antiguos derechos se han profundizado y han tomado
12 Grijalva, Agustín. “El Estado Plurinacional e Intercultural en la Constitución Ecuatoriana del 2008” ECUADOR Debate,
Quito-Ecuador, Diciembre de 2008.
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un nuevo carácter que sólo puede ser reconocido en muchos casos por los gobiernos locales que les
dan un matiz singular: cercanía y pertenencia. En Ecuador a partir de la descentralización y del
reconocimiento de diversas nacionalidades, se han producido nuevos problemas que requerirán
nuevas soluciones.
Podemos concluir que una Democracia directa “pura” no es posible. Sin embargo, existen algunos
atenuantes que permiten –aún más en la actualidad- pensar en la posibilidad de regímenes de
democracias representativas en las que se admita, en mayor medida, la participación de los
ciudadanos.
Existen algunas condiciones que deben darse para que esto ocurra. Entre ellas una elemental es la
apertura desde el gobierno a la participación ciudadana. Además es preciso solucionar aquellas
rispideces que subsisten desde la promulgación constitucional. En la actualidad, parecen florecer los
conflictos irresueltos y con mayor fuerza. Es importante reconocer que lo que plantea la constitución
es un proyecto muy ambicioso que requiere tiempo para lograrse. La promulgación de la constitución
ha sido, sin dudas, una batalla ganada para los ciudadanos, aunque su puesta en práctica es una
cuestión progresiva que requiere constantes nuevos acuerdos sobre la realización. Este tipo de
prácticas recuperan el sentido social, democratizan a las relaciones sociales y resignifican las
identidades, en un proceso de aprendizaje y construcción con el otro. Si las identidades no son
estáticas, aún es posible crear un nuevo tipo de ciudadanía y de identidad e incluir a todos en esa
institución.
La Teoría Social Constructivista estima que el individuo actúa en torno a los objetos y al significado
que estos tienen para él. Cada persona tiene muchas identidades ligadas a roles institucionales,
como hermano, hijo y ciudadano. En este caso, se han reconocido nuevas identidades a los
ecuatorianos, a través de la plurinacionalidad.
Una institución es una representación estable o una estructura de identidades e intereses
(usualmente codificados en reglas y normas), entonces es prudente considerar, que debe existir un
proceso que permita construir las instituciones necesarias para el nuevo contexto. Las identidades
se construyen por la interacción. Es decir que se forman de acuerdo a lo que yo creo que soy y lo
que los demás creen que yo soy. A partir de la diferencia entre el “nosotros” y el “ellos” se construye
la propia identidad grupal.
La nueva “identidad estatal” requiere un gran esfuerzo de los interesados además del tiempo
prudencial para su consolidación.
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