Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE 1. ECONOMIA APLICADA PAPER Nº1 I. Evolución y Reforma del Estado en Chile: El Estado como Modelo Institucional Galo López Zuñiga Académico Universidad de Valparaíso Universidad de Valparaíso Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Carrera de Negocios Internacionales Centro de Investigación de Mercados Internacionales (CIMI) 1. Introducción La historia de nuestro país ha quedado determinada por la evolución que ha tenido el Estado como institución política, social y económica, la cual ha moldeado y modelado nuestra cultura como nación. Así, el Estado no sólo ha jugado el papel de ser el factor ordenador del país, si no que también ha sido su referente e impulsor político, social y económico. En ese contexto, el trabajo describe la evolución del Estado haciendo un paralelo entre esta institución y las vicisitudes coyunturales de nuestra historia, deteniéndose en las bases neoliberales y subsidiarias, que le dan sustentación desde el régimen militar a la fecha. Por ello, y ya que hoy está en el centro del debate nacional la reforma del Estado, con sus evidentes impactos políticos, sociales y económicos, este trabajo apunta al análisis del modelo 14 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE neoliberal y subsidiario de él; por cuanto, estas bases doctrinarias son la matriz que le han dado forma y lógica a sus estructuras, funciones y fines. 2. Esquema General de Análisis La historia de nuestro país ha estado determinada por el rol y la evolución que ha tenido el Estado como institución política, social y económica. En efecto, el Estado no sólo ha jugado el papel de ser el factor ordenador de nuestra república, si no que también ha sido el referente político y republicano que ha modelado nuestra forma de ser, de actuar y nuestra convivencia. Es por ello que para analizar a la sociedad chilena y su evolución, es necesario mirar los procesos desde la perspectiva del Estado en cada momento de nuestro acontecer histórico. Situación que por cierto hoy es altamente recomendable, dado los importantes cambios que está experimentando el ethos de nuestra convivencia interna y la forma cómo nos estamos vinculando como individuos, organizaciones e instituciones al mundo global y sus crisis. Frente a ello, este trabajo busca: 1) evidenciar la importancia que ha tenido el Estado en la formación de la nación, en su consolidación como república y en su proyección internacional; 2) establecer las limitaciones e insuficiencias que tiene la actual matriz neoliberal, privatista y subsidiaria del Estado; en donde la economía se ha privilegiado por sobre la Política como custodia del Bien Común, y lo privado por sobre lo público; y 3) señalar la urgente necesidad de establecer nuevos consensos políticos y económicos que rescaten el valor de lo privado y lo público, como dos bienes que se complementan en la exaltación y custodia de la libertad y la seguridad de las personas y del sistema social. Para ello, se hace un breve recorrido analítico siguiendo algunos hitos de nuestra historia republicana, como testimonios constituyentes de un proceso histórico de formación institucional, destacando con ello algunos hechos característicos que se han venido cristalizando en la noción de Estado en Chile. Con estas líneas arguméntales se elaboran algunas ideas respecto de los objetivos 15 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE ya señaladas, acogiendo el sentido de que el Estado en Chile ha sido un factor gravitante en el surgimiento de nuestra república, nacionalidad, cultura y valores; por lo que ahora debe enfrentar el desafío de exaltar los valores ciudadanos que armonicen con el modelo neoliberal, privatista y subsidiario que ha hegemonizado los procesos sociales, económicos y políticos en las últimas tres décadas. Pero, aún los logros de nuestro Estado, no se postula su realización plena y definitiva; ha sido en cambio un factor conductor que ha guiado el acontecer de la historia para avanzar según las exigencias y realidades de cada momento; enfrentando en esta época los síntomas de una crisis de adaptación a un mundo más complejo, que le hace más difícil modelar el fluido de nuestra historia, frente a la dinámica de una realidad que se ha tornado más exigente y más competitiva; que se anticipa e impone. En efecto, el Estado en Chile ha sido la columna vertebral que ha soportado los acontecimientos, demandas y realidades históricas, asumiendo por largos periodos un protagonismo para enfrentar diversos desafíos; como lo fueron las exigencias militares, económicas, políticas, geográficas, sociales, climáticas, geológicas y culturales que han ido formando el carácter nacional. Al respecto, nuestro país, con realidades tan diversas, pudiera haber generado fragmentaciones políticas y administrativas de diverso orden; sin embargo, el Estado ha generado una matriz unitaria, un sentido de unidad que ha venido dando a todo el territorio de la República desde sus comienzos. Así, Chile cuenta con redes de comunicaciones terrestres, aéreas y marítimas que han permitido unir al país aún sus dificultades (climáticas, geográficas y telúricas), en donde el Estado ha jugado un rol esencial; sea en materias de obras públicas, educación y habitación; en el fomento de la agricultura, la minería y la industria; etc.- Así, ha sido pionero en materias ferroviarias cuando este medio de comunicación y transporte era un sueño en otros lugares del planeta; construyó una red caminera desde las desérticas tierras del extremo norte, hasta las frías zonas del sur, atravesando 16 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE ríos, quebradas y bosques; desarrolló una infraestructura energética con capacidad y experiencia para atender las demandas del progreso; desarrolló el área de las telecomunicaciones, acercando distancias y uniendo al país con el resto del mundo; y -como respaldo de todo ello- mejoró el nivel de la educación para acumular un stock cultural y de conocimientos que respondiera a las demandas de un país que atraviesa la construcción de su propia historia. Y por su parte, para que entrar en detalles de naturaleza militar, en donde el carácter nacional ha forjado una forma que ha sido la resultante de una historia de conflictos bélicos. En efecto, durante el primer siglo de la vida republicana el país debió enfrentar variados hechos de esta naturaleza, creando modelos y mitos que enaltecen un sentimiento de gloria que ha llevado a la exaltación de sus héroes. Luego, en lo que respecta a las décadas siguientes, los valores de la unidad territorial y la defensa de la soberanía, ha llevado a las instituciones castrenses a marcar la presencia del Estado chileno hacia los extremos del país y a jugar un rol de vital importancia como fuerza disuasiva frente a potenciales adversarios externos. En síntesis, por las razones que se pueden deducir de estas aseveraciones, el presente trabajo busca establecer y evidenciar el alto valor del Estado chileno y sus logros como institución formadora del carácter nacional y el medio que ha servido de canal para conducir los procesos de nuestra historia. Realidad que en estos días enfrenta los desafíos del cambio y la adaptación al mundo global: de mayor eficiencia y transparencia, de facilitación y coordinación, de integración nacional, de movilidad e inclusión social, de seguridad internacional, etc.- Es decir, el país necesita de una modelación institucional que -frente hegemonía neoliberal, privatista y subsidiaria- que ha primado en los últimos 35 años, restablezca el valor del Estado como institución histórica que permita la convergencia y colaboración entre lo público y lo privado. 17 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE 3. El Rol del Estado en Diversas Etapas de la Historia Republicana Creemos que cualquier opinión respecto del Estado chileno no puede desconocer que éste ha sido el marco de fondo que ha permitido el desarrollo de nuestra historia republicana. Así, aunque el Estado en Chile -al igual que en ninguna parte del mundo no ha logrado una cristalización definitiva, concluyente y última- sí ha permitido la construcción institucional y el desenvolvimiento de los hechos que han dado continuidad a los procesos históricos del país. Al respecto, se sostiene que el Estado se ha desarrollado y concebido en una doble dimensión; por una parte, ha sido un proyecto siempre en realización, es decir, objeto de perfecciones o ajustes institucionales según las realidades de cada época, y por la otra, motor gestor de diversas y vitales iniciativas para hacer efectivas múltiples realizaciones concretas. En el sentido descrito, el Estado chileno ha experimentado cambios de enfoque según las circunstancias vividas por el país a lo largo de su historia, asumiendo diversos roles que describiremos a continuación 1: 3.1. Rol de Estado Liberal Agrupa al periodo comprendido entre 1818 y 1925, subdividido en una primera subetapa que va hasta 1886. Periodo éste en que el naciente Estado republicano se ocupa de las funciones clásicas del sistema liberal, buscando concretar aquellas labores relacionadas con su propia subsistencia y que permitieran el orden de la nueva república 2; a saber: defensa nacional, relaciones exteriores, orden público interno y la administración de los fondos públicos para financiar estas funciones tradicionales. Por otra parte, en lo que respecta a la estructura para cumplir estas responsabilidades consecuentes con los dictados de esta filosofía liberal clásica- el gobierno está formado por los Ministerios de Gobierno o Interior, Guerra, Hacienda y Justicia; más algunos servicios dependientes 1 “Cambios Institucionales del Sector Público, Frente a los Distintos Roles del Estado Chileno”, M. Cristina Anwandter H.; Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de La Universidad de Chile (1976) 2 “Si Portales hizo aflorar al campo de la vida política el anhelo de orden del inconciente chileno, tocó a Mariano Egaña y a Andrés Bello elaborar los instrumentos jurídicos de ese inspiración” J. Eyzaguirre; Fisonomía Histórica de Chile; Editorial Universitaria; 10ma. Edición, año 1985; página 121.- 18 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE de éstos como por ejemplo, Correos, Aduana, Tesorería, Contaduría, Corte de Cuentas, etc. Siendo las excepciones la creación de los Ferrocarriles del Estado y la Universidad de Chile. Prueba de este enfoque y voluntad orgánica, es la contratación del especialista internacional, el asesor francés Courceille Seneuil (1850), quien se abocó a la organización del aparato público según los lineamientos que emanaban de las ideas liberales que habían tomado auge en Europa y Estados Unidos. Durante esta primera etapa, el Estado chileno tiene una estructura simple y con un sentido ordenador, influido de manera importante por las ideas portalianas de un gobierno fuerte y preventivo que de garantías al funcionamiento de las voluntades particulares que serán las fuerzas modernizadoras para el beneficio de toda la nación. Luego, en la segunda etapa de este rol liberal del Estado (1887 a 1925), éste comienza a experimentar algunos cambios a las ideas del Laissez Faire imperante, en lo que podríamos llamar transición hacia el rol Benefactor; asumiendo algunas funciones intervencionistas que se derivan de las presiones sociales que ya comienzan a hacerse sentir en el mundo, en particular en Europa 3. Es durante la presidencia de Don José Manuel Balmaceda en donde estos cambios comienzan a gestarse. El país vive un importante auge económico producto de las riquezas que provienen del salitre y goza de un gran prestigio internacional que le permite obtener créditos desde Europa, todo lo cual está presupuestado para financiar los importantes programas de modernización e inversión pública 4. Es en esta segunda etapa del rol liberal del Estado, donde se producen diversas reorganizaciones del aparato estatal; como por ejemplo, en Correos y Telégrafos, y el Servicio de Ferrocarriles del Estado; se crean las Cajas Nacional de Ahorros, de Crédito Salitrero, de Crédito Prendario; y en materias previsionales la Caja de Ahorros de Empleados Públicos y la Caja de 3 Ver “Historia de las Instituciones Políticas y Sociales de Chile”; J. Eyzaguirre; 6ta. Edición, año 1984; 177 a 183 (La Estructura Social) 4 “Historia de Chile”; Alejandro Concha C. y Julio Maltés C.; Editorial Biográfica Internacional; Página 386.- 19 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Retiro de Ferrocarriles del Estado. También se crean, la Oficina Central de Estadísticas, el Consejo Superior de Habitaciones para Obreros y el Instituto de Higiene, entre otros servicios públicos; destacándose los Ministerios de Justicia e Instrucción Pública, de Industrias y de Obras Públicas. Con todas estas nuevas estructuras, el Estado, aunque mantiene una motivación liberal de fondo, va asumiendo los cambios que están presionando sobre su institucionalidad y dando pasos consecuentes con las realidades de su época. 3.2. Rol de Estado Intervencionista Esta concepción del Estado la podemos ubicar entre los años 1925 y 1938 5, época en donde el mundo y Chile están viviendo las consecuencias de la Primera Guerra Mundial, la caída del salitre como fuente de riqueza y se comienza a sufrir los hechos que se derivarán de la crisis económica que afectó a todos los países desde comienzos de la década de 1930 (y particularmente en Chile). Ante ello, Chile experimentó una brusca disminución de su comercio internacional y la paralización de los créditos e inversiones que provenían del exterior; a lo cual se sumaban las presiones sociales que comienzan a tomar forma organizada producto de la masificación de la actividad política. Estas nuevas realidades motivan la intervención del Estado en diversos ámbitos de la vida nacional, efectuando funciones regulatorias de la economía, tanto en los temas cambiario, monetario y de comercio exterior; como en cuanto a la Legislación Social; y un rol de fomento productivo e industrial, mediante políticas de orden crediticio y de asistencia técnica al pequeño sector privado nacional y reemplazando la disminuida inversión de capitales extranjeros. Destaca en esta época la asesoría que el Gobierno de entonces contrata a la "Misión Kemmerer (1925), que amplió la esfera institucional y la acción del Estado” 6. A modo de ejemplo, se señalan las organizaciones creadas durante esta época: 5 Ver “Historia de las Instituciones Políticas y Sociales de Chile”; J. Eyzaguirre; 6ta. Edición, año 1984; 191 a 206 (Quinta Parte, sobre El Reajuste de las Estructuras Políticas y Sociales 1920 - 1938) 6 M. Cristina Anwandter H.; Op. Cit. Pág. 5 20 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE - Instituciones para el Ejercicio de un Rol Regulador: Banco Central de Chile; Superintendencia de Bancos, de Sociedades Anónimas, de Seguridad Social, y de Educación; Servicio de Impuestos Internos; Dirección General de Sanidad; Comisariato de Precios; Etc. - Instituciones para el Ejercicio de un Rol de Fomento y Control: Caja de Crédito Minero, de Crédito Agrario, de Habitación Popular, de Colonización Agrícola, de Previsión de Empleados Públicos y Municipales, del Seguro Obrero y el Instituto de Crédito Industrial; Dirección de Obras Públicas y la Línea Aérea Nacional; Los Ministerios del Trabajo, de Agricultura, de Tierras y Colonización y el de Salubridad; La Contraloría General de la República, la Dirección General de Asistencia Social y el Conservador del Registro Electoral; Etc. Mediante estas nacientes instituciones, el Estado chileno va a asumir los nuevos desafíos que se derivan de los vacíos internos que se producen dentro del orden institucional, producto de las condicionantes que ponen las crisis internacionales por las que pasan las economías del mundo y que el país va a sufrir, a no mediar los importantes cambios estructurales que debió experimentar la organización pública del país. 3.3. Rol de Estado Productor: Este rol lo encontramos entre los años 1940 y 1960, periodo que comienza con un nuevo conflicto bélico mundial que deja al país sin abastecimiento de los mercados proveedores de bienes de capital y otros recursos también esenciales para las aspiraciones de progreso. Todo lo cual, induce una labor de sustitución de importaciones mediante un proceso de industrialización interna, como estrategia de "crecimiento hacia adentro". Sin embargo, en forma independiente de los hechos que acontecen en un mundo en guerra, también en este periodo se está gestando un cambio aún más profundo en la concepción del Estado en Chile y quizás si el segundo gran salto que éste da en todo lo corrido de su vida republicana; pues el rol productor de éste se inserta en una realidad distinta, una realidad que corresponde a la evolución que experimenta el estado Liberal Burgués. Es el nacimiento de un Estado Social de 21 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Derecho, de masificación de la política y de los partidos, en donde ya se han difundido los sentimientos democratizadores hacia los distintos sectores ciudadanos (al respecto, cabe destacar que entre las elecciones municipales de 1935 y 1963 la masa electoral aumentó en un 679% aproximadamente) 7. Es en esta nueva concepción del Estado en donde se van a cimentar dos nuevos conceptos fundacionales: el primero, la idea de lo que se puede denominar "procura existencial", que busca cristalizarse en el desarrollo de un conjunto o plataforma de servicios básicos, mediante un Estado gestor de ellas que garantice el acceso a un nivel de prestaciones esenciales para la comunidad. Y el segundo, el desarrollo de la concepción de "hogar público", entendido éste como: “el agente para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones públicas, en contraposición de las aspiraciones privadas. Es el escenario para el registro de las fuerzas políticas de la sociedad” 8. Se trata de un espacio colectivo tendiente a la satisfacción de las necesidades y aspiraciones por parte de aquellos que no tienen acceso a los beneficios que provienen de la limitada oferta privada. Todo ello, en el contexto del surgimiento de nuevas fuerzas políticas al interior de nuestra sociedad. Ideas influidas por una nueva ética pública que pretende lograr mejores y mayores niveles de equidad social en un mundo de fuertes desigualdades y carencias. Este enfoque evolucionista del Estado Liberal Burgués, pone énfasis en un radical cambio de la historia, pues, es al sistema público al que le correspondería responder a las nuevas demandas que operan sobre el sistema político y económico (en particular en nuestras realidades donde además existe un vacío orgánico por parte del sector privado). Estos hechos conllevan hacia la transformación estructural de la sociedad, como situaciones que se derivan también de los 7 “Historia Electoral de Chile 1925 – 1973”; Ricardo Cruz – Coke; Editoria Jurídica de Chile; 1984; pág. 38.- 8 “Las Contradicciones Culturales del Capitalismo”; Daniel Bell; Capítulo 6; Editorial Alianza Universidad; Madrid; 1980; pág. 209.- Citado en cuaderno del Instituto de Ciencia Política; “Las Empresas Públicas en el Sistema Político Chileno”; de Fernando Musso C.; Pontificia Universidad Católica de Chile; N° 30; 1985; pág. 7.- 22 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE imperativos que emanan de la expansión de la noción de democracia, participación y bienestar. En otras palabras, lo que en un comienzo nació como requerimiento de prestaciones esenciales, ha crecido hasta llevar al Estado a garantizar -mediante su gestión- el abastecimiento de servicios vitales, como plataforma de prestaciones básicas para el país y su gente. De acuerdo con este enfoque, el Estado para alcanzar la paz social y mayores niveles de progreso y equidad, debe desarrollar una gama de servicios que le permita el acceso a ellos a los diversos sectores de la sociedad, los que además sirven de infraestructura para el sistema económico, en particular para apoyar el desarrollo industrial que se pretende. Estos cambios traen consigo la generación de diversos organismos de naturaleza "autónoma" y demás Empresas Públicas, todas entidades de naturaleza descentralizadas que el Estado crea para atender las nuevas responsabilidades que asume, las que se abocan al desarrollo de diversos sectores; por Ejemplo: energético, minero, sanitario, habitacional, previsional, educacional, etc. Según esta concepción -también llamada de Estado Providencia o Estado Benefactor- se crearon diversos organismos públicos, a saber: la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA), la Empresa de Transportes Colectivos del Estado (ETC), la Compañía de Aceros del Pacífico (CAP), la Empresa Nacional de Minería (ENAMI), la Industria Azucarera Nacional (IANSA), la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), la Empresa Marítima del Estado (EMPREMAR), el Servicio Médico Nacional de Empleados (SERMENA), la Universidad Técnica del Estado (UTE), el Servicio Agrícola Mecanizado (SEAM), el Banco del Estado, la Corporación de la Vivienda (CORVI), la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, la Empresa de Comercio Agrícola (ECA), la Corporación para la Reforma Agraria (CORA), etc. Por su parte, en lo que respecta a la estructura ministerial, el Estado crea los Ministerios de Economía y Comercio y el de Minería. 23 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Todas estas entidades son muestra del nuevo rol que el Estado ha asumido a partir de la década de los cuarenta, época desde la cual comienza a intervenir en forma directa en la economía mediante la producción de diversos bienes y servicios, e influido por el marco teórico que surge del Estado Benefactor 9. Todo lo cual, le lleva a desempeñar estas nuevas funciones que se imponen por las aspiraciones de progreso y por las nuevas demandas que experimenta el sistema político, frente al vacío de un sector privado sin posibilidades ni interés por asumir mayores liderazgos en esa época. 3.4. Rol de Estado de Economía Mixta Entre los años 1960 y 1970, el Estado experimenta un leve cambio en las líneas matrices que surgieron en la etapa anterior, comenzando a desarrollar una nueva área productiva mediante asociaciones con el capital privado, dando origen al llamado sector mixto de la economía. Las causas básicas que dieron origen a este nuevo rol pueden ser entendidas como: 1) Insuficiencia del sector privado para la constitución de las empresas; 2) Necesidad de las empresas de aumentar su capital social; 3) Insolvencia de las empresas financiadas por vía del crédito público, que se transforma en aumentos de capital; 4) Alianzas estratégicas de empresas privadas para asegurarse mercados; 5) El carácter estratégico del giro de las empresas o de seguridad nacional. Todo lo cual, motiva al Estado a intervenirlas patrimonialmente; comenzando a surgir nuevas entidades hacia las cuales concurren capitales públicos y privados; en particular en el sector minero, forestal y pesquero, a saber: - En el Sector Minero: La Sociedad Minera El Teniente, la Compañía Minera Andina, la Compañía Minera La Exótica, la Compañía del Cobre Chuquicamata, etc. 9 Concepto de Estado fuertemente influido por el pensamiento del economista Inglés John Maynard Keynes (1883 -1946), cuyas ideas tuvieron un fuerte impacto en las teorías económicas y políticas modernas, por su aliento al intervencionismo estatal, destinado a mitigar los efectos adversos de los periodos recesivos y de las fluctuaciones o Crisis cíclicas de la actividad económica, como las que afectaron a la economía mundial en la primera mita del siglo XX. 24 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE - En el Sector Pesquero: La Empresa Pesquera Tarapacá, la Sociedad Guanaye, la pesquera Iquique, etc. - En el Sector Forestal: Empresa Laminadora de Maderas, Maderas y Sintéticos (MASISA), Forestación Nacional, Industria Celulosa Arauco, Celulosa Constitución, Industria Forestal (INFORSA), etc. 3.5. Rol de Estado de Transición al Socialismo Comprende al intento socialista desarrollado entre los años 1970 y 1973 por la alianza política de izquierda denominada "Unidad Popular". No obstante el nivel de adhesión con que asume este conglomerado político (sólo 36,6%), se inicia un programa de crecimiento del aparato público para transitar hacia un Estado de tipo socialista. Ello, conlleva transformaciones radicales que no cuentan con el apoyo de las mayorías nacionales y que deriva hacia la polarización de todos los actores políticos del país; produciéndose una de las más profundas crisis en el ordenamiento institucional en toda la historia de la república. Sin embargo, para los fines de este trabajo es importante destacar que aunque se trata de una época de gran agitación social (en donde –recordemos- los modelos revolucionarios que se desarrollan en todo el mundo postulan la conquista del poder por la vía de estrategias extra sistémicas), en Chile estos sectores utilizan una alternativa de cambio empleando la institucionalidad que el Estado ha creado para el ejercicio del poder y para gestionar sus procesos históricos. Esta forma -a nuestro entender- gráfica la importancia que el Estado ha tenido en nuestro país como agente legitimador de la acción pública, ya que, la Unidad Popular se vale de la institucionalidad vigente para intentar introducir las reformas que postula su programa y envuelven en este "velo” legitimador sus finalidades; las que en definitiva pretenden alterar la continuidad histórica, anteponiendo una infraestructura ideológica que no es consecuente con la evolución de las ideas republicanas, que el Estado ha experimentado desde su surgimiento. 25 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Así, durante esa época el Estado chileno sirve de instrumento legitimador de una ideología que postula la superación del Estado; pero que derivó en un crecimiento hipertrofiado e inorgánico de toda la estructura pública de su Administración. 3.6. Rol de Estado de Economía Social de Mercado (Para este trabajo, Rol de Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario) En el fondo y más allá de los distintos roles que identificamos en el Estado desde la independencia a la fecha, el 11 de septiembre de 1973 trajo lo que podríamos identificar como la tercera gran revolución del Estado chileno. Primero el liberalismo que comienza a cristalizarse con el pensamiento portaliano; luego el Estado Social de Derecho que adquiere forma más definitiva a partir de la década del cuarenta del siglo XX; y por último, la consolidación de la ideología neoliberal que asume una forma definitiva desde la década de los ochenta del siglo pasado. Para la consolidación de esta tercera gran etapa, hay ciertos hechos de vital importancia que el gobierno militar respalda e impulsa: Lo primero -y quizás lo más significativo de todos por cuanto es la vertiente doctrinaria del sistema- es el surgimiento del PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD, que asigna al Estado un rol más activo o protagónico sólo cuando los individuos y demás grupos intermedios no pueden asumir las funciones esenciales que el país, el bienestar y progreso de las personas requieren. Por el contrario, son los agentes privados los legítimos actores para gestionar los diversos procesos que en su interior se necesitan. Ello -por cuanto- se le concibe al hombre y los grupos que él es capaz de crear libremente como entidades anteriores –y por lo tanto- superiores al Estado, los cuales deben ser respetados, respaldados y protegidos como creaciones "naturales”. Ahí es donde este principio sincroniza con las ideas neoliberales, el cual relega al Estado –por una parte- al plano de garante de esta valoración subsidiaria y –por otra- de agente modelador de un sistema económico y político de naturaleza privatista. Modelo de Estado que concibe a la sociedad como un conjunto o sistemas de 26 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE mercados, en donde los privados pueden encontrar oportunidades para alinear sus intereses particulares con las necesidades colectivas del cuerpo social. En segundo lugar –y derivado de ello- otro hecho significativo lo constituyen los profundos cambios que se introducen en el ordenamiento económico del país. Por un lado, la liberalización de la economía, dando los espacios necesarios para crear diversos mercados, tanto en los sectores tradicionales como en los que el Estado fue configurando orgánicamente, como por ejemplo: salud, previsión, educación, energía y servicios básicos; entre otros. Por otra parte, también las transformaciones estructurales destinadas a fortalecer las ventajas competitivas y comparativas del país frente a los productores extranjeros, lo cual implica beneficiar los conceptos derivados de la eficiencia económica, necesaria para competir en los mercados globales. Hechos que permitieron el surgimiento de un moderno sector exportador, entre otros. Así también, la privatización de los sectores productivos que el Estado gestionaba, mediante el traspaso de su patrimonio a un creciente sector privado que se consolidaba. Y por último, los equilibrios macroeconómicos que ordenaron las cuentas públicas, el control de la inflación, del gasto fiscal y de la oferta monetaria, por medio de un Banco Central autónomo; entre otras. Todos estos cambios requirieron de importantes transformaciones de orden político institucional, que el gobierno militar dio forma en la Constitución de 1980. Hechos que se impulsan desde el Estado y que son consecuentes con las nuevas realidades que se impondrán en el mundo. Todo lo cual, ha dado forma a una profunda revolución institucional y cultural del país; hecho que a nuestro entender demuestra -una vez más- la cualidad fundamental del Estado como institución fundacional de nuestra vida republicana, habiendo sido, siendo y seguir siendo el vehículo natural de nuestra historia. En las formas señaladas, el Estado en Chile ha sido la vanguardia de los procesos de cambio que ha experimentado el país; ya que, toda nuestra historia republicana ha estado marcada y modelada institucionalmente por éste, siendo la institución que ha legalizado y legitimado nuestras 27 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE formas de convivencia y proyectos sociales, políticos y económicos. Así, a diferencia de otros países –Estados Unidos por ejemplo, en donde el Estado llegó luego de los privados para dar ordenamiento a lo que éstos habían creado- en Chile el Estado ha sido el precursor que ha establecido nuestra soberanía y ha sido la plataforma que los actores políticos han pretendido para defender o impulsar sus proyectos políticos; así como también, ha sido el marco institucional para el desarrollo de la iniciativa privada. Es decir, el Estado ha sido y es el común denominador que ha asumido la titularidad y el protagonismo de nuestra evolución histórica. 4. El Modelo Actual de Estado en Chile y la Necesidad de Cambios Así -aún lo dicho- si nos preguntamos ¿Qué es el Estado?; ¿Cuál es su rol?, tendríamos que reconocer lo difíciles de responder aquello; pues, no se trata de reducir el Estado a la simple personificación jurídica de la nación, y establecer con ello sólo la forma orgánica que asume algún cuerpo colectivo en particular. Se trata de conceptualizar la esencia de una de las instituciones fundamentales que la humanidad se ha dado para organizarse políticamente, y -dentro de ellogenerar los espacios para la vida y la convivencia humana. Hecho particularmente complejo en la idea del Estado Moderno, que pretende establecer un cuerpo institucional que organice el sistema político (el Estado de Derecho); garantice la libertad individual y los derechos humanos; promueva la igualdad de oportunidades y no se transforme en un moderno o post moderno despotismo. Para ello –y dentro de la Teoría del Estado- han surgido definiciones y conceptos que, tratando de darle organicidad y funcionalidad a esta institución política, no están exentas de cargas ideológicas determinadas por la coyuntura y los intereses. Así ha acontecido con el Estado Moderno desde sus orígenes, el cual ha sido objeto de adjetivaciones como por ejemplo; Estado: Liberal, Providencia, de Economía Mixta, Regulador, Docente, Ciudadano, Empresario, Subsidiario, Laico, etc.- Todas ellas, buscando darle un sentido funcional a determinadas realidades, sustentadas y 28 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE amparadas por los actores políticos que en su momento pudieron romper con el sistema público anterior, para organizar y volver a fundar el Estado según la lógica de sus concepciones, intereses y dogmas. Así, se han logrado articular sistemas y regímenes políticos que –posteriormente- es muy difícil de cambiar, toda vez que bajo ese orden -fundado o refundado- se establecen, fortifican y ordenan diferentes formas de convivencia y de producción; instalándose intereses que se institucionalizan orgánicamente; los que -por esa vía- llegan a ser parte de la estructura de la sociedad. Así fue con las empresas públicas que surgieron del Estado Empresario que promovió la CORFO desde los años cuarenta en adelante; también con los servicios de asistencia social que vinieron con el Estado Providencia, etc. Lo mismo ha ocurrido con el Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario que introdujo el gobierno militar de Chile en la década del 70. Bajo ese esquema, el Estado ha moldeado a nuestra sociedad como un espacio abierto a la iniciativa privada, promoviendo que las opciones de consumo sigan la lógica de los mercados que el mismo Estado ha diseñado, desarrollado y cautelado. Así, y frente a los más necesitados –quienes tienen limitadas sus posibilidades en este modelo- ha adoptado un rol asistencialista o de subsidio para mejorar o permitir su acceso al consumo. En ese contexto, en nuestro país ha operado el modelo neoliberal que -en forma análoga al marxismobusca crear un sistema hegemónico y una cosmovisión desde la economía. En este caso, por medio del desarrollo de sectores industriales que operan de acuerdo a la lógica del mercado. Así, dentro de este modelo de Estado, han surgido sectores industriales en sectores no tradicionales, como la previsión, la salud, la educación, la energía, las telecomunicaciones, la inversión extranjera, las concesiones y la inversión pública, etc.; permitiendo también que el mercado adquiera un importante nivel de autonomía (incluso respecto de cualquier voluntad distinta de la naturaleza económica que gobierna este orden). Dentro de lo cual, se han instalado, 29 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE funcionalizado y fortalecido sectores interesados que determinan nuestras opciones y posibilidades de desarrollo. Por tanto, cambiar este estado de cosas haría del intento una verdadera revolución que estremecería los cimientos y estructuras de nuestra sociedad. Por ello, la gestión de gobierno suele quedar restringida a la administración de ese orden, sin poder hacerle transformaciones sustantivas que alteren las estructuras fundamentales del modelo económico y del régimen político asociado a ello; por ejemplo, cambiar la motivación del lucro inserta en la educación, en la salud, en la previsión, o en cualquiera de los sectores industriales que ha desarrollado este concepto de Estado Neoliberal, privatista y Subsidiario. En efecto, el intento de cambio genera una fuerte tensión política que -por lo general- conduce al inmovilismo como resultado de la síntesis entre las tesis de cambio y las fuerzas del régimen que reaccionan por la permanencia del orden del sistema. Ello, por cuanto el lucro está en el centro de los intereses que movilizan la participación privada, que es la base del modelo y en donde se han instalado los poderes institucionales y fácticos de nuestra sociedad. Así, con la modelación Neoliberal, Privatista y Subsidiaria, el Estado juega un rol ausente, pues él mismo –voluntariamente- se margina; ya que debieran ser los privados a quienes les compete el protagonismo en la solución de las necesidades de la gente; a quienes también el modelo busca llevar a la lógica del mercado. El Estado entonces interviene como poder ordenador y garante, y paralelamente, como agente asistencialista respecto de los más necesitados. Hecho particularmente alabado y sustentado por determinados sectores de intereses. Entendamos entonces que detrás del actual modelo de Estado –como siempre- subyace una ideología, y particularmente un régimen político; el cual favorece a determinados sectores. Por lo tanto -entendamos también- cómo sus partidarios y directamente beneficiados por este sistema, lograrían su máximo e irreversible anhelo en la conquista de sus intereses, al momento de que el Estado pueda orientar su rol de subsidio sólo a la demanda y no a la estructura de oferta, como lo es 30 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE en la mayoría de los casos actuales (como en la educación en donde el aporte público se dirige al sostenedor y no a los apoderados). Lograr aquello y ver la necesidad de cambarlo posteriormente, implicaría retrotraer la lógica propia del modelo de mercado, que ya habría sido introducida y legitimada en las personas, con el pretexto de una mayor participación y mejor direccionamiento de los beneficios; profundizándose con ello el modelo de Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario que buscamos revisar. En efecto, sin desconocer los méritos y logros de este modelo –que por demás ha sustentado y proyectado a nuestra sociedad por más de 30 años- en este artículo queremos señalar y destacar las debilidades e insuficiencias de esta matriz del Estado; cuyo origen reaccionario y contestatario frente a los intereses socialistas de los años 60 y 70- desnaturalizó aspectos esenciales del Estado como institución pública; lo que ha repercutido en la estructura de nuestra sociedad, convivencia y proyección. Al respecto, se sostiene que el modelo Neoliberal, privatista y Subsidiario ha introducido un carácter restrictivo y de automarginación del Estado como institución política -y por lo tanto pública- que ha lesionado la cualidad republicana y ciudadana de la sociedad. Cualidad que debiera estar presente en todo aspecto de la vida social y no ser afectada por un modelo político que se restringe a la legalización de la estructura de mercado y a la asistencialidad a los marginados de éste. Hecho que por demás hace vulnerable a nuestra sociedad frente a la globalización, en donde es necesario un sistema público consensuado que pueda establecerse como contrapartida frente a los desequilibrios que provienen de los poderes globales. Así también, un sistema que se ha marginado como agente modelador, de educación y socialización ciudadana; base irremplazable de nuestra estabilidad institucional, democrática, republicana y política. Frente a esos vacíos, entendemos al Estado como la Institución Política fundamental que –a partir de la individualidad que se proyecta hacia lo público- permite a los hombres vivir en sociedad: ello en cuanto a que establece el orden y la estructura de los poderes y de los intereses que 31 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE harán viable y posible los procesos sociales, la atención de las necesidades y el desarrollo de la gente. Es también la institución pública básica de la sociedad, en cuanto a que hacia el Estado se proyecta la trascendencia indiscutida de todos los actos humanos (incluidos los actos privados que – sin inmiscuirse en la reserva de lo individual- impactan en la dimensión colectiva de la sociedad); y por último, el Estado también como una institución moral, en cuanto al compromiso que a éste le compete respecto de la búsqueda del bien común; hecho que no siempre está, ni en los medios, ni en los fines de los negocios privados (Crisis subprime por ejemplo). Frente a ello, la matriz Neoliberal, Privatista y Subsidiaria ha hecho que el Estado abandone la atención de lo público que trasciende y existe más allá de lo privado, entendiendo que el Estado es innecesario o puede ser minimizado en sus cometidos, toda vez que la “demanda” específica de algo –educación o créditos privados por ejemplo- pueda ser atendida por la oferta del sistema productivo privado. En otros términos, el rol del Estado no existe, no es necesario o se reduce, si la demanda es satisfecha por la oferta privada, abandonando éste su rol público, político y de bien común, más allá de la satisfacción de las necesidades de consumo, según el “interés particular” de los demandantes. Con ello, el Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario ha quedado reducido al Estado de los Marginales, pues, por un lado ha creado las condiciones más favorables para el quintil marginal más rico, aquel que puede autoexcluirse en los “ghetos dorados” que se generan con el aval y la protección del Estado (sectores residenciales de lujo, centros comerciales, colegios, clínicas y clubes privados, reservados para sus niveles de ingresos, etc.-). Y en el otro extremo, este modelo de Estado ha marginado al quintil más pobre, hacinándolos en casas y poblaciones con limitadas posibilidades de desarrollo e inexistentes o reducidos espacios públicos; con sistemas de educación y salud de mala calidad; excluyéndolos y estigmatizándolos en sectores en donde sólo pueden abocarse a labores de sobrevivencia; a un sistema de empleo marginal y –con alguna frecuenciainduciéndolos al desarrollo de prácticas económicas y productivas que se marginan de la Ley; aunque con el paliativo de una cuestionable red de subsidios estatales; que -como mayor logro32 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE reducen los niveles extremos de pobreza a niveles menos extremos, pero que perpetúan las condiciones de marginalidad y establecen una nula integración social. Con ello, este modelo de Estado Marginal (como derivación del Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario), ha supuesto que el resto de la población –la gran mayoría, particularmente la “clase media 10”- será atendida por la neutralidad del mercado; hecho que no siempre ha acontecido, pero que sí la ha relegado y excluido de los beneficios de las políticas públicas; así como también la ha expuesto al endeudamiento de un sistema de mercado que la ha transformado en un objeto de producción y consumo; exponiéndola al miedo, dada su frágil y vulnerable situación socioeconómica. De esta forma, esta modelación institucional ha descuidado roles esenciales que le competen al Estado, como por ejemplo: 1) Articular un modelo incluyente y de desarrollo comprometido con todos los sectores de la sociedad y no sólo como un agente modelador de un mecanismo automático como el mercado y subsidiario para que los más necesitados accedan al consumo; 2) Formador de una conciencia ciudadana que modele la responsabilidad pública de la gente, y que establezca un sentido y sentimiento de pertenencia a un conglomerado que comparte una historia, un tiempo, un espacio y un destino; y no desligar esto al voluntarismo personal que termina por delegar la responsabilidad pública y política a los poderes fácticos, sectoriales y sectarios de la sociedad; 3) Regular el impacto público de los actos individuales que se proyectan más allá de lo individual, a fin de que los procesos sociales sean convergentes en la dirección del Bien Común, y no sólo como un agente protector de los espacios privados. En otros términos, un Estado que no puede ser neutral respecto de un contenido moral en función del desarrollo integral de toda la gente; incluida particularmente la clase media, pues, ésta 10 Entendemos por clase media a aquel segmento de población que conforma la sociedad que -en lo económico- ha desarrollado la capacidad para auto sustentarse con los recursos que genera periódicamente, sin que de ello le queden excedentes de ahorro que le permitan o aseguren proyectar ese estado de subsistencia para el mediano y largo plazo; y además, tiene la esperanza en el sistema educacional como mecanismo de progreso y movilidad social. 33 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE es la clave esencial para la estabilidad de la república, la democracia, las instituciones políticas y el sistema económico. Un Estado que construye espacios para el avance de la gente como especie humana y como civilización que vive, convive y comparte; y con lo cual, legitima un sistema social, político y económico; un Estado, que se sustenta –en lo político- en una estructura de valores públicos, republicanos y de Bien Común; y en lo económico, en el crecimiento y en la distribución de la riqueza. Lo cual no está en la esencia del Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario, ni en su estructura fundamental de mercado y de asistencialismo, que promueve. Destacamos entonces, las debilidades y ausencias de este modelo de Estado, señalando de éste su carácter marginal hacia los quintiles altos y bajos de la sociedad chilena, y su descuido de la clase media. Hecho particularmente grave; no solamente en lo moral, por el impacto que ello ha generado en este vasto sector de nuestra sociedad; si no que también por la miopía de ello respecto de los sectores que se dicen progresistas y preocupados por los valores democráticos y republicanos. Ello, por cuanto, esta miopía ha desconocido el valor de esta clase social como estructura fundante de la vida pública, la movilidad social y la paz dentro de la sociedad. Destacamos entonces, que es en este segmento de la población en donde se asientan y estabilizan las bases legitimadoras de la democracia y la república, como valores fundamentales para la coexistencia y el progreso. Como fundamento de ello, entendamos que una sociedad que busca establecer sus instituciones y proyectarse en el tiempo, debiera ocuparse por dar a sus integrantes: 1) Posibilidades de subsistencia, 2) Condiciones básicas de convivencia, 3) Opciones para el logro de las expectativas de los proyectos de vida, 4) Abrir posibilidades para el desarrollo inclusivo de las potencialidades de la gente. Todo ello, sin limitaciones ni discriminaciones políticas, sociales o económicas. Así, no se trata sólo de modelar una estructura económica y de caridad frente a los más necesitados, esperando que lo demás será una simple derivación de los mecanismos automáticos que esta modelación genera; 34 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE pues, esto no es más que entender al Estado como una institución marginal de la sociedad, limitada en los valores públicos y por lo tanto de convivencia. Por el contrario, el Estado ha de ser la institución política y moral fundamental de la sociedad: • Política, ya que es una forma institucional capaz de enfrentar la tendencia natural, autónoma y fáctica que siguen los procesos sociales (cuando ellos carecen de un ordenamiento que cautele el bien de todos), hecho que por lo general conduce a la concentración del poder; es decir, a la tiranía, el populismo o el caudillismo; que más temprano que tarde, terminan por coartar la libertad individual en beneficio de unos pocos. • Moral, ya que desde el Estado se deben consagrar y cautelar los derechos individuales y colectivos de la gente; establecer los estatutos fundamentales para la convivencia; organizar y fomentar el sistema económico y productivo más eficiente en la asignación de los recursos; y establecer estructuras inclusivas que -por la vía de la integración- permitan el desarrollo de las potencialidades de la gente, sin exclusiones de ninguna naturaleza. Ello, no sólo como una cuestión de justicia, si no que –muy en particular- como una necesidad de toda sociedad que busca el desarrollo potencial de su gente, tanto por el bien individual que de ello se deriva, como por el bien colectivo que resulta, cuando el progreso se sustenta en lo mejor de su gente y de sus potencialidades. Esa sociedad, con un Estado así, entenderá que su labor es ir al encuentro de su gente, sin importar en qué barrio, en qué ciudad, familia, colegio, liceo, sala cuna, o club social, ella se encuentre. Para hacer en ellos, con ellos y para todos, la construcción de los valores y espacios públicos que requiere el desarrollo de la gente y la humanidad. Así, la mejor asignación de los recursos es aquella que permita este “ir al encuentro” para el desarrollo de las mejores potencialidades de las personas; como algo tan importante como necesario para el bien de todos, sin importar su condición social, política o económica. Hecho que dista del anhelo elitista y exitista con 35 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE que muchos ven el destino de un sistema educacional, basado exclusivamente como producto mediático al servicio del éxito personal. En el contexto de lo señalado, se podrá entender el alto valor del Estado como estructura esencial de la sociedad, capaz de modelar la política como una realidad institucional, frente a su inevitabilildad fáctica, cuando esa sociedad queda determinada por la fuerza de sus propias inercias. Es decir, un Estado que modela la convivencia en función del Bien Común, en base al Estado de Derecho. Así, su limitación –como derivación del modelo Neoliberal, Privatista y Subsidiario- ha dejado vacíos políticos y morales que explican parte importante de nuestros problemas públicos, pues, el Estado ha sido restringido en sus funciones, privilegiando el rol marginal que ya hemos señalado en este trabajo. Ello ha dejado en la indefensión al principal sector de la sociedad destinado a ser la base de sustentación de la convivencia, el progreso, la paz y la movilidad social, la clase media; descuidando además un sistema de educación pública como proceso espiritual de formación; es decir, no como un producto que se puede transar en el mercado (y menos como un producto de mala calidad para la gente pobre, tal como ha sido la realidad del Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario), si no que como la base formativa del espíritu público; base sobre la cual se sustenta la responsabilidad y la convivencia social. 5. Reforma del Estado La realidad pública de nuestro país acusa debilidades que han sido diagnosticadas en la idea, en la estructura y en las funciones del Estado en Chile; por lo que la reforma de éste es uno de los cometidos que han sido prospectados por los distintos sectores de nuestra sociedad. Así, ya es un tema que está en el consenso político, es decir, la necesidad de hacer cambios en sus roles, formas y/o estructuras. 36 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Sin embargo, a objeto de evitar que el Estado sea monopolizado por la hegemonía de algún sectarismo en particular (como lo ha sido por ejemplo el Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario en un extremo y el Estado Socialista en el otro), también es preocupante que dicha reforma se confunda con una profundización y perfeccionamiento del actual modelo; ya sea, por medio de una simple reorientación de sus estructuras operacionales y de subsidio, o una simple tecnificación que busque hacer más eficiente el trabajo de los servicios públicos. Oportunidad que –por cierto- nos haga perder la posibilidad de replantearnos el modelo de Estado en Chile. Por ello, es de interés y utilidad hacer estas reflexiones sobre la perspectiva y la matriz política sobre la cual se ha sustentado el modelo de Estado que aquí ha imperado, desde que fue concebido por el gobierno militar. Estructura que ha continuado siendo administrada en sus diseños básicos, ajustada en algunas funciones y corregidas sus estructuras, por parte de los gobiernos de la concertación, desde 1990 a la fecha. Sin que éstos -por cierto- puedan o quieran hacer cambios más allá de algunas reformas menores. Así, para avanzar en este análisis, tengamos muy presente que la política es una actividad esencial, necesaria e inevitable; cuya trascendencia para el establecimiento y defensa de los intereses, hace de ella un objetivo que moviliza a los actores sociales, económicos y políticos. Frente a ello y a la tendencia natural de hacer de la política una actividad fáctica que se rija exclusivamente por la lógica maquiavélica del poder como fin y la mantención de los privilegios; la modelación base del Estado Moderno ha sido la búsqueda de una institucionalidad que evite la concentración del poder -causa permanente del abuso, el despotismo y la inequidad- por medio de la división de él en estructuras institucionales, del mercado en la economía y el secularismo en lo religioso11. Hecho que por cierto no ha ocurrido con la actual matriz del estado en Chile. 11 Para una mejor comprensión de ello, consideremos que la utopía moderna busca construir un sistema institucional y político que promueva la libertad, la convivencia y la paz, reconociendo las debilidades humanas que se constatan desde el estado de naturaleza, es decir, desde antes que los hombres dieran forma a la cultura. 37 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Por ello, hablar de la reforma del Estado, no implica reducir este proceso a una cuestión técnica, por cuanto se trata de una Institución esencialmente política. No se trata entonces sólo de poner más computadores al servicio de los procesos, o mejores sistemas de selección de personal, o de reducir y mejorar sus estructuras en función de criterios de optimización y control, etc.Quedarse en ello implicaría, por una parte, asumir un consenso que no existe respecto del Estado, y por otra, reduciría a Éste a las limitaciones que presenta hoy en día la matriz Neoliberal, Privatista y Subsidiaria. Reformar el Estado implica aclarar y consensuar su concepto -en su naturaleza pública y política- y por lo tanto su función respecto de la sociedad, la libertad individual, la garantía de los derechos humanos, la inclusión social, el combate de lo sectarismo y hoy día -también- la inserción global; en función de una idea moral de Bien Común. Tengamos entonces presente que reformar el Estado implica cuestionar el modelo Neoliberal, Privatista y Subsidiario de él, pues éste es la matriz que le ha dado forma y ha sido la lógica que ha articulado sus estructuras, funciones y fines. Por lo que destacamos el carácter marginal de este modelo, que ha sido la derivación de su rol, citado en este trabajo; destacando también el abandono o descuido de la clase media; así como también la sistemática despreocupación y olvido de un sistema de educación pública que sea incluyente y cuya calidad garantice la igualdad de oportunidades, y no como un producto neutral que se puede comercializar por cualquiera para el éxito individual. En síntesis, la reforma del Estado en Chile implica provocar una reflexión trascendente, seria y profunda respecto de estos temas, estrechamente vinculados con nuestra convivencia y proyección; que -rescatando los logros económicos del modelo actual- restablezca el valor del Estado como institución política y moral, frente al determinismo fáctico que siempre resulta victorioso, cuando no se anteponen motivos, motivaciones y sentidos que orienten el ejercicio de la libertad en función 38 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE del Bien Común. Lo cual no siempre ha acontecido con el Estado Neoliberal, Privatista y Subsidiario que nos ha regido desde el gobierno militar a la fecha. 6. La Necesidad de Convergencia y Complementación Dado lo expuesto, si consideramos que no sólo la estructura administrativa y política de Chile ha sido determinada por el Estado, si no que también la forma como se relaciona y legitima éste en la población –en términos de cómo el Estado asume las expectativas y le da forma legal a su trabajo en función de la gente- tendremos que tomar conciencia de las consecuencias culturales, sociológicas y económicas de todo ello para entender el impacto de los cambios del Estado en los últimos treinta y cinco años; en los cuales –como ya se dijo- se ha introducido una economía neoliberal y privatista sustentada en el Principio de Subsidiariedad. En ese contexto, las expectativas de la gente suelen cifrar en el Estado sus esperanzas frente a sus problemas y contingencias; generando actitudes que cuesta conciliar con un modelo de Estado que requiere de la gente una activa y proactiva posición gestora y de emprendimiento; muy contraria –por cierto- a la posición pasiva que ha primado históricamente, en donde las personas esperan que los problemas se resuelvan desde afuera, desde los órganos el Estado. Ello –quizás- si derivado de la naturaleza jurídico institucional de nuestra país, en donde es la Ley la que permite y avala la construcción de la realidad; a diferencia del mundo anglosajón, en donde la Ley es una derivación de ésta. Así, visualizamos una “confrontación” entre un modelo público que –por un lado- busca que el Estado asuma directamente los procesos sociales, los haga suyos y se organice (o reorganiza) para atenderlos orgánicamente y –frente a ello- otro modelo que subordina su actuar al espacio vacío que dejan los privados, asumiendo como agente de servicio que actúa por medio del subsidio. 39 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE En otros términos -y frente a un problema público- un Estado que busca construir y conducir la oferta de servicios y productos para la comunidad (sea mediante la construcción y operación de consultorios y hospitales públicos; escuelas y liceos municipalizados; organismos para la protección de la mujer, de la niñez o la juventud; financiamiento de la educación superior; etc…); y otro en donde el Estado busca modelar e inducir la demanda, simulando y/o promoviendo las condiciones de mercado y de competitividad como en cualquier sector industrial, interviniendo por la vía de los incentivos, el subsidio, la regulación y la fiscalización de los procesos y resultados. En esta contradicción de modelos de Estado, se ha desarrollado la disputa ideológica de fondo, que los diversos sectores políticos han tratado de identificar y resolver por medio de la rotulación de algunos proyectos: Estado de Economía Social de Mercado, Participativo, Ciudadano, Sociedad Civil, Laico y Tercera vía, entre otros. He aquí el tema que debiera ser el centro fundamental del debate al interior de nuestra sociedad. En efecto -y más allá de cuestiones meramente tecnológicas de procedimientos- “si se logra consensuar un modelo político, social, cultural y económico que tome, por una parte el valor legitimador del Estado como institución catalizadora de la realidad y de la dimensión pública de los actos privados, que sea capaz de vincularse con la población y sus expectativas, incorporando criterios de inclusión, bienestar y equidad; y por la otra, le aporte a ello el protagonismo individual como derivación de la conciencia responsable de cada individuo respecto de su hacer, como logro privado y personal que aporta y trasciende hacia el desarrollo de lo público; de seguro estaremos dando un paso significativo en la modernización del Estado y en la legitimación de un modelo de sociedad, hecho que nos impide dar el salto modernizador, de progreso y desarrollo que tan bien le haría al país y su gente”. Es decir, se requiere que nos aboquemos a concensuar con un sentido de Bien Común estos dos modelos y no nos centremos en la disputa de dos formas excluyentes y alternativas que nos agota en la confrontación y la desconfianza; lesionando las fuerzas que requiere la construcción de la realidad institucional que el país espera de los actores políticos. 40 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Pero ello –desde nuestro punto de vista- pasa por el aporte de un tipo de educación que se oriente –por un lado- a la formación de emprendedores que valoren la necesidad creativa del trabajo como cualidad que transforma y construye la realidad; y –por otra- de ciudadanos interesados y comprometidos con el ejercicio de la función pública, el Bien Común y la equidad social. Esto último, no sólo como una cuestión benefactora y caritativa, si no que por la necesidad estructural de un modelo de sociedad que se auto sostenga por sus propios mecanismos y valores de control interno. En lo cual vemos evidente el valor social de la Clase Media, como aquel amplio sector esencialmente comprometido con una institucionalidad que la sustenta, ampara y le proporciona posibilidades de progreso y movilidad. Así, un modelo de sociedad que –por una parte- no descalifique lo privado negándole un nivel de trascendencia más allá del lucro individual y -por otra- que no prejuicie lo público con el estigma de inoperancia, la incapacidad y la corrupción. En efecto, un modelo que tome de lo privado el valor del mercado como dualidad de opuestos y mecanismo que permite enfrentar intereses que se equilibran por las reglas económicas que se diseñan y cautelan desde lo público. Reglas que permitan la libre competitividad de las partes y que –en virtud de esta competencia- le aporte la eficiencia económica como valor social que optimiza el uso de los recursos, evita la concentración de la riqueza (y por esta vía también del poder), aumentando el bienestar de los consumidores. Modelo en el cual al Estado -como promotor del Bien Común- le está reservado ser el diseñador, garante y fiscalizador de las reglas; el apoyo de los más necesitados y el garante de la equidad; así como también, quien debe dar opciones de calidad cuando es necesario brindar servicios que garanticen bienes esenciales para el país y las personas que no tienen acceso o discrepan con las formas de la oferta privada. En síntesis, el país requiere de la complementación de dos formas de ver el Interés Público, lo que ha estado dominado por la desconfianza y la negación mutua. 41 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE 7. Últimos Comentarios Chile se encamina a cumplir dos siglos de vida, dos siglos que no han sido fáciles para ningún país en el mundo, y menos para quienes estamos tan lejos de los principales centros económicos y políticos del planeta. Hoy, luego de casi 200 años de historia republicana, el Estado ha sido la principal institución que ha dado continuidad a los procesos sociales, políticos, económicos y culturales por los que ha pasado el país; ha sido el vehículo que ha hecho frente a múltiples desafíos y -con todo ello- ha ido formando el carácter de una nación, con una identidad única, propia y distintiva. Metafóricamente podemos sostener que el Estado ha sido una sólida nave que nos ha hecho navegar por los mares de la historia, nave que por lo general ha sido guiada por un contingente de hombres públicos y estadistas de notables condiciones; hombres que han ordenado y reordenado al país para darle una continuidad a través del tiempo, que han construido soluciones, que han hecho frente a múltiples amenazas y que han guiado a la nación por senderos de progreso y gloria. En definitiva personajes que han creado nuestros mitos, nuestras leyendas y ritos patrios. Por ello, me permito disentir de la afirmación que postula la idea o anhelo de terminar con el Estado, pues, creo que sin Estado no hay patria, la nación se diluye, la identidad en el mundo se desvanece, nos expone a poderes de dimensiones planetarias y nuestra historia desaparecería en un presente sin memoria y, por ende, sin alma y sin futuro. Muy por el contrario comparto la Tesis central que Mario Góngora expone en su libro “Ensayo Histórico sobre la Noción de Estado en Chile en los Siglos XIX y XX”; en donde él postula que: “.....el Estado es la matriz de la nacionalidad: la nación no existiría sin el Estado, que la ha configurado a lo largo de los siglos XIX y XX” 12; destacando además el carácter guerrero que se formó desde sus comienzos13. 12 Cita del historiador Ricardo Krebs; en el prólogo del libro “Ensayo Histórico Sobre la Noción de Estado en Chile, en los Siglos XIX y XX”; pág. 13; Editorial Universitaria; 1986.13 “…símbolo patriótico por excelencia a Arturo Prat”, y donde “el hecho bélico, el recuerdo del combate heroico y la imagen de Chile como país guerrero han dejado profundas huellas en la conciencia nacional y 42 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE Por otra parte, hoy frente a los desafíos de un mundo global que promedia ponderadamente a todas las culturas y en cuya ponderación el “peso” cuantitativo de la nuestra es mínimo frente a las potencias mundiales, sigo compartiendo la citada tesis de Góngora, por cuanto “…implica un rechazo de la concepción marxista que comprende al Estado como producto y expresión de la infraestructura socioeconómica y como instrumento de explotación”, visión que se opone también a “…una concepción liberal economicista que comprende al Estado como instrumento al servicio de los fines individuales y que evalúa los servicios del Estado en términos de utilidad, eficiencia y competitividad”. Frente a ello Góngora también sostiene que “…el valor propio del Estado como potencia ordenadora y fuerza moral que posee una dignidad propia y que, más allá de los intereses del grupo y de las prestaciones utilitaristas, es capaz de configurar los procesos históricos” 14, dando cabida en ello a las fuerzas e ideas que surgen desde esa historia; las que en nuestro país han mantenido una continuidad espiritual desde sus orígenes a través de la idea de Estado. Así, sin desconocer los problemas que aún persisten, en mi opinión el Estado en Chile ha permitido construir un camino de progreso consecuente con los avances y movimientos que han hecho la historia del mundo moderno. Prueba de lo anterior son los indicadores públicos que exhiben notables mejoras, como por ejemplo: en salubridad, en la esperanza de vida al nacer, en la mortalidad infantil, en el acceso a mejores condiciones de alfabetización, en los niveles de crecimiento de los estándares macroeconómicos, etc.- Hechos todos en los que el Estado ha jugado un rol protagónico y de vanguardia; sin, obviamente, desconocer lo mucho que falta aún por hacer. No obstante todo lo anterior, no se pueden desconocer los problemas que en alguna medida el Estado también ha creado, como por ejemplo su excesivo crecimiento a tamaños inmanejables para una sana y eficiente administración; la falta de transparencia en los negocios públicos que lesiona su han definido los contenidos del sentimiento patriótico que ha animado al Estado y a la nacionalidad chilena”; Mario Góngora; Op. Cit. Página 14.14 Op. Cit; pág. 21.- 43 Proceedings del XXIV Encuentro Nacional de Facultades de Administración y Economía ENEFA Proceedings - Vol. 1, Año 2008 ASFAE recto accionar y dañan profundamente la FE PÚBLICA; su incapacidad de adaptación y resistencia a los cambios que se le demandan para conducir y guiar los complejos procesos de un mundo global, etc. Situaciones todas que son síntomas de problemas presentes en todos los países del planeta y que se han agudizado en estos tiempos; en los cuales –pareciera- están primando los intereses individuales por sobre los intereses colectivos, el éxito material sin límites ejerce su primacías y surgen poderes superiores que relativizan la soberanía de los Estados nacionales. Hechos que pueden estar generando el advenimiento de una nueva crisis o el nacimiento de un nuevo orden, un mega orden de dimensiones mundiales con sus formas, sus maneras de pensar, creer, actuar y su cultura, por sobre la tradición espiritual de los pueblos. Y, dentro de ello, impactar los valores que han dado forma a los Estados nacionales que han logrado avanzar en los ideales republicanos, como lo ha sido la realidad de Chile. Todo lo cual coloca al Estado frente a un nuevo desafío. Así, aún reconociendo los problemas, no se puede desconocer que el Estado ha construido una sólida base para el país, le ha dado una presencia frente al mundo y una capacidad económica de proyecciones. Institución que hoy –frente a la crisis mundial que enfrentamos y a los desacuerdos internos- debe modelarse para conducir al país hacia un nuevo destino, para lo cual las lecciones y el aprendizaje de su historia, pueden ser la base del nuevo diseño de Estado que nuestro país necesita. 8. Bibliografía Consultada Cassirer Ernst; Año 1992; El Mito del Estado; Editorial Fondo de Cultura Económica; México. Eyzaguirre Jaime; Año 1984; Historia de las Instituciones Políticas y Sociales de Chile; Editorial Universitaria; Chile. 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