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La Administración de Justicia
en la Región de Murcia
Teresa Vicente Giménez y Eduardo Salazar Ortuño
En el Informe 2006 del Foro Ciudadano, se expuso el funcionamiento de la Administración
de Justicia en España y en la Región de Murcia, y se analizaron algunos problemas de la realidad
jurídico-social de nuestra comunidad autónoma, como la delincuencia común y la de cuello blanco, la seguridad ciudadana y la Justicia de Menores. En esta ocasión, vamos a centrarnos en dos
acontecimientos recientes que son muy diferentes entre sí, pero que nos parecen especialmente
relevantes: la colaboración entre la ciudadanía y la Justicia en la protección del yacimiento de San
Esteban y la transferencia de las competencias de Justicia a la Región de Murcia.
1. UN EJEMPLO DE COLABORACIÓN ENTRE LA
CIUDADANÍA Y LA JUSTICIA: LA PROTECCIÓN DEL
YACIMIENTO DE SAN ESTEBAN
Pese a la oposición de muchos colectivos sociales y del Colegio de Arquitectos de
Murcia, y pese a los varios estudios históricos e informes técnicos que alertaban de la existencia
de restos arqueológicos de la ciudad medieval, el Ayuntamiento de Murcia y el Gobierno regional
se empeñaron en construir a toda costa un aparcamiento subterráneo de cinco plantas en el jardín
de San Esteban, anexo a la sede de la Presidencia del citado Gobierno. Este nuevo aparcamiento
sería contiguo al ya existente de un centro comercial y al recientemente construido en la avenida
de la Libertad.
La primera oposición ciudadana se organizó en torno a la Plataforma de la Movilidad,
integrada por vecinos, comerciantes, urbanistas, artesanos, juristas y ecologistas. El gobierno
municipal de Miguel Ángel Cámara no sólo no atendió las demandas de esta Plataforma, sino que
fomentó el descrédito público de la misma con los argumentos habituales (su cercanía con la oposición política municipal, sus contradicciones internas, etc.), sobre todo cuando este movimiento
ciudadano inició actuaciones administrativas para exigir una adecuada Evaluación de Impacto
Ambiental, y paralelamente acudió a la jurisdicción administrativa y penal.
A las razones urbanísticas y ambientales alegadas por los opositores al aparcamiento,
relativas a la defensa de una movilidad sostenible que no incentivara el uso del automóvil en el
interior de la ciudad, se unió también el componente de defensa del patrimonio histórico. Una vez
iniciada la excavación arqueológica, parcialmente paralela a las primeras obras de construcción
del aparcamiento, y como era previsible por los numerosos estudios y documentos públicos conocidos ya desde principios del siglo XX, en agosto de 2009 comenzaron a aparecer restos de origen
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TERESA VICENTE GIMÉNEZ Y EDUARDO SALAZAR ORTUÑO
islámico, si bien la relevancia de éstos sorprendió a las propias autoridades de Cultura, pues se
estaba ante un barrio andalusí que albergaba un complejo palatino excepcional por su extensión.
En efecto, tras seis meses de excavaciones, se descubrieron unos restos de gran extensión
y de enorme importancia histórica y cultural. Los restos pertenecen, según los expertos, a un arrabal islámico de los siglos XI al XIII. El yacimiento tiene una extensión de 10.000 m2 y cuenta con
unas 100 casas. Además, este extenso complejo alberga 5 palacios, uno de ellos de 500 m2, una
pequeña mezquita y una necrópolis. En resumen, es una trama urbana andalusí única en Europa. Se
trata de un inmenso tesoro arqueológico, histórico y cultural. Es una especie de regalo que nuestros antepasados nos han legado y que de forma inesperada ha aflorado en el centro de la ciudad.
Ante la evidente riqueza de los restos que iban emergiendo y que podía constatarse con
la mera observación del yacimiento, desde septiembre de 2009 numerosos expertos independientes
en historia y arqueología comenzaron a ensalzar el descubrimiento y a exigir la conservación in
situ de los mismos, lo que era incompatible con la construcción del aparcamiento y, por tanto,
requería la suspensión de las obras que la empresa promotora quería iniciar incluso antes de finalizar la excavación.
A pesar de la enorme trascendencia de este hallazgo, avalada por todos los especialistas
que se manifestaron al respecto, las autoridades regionales y municipales querían seguir adelante
con la construcción del aparcamiento, lo que habría exigido el desmantelamiento y, por tanto, la
destrucción del yacimiento en su actual estado, es decir, como una trama urbana de incalculable
valor histórico. Esto es lo que se desprendía del informe técnico hecho público por la Dirección
General de Bellas Artes y Bienes Culturales, en el que se proponía el desmontaje de los restos
de los palacios y de la mezquita, y la destrucción del resto del yacimiento. Una vez desmontados
los palacios y la mezquita, volverían a ser repuestos a cota cero, por encima del aparcamiento,
y serían musealizados. Esta propuesta era un disparate, según la opinión de todos los especialistas. Además, el informe técnico oficial contradecía la legislación española y murciana sobre
Patrimonio Histórico y las recomendaciones recogidas en las Cartas Internacionales de protección
del patrimonio, que proponen la conservación in situ de todos los restos que poseen un alto valor
arqueológico, histórico y cultural.
Ante el riesgo de que las autoridades regionales y municipales llevaran adelante su
disparatado propósito de destruir el yacimiento arqueológico para construir en su lugar un nuevo
aparcamiento, se produjo en la sociedad murciana una respuesta cívica sin precedentes. Se multiplicaron toda clase de iniciativas: un manifiesto publicado en prensa por 180 artistas, escritores,
profesores, investigadores y profesionales; la creación de la Plataforma Ciudadana por la Defensa
del Patrimonio Arqueológico de San Esteban; la entrega de una carta al Príncipe Felipe; la propuesta de declaración del yacimiento como Bien de Interés Cultural y su conversión en un Parque
Arqueológico Urbano; la apertura de una página en Facebook que en pocos días contó con muchos
miles de inscritos; las manifestaciones ciudadanas que periódicamente “abrazaban” el yacimiento
con una cadena humana; la carta que más de sesenta profesores, investigadores y administrativos
de la Universidad de Murcia enviaron al Rector pidiéndole un pronunciamiento público en defensa
del yacimiento; el número creciente de asociaciones, sindicatos, colegios profesionales, etc., que se
fueron sumando a esta amplia movilización de la ciudadanía murciana; y, por último, la denuncia
ante la Fiscalía, que condujo a la paralización judicial de la obra.
La nueva Plataforma Ciudadana se inició mediante una peculiar campaña didáctica, que
invitaba a la ciudadanía a conocer la trama urbana islámica recién descubierta, y a sumarse al
movimiento que pretendía protegerla. Esta nueva Plataforma aprovechó el trabajo previo de la
Plataforma de la Movilidad, y al mismo tiempo movilizó a otros sectores ciudadanos en torno a la
defensa del patrimonio histórico.
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA REGIÓN DE MURCIA
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Las concentraciones y protestas que se fueron organizando en los últimos meses de 2009,
ante el caso omiso que desde el Ayuntamiento de Murcia y desde la Consejería de Cultura se hacía
a las peticiones de suspensión de las obras, se convirtieron en indignación cuando la empresa
promotora decidió ocultar el yacimiento mediante vallas opacas, lo que suponía un freno a la información directa, a la transparencia y a la deseable participación ciudadana en relación a este tipo
de decisiones urbanísticas y que afectan a intereses colectivos como el patrimonio arqueológico.
Con el apoyo de muchas asociaciones que ya estaban coordinadas en torno a Murcia No
Se Vende, y con los medios que fue prestando Ecologistas en Acción, la nueva Plataforma creció
rápidamente y se convirtió en la vigilante y protectora ciudadana del yacimiento, para impedir
cualquier desmán urbanístico o cualquier actuación sorpresiva que pudiera dar al traste con su
conservación in situ.
A las concentraciones casi diarias en torno a la excavación, se sumó el control de las
entradas y salidas de operarios y maquinaria, la comunicación permanente con los medios de
comunicación, la creación de una plataforma virtual en Internet e incluso la colocación de una
cámara web que en tiempo real ofrecía vistas al yacimiento.
La situación se agravó cuando el diario La Verdad publicó el informe del técnico responsable de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, que, lejos de proponer medidas
de conservación extraordinarias, dada la relevancia del yacimiento, recomendaba la continuación
de las obras y el desmontaje y traslado de algunos restos. Posteriormente, los miembros de la
Plataforma Ciudadana observaron la retirada en camiones de restos arqueológicos apilados en
palets, y acudieron a denunciar los hechos la noche del 26 de noviembre al Servicio de Protección
de la Naturaleza de la Guardia Civil, con competencias en materia de patrimonio histórico, y que
se personó al día siguiente en el yacimiento. Por otro lado, la Asociación para la Conservación de
la Huerta de Murcia (Huermur) solicitó el 28 de noviembre a la Dirección General de Bellas Artes
y Bienes Culturales la declaración de Bien de Interés Cultural del yacimiento, lo que comportaba,
incluso con carácter previo, la adopción de medidas de conservación del mismo, como había ocurrido en otros yacimientos regionales.
Pese al gran debate ciudadano que se había generado y pese a la creciente oposición de
muchas asociaciones y expertos, una Resolución del Director General de Bellas Artes y Bienes
Culturales confirmó el 30 de noviembre la opción del desmontaje, la extracción y el traslado de
algunos restos, lo que precipitó los acontecimientos y aumentó las movilizaciones a favor de la
protección efectiva del yacimiento.
Los días siguientes, mientras se temía un traslado masivo de los restos con nocturnidad
y alevosía, en el yacimiento apareció una nueva empresa de arqueólogos ajena a los directores de
la excavación, con el objeto de proceder al desmontaje. Ante tales hechos, los órganos consultivos
a los efectos de la Ley de Patrimonio Histórico, como el Colegio de Arquitectos, la Academia
Alfonso X y la Universidad de Murcia, comenzaron a manifestarse a favor de la declaración de
Bien de Interés Cultural. Huermur complementó su solicitud de BIC con la petición de medidas
cautelares conforme a la Ley Regional de Patrimonio, y la Plataforma Ciudadana comenzó a asesorarse jurídicamente para reclamar eficazmente la más rápida respuesta y amparo de los Tribunales
de Justicia ante lo que se entendía que era una prevaricación técnica y un despropósito en las
obligaciones de conservación del patrimonio arqueológico.
Cuando la Plataforma detecta nuevos movimientos de desmontaje en el yacimiento, presenta una nueva denuncia ante el SEPRONA, que se desplaza al lugar de los hechos y toma declaraciones a un grupo de arqueólogos que bajo la dirección de una restauradora, y contra las órdenes
de los directores de la excavación, estaban desmontando el muro de una mezquita integrante del
yacimiento, y colocando los ladrillos desmontados en cajas de fruta.
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TERESA VICENTE GIMÉNEZ Y EDUARDO SALAZAR ORTUÑO
El 4 de diciembre, varios miembros de la Plataforma, asesorados y acompañados por
juristas y arqueólogos movilizados para facilitar el acceso popular a la Justicia, acudieron a la
Fiscalía de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para denunciar los hechos, por si
pudieran ser constitutivos de delitos de prevaricación y expolio. A la denuncia se acompañaron
informes técnicos, debidamente expuestos y ratificados ante el responsable de la Fiscalía Superior,
quien finalmente decidió abrir Diligencias Informativas y encargó el caso al Fiscal de Medio
Ambiente y Urbanismo.
El Fiscal Especial recabó los datos necesarios a partir de los atestados que ya le habían
sido remitidos desde el SEPRONA merced a las denuncias ciudadanas y sus ampliaciones, solicitando la documentación pertinente a la propia Dirección General de Cultura, y con todo ello
formuló denuncia por delitos contra el patrimonio histórico (contenidos en los artículos 324 y 325
del Código Penal), siendo competente el Juzgado de Instrucción Número Uno de la ciudad de
Murcia. La gran novedad de la denuncia, fruto del eficaz dispositivo del SEPRONA y del trabajo
jurídico de los responsables de la Fiscalía durante el “puente” en torno al Día de la Constitución,
fue la solicitud de una medida cautelar de paralización del desmontaje de los restos, ampliamente
fundada y que había de permitir la evitación de perjuicios irreparables durante la investigación de
las presuntas responsabilidades, la tramitación del procedimiento para la declaración de BIC y la
adopción de una decisión final sobre la musealización del yacimiento.
La Jueza de Instrucción adoptó la medida cautelar mediante un Auto ejemplar de 9 de
diciembre, por el que ordenaba la “paralización de la extracción, almacenamiento y reubicación de
los restos arqueológicos del Jardín de San Esteban, que fueron acordadas por la Dirección General
de Bellas Artes y Bienes Culturales el 30 de noviembre de 2009”. Esta resolución supuso la puesta
en marcha de un operativo judicial y policial sin precedentes en la defensa de intereses colectivos
referidos al patrimonio histórico en la Región de Murcia. El Secretario Judicial se personó en el
yacimiento el mismo día 9, sobre las cuatro de la tarde, acompañado por efectivos de la Guardia
Civil, para notificar a los representantes de la promotora de las obras la medida cautelar, que ya
había sido notificada a la Dirección General de Cultura.
La intervención de la Fiscalía, el Juzgado de Instrucción y la policía judicial supuso la
efectiva salvación del yacimiento. En este sentido, la actuación de la Justicia fue la cristalización de
un clamor popular que demandaba el respeto a la participación ciudadana, la protección de un bien
público y la rigurosa aplicación de las leyes regionales, nacionales e internacionales de conservación
del patrimonio histórico. Esta actuación judicial significó, además, una importante victoria democrática de la ciudadanía frente a la arbitrariedad de los poderes regional y municipal, y, por ello mismo,
un importante acicate para continuar trabajando por la defensa del yacimiento. Dada la relevancia
política de este hecho, y dado el inequívoco cuestionamiento judicial de las irregulares actuaciones
del Ayuntamiento y de la Consejería de Cultura, en apenas unas horas el Presidente autonómico se vio
forzado a comunicar públicamente su renuncia a la construcción del aparcamiento, dada la relevancia
de los restos hallados, lo que suponía una rectificación y una desautorización en toda regla de las
precedentes actuaciones y declaraciones de los responsables municipales y regionales.
La justicia cautelar, especialmente importante en los asuntos urbanísticos y ambientales,
dado el potencial dañino de determinados proyectos, la lentitud de las decisiones administrativas
o judiciales y la irreparabilidad de los bienes colectivos en juego —en este caso, construcciones
andalusíes de tapial extremadamente frágiles—, demostró el 9 de diciembre de 2009 su potencialidad “tuitiva” (la guarda y defensa del derecho), no sólo en relación con la indemnidad del
yacimiento sino también con la eficacia en la aplicación de las normas de patrimonio histórico. Si
no se hubiera adoptado esta medida cautelar, la posterior condena por delitos contra el patrimonio
histórico no hubiera servido para salvaguardar los bienes jurídicos protegidos.
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA REGIÓN DE MURCIA
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La titular del Juzgado, en una brillante resolución, fundamentó la adopción de la medida
cautelar tanto en el genérico artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que busca la evitación de un perjuicio irreparable y la posibilidad de restaurar el daño, como en el artículo 339
del Código Penal, que permite la adopción de cualquier medida cautelar tendente a proteger los
bienes tutelados en el Título XVI, entre los que se incluyen los bienes del Patrimonio Histórico. A
dichos presupuestos procesales, la titular del Juzgado sumó los requisitos generales del periculum
in mora y del fumus bonum iuris, acreditados en la denuncia del Fiscal, el primero por la fragilidad
del yacimiento y el segundo por la aplicación de la Ley Regional 4/2007, de Patrimonio Histórico,
que incluye en éste a las zonas arqueológicas, permite la adopción de medidas cautelares incluso
antes de la incoación de expediente de declaración de Bien de Interés Cultural (solicitado por una
asociación ciudadana defensora del patrimonio) y exige que para decisiones como la de la reubicación de los restos hubiesen intervenido órganos consultivos de la Dirección General de Bellas Artes
y Bienes Culturales. La orden de paralización de la extracción de los restos serviría, además, para
permitir una investigación judicial eficaz de los hechos denunciados y para obtener los informes
pertinentes, como el de diferentes expertos arqueólogos nombrados por la Jueza.
La empresa La Generala, adjudicataria de las obras del aparcamiento y responsable de la
subcontratación de los trabajos de excavación, no sólo acató la orden de paralizar el desmontaje y
traslado de los restos, sino que abandonó de facto la financiación de la excavación. Mientras tanto,
la Dirección General y el Ayuntamiento de Murcia —propietario y responsable del terreno—, han
tolerado dicho abandono hasta hoy día, permitiendo que las lluvias caídas desde entonces hayan
causado diversos daños en el yacimiento. Casi un año después de la paralización, todavía no se
ha puesto en marcha un proyecto de medidas urgentes de conservación, previo a las labores de
excavación, conservación y musealización, que requerirán varios años.
Cuando se produjo el abandono del yacimiento por parte de la empresa promotora de las
obras, y ante la inacción de las autoridades regionales y municipales, que lo dejaron al descubierto y sin vigilancia, el Auto judicial fue complementado por otro de 14 de diciembre en el que se
explicitaba que prohibir el desmontaje y traslado de los restos no suponía ordenar la paralización
de la excavación o cuantas acciones fueran pertinentes para el descubrimiento de nuevos restos
arqueológicos, así como para la conservación y protección de los ya encontrados. Por ello, la titular del Juzgado ordenó expresamente a la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales
adoptar medidas de protección y conservación del yacimiento, mientras continuaba la instrucción
relativa a los hechos denunciados.
Posteriormente, la Jueza ordenó la práctica de un reconocimiento judicial junto con
peritos expertos en arqueología y patrimonio, que quedaron encargados de elaborar un informe
acerca del valor del yacimiento, la excavación llevada a cabo, las decisiones tomadas y ejecutadas
inicialmente por la Dirección General en cuanto a su conservación, y los daños acaecidos tras el
abandono de la actividad de excavación.
Para concluir el relato de esta inusual colaboración democrática entre la ciudadanía
organizada y la administración judicial, orientada a garantizar la protección de un bien público
tan valioso como es el yacimiento de San Esteban, frente a las irregularidades de todo tipo cometidas por las autoridades municipales y regionales, hemos de mencionar que varias asociaciones
integradas en la Plataforma Ciudadana (Huermur, Ecologistas en Acción y el Foro Ciudadano) se
han personado en el procedimiento judicial, para ejercer formalmente la acción popular en el procedimiento penal iniciado mediante denuncia del Fiscal, para colaborar con éste en la acusación y
para participar en el convencimiento judicial en la fase de instrucción.
La acusación popular sigue funcionado de enlace entre los miembros de la Plataforma y
el Fiscal de Medio Ambiente, para ponerle en conocimiento de la situación de dejación y abandono
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de los restos, de los daños ocasionados por las lluvias por la falta de previsión de la Dirección
General, y del potencial dañino del proyecto de conservación temporal del yacimiento, que ha sido
adjudicado a una empresa por el Ayuntamiento de Murcia, redactado por la misma restauradora
que fue sorprendida in fraganti retirando un muro de la excavación, e informado de nuevo favorablemente por los técnicos de Cultura, sin contar con los directores iniciales de la excavación que
lograron ponerla al descubierto ante los ojos de toda la ciudadanía.
2.LA ACCIÓN POPULAR EN MATERIA PENAL Y LA
FUNCIÓN PÚBLICA DEL MINISTERIO FISCAL
La acción popular reconocida por el artículo 125 de la Constitución española (CE) legitima a cualquier ciudadano o ciudadana para iniciar un proceso judicial, no en interés propio sino
en nombre o por cuenta de la sociedad, algo realmente único en el contexto europeo y mundial. Se
trata del ejercicio de una acción jurídica por parte de la ciudadanía para recabar la tutela judicial
efectiva, al amparo del artículo 24.1 de la Constitución, en virtud de un interés público o colectivo.
Además de ser un derecho o facultad de los ciudadanos, el reconocimiento de la acción popular en
nuestro ordenamiento jurídico afecta a la organización y funcionamiento de la Justicia, como lo
prueba su inclusión en el Título VI de la Constitución de 1978, que se refiere a la parte orgánica,
y su inclusión en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, que en su artículo 19.1 reconoce
expresamente que “los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en
los casos y formas establecidos en la ley”, y que en su artículo 406 prevé el ejercicio de la acción
popular como una de las formas de iniciación del juicio de responsabilidad penal contra Jueces y
Magistrados.
El doble significado de la acción popular en nuestro ordenamiento jurídico (el dogmático,
que se refiere al reconocimiento de los derechos de los ciudadanos, y el orgánico, que se refiere
a la organización y funcionamiento de los poderes públicos) pone de manifiesto su relevancia
constitucional como un instrumento procesal que amplia las posibilidades del control judicial por
parte de la ciudadanía.
El derecho de intervención ciudadana en la Justicia, consagrado por el artículo 125 de la
CE, se extiende a toda la Administración de Justicia y no se limita sólo al ámbito penal, aunque
ciertamente es en este ámbito donde más se ha desarrollado la norma constitucional y donde cuenta
con mayor tradición histórica. En este sentido, la CE da legitimidad a la acción popular como un
cauce más para la actuación judicial en defensa de intereses generales, pero el reconocimiento normativo concreto de las acciones populares y su delimitación objetiva quedan abiertos a la voluntad
del legislador. Lo que significa que ha de entenderse aceptable la creación legal de nuevos supuestos de acción popular para todos los ámbitos jurisdiccionales. Esto puede abrir, como reconoce el
Convenio de Aarhus suscrito por España, una nueva vía para exigir el cumplimiento de las normas
protectoras de bienes colectivos. De ahí que se haya planteado la extensión del reconocimiento
constitucional de la acción popular al ámbito del derecho administrativo en temas de especial
trascendencia general, como urbanismo, costas o patrimonio histórico. También hay base doctrinal
y jurisprudencia para la “acción popular medioambiental”, que desgraciadamente la Ley 27/2006
ha suprimido en el ámbito estatal, y que también ha sido suprimida en el ámbito regional, pues
la Ley 4/2009, que deroga a la 1/1995, de 8 de marzo, eliminó la acción popular que ya existía.
En el ámbito penal, el artículo 101 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECr.) recoge
expresamente el ejercicio de la acción popular como “acción penal pública”, que pueden ejercitar
todos los ciudadanos con arreglo a la ley. La acusación popular en los procesos penales adoptará
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la forma de querella, y será admisible para todos los delitos públicos (artículo 270 y ss. LECr.), si
bien podrá estar condicionada a la prestación de fianza, que a menudo se convierte en un elemento disuasorio para asociaciones con limitados medios económicos. El actor que ejercita la acción
popular en su condición de ciudadano no plantea en el proceso la tutela de un derecho propio o de
un interés legítimo, sino que actúa en nombre o interés de la sociedad. Por ello, la acción popular ha de ser entendida como acusación popular en sentido amplio, esto es, la que se atribuye a
cualquier ciudadano español, sea o no sea ofendido por un delito, y en ningún caso puede quedar
reducida a una acusación particular, esto es, la acusación que se ejerce por el perjudicado por un
delito. En este sentido, cumplir con las exigencias de participación ciudadana en un Estado social
y democrático de Derecho como el español es entender la acción popular en el ámbito penal como
acusación popular y no como acusación particular, porque el fin constitucional al fijar la existencia
de la acción popular es la consecución del amparo de los intereses generales.
El riesgo de limitar la acción popular se puso de manifiesto en la sentencia de 17 de
diciembre de 2007 dictada en el recurso de casación interpuesto por la acusación popular contra el
auto de sobreseimiento decretado por la Audiencia Nacional en el procedimiento seguido contra
Emilio Botín y otros por presuntos delitos de falsedad y contra la Hacienda Pública, un auto que
lesiona gravemente la institución de la acción popular. La citada sentencia del Pleno de la Sala de
lo Penal del Tribunal Supremo priva a la acción popular de la facultad de ser parte acusadora en el
procedimiento penal si el Ministerio Fiscal y la acusación particular solicitan el sobreseimiento, al
decretar dicho sobreseimiento cuando la acusación popular sea la única que solicita la apertura del
juicio oral. Con esta sentencia se inhabilita a la acción popular para ejercer su función acusadora,
esto es, la posibilidad de sentar al imputado en el banquillo de los acusados, haciéndola depender
de las pretensiones del Ministerio Fiscal y la acusación particular.
Además, la situación jurídica que se crea con la limitación de la acción popular contradice
la configuración que nuestro ordenamiento jurídico hace del Ministerio Fiscal, pues éste no ostenta
el monopolio de la acción penal. La acción penal es pública, por lo que la activación de la potestad
punitiva del Estado puede ser ejercida por la la Fiscalía, pero también por todos y cada uno de los
ciudadanos. En este sentido, la existencia de la acusación popular significa un contrapeso al monopolio del Ministerio Fiscal para la represión de los delitos en el ejercicio de su función pública.
La Constitución española, cuando reconoce la acción popular, lo hace como institución
de participación ciudadana en la Administración de Justicia, y en este sentido trata de cumplir con
las exigencias democráticas del Estado de Derecho en el proceso penal. Por ello, hace partícipe
a la acción popular del principio acusatorio que informa el proceso penal, y de esta manera, al
atribuir a la acción popular funciones acusatorias, garantiza que actúe como un contrapeso no sólo
a la acusación particular, sino también a la posible permeabilidad del Ministerio Fiscal respecto
al Ejecutivo.
Es importante que la acción popular en materia penal se independice de la acción penal
privada. Para poder ejercer la acción penal, no se precisa ser víctima del delito ni tener algún
interés personal en su persecución. Por ello, la anunciada modificación de la acción popular en vía
penal por el ministro de Justicia, Francisco Caamaño, deberá prestar atención al carácter social y a
la defensa del interés público, pues para ello fue diseñada esta institución en nuestro texto constitucional. Se debe evitar que los particulares dispongan de ella como medio para su exclusivo interés,
y que la conviertan en un instrumento fácilmente manipulable para fines privados, desvirtuando
así su sentido social y su interés colectivo como fines constitucionales.
El caso del yacimiento de San Esteban es un buen ejemplo del ejercicio de la acción
popular en toda su plenitud. Se trata de una acción popular ejercida por la ciudadanía en defensa
del interés general de su patrimonio histórico, no sólo como contrapeso del Ministerio Fiscal y
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TERESA VICENTE GIMÉNEZ Y EDUARDO SALAZAR ORTUÑO
de su monopolio en la defensa de lo público, sino también como estímulo para que la propia
Fiscalía actúe en favor de la ciudadanía y en contra de los abusos del poder político, poniendo así
de manifiesto su condición de autoridad administrativa independiente y defensora de los derechos
de ciudadanía.
Conviene resaltar que, en el caso del yacimiento de San Esteban, la defensa del interés
colectivo ante la Administración de Justicia por parte de la ciudadanía murciana comienza con la
denuncia de los hechos ante la Guardia Civil. Sólo más tarde, juristas y expertos comparecen ante
la Fiscalía de la Comunidad Autónoma para denunciar esos mismos hechos. Y tras las declaraciones prestadas, la Fiscalía abre diligencias y delega el asunto en el Fiscal de Medio Ambiente y
Urbanismo, quien formula denuncia ante el juzgado competente, que de inmediato dicta medidas
cautelares para la salvaguarda del yacimiento. Esta conjugada actuación de la ciudadanía y de la
Justicia es la que, a su vez, provoca la inmediata reacción de la Administración regional, cuyo
Presidente desautoriza las decisiones precedentes, renuncia a la construcción del aparcamiento y
promete la conservación de los restos hallados. Por último, una vez iniciado el proceso penal por la
Fiscalía, la acción popular se ejerce formalmente en el proceso, personándose en el mismo varias
asociaciones integradas en la Plataforma Ciudadana por la Defensa del Patrimonio Arqueológico
de San Esteban: Huermur, Ecologistas en Acción de la Región Murciana y el Foro Ciudadano de
la Región de Murcia.
3.LA TRANSFERENCIA DE LAS COMPETENCIAS DE
JUSTICIA A LA REGIÓN DE MURCIA
El marco normativo que sirve como punto de partida para iniciar la asunción autonómica
competencial de la Región de Murcia es la Constitución española, que en su artículo 148.1 relaciona el conjunto de materias en las que “las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias”.
Este marco constitucional actúa como referente inicial para su desarrollo postconstitucional a través de los Estatutos de Autonomía de las CCAA, y posibilita expresamente la ampliación sucesiva
de competencias de las Comunidades Autónomas, “transcurridos cinco años, y mediante la reforma
de sus Estatutos” (art. 148.2 CE). El vigente Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia fue
aprobado por las Cortes Generales mediante la Ley Orgánica 4/1982, reformada en 1991, 1992,
1998 y 2002, y queda pendiente una importante reforma para cuyo efecto se creó en la Asamblea
Regional, el 17 de octubre de 2005, la Comisión Especial para el estudio y la eventual reforma
del Estatuto de Autonomía.
A partir del marco constitucional para la distribución de competencias, la dinámica competencial Estado-Comunidad Autónoma se inicia mediante aprobación del Estatuto de Autonomía
de la Región de Murcia (EAMU), donde se regulan —en cumplimiento del artículo 147.2.d) de la
Constitución española— las competencias asumidas por nuestra Comunidad Autónoma, que en su
origen se clasifican en exclusivas (art. 10), de desarrollo legislativo (art. 11), ejecutivas (arts. 11 y
12) y diferidas (art. 13). Este modelo inacabado de delimitación competencial entre el Estado y la
Comunidad, generó un proceso de ampliación competencial mediante sucesivas reformas estatutarias que fueron objeto de ley orgánica. La primera fue la ampliación competencial de 1992-1994,
que hace referencia a la reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia mediante la
Ley Orgánica 4/1994 de 24 de marzo, cuyo ámbito de reforma se limitó, tal como se había acordado en los II Pactos Autonómicos, a las competencias previamente transferidas por la Ley Orgánica
9/1992. La segunda reforma para la ampliación competencial fue mediante la Ley Orgánica 1/1998
de 15 de junio, que introduce las nuevas competencias asumidas.
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN LA REGIÓN DE MURCIA
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En lo que se refiere a la asunción de las competencias en materia de Justicia por la
Región de Murcia, nos encontramos en una nueva fase de la dinámica competencial que merece
una reflexión crítica, tanto en relación a la asunción de la competencia de Justicia por parte de
la Comunidad Autónoma, ya que se trata de un ámbito material hasta ahora reservado al Estado,
como también por el procedimiento jurídico llevado a cabo para asumir tal ámbito competencial.
De un lado, la Administración de Justicia es una materia de competencia exclusiva del
Estado en virtud del artículo 149.5ª de la Constitución española, y a la Comunidad Autónoma le
corresponde el ejercicio de todas las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial le reconoce
y las que le atribuyen las demás disposiciones de la legislación estatal. En este sentido, teniendo
en cuenta los límites jurisdiccionales que determina la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de
julio de 1985, y teniendo en cuenta el marco constitucional de la administración de justicia que
fijan las Sentencias 56/90 y 62/90 del Tribunal Constitucional, la transferencia de las competencias de Justicia a nuestra Región se realiza en el marco normativo de la legislación autonómica,
a partir del artículo 39 del EAMU (“En relación con la administración de justicia, corresponde a
la Comunidad Autónoma: Ejercer todas las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial
y del Consejo General del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado”) y de
la disposición transitoria 5ª del EAMU (“El traspaso de los servicios inherentes a las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Murcia, se hará con arreglo a las siguientes
bases… aludiendo a la Comisión Mixta de transferencias”).
De otro lado, para la realización del proceso de transferencias del personal y de los
medios materiales de la Administración de Justicia a nuestra Región, se creó en la Asamblea
Legislativa de la Región de Murcia una Comisión Especial de Seguridad y Justicia, para llevarla
a cabo, y a partir de septiembre de 2007 se desarrolló el proceso negociador entre el Estado y la
Comunidad Autónoma a través de una Comisión Mixta. El marco normativo de la Comisión Mixta
de transferencias quedó constituido, por parte del Estado, por el R.D. 2628/82 de 24 de septiembre
y los Decretos 18/1992, de 13 de febrero, 109/1993, de 9 de julio y 494/2008, de 12 de diciembre,
y por parte de la Región de Murcia, por los Acuerdos del Consejo de Gobierno de 19 de septiembre
y 19 de diciembre de 2008. En este último Acuerdo se designó a Manuel Campos Sánchez como
Comisionado Regional para las Transferencias de Justicia del Estado a la Comunidad Autónoma
de la Región de Murcia.
Recientemente, el 4 de septiembre de 2010, se publicó en el BORM el Decreto por el que
se reorganiza la estructura de la Administración Regional y se crea la nueva Consejería de Justicia
y Seguridad Ciudadana, así como el Decreto de nombramiento del ya citado Manuel Campos
Sánchez como su primer titular. La toma de posesión de este nuevo Consejero tuvo lugar el 6 de
septiembre. A su Consejería le corresponderá la propuesta, desarrollo y ejecución de las directrices
generales del Consejo de Gobierno en las actuaciones preparatorias del proceso de transferencias
de competencias del Estado en materia de Justicia y cuantas competencias correspondan a la
Comunidad Autónoma en este ámbito. También será responsable de la coordinación de las Policías
Locales y Protección Civil, y de los temas relacionados con la Violencia de género y la Reforma
de menores, así como de la creación de centros de reinserción y rehabilitación.
El nuevo Consejero de Justicia y Seguridad Ciudadana es Licenciado y Doctor en
Derecho por la Universidad de Murcia. En 1983 ingresó en la Carrera Fiscal como abogado
de la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Murcia. En 2001 pasó a ocupar el cargo de Fiscal
Coordinador de la Fiscalía Superior de la Comunidad Autónoma de Murcia. En 2003 fue nombrado
Magistrado. Desde 2006 asumió las funciones de Fiscal Coordinador de Tráfico y Seguridad Vial.
Desde 2007 es diputado del Grupo Parlamentario Popular en la Asamblea Regional. Es miembro
de la Ejecutiva del Partido Popular de la Región de Murcia y secretario de Justicia y Seguridad
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TERESA VICENTE GIMÉNEZ Y EDUARDO SALAZAR ORTUÑO
Vial. Y, como ya hemos dicho antes, desde 2008 era Comisionado Regional para las Transferencias
de Justicia del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
El traspaso definitivo de las competencias de justicia, según anunciaron el Ministro de
Justicia y el Presidente del Gobierno regional tras la reunión mantenida por ambos a finales de
julio de 2010, tendrá lugar el 1 de enero de 2011, y habrá de concretarse en un Real Decreto de
Traspaso de Competencias en materia de Justicia del Estado a la Comunidad Autónoma de la
Región de Murcia. Como referencia del proceso normativo a seguir, puede consultarse el Real
Decreto 817/2007, de 22 de junio (B.O.E. 27-06-2007), por el que se traspasan las funciones y
servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Es importante advertir que las transferencias en materia de Justicia se refieren a la
Administración de Justicia, esto es, a la gestión de medios personales y materiales, y no al Poder
Judicial. Lo que significa que el Tribunal Superior de Justicia, y todo el personal de Jueces,
Fiscales y Secretarios Judiciales, seguirán actuando con independencia del poder político regional,
en su tarea de juzgar y hacer cumplir lo juzgado, lo que garantiza, en un primer momento, el principio de separación de poderes y la salvaguarda de la posible mediatización política de la justicia.
Las competencias de gestión de los medios personales y materiales a la Región de Murcia
se concretan en la administración del gasto corriente, el pago de los cuerpos de gestión, auxilio y
tramitación (los antiguos oficiales, auxiliares y agentes), la gestión del turno de oficio, de justicia
gratuita y de asistencia al detenido, la gestión y administración del patrimonio inmobiliario, y las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación. También corresponderá a la Consejería
de Justicia ocuparse de la organización de la nueva Oficina Judicial que prevé el Ministerio de
Justicia, y de la gestión y organización de la Ciudad de la Justicia de la Región de Murcia.
La asunción de esta nueva competencia en Justicia por parte de nuestra Comunidad
Autónoma abre la posibilidad de gestionar la administración de justicia desde la propia Región.
Esto debería permitir que se conozcan y se atiendan mejor las necesidades en cuanto a recursos
materiales y personales de nuestra Región, que se garantice adecuadamente la justicia gratuita y
la asistencia al detenido, que los servicios judiciales estén más próximos a los ciudadanos, etc. En
definitiva, es un paso más en el camino del autogobierno regional, que se inscribe en el desafío
histórico de la descentralización territorial del poder político que reconoce nuestra Constitución.