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CONGRESO NACIONAL
CAMARA DE SENADORES
PERIODO DE PRORROGA DE SESIONES ORDINARIAS DE 2006
ORDEN DEL DIA Nº 1428
Impreso el día 26 de diciembre de 2006
SUMARIO
COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE
LEGISLATIVO LEY 26.122
Dictamen de mayoría en la consideración del decreto de necesidad y
urgencia 1673/05 del Poder Ejecutivo. SE ACONSEJA APROBAR UN
PROYECTO DE RESOLUCIÓN.(S-4546/06)
DICTAMEN DE COMISIÓN
EN MAYORIA
HONORABLE CONGRESO:
La Comisión Bicameral Permanente prevista en los
artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional ha considerado el expediente referido al Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional No 1673 de fecha 27 de diciembre de 2005
mediante el cual se modifica el Presupuesto de la Administración
Nacional para el Ejercicio 2005, a fin de disponer con carácter
transitorio y limitado a ciertos casos la constitución de aplicaciones
financieras por parte de Jurisdicciones y Entidades para financiar
gastos del Tesoro Nacional y asimismo registrar la devolución de la
aplicación financiera dispuesta por el Decreto Nº 1959/2004 y anticipar
la percepción de remanentes de recursos provenientes de la Comisión
Nacional de Comunicaciones, los que se destinarán a la atención de
erogaciones con cargo al Tesoro Nacional.
En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe
adjunto, y por los que oportunamente ampliará el miembro informante,
se aconseja la aprobación del siguiente:
PROYECTO DE RESOLUCIÓN
El SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
RESUELVEN
ARTICULO 1º: Declarar la validez del Decreto No 1673 de fecha 27 de
diciembre de 2005.ARTICULO 2º: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este
Dictamen pasa directamente al Orden del Día.
Sala de la Comisión, 20 de diciembre de 2006.
Jorge M. Capitanich – Diana B. Conti – Luis F. Cigogna – Nicolás A.
Fernández – Gustavo E. Ferri – Jorge A. Landau – María L.
Leguizamón – Miguel A. Pichetto – Patricia Vaca Narvaja.-
INFORME
ANTECEDENTES
La reforma constitucional de 1994 dejó atrás la discusión
doctrinaria y jurisprudencial que en el marco del paradigma instaurado
por los constituyentes del 53/60 se planteaba1.
En procura de una regulación del poder atribuido al
Presidente de la Nación se establecieron mecanismos tendientes a
1
Joaquín V. Gonzalez se pronunciaba a favor de la constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia
siempre que ellos sean sometidos a consideración del H. Congreso de la Nación. “Manual de la Constitución
Argentina”, 1890.
resolver el uso y la instrumentación de tres decretos cuyas
características han sido tipificados en nuestra Constitución Nacional:
a) los decretos de necesidad y urgencia, b) los dictados en virtud de
delegación legislativa y c) los de promulgación parcial de las leyes.
Estos decretos han sido consagrados expresamente en los
artículos 99, inciso 3, 76, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.
El artículo 99 en su parte pertinente establece:
Capítulo Tercero “Atribuciones del Poder Ejecutivo” Artículo
99.- “El Presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones:
…………………………………………………………………………
…………..
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la
Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo
no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable,
emitir
Solamente
cuando
disposiciones
circunstancias
de
carácter
legislativo.
excepcionales
hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta
Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.
En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, siguiendo el criterio ortodoxo de que lo que no está
previsto en la ley no se puede hacer.
Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al
plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que
de inmediato consideraran las Cámaras. Una ley especial
sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances
de la intervención del Congreso.”
Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso. Artículo 76- “Se
prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en
materias determinadas de administración o de emergencia
pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases
de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el
párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas
nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de
la delegación legislativa.”
Capítulo Quinto: De la Formación y Sanción de las Leyes.
Artículo 80: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo
proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los
proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados
en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas
solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía
normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso
será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos
de necesidad y urgencia.
Capítulo Cuarto: Del Jefe de Gabinete y Demás Ministros del
Poder Ejecutivo: Artículo 100:
…………………………………………………………………………
……………………
“12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas
por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la
Comisión Bicameral Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los
decretos de necesidad y urgencia y los decretos que
promulgan parcialmente leyes. Someterá personalmente y
dentro de los diez días de su sanción estos decretos a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente.”
La introducción de los institutos denominados “decretos de
necesidad y urgencia” y “facultades delegadas” en el nuevo texto
constitucional de 1994, implica poner reglas a una situación de
excepción y, por lo tanto, al estricto control que la Constitución
Nacional le atribuye al Congreso Nacional.
Sin embargo ella no ha previsto el trámite ni los alcances
de la intervención del Congreso sino que lo ha dejado subordinado a
una ley especial.
La Ley Nº 26.122 sancionada el 20 de julio de 2006 regula
el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de
los decretos que dicta el Poder Ejecutivo Nacional: a) De necesidad y
urgencia, b) Por delegación legislativa y c) De promulgación parcial de
leyes.
El Título II de la Ley 26.122 establece el régimen jurídico y
la competencia de la Comisión Bicameral Permanente y, en su artículo
5º, precisa que ella estará integrada por ocho (8) diputados y (8)
senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras.
La Resolución del Presidente de la H. Cámara de
Diputados de la Nación No 1130 de fecha 12 de octubre de 2006, ha
designado a los Señores Diputados de la Nación miembros de dicha
Comisión.
En igual sentido, el Presidente de la H. Cámara de
Senadores de la Nación ha emitidos los decretos 54 de fecha 13 de
octubre de 2006 y 57 de fecha 25 de octubre de 2006.
OBJETO
Se somete a dictamen de vuestra Comisión el Decreto del
Poder Ejecutivo Nacional No 1673 de fecha 27 de diciembre de 2005
mediante el cual se modifica el Presupuesto de la Administración
Nacional para el Ejercicio 2005, a fin de disponer con carácter
transitorio y limitado a ciertos casos la constitución de aplicaciones
financieras por parte de Jurisdicciones y Entidades para financiar
gastos del Tesoro Nacional y asimismo registrar la devolución de la
aplicación financiera dispuesta por el Decreto Nº 1959/2004 y anticipar
la percepción de remanentes de recursos provenientes de la Comisión
Nacional de Comunicaciones, los que se destinarán a la atención de
erogaciones con cargo al Tesoro Nacional.
II.a. Análisis de los Decretos
El Poder Ejecutivo Nacional ha dejado constancia en el
último considerando del citado decreto que él se dicta en uso de las
atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo Nacional por el artículo 99,
inciso 3, de la Constitución Nacional.
La Ley Nº 26.122, en el Capítulo I de Título III se refiere a
los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente respecto de los
Decretos de Necesidad y Urgencia estableciendo en su artículo 10 que
vuestra Comisión debe expedirse expresamente sobre la adecuación
del decreto a los requisitos formales y sustanciales establecidos
constitucionalmente para su dictado.
La lectura del artículo 99, inciso 3, de la Constitución
Nacional permite distinguir como requisitos formales: a) la firma del Sr.
Presidente de la Nación, b) la firma de los Sres. Ministros y del Sr. Jefe
de Gabinete de Ministros -dictado en acuerdo general de Ministros y
refrendado conjuntamente con el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros y
c) la remisión del Sr. Jefe de Gabinete de Ministros a la Comisión
Bicameral Permanente y como requisitos sustanciales: a) razones de
necesidad y urgencia y b) en orden a la materia, puede dictar normas
de contenido típicamente legislativo, siempre que no trate materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos.
El Decreto No 1673/05 en consideración ha sido decidido
en Acuerdo General de Ministros y refrendados por el Sr. Presidente
de la Nación, Dr. Néstor Kirchner, el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros,
Dr. Alberto A. Fernández y los Sres. Ministros, de conformidad con el
artículo 99, inciso 3, párrafo 3.
Respecto al último requisito formal a tratar referido a la
obligación del jefe de gabinete de ministros de someter la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro de los 10
días, él se encuentra cumplido toda vez que vuestra Comisión ha
concluido que atento a que aquélla cláusula ha tomado el carácter de
operativa con la reciente sanción de la Ley 26.122 que estableció el
Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación
legislativa y de promulgación parcial de leyes y, en virtud de la cual, se
ha conformado vuestra Comisión, corresponde considerar cumplido el
mismo respecto de los decretos de necesidad y urgencia emitidos con
anterioridad al 25 de octubre de 2006, fecha en la que ha quedado
conformada la Comisión Bicameral Permanente.
Las razones citadas precedentemente, sumadas a las
necesidades organizativas de vuestra Comisión y al cúmulo de
decretos ha tratar –las que constituyen una situación de excepción-,
deben considerarse en virtud del cumplimiento del plazo establecido
por el artículo 93, inciso 3, para elevar vuestro despacho al plenario de
cada Cámara.
La
posición
adoptada
por
vuestra
Comisión
tiene
fundamento en el artículo 82º de la Constitución Nacional que
establece
“La
voluntad
de
cada
Cámara
debe
manifestarse
expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta”
y en el principio de seguridad jurídica que exige que se mantenga la
vigencia de los decretos de necesidad y urgencia hasta tanto él sea
derogado formalmente por el Congreso2.
Corresponde a continuación analizar el cumplimiento de los
requisitos sustanciales en el dictado del Decreto Nº 1673/05.
Mediante
el
Artículo
37
de
la
Ley
N°
11.672
Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o. 2005) se faculta al
PODER EJECUTIVO NACIONAL a disponer la constitución de
aplicaciones financieras a título gratuito por parte de las Jurisdicciones
y Entidades de la Administración Nacional a favor del Tesoro Nacional,
con la finalidad de atender el financiamiento de sus gastos cuando se
requiera la utilización de las disponibilidades del Sistema de la Cuenta
Unica del Tesoro, estableciendo, además, que dichas inversiones
pueden constituirse por un plazo de hasta NOVENTA (90) días.
Durante el transcurso del Ejercicio Fiscal 2005 se utilizaron
disponibilidades afectadas al Sistema de la Cuenta Unica del Tesoro
Nacional con destino al financiamiento de la ejecución financiera del
Presupuesto de la Administración Nacional, las que deberían ser
restituidas con anterioridad al 30 de diciembre de 2005.
El Tesoro Nacional no dispondrá de recursos suficientes al
cierre del Ejercicio 2005 que le permitan cubrir en su totalidad las
disponibilidades de los organismos de la Administración Nacional.
En consecuencia, el PODER EJECUTIVO NACIONAL
considera necesario disponer con carácter transitorio y limitado a
ciertos casos la constitución de aplicaciones financieras por parte de
Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional, para
2
Esta posición ha sido sostenida por autores como Bidart Campos, Pérez Hualde, Cassagne, entre otros
quienes han señalado que ni siquiera una ley que reglamente el trámite y alcance de la intervención del
Congreso podrá prescribir que el silencio implique la aprobación tácita del decreto de necesidad y urgencia.
financiar gastos del Presupuesto Nacional a cargo del Tesoro
Nacional.
Asimismo, entiende necesario registrar la devolución de la
aplicación financiera dispuesta por el Decreto N° 1959 de fecha 28 de
diciembre de 2004 cuyo vencimiento operó durante el primer trimestre
del corriente año.
El PODER EJECUTIVO NACIONAL ha dejado constancia
que los ingresos percibidos por la Entidad 115 - COMISION
NACIONAL DE COMUNICACIONES, administración descentralizada
en el ámbito del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS, exceden a los gastos previstos
en la Ley N° 25.967, razón por la cual resulta oportuno anticipar la
percepción de una parte de los remanentes de recursos del ejercicio
financiero 2005 –ejercicio vigente en tal oportunidad- con el objeto de
destinarlos a la atención de erogaciones con cargo al Tesoro Nacional.
El Decreto N° 1376 de fecha 3 de noviembre de 2005
aprueba el aumento del aporte de la REPUBLICA ARGENTINA a la
CORPORACION ANDINA DE FOMENTO (CAF) y un aporte especial
al BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACION ECONOMICA
(BCIE) autorizando al Gobierno Nacional a través del MINISTERIO DE
ECONOMIA Y PRODUCCION a efectuar los pagos correspondientes,
con financiamiento del BANCO DE LA NACION ARGENTINA.
Se deben incrementar los créditos vigentes de la
Jurisdicción 90 - SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA a los efectos de
registrar las colocaciones de Títulos Públicos emitidos como
consecuencia
del
Programa
de
Reordenamiento
del
Sistema
Financiero previsto por el Decreto N° 905 de fecha 31 de mayo de
2002.
Es necesario prever las autorizaciones para registrar el
costo de las colocaciones de Bonos del Gobierno Nacional bajo la par
realizadas durante el presente ejercicio.
Al no verificarse desembolsos de préstamos previstos de
libre
disponibilidad
provenientes
principalmente
del
FONDO
MONETARIO INTERNACIONAL, la Fuente de Financiamiento Crédito
Externo es insuficiente para atender los servicios de la deuda pública.
En consecuencia es necesario sustituir la mencionada
Fuente Financiera por otras, entre las que se cuentan la colocación en
Títulos Públicos a largo plazo en el mercado financiero y la
proveniente de anticipos financieros del BANCO CENTRAL de la
REPUBLICA ARGENTINA.
El Artículo 2° del Decreto N° 2737 de fecha 31 de
diciembre de 2002, ratificado por el Artículo 31 de la Ley N° 25.827,
estableció que los impuestos nacionales que se recauden mediante la
aplicación de Títulos Públicos deben ser reconocidos como pasivos
del ESTADO NACIONAL a favor de los partícipes de los distintos
sistemas de distribución de impuestos en la proporción que a cada uno
le corresponda de acuerdo a la normativa vigente.
Por tal motivo, el PODER EJECUTIVO NACIONAL ha
entendido que deben incorporarse los créditos presupuestarios
pertinentes a favor de tales partícipes.
El Artículo 16 de la Ley N° 25.967 facultó al MINISTERIO
DE ECONOMIA Y PRODUCCION a cancelar las obligaciones
recíprocas del ESTADO NACIONAL, los Estados Provinciales y la
CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, comprendidas en los
Artículos 2° del Decreto N° 2737/02, 2°, inciso c) del Decreto N° 1274
de fecha 16 de diciembre de 2003 y 31 de la Ley N° 25.827, cuya
extinción no se hubiera producido por encontrarse las operaciones
respectivas pendientes de instrumentación.
El Artículo 17 de la ley citada precedentemente facultó al
PODER EJECUTIVO NACIONAL a instrumentar el saneamiento
definitivo de la situación financiera entre cada una de las Provincias, la
CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES y el ESTADO NACIONAL
en el marco del Régimen de Compensación previsto en el Artículo 26
de la Ley N° 25.917 proponiendo y acordando conciliaciones,
transacciones, reconocimientos, remisiones y toda otra operación que
tienda a la determinación y cancelación de las deudas y/o créditos
entre las partes, en los casos en litigio, convenirse conciliaciones y
transacciones, determinar los saldos mediante el procedimiento que se
dicte y aplicar los mismos para la cancelación de las obligaciones de
las Jurisdicciones Provinciales y la CIUDAD AUTONOMA DE
BUENOS AIRES, derivadas de los Artículos 14 y 15 del Decreto N°
1274 de fecha 16 de diciembre de 2003, quedando incluida en las
facultades otorgadas la de cancelar las obligaciones del ESTADO
NACIONAL comprendidas en el Artículo 2° del Decreto N° 2737/02,
correspondientes al Ejercicio 2004.
Es política del Gobierno Nacional la solución de los
perjuicios que ha ocasionado la grave crisis que ha sufrido la Nación
Argentina, dando prioridad a la atención de los sectores más
vulnerables de la sociedad.
Entre los mismos figuran los beneficiarios del Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones, con acreencias pendientes de
cancelación originadas en sentencias judiciales firmes que ordenan el
reajuste de las prestaciones previsionales a cargo del Régimen
Previsional Público.
En
presupuestaria
tal
sentido,
corresponde
correspondiente
al
brindar
proceso
de
la
cobertura
liquidación
y
cancelación de sentencias judiciales, por la parte que corresponda
abonar con la colocación de instrumentos de la deuda pública,
modificando el importe consignado en la Planilla Anexa al Artículo 52
de la Ley N° 25.967.
El Artículo 1° del Decreto N° 1735 de fecha 9 de diciembre
de 2004 dispuso la reestructuración de la deuda del ESTADO
NACIONAL, instrumentada en los bonos cuyo pago fue objeto de
diferimiento según lo dispuesto en el Artículo 59 de la Ley N° 25.827,
mediante una operación de canje nacional e internacional a ser llevada
a cabo con los alcances y en los términos y condiciones establecidos
en dicho decreto.
La REPUBLICA ARGENTINA se comprometió a aplicar,
desde el año 2004 hasta el año 2009 inclusive, el excedente de la
capacidad de pago anual de la misma a más tardar DOCE (12) meses
después de finalizado cada uno de esos años a la recompra, a su
exclusivo criterio, de bonos nuevos y otras obligaciones de deuda en
circulación, excluyendo los títulos que habiendo sido elegibles para la
operación de canje aprobada por el Decreto N° 1735/04 no fueron
presentados ni aceptados en los términos de dicha oferta, ni las
obligaciones resultantes de Títulos Elegibles que fueran modificados
con posterioridad a la liquidación de la mencionada operación.
El Artículo 1° de la Resolución Conjunta N° 115 de la
SECRETARIA DE FINANZAS y N° 323 de la SECRETARIA DE
HACIENDA ambas dependientes del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION de fecha 17 de noviembre de 2005 amparada en las
normas citadas precedentemente se dispuso, de conformidad a lo
establecido en el "Suplemento de Prospecto (Prospectus Supplement)"
y las "Condiciones Aplicables a los Bonos emitidos bajo la ley de la
REPUBLICA ARGENTINA", aprobados por la Resolución N° 20 de
fecha 13 de enero de 2005 del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION, y obrantes como Anexos I y III de dicha norma, la
aplicación de "el excedente de capacidad de pago anual" de la
REPUBLICA ARGENTINA para los años 2004 a 2009, inclusive, a la
recompra de bonos nuevos y otras obligaciones de deuda en
circulación mediante una o varias licitaciones públicas, conforme al
procedimiento que se aprobó en dicha norma.
En consecuencia, es necesario reforzar los créditos
presupuestarios a los efectos de permitir la registración de la
operatoria descripta precedentemente.
Atento a la urgencia en resolver las situaciones expuestas
resulta imperioso adoptar las medidas proyectadas, configurando una
circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la
sanción de las leyes.
Las razones de necesidad y urgencia requeridas para
habilitar la competencia del Poder Ejecutivo en materia legislativa han
sido descriptas en los considerandos del Decreto Nº 1673/05.
El espíritu legislativo no ha variado atento a que, en
definitiva,
el
Congreso
Nacional
en
ejercicio
de
atribuciones
constitucionales propias no ha adoptado decisiones diferentes en los
puntos de política involucrados.
III. CONCLUSION
Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos
en lo que respecta al dictado del Decreto No 1673/05, los requisitos
formales y sustanciales establecidos en el artículo 99 inciso 3 de la
Constitución Nacional y de conformidad con los términos del articulo
10 de la Ley No 26.122, vuestra Comisión propone que se resuelva
declarar expresamente la validez del decreto de necesidad y urgencia
del Poder Ejecutivo Nacional No 1673 de fecha 27 de diciembre de
2005.
Jorge M. Capitanich – Diana B. Conti.-