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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
DESGRABACIÓN: COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRÁMITE
LEGISLATIVO
H. Senado de la Nación
14 de febrero de 2007
Presidencia del señor senador Capitanich
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— Comienzo del casete N° 1/1:
Sr. Presidente (Capitanich). — Damos comienzo a la reunión del día de la fecha de la
Comisión Bicameral de Decretos de Necesidad y Urgencia.
Quiero transmitir lo siguiente. Nosotros quedamos sin la designación formal en acta
del secretario de la comisión, doctor Aguad. Por eso lo ratifico ante la comisión a los efectos
de ratificarlo en el acta.
La segunda cuestión es que yo trato de hacer una enunciación respecto de los
expedientes que podrían ser tratados en el día de la fecha.
En primer lugar tenemos el decreto 2063 del 28 de diciembre de 2006, que ingresó en
la Cámara de Diputados el 5 de enero de 2007. Oportunamente nosotros lo sometimos a
tratamiento en la sesión anterior y el senador Ernesto Sanz, del bloque de la Unión Cívica
Radical, nos pidió especialmente que pospusiéramos el tratamiento para el día de hoy.
En segundo lugar, no tenemos otros decretos ingresados. Sí hemos trabajado con el
cuerpo de asesores con el objeto de identificar aquellos decretos por agrupación temática, que
son 14, a los efectos de ponerlos en consideración a partir de hoy y, eventualmente,
someterlos para tratamiento y dictamen en la próxima reunión de la comisión.
Si están de acuerdo, trataremos solamente el decreto 2064 y al resto de los decretos les
daremos ingreso y los trataremos a los efectos del dictamen en la próxima sesión de la
comisión.
El bloque de la mayoría tiene los proyectos pendientes de dictamen.
Tiene la palabra el diputado Tonelli.
Sr. Tonelli. — En lo que a mí respecta, si bien no tengo ninguna objeción en pasar el
tratamiento de estos decretos para la próxima sesión, también he preparado los respectivos
dictámenes y tengo opinión respecto de todos ellos. De modo que tampoco tengo objeción
para tratarlos. Me atengo a lo que sea más conveniente para la mayoría.
Sr. Presidente. — No sé qué opina el bloque de la UCR.
Sr. . — Señor presidente: nosotros no tenemos objeción en el día de la fecha en tratar el
decreto 2063. Y en función del agrupamiento presentaremos oportunamente los dictámenes de
los decretos sucesivos que están en consideración.
Sr. Presidente.— Entonces, si están de acuerdo, los decretos ingresados los someteremos a
dictamen para la próxima sesión de la comisión y trataremos el decreto 2063 del 28 de
diciembre de 2006.
Sr. Tonelli. — El decreto 2063 es un decreto mediante el cual se concretó una nueva
modificación presupuestaria. De manera tal que, para no aburrirlos y cansarlos con
argumentos que ha ye expresado en anteriores oportunidades, voy a reiterar mi criterio en el
sentido de que este decreto no se ajusta a las condiciones excepcionales que requiere el
artículo 99, inciso 3, de la Constitución para que el presidente dicte un decreto de necesidad y
urgencia.
También en este caso, como en otros de modificaciones presupuestarias, reitero que el
presidente o el jefe de Gabinete podrían perfectamente haber recurrido a las atribuciones que
les ha delegado en esta materia la ley de presupuesto, que mediante varios artículos —8, 9, 10
y 11— delegó en el jefe de Gabinete y en el titular del Poder Ejecutivo la atribución de
realizar y concretar modificaciones presupuestarias.
Ahora, las atribuciones que el presidente podría haber ejercido mediante el dictado de
un decreto de los previstos en el artículo 99, inciso 1, no son igualmente utilizables o
ejecutables mediante un decreto de necesidad y urgencia.
Ya he explicado también la importancia que la constitución asigna a las formas y por
qué las formas en muchos casos son esenciales. De manera que por estas breves razones
reitero mi criterio en el sentido de rechazar la convalidación del decreto 2063.
Sr. Naidenoff. — Quiero expresarme en el mismo sentido.
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Anticipamos que este es un decreto que reúne los requisitos formales establecidos por
la ley sustancial para su emisión. Es decir, cuenta con acuerdo general de ministros, la
refrendata de ellos, del jefe de gabinete y de la mayoría del cuerpo ministerial y la propia
comisión verificó la publicación en el Boletín Oficial. Ahora bien, desde el punto de vista
sustancial, lógicamente la Constitución sienta un principio general y una excepción. El
principio general que tiene que ver con la imposibilidad de emitir disposiciones legislativas a
través de decretos de necesidad y urgencia y la excepción que es que cuando las
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la
Constitución para la emisión de leyes se pueden emitir dichos decretos.
Creemos que no se dan estas circunstancias excepcionales. Y en particular nos parece
conveniente señalar que este es un decreto que modifica el presupuesto de la administración
nacional para el ejercicio 2006 y que, por esta vía de modificación presupuestaria, también se
limitan los alcances y los efectos del artículo 12 de la ley 11672. Y en este sentido me parece
que para modificar los efectos y los alcances de este artículo se requiere, lisa y llanamente, la
sanción de una nueva ley en sentido formal y material. Porque este artículo se refiere
justamente a que los créditos que se asignan para la jurisdicción 90, que tiene que ver con el
pago de los servicios de la deuda, no pueden disminuirse en función de la acreditación en
otras jurisdicciones o reparticiones del Estado. Y esta modificación presupuestaria trata, en
definitiva, de esa situación. Inclusive, la propia “ley de superpoderes”, la 26124, que modificó
el artículo 37 de la 24156, de administraciones financieras, si bien limitó las facultades del
Congreso de la Nación en materia presupuestaria, reservó materias que son prácticamente
intransferibles que tienen que ver con el monto total del presupuesto y del endeudamiento
previsto.
Por lo tanto, así como el Congreso tiene entre sus atribuciones indelegables la de fijar
tributos, no se puede —o sería un contrasentido— modificar endeudamientos, por una parte,
por un mecanismo vedado por la Constitución como es un decreto de necesidad y urgencia, y
por la otra, por esta vía el Poder Ejecutivo comprometer tributos en función de un nuevo
endeudamiento por esta modificación presupuestaria.
Por estas razones creemos por que lo que veda expresamente la Constitución que por
la vía del decreto de necesidad y urgencia no se cumplen los recaudos sustanciales. Por eso
aconsejamos el rechazo de este decreto 2063/06.
Sr. Presidente. — Planteo una explicación desde el punto de vista del decreto 2063 del año
2006.
Efectivamente, a la fecha 28 de diciembre, si bien estaba habilitado el tratamiento
desde el punto de vista de la prórroga de sesiones ordinarias por parte del Poder Ejecutivo, no
es menos cierto que existían dificultades objetivas de lograr la reunión del Congreso de la
Nación para el tratamiento de una iniciativa de estas características.
En ese contexto, la ejecución del presupuesto determinó la necesidad de establecer una
modificación del presupuesto, atento que en general el presupuesto implica la planificación de
carácter financiero desde el punto de vista de la percepción de recursos y el flujo de
erogaciones.
Consiguientemente, el incremento del flujo de recursos o la variación que
experimentan tanto los recursos como las erogaciones implica la necesidad de que el Poder
Ejecutivo dicte un instrumento, con el objeto de adaptar adecuadamente las partidas
presupuestarias al cumplimiento de sus respectivas finalidades.
En este contexto, esta modificación del presupuesto por vía del decreto de necesidad y
urgencia en el marco del 99, inciso 3, exige admitir dos análisis. El primero, el análisis de los
requisitos formales, y el segundo, el análisis de los requisitos sustanciales.
Los requisitos formales están debidamente cumplidos. Es decir, se trata de la firma del
presidente de la Nación, el acuerdo general de ministros con la identificación expresa de cada
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uno de los miembros del Gabinete y la notificación correspondiente del jefe de Gabinete en
virtud de las atribuciones que le confiere el artículo 100 de la Constitución Nacional desde el
punto de vista de la comunicación a esta comisión bicameral en el marco de la vigencia de la
ley 26122.
Desde el punto de vista de los requisitos sustanciales, existen circunstancias de
carácter excepcional para el dictado de instrumentos de estas características. Y en general se
trata de modificaciones en dos partidas que son importantes: la 91, que tiene que ver con
obligaciones a cargo del Tesoro, y la 90, que tiene que ver con servicios de la deuda pública.
Las obligaciones a cargo del Tesoro tienen que ver con cuál es la necesidad del
dictado del decreto. Porque, en definitiva, estamos modificando el artículo 12 de la ley 11672,
complementaria permanente del presupuesto.
El artículo 12 establece que los créditos que se asignen en las respectivas leyes de
presupuesto para la jurisdicción 90 —servicio de la deuda pública— no podrán disminuirse
para incrementar los créditos de las restantes jurisdicciones y entidades integrantes de la
administración nacional. En definitiva, la exigencia de mayores recursos de la jurisdicción 91
—obligaciones a cargo del Tesoro— tiene que ver con el incremento de los requerimientos
financieros para cumplir, por ejemplo, con los pagos derivados de la coparticipación de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y también de Tierra del Fuego.
Ustedes saben que se afectan proporcionalmente recursos del Estado nacional para
transferir automáticamente los recursos de los coeficientes que establece la ley 23548 y
modificatoria. Porque el resto se rige por la ley en pleno, pero cuando se crean las
jurisdicciones, como en el caso de Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
—ya existente—, no se afectan los parámetros de la ley 23548 y modificatorias sino que se
afectan los recursos del Estado nacional.
Y La segunda cuestión es a los efectos de cumplir adecuadamente con el fondo de
garantía de movilidad de los haberes jubilatorios creados en la ley de presupuesto 2007, y
fundamentalmente en virtud de los parámetros de cumplimiento de la evolución de distintas
deudas que ha tenido que afrontar el Estado nacional.
Consiguientemente con ello y de acuerdo a los fundamentos esbozados en el decreto
2063, el dictamen de mayoría propicia la resolución de la validez del decreto 2063 del año
2006. Por lo tanto, propiciamos y sometemos el dictamen de mayoría a la consideración de
esta comisión bicameral para su tratamiento respectivo en el ámbito de las cámaras del
Congreso.
Algo que me estaba planteando Diana es que Virginia García, que es la secretaria
técnica de la comisión, ha sugerido que en el cuerpo de asesores para el tratamiento de los
decretos que ya han cumplido su finalidad dentro de la clasificación o aquellos que fueron
ratificados por el Congreso y aquellos en uso de las facultades delegadas, los ya aprobados
por el Congreso mediante leyes específicas, los pongamos dentro de los dictámenes
correspondientes, o sea, que los agrupemos y los podamos dictaminar.
Sra. Perceval. — ¿Tenemos idea de qué cantidad de decretos de facultades delegadas y de
objeto cumplido hay ya ratificados por el Congreso?
Sr. Presidente. — Ahora, con estos 14 que han sido agrupados terminamos el 2005. Estamos
por regularizar el 2004. Estamos con el criterio de considerar todos de atrás para adelante. Los
del 2005 los finalizaríamos con estos 14 y con los del 2004 podríamos avanzar en dos o tres
sesiones más. Y con estos dictámenes estaríamos en 120 decretos ya aprobados por
dictámenes de comisión.
Sra. Perceval. — Más allá de la cantidad sobre estos decretos de objeto cumplido y de
facultades delegadas, este agrupamiento y esta consideración se prevé no para la próxima
inminente reunión de la comisión sino para la siguiente...
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Sra. . — Si no entendí mal, el senador hablaba de los dictaminados ratificados y derogados. Y
los de facultades delegadas quedan para definir por el tema de la Comisión de Facultades
Delegados, a ver si nosotros los vamos a tratar también de atrás para adelante o bien eso
quedará a cargo de la otra comisión.
Sr. Presidente. — Creo que ahí queda claro. Los de facultades delegadas, en el marco de
leyes preexistentes que han sido aprobados... Por ejemplo, en el caso de la ley 25561, la
Comisión Bicameral de Facultades Delegadas, por la ley 25561, en uso de sus atribuciones
dictaminó. Y creo que la comisión sometió eso a consideración del Congreso. Sinceramente,
no tengo conocimiento de si se han aprobado o no en el ámbito del recinto de cada cámara.
Pero eso ya cumplió su finalidad y fue tratado por una comisión específica.
Sr. Tonelli. — Me parece que estamos considerando situaciones distintas. Una cosa son los
decretos mediante los cuales el Poder Ejecutivo hace uso de la delegación que le ha atribuido
el Congreso y otra cosa son los decretos de objeto cumplido o ratificados por leyes.
Los primeros, los decretos de delegación legislativa, nosotros estamos obligados a
tratarlos porque así lo dice la Constitución y así lo prevé la ley 26122, que es la que creó esta
comisión y la que la regula. Ahora, si nosotros hemos decidido tratar los decretos dictados
con anterioridad a la sanción de la ley 26122, me parece que no podemos hacer una excepción
respecto de los decretos de delegación legislativa. Así como tratamos decretos de necesidad y
urgencia o de promulgación parcial, que son muy anteriores a la sanción de la ley 26122,
también, con el mismo criterio, debemos tratar decretos de delegación legislativa.
Ahora, esto no impide de ninguna manera que en el caso que haya decretos de
delegación legislativa que hayan sido objeto de dictamen por parte de la Comisión de
Seguimiento de las Facultades Delegadas al Poder Ejecutivo, nosotros, por una cuestión de
coherencia y para evitar contradicciones que podrían afectar la seguridad jurídica, nos
remitamos a esos dictámenes.
Lo que propongo, en el caso de decretos de delegación legislativa que hayan sido
considerados por esa otra comisión, es que nosotros dictaminemos remitiéndonos al dictamen
de esa comisión. Pero que emitamos dictamen porque tenemos obligación de hacerlo.
Los otros son dos casos distintos que pueden referirse tanto a decretos de necesidad y
urgencia como a decretos de delegación legislativa o a decretos de promulgación parcial. Es
decir, los casos en los cuales el objeto del decreto quedó íntegramente cumplido y los casos
en los cuales hubo una ratificación legislativa.
En el caso de los decretos cuyo objeto está cumplido, la tentación es decir que la
cuestión se ha tornado abstracta y que, por lo tanto, podrían no ser considerados por la
comisión. Pero no hay que perder de vista que muchas veces esos decretos han generado
derechos en favor de terceros que pueden ser objeto de cuestiones judiciales, por lo que me
parece que hay que ser cuidadosos y distinguir claramente. Porque en el caso que así sea es
conveniente que la comisión dictamine y haya certeza respecto de la validez del decreto.
En el caso, en cambio, de los decretos que han sido objeto de tratamiento por parte del
Congreso... Hoy teníamos uno, inclusive, en el temario. Es el 748 del año 2005, que fue
modificado en uno de sus artículos por la ley 26189 de presupuesto.
Desde mi punto de vista —y lo que es mucho más importante, desde el de la Corte
Suprema—, está claro que cuando el Congreso considera un decreto y lo modifica tal y cual
como si se tratara de una ley, en definitiva lo que está haciendo es ratificar la vigencia de ese
decreto. Y por lo tanto, me parece que la comisión debe remitirse a ese tratamiento y
simplemente coincidir con la validez. De manera tal que me parece que esta debería ser la
distinción a tener en cuenta respecto de los tres casos que se han planteado.
Sr. Presidente. — Compartiendo el criterio de carácter general con el diputado Tonelli, lo
que me parece que es importante remarcar es que desde 1994 hasta la fecha, con respecto al
uso de las atribuciones por parte del Poder Ejecutivo en el marco del 99, inciso 3, o en el
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artículo 76 de la Constitución, o eventualmente en el tema del veto de las observaciones
parciales vinculadas al artículo 80 de la Constitución Nacional, es necesario distinguir varias
etapas. Respecto de leyes de emergencia que establecen las facultades delegadas al Poder
Ejecutivo, existe, por ejemplo, la ley 25414, del período de la Rúa-Cavallo, que no tenía una
comisión bicameral específica como la que tenía la ley 25561.
La ley 25561 establecía en el artículo 20 la constitución de la comisión bicameral
integrada por doce miembros. Esta comisión, a partir de la ley 26122, expresamente ha
determinado que tiene atribuciones para la evaluación y los dictámenes pertinentes respecto
de la renegociación de contratos, cuyos parámetros de negociación están perfectamente
establecidos en los artículos 8 y 9. Obviamente, están ratificados por la ley 25790 y se
establecen explícitamente en los artículos 3 y 4 mecanismos de aprobación parcial y total con
un plazo determinado de sesenta días para dictamen y tratamiento en el recinto.
Respecto de la ley 26122, a partir de su vigencia, estrictamente todos los decretos
dictados en uso de facultades delegadas tienen que ser tramitados aquí. No obstante lo cual,
me parece atinado evaluar todos aquellos decretos de objeto cumplido o ratificados desde el
punto de vista legislativo o, en este caso, con dictamen y aprobación eventualmente en el
recinto por parte de ambas Cámaras del Congreso.
No obstante ello, es necesario hacer un análisis minucioso y detallado a los efectos de
tener absolutamente cerradas cada una de estas cuestiones.
Sr. Aguad. — Quiero seguir dejando constancia de que me parece que estamos cometiendo
un error de revisar los decretos de necesidad y urgencia o por facultades delegadas
sancionados por otra gestión de gobierno.
No es una tarea de control lo que nosotros ejercemos. Estamos ratificando o
rechazando leyes. Y formamos parte de este gobierno, no somos parte de administraciones
anteriores. La responsabilidad de no haber aprobado en su momento actos jurídicos, como son
las leyes, no es nuestra. Y de todas maneras, existe el control jurisdiccional para aquellos
actos.
Sigo sosteniendo que es un error de esta comisión tratar decretos de necesidad y
urgencia dictados por otra gestión de gobierno que no es la nuestra. Nosotros formamos parte
de este gobierno. Quiero que quede expresa constancia de eso.
Sr. Presidente. — Si estamos de acuerdo con respecto a los 14 decretos de necesidad y
urgencia que están agrupadas, los trataríamos con dictamen para la próxima semana y el
cuerpo de asesores, bajo la tutela de la doctora Virginia García, trabajaría en otro
procedimiento de agrupación temática con el objeto de seguir avanzando en el tratamiento de
este tema.
No obstante ello, sería muy bueno que en reunión de asesores puedan tratar la
iniciativa del diputado Aguad, que la viene ratificando expresamente, para tener un análisis
meticuloso de los argumentos que ha esgrimido.
Sra. . — La senadora Perceval recién nos preguntaba a alguno de los miembros de la
comisión respecto de la cantidad de decretos. Tengo presente un decreto de objeto cumplido
del año 2005, que es el 555, y, a su vez, también se relaciona con otro decreto, también de
objeto cumplido, del mismo tema, que es el 1218 del 2004.
Sr. Presidente. — Muy bien, gracias.
Sin más temas por tratar, se da por terminada la reunión.
— Fin del casete N° 1/1.