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CONGRESO NACIONAL
CAMARA DE SENADORES
PRORROGA DE SESIONES ORDINARIAS DE 2007
ANEXO I AL ORDEN DEL DIA Nº 1197
Impreso el día 27 de diciembre de 2007
SUMARIO
COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE
LEGISLATIVO-LEY 26122
Dictamen de minoría en la consideración del decreto de necesidad y
urgencia 1798/07 del Poder Ejecutivo. SE ACONSEJA APROBAR UN
PROYECTO DE RESOLUCION.(S-3703/07).
DICTAMEN DE COMISION
EN MINORÍA
Honorables Cámaras:
La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo Ley 26.122
prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la
Constitución Nacional, ha considerado el expediente referido al
decreto del Poder Ejecutivo nacional Nº 1798 dictado el 3 de diciembre
de 2007, mediante el cual se modifica el decreto nº 135/2006 sobre
diferimiento de impuestos a inversionistas en proyectos no
industriales.
En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto, y
por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se
aconseja la aprobación del siguiente:
PROYECTO DE RESOLUCIÓN
El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVEN
1. Rechazar el decreto de necesidad y urgencia Nº 1798 de fecha 3 de
diciembre de 2007.
2. Comuníquese al Poder Ejecutivo.
De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este dictamen pasa
directamente al orden del día.
Sala de la comisión, 19 de diciembre de 2007.
Marcela Rodríguez.
INFORME
Honorables Cámaras:
El Decreto N° 1798 es modificatorio del Decreto N°
135/2006. Éste establecía en sus artículos 1° y 2° que la AFIP
aceptará los diferimientos de impuestos que correspondan a
inversionistas en proyectos no industriales que fueron objeto de
reasignaciones de costos fiscales teóricos y de reformulaciones por
parte de las Autoridades de Aplicación respectivas.
Con posterioridad al dictado de este Decreto, las
autoridades de aplicación provinciales solicitaron la reclasificación de
algunos proyectos así como también la rectificación de parte de la
información volcada en las Anexos.
Las razones que motivaron estos pedidos se fundan
que las autoridades provinciales advirtieron que la información había
sido mal remitida y que de la verificación efectuada por AFIP se han
detectado inconsistencias en los datos relativos a las imputaciones
presupuestarias y la denominación social de algunos titulares.
El fundamento que se alega para el dictado de este
Decreto, que surge de sus considerandos, es que la necesidad y
urgencia se funda en que “el Decreto Nº 135/06 fue dictado con
carácter de necesidad y urgencia en razón de que la medida de
naturaleza excepcional que éste instrumentaba hacía imposible seguir
los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL
para la sanción de las leyes, circunstancia que hace necesario que la
presente medida se implemente por la misma vía”.
Ante todo, cabe aclarar que la regla general y pauta
interpretativa que motiva la actuación del Poder Ejecutivo en el dictado
de normas de carácter legislativo es su total prohibición, bajo pena de
nulidad absoluta e insanable. Únicamente en casos excepcionales le
está permitido al Ejecutivo emitir disposiciones de este tipo, bajo
estricto cumplimiento de los requisitos fijados en la propia
Constitución.
Esta es la conclusión a la que se arriba de una
lectura de las normas atinentes de nuestra Constitución,
especialmente si tenemos en cuenta un criterio sistemático de
interpretación, de modo que todas las normas del sistema que forman
la Constitución Nacional puedan ser interpretadas de manera que se
concilien entre ellas.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha señalado que la primera regla de interpretación es darle
pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de
sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico
restante, con los principios y garantías de la Constitución Nacional
(Fallos 281:147 y otros).
Nuestra Constitución contiene varias disposiciones
expresas en relación con la cuestión que nos ocupa. Una de ellas
está contenida en el artículo 99 inciso 3, cuando señala que el Poder
Ejecutivo Nacional no podrá, en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la
sanción de las leyes y “no se tratare de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos podrá
dictar decretos de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán ser refrendados,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”.
La otra disposición es la contenida en el artículo 76
de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación legislativa en el
Poder Ejecutivo, salvo en aquellas materias determinadas de
administración o de emergencia pública con plazo fijado para su
ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso
establezca.
Finalmente, otra norma a tener en cuenta en este
análisis es la vieja cláusula de defensa de la democracia que está
contenida en el artículo 29 de la Constitución Nacional en cuanto
establece que “El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo
Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de
provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni
otorgarles sumisiones o supremacías por los que la vida, el honor o la
fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona
alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable
y sujetarán a los que lo formulen, consientan o firmen a la
responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria”. Es el
juego sistemático de estas normas del cual debe surgir la
interpretación correcta de la Constitución Nacional en esta materia.
En definitiva, tanto el artículo 76 como el artículo 99
inciso 3, establecen un principio prohibitivo expreso en materia de uso
de atribuciones legislativas por parte del órgano Ejecutivo. Señalan
claramente que no puede el Poder Ejecutivo asumir funciones
legislativas ni puede el Congreso delegar estas funciones de modo tal
que esta prohibición genérica ya nos señala la primera pauta de
interpretación de esta norma constitucional.
De esta prohibición genérica se desprende
claramente que la interpretación debe ser en un sentido estricto, es
decir que en la duda debe estarse claramente por la prohibición y no
por la habilitación. La habilitación, las materias y los contenidos allí
especificados constituyen una excepción al principio prohibitivo
expresado en los primeros párrafos de ambos artículos, y que además
se encuentra plenamente reforzado y sancionado penalmente por el
artículo 29 de la Constitución Nacional.
Aclarado el punto referido a cuál es el principio
rector en la materia, corresponde evaluar si en el caso del dictado del
decreto 1798/07 se cumplen las condiciones que habilitan
excepcionalmente al Poder Ejecutivo a dictar decretos de necesidad y
urgencia.
La Constitución Nacional admite excepcionalmente
el dictado de decretos de necesidad y urgencia bajo la condición de
que se cumplan diversos requisitos. Entre los requisitos sustantivos –
es decir, además de los formales, que en este caso se encuentran
cumplimentados- se encuentra la existencia de circunstancias
excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios
previstos para la sanción de las leyes.
Esta línea argumentativa ha sido sostenida por la
propia Corte Suprema en el caso “Verrocchi”1, cuando expresó que el
estado de necesidad previsto por la Constitución significa: i)
imposibilidad del Congreso para dictar normas, por ejemplo, en caso
1
Fallos 322:1726 (1999).
de una contienda bélica o de desastres naturales que impidan a los
legisladores llegar a Capital; ii) que la situación que necesite solución
legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada
inmediatamente2. Asimismo, éstos deben contener suficiente
motivación fáctica en los mismos considerandos de la norma
cuestionada3.
El decreto 1798 fue dictado el 3 de diciembre del
año en curso, mientras el Congreso de la Nación se encontraba
funcionando normalmente, ya que sus sesiones fueron prorrogadas
hasta el 31 de diciembre. Por lo tanto, el presente decreto no cumple
con el requisito referido a la imposibilidad del Congreso Nacional de
poder legislar.
Tampoco la situación requería un tratamiento
urgente que no admitiera recurrir al trámite de sanción de leyes
previsto constitucionalmente, por lo menos, este extremo no ha sido
acreditado. Como surge de la lectura de los considerandos, el dictado
del decreto carece de toda motivación fáctica limitándose a afirmar
que el decreto 135/06 que se modifica es de necesidad y urgencia, y
que esta circunstancia “hace necesario que la presente medida se
implemente por la misma vía”. Sin embargo, lejos no existe habilitación
constitucional para dictar decretos de necesidad y urgencia por esta
circunstancia. Como ya fue señalado, se debe acreditar la razón de
urgencia y necesidad, lo que en este caso ni siquiera fue intentado.
Finalmente, cabe aclarar que mi reciente
incorporación a esta Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo ha impedido un análisis profundo del decreto. No obstante
ello, surge claramente que no se cumplen con las exigencias
constitucionales señaladas, razones que motivan su rechazo.
Marcela Rodríguez.
2
3
Cons. 9 del voto de la mayoría.
Cons. 10.