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La producción lechera nacional: Coyuntura crítica y desarrollo
estratégico de la actividad1
Carlos Paolino (CINVE)2
Ignacio Arboleya (CCU)3
Montevideo, enero de 2016
1
Trabajo realizado el marco del Proyecto de Fortalecimiento Institucional INALE – Gremiales para la
Intergremial de Productores de Leche (IPL)
2
Ing. Agr. Dr en Economía. Investigador del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE). Uruguay
3
Ing. Agr. Técnico del Centro Cooperativista Uruguayo (CCU) y Asesor de la IPL.
1
Agradecimientos:
 A la Intergremial de Productores de Leche por la confianza
depositada
 Al equipo técnico del INALE por la información suministrada y la
cooperación como masa crítica del trabajo.
2
Tabla de contenido
Resumen Ejecutivo
Capítulo I. Diagnóstico económico de la coyuntura lechera a nivel internacional y nacional
1.1 La situación económica mundial y las previsiones para los próximos años
1.2 La economía uruguaya y los pronósticos formulados por las autoridades para los
próximos años
1.3 Los supuestos de la Ley de Presupuesto y la dinámica de la producción lechera
1.4 ¿Apuesta a la competitividad precio y/o a la competitividad estructural de la actividad
lechera nacional?
1.5 De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base productiva
de la lechería nacional
1.6 La producción lechera en la estructura económica nacional
1.7 Una cuantificación agregado del shock negativo de la nueva estructura de precios en el
sector lechero nacional
1.8 ¿Cuál es el impacto esperado sobre el valor agregado nacional y la distribución del
ingreso?
1.9 De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base productiva
Capítulo II. Las medidas de políticas públicas ante la coyuntura y las perspectiva
2.1 El Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera
2.2 Análisis de algunos de las medidas propuestas por las gremiales de productores lecheras
2.3 La tributación agropecuaria y el sector lechero
2.4 Una síntesis de las propuestas que realizan las gremiales y su impacto
Capitulo III. Políticas públicas y desafíos estratégicos en Uruguay y las principales
economías lecheras
3.1 Una síntesis de las políticas públicas en varios países competidores
3.2 Algunas alternativas de políticas públicas e la producción lechera nacional con foco
estratégico
ANEXO. La Matriz de Contabilidad Social: aportes y limitaciones de la metodología
utilizada
3
Índice de Cuadros
Cuadro 1.El crecimiento económico esperado a nivel internacional: la evolución del PBI
y la heterogeneidad de las economías de la región
Cuadro 2.Escenario macroeconómico del Poder Ejecutivo para la elaboración del
Presupuesto Nacional. Período 201-2019
Cuadro 3.Creimineto anual de los rendimientos de las principales actividades
agropecuarias
Cuadro 4.Tasas de crecimiento del producto en diferentes períodos durante los
últimos treinta años
Cuadro 5. Indicadores sobre la evolución del sector lechero remitente entre 2007 y
2014
Cuadro 6. Los multiplicadores de la actividad económica en diferentes actividades
agropecuarias
Cuadro 7.Estimación de los resultados económicos e la producción lechera nacional,
según diferentes tipos de productores
Cuadro 8.Estimación del shock exógeno de cambios en los precios relativos de los
insumos/productos que afectan a la producción lechera y su impacto en la actividad
económica nacional
Cuadro 9. Estimación del impacto de los cambios en la situación económica en el
sector lechero nacional, en términos del Valor Agregado Nacional y la distribución del
ingreso
Cuadro 10. Indicadores físicos promedio de los Modelos Lecheros identificados por el
INALE
Cuadro 11. Los supuestos de cambios en los precios de productos e insumos previstos
en el ejercicio 2015/16, con relación al ejercicio anterior 2014/15
Cuadro 12.Los resultados económicos estimados para el ejercicio 2015/16 que
incorporan los cambios e los precios de los productos,, insumos y servicios, por
Modelos Lecheros
Cuadro 13. Margen bruto de comercialización del gasoil a partir de la diferencia entre
el precio al consumidor y la paridad de importación
Cuadro 14. La ponderación de los diferentes componentes del costo en la producción
lechera
Cuadro 15.Consumo total de energía y de gasoil por sector de actividad económica
Cuadro 16. La tributación agropecuaria en Uruguay por tipo de impuestos
Cuadro 17. Recaudación anual estimada de impuestos al agro y a la producción lechera
en el año 2016
4
Cuadro 18. Tasas vigentes para el pago del IMEBA, según decreto 281/011
Cuadro 19. Una estimación preliminar del impacto de reducir la tasa del IMEBA y
modificar el IRAE ficto sobre el sector lechero.
Cuadro 20. Países de la OCDE: transferencias económicas estimadas en la producción
lechera y otros commodities
Cuadro 21. Transferencias económicas estimadas en apoyo al sector lechero
Cuadro 22. Exportaciones de derivados lácteos a los principales países de destino
Cuadro 23. Valor de las exportaciones lácteas por productos e Índice de HerfindahlHischman de concentración de mercados
Cuadro 24. Estimación de los cambios en los precios y costos que llevarían a la lechería
a obtener los niveles de rentabilidad de los ejercicios previos
Cuadro 25. Estimación estática de los recursos necesarios para que los productores
lecheros tengan un Ingreso Neto cero y positivo como en los ejercicios previos
Cuadro 26. Una estimación preliminar de los establecimientos lecheros familiares que
cuentan con menores capacidades relativas
Índice de Gráficos
Gráfica 1 Precio internacional de los derivados lácteos.
Gráfica 2. Proyección de los precios internacionales de los principales derivados lácteos
Gráfica 3. Evolución de los niveles de productividad parcial de la producción lecher y su
comparación con otras actividades agropecuarias
Gráfica 4Tasa promedio anual de crecimiento de la producción entre 2007 y 2014, por
estrato de producción de leche
Gráfica 5. Niveles diferenciales de productividad lechera parcial por hectàrea lechera,
según estrato de productores remitentes
Gráfica 6.Niveles de productividad lechera parcial en los diferentes tipos de
productores lecheros
Gráfica 7. Diferencias en la intensificación de la producción lechera, según los tipos de
productores lecheros
Gráfica 8-Evolución de los índices de precios de la leche y los costos de producción
5
Siglas y Acrónimos
ANCAP. Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland
BEN. Balance Energético Nacional
BPS: Banco de Previsión Social
CEPAL. Comisión Económica para América Latina
CCU: Centro Cooperativista Uruguayo
COU. Cuadro de Oferta y Utilización
DGI: Dirección General Impositiva
FAO: Food and Agricultural Organization
FEDESAL III. Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera
(3era versión)
Há. Hectárea de tierra,
ICIR: Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales
IHH. Índice de Herfindahl-Hirschman de concentración de los mercados
IMEBA: Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios
IMESI. Impuesto Específico Interno
IMS. Índice Medio de Salarios
IPL. Intergremial de Productores de Leche
INALE. Instituto Nacional de la Leche del Uruguay
IRAE: Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas
IVA. Impuesto al Valor Agregado
MCS. Matriz de Contabilidad Social
MIP. Matriz de Insumo/Producto
ML. Modelos Lecheros del Inale
MGAP. Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca del Uruguay
NMPP. National Milk Producers Federation
OCDE. Organización para la Cooperacion y el Desarrollo Económico
OPYPA. Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias del MGAP
6
PE. Poder ejecutivo
PIB. Producto Interno Bruto
PPI. Precio de Paridad de Importación
PTF: Productividad Total de Factores
RRHH. Recursos Humanos
URSEA. Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua
USA. United States of America
USDA. United States Department of Agriculture
7
Resumen ejecutivo
El diagnóstico básico de una coyuntura crítica.
1. La producción lechera nacional está enfrentando una coyuntura desfavorable,
derivada de un escenario de caída de los precios internacionales y dificultades
importantes para colocar los productos en los mercados de exportación,
agravado por una situación de sequía que se instaló hasta los primeros meses
de 2015. Esta coyuntura contrasta con cambios estructurales procesados
durante la última década en la cadena láctea nacional basados en la
incorporación de nuevas inversiones y tecnologías de producción, así como el
ingreso de nuevas empresas, algunas de las cuáles ante la situación crítica
decidieron su salida del sector en los últimos meses.
2. En este informe se presentan algunas estimaciones del impacto potencial que
ha tenido esta situación para el conjunto de la economía nacional 4 Los
resultados a los que se arribó con este análisis indican que el mayor impacto de
la caída de los ingresos de los productores lecheros produce potencialmente un
efecto “difusión” sobre la economía en su conjunto, tanto por el efecto directo
hacia los sectores que usan la leche como insumo cuanto hacia las actividades
productivas indirectamente asociadas, estimadas para el presente ejercicio en
una reducción potencial de los ingresos del orden de 243 millones de US$ A su
vez, representan un “efecto absorción” para el propio sector productor de
leche una caída de ingresos estimada en 94 millones US$, de acuerdo con los
parámetros de los efectos multiplicadores de la actividad económica de la
última matriz de contabilidad social (MCS) disponible en Uruguay.
3. Por su parte, los efectos sobre la caída del Valor Agregado Nacional derivada
de esta coyuntura crítica de la producción lechera nacional fue estimada en 131
millones de US$, lo cual representa una disminución del orden del PBI agregado
nacional de 0.22%. A su vez y por tratarse de un sector de actividad
agropecuaria que, en comparación con otras actividades agropecuarias, hace
un uso relativamente importante de mano de obra, incluida la familiar, es
precisamente sobre los trabajadores que el impacto de la coyuntura negativa
es mayor. Al respecto se estima que la caída potencial de los ingresos de los
trabajadores agropecuarios (del sector lechero y no lechero) será para el
4
La metodología utilizada para medir estos impactos se basa en los parámetros relevados en la última Matriz de
Contabilidad Social (MCS) disponible en Uruguay. En el Anexo I se presentan las limitaciones y los aportes
analíticos que ofrece esta metodología La principal limitación refiere a la falta de actualización de los parámetros
utilizados en las cuantificaciones, lo cual obligó a realizar supuestos adicionales que erosionan la potencia analítica
del instrumento utilizado. De todos modos se optó por utilizarlo porque demuestra las singularidades del sector
lechero, más allá de la precisión real del impacto cuantitativo de la crisis actual..
8
presente ejercicio de 37.5 millones de US$ y de los trabajadores no
agropecuarios del orden de 36.7 millones US$.
4. Por su parte, el impacto sobre el ingreso de los empresarios (lácteos y de otros
sectores por los efectos indirectos negativos asociados) fue estimado en una
caída del orden de 57 millones de US$.
5. Estas estimaciones muestran que es en la producción de leche, dentro del
conjunto de las actividades agropecuarias relevadas en la MCS, donde se
generan los mayores efectos positivos en la redistribución de los ingresos
generados en coyuntura de crecimiento, pero donde también se registran los
mayores impactos potenciales negativos en coyunturas críticas como la actual.
6. Al desagregar esta información de la coyuntura económica adversa a nivel de
los diferentes tipos de establecimientos lecheros, y tomando como referencia
para las estimaciones el ejercicio lechero actual 2015/16, se estima una pérdida
promedio medido por el Ingreso Neto negativo del orden de menos 33 US$/há
dedicada a la producción lechera, aunque con importantes diferencias entre
productores según las diferentes trayectorias tecno-económicas que coexisten
en la producción lechera nacional.
7. Según las estimaciones presentadas son los establecimientos lecheros que
trabajan con mayores costos y que obtienen mayor productividad los que
logran algún nivel de resultado levemente positivo, pero también son los que
por sus altos niveles de especialización en la producción lechera, los que tienen
menor flexibilidad y posibilidades de diversificación productiva en el corto plazo
(tienen eventualmente altos costos de salida de la actividad, porque han
desarrollado activos muy específicos dedicados a la producción lechera de alta
especialización y productividad).
8. Es importante notar que los productores que integran este tipo de trayectoria
tecno-económica de altos niveles de costos y productividad cubren tanto a
algunos productores chicos (76 hás promedio del Modelo Lechero 4 de INALE)
como productores de mayores dotaciones de capital (promedio 624 hás
lecheras) y representan algo así como el “núcleo duro” de esta actividad
productiva porque explican casi la mitad de la producción nacional de leche y
representan el 13% de los establecimientos lecheros comerciales.
9. Estos resultados replantean un par de cuestiones centrales y que están
relacionadas sobre el futuro de la producción lechera nacional:¿cuáles serían
las trayectorias tecno/económicas con perfil estructural más promisorias: : las
9
que trabajan con mayores costos globales pero obtienen altos niveles de
productividad de los factores de producción o aquéllas que hacen un manejo
más intensivo en recursos naturales con menos insumos y costos de producción
más bajos?.
10. Los resultados obtenidos en este estudio señalan que en principio las
trayectorias tecno-económicas más viables serían las primeras, que trabajan
con mayores costos globales, pero que tienen niveles de productividad muy
superiores que compensan los mayores costos involucrados. Pero a su vez se
debe consignar que son las que tendrían una menor flexibilidad operativa ante
las coyunturas críticas que se plantean por su alta especialización lechera.
También serían las trayectorias de producción que podrían garantizar una
mejor velocidad de respuesta ante un cambio positivo en la tendencia de la
demanda internacional y los precios internacionales.
Las medidas de políticas públicas propuestas por las autoridades y
algunas de las gremiales de productores.
11. Los cambios en las políticas públicas de largo plazo en los principales países
competidores en el escenario internacional. Los países desarrollados, y en
particular los países de la Unión Europea tenían históricamente un alto nivel de
protección a la producción lechera de esos países con muy importantes niveles
de transferencia de recursos para garantizar ingresos a los productores y altos
niveles de protección a la producción interna en esos países. Esta situación
típica y largamente diagnosticada ha venido cambiando en las últimas décadas,
de manera que actualmente se ha reducido muy significativamente y en
términos generales las transferencias hacia la producción lechera y además se
ha modificado el tipo de instrumentos utilizados y financiados para potenciar la
competitividad lechera en estos países.
12. En efecto, actualmente, cada vez tienen mayor importancia las transferencias
asociadas a la construcción de bienes públicos en apoyo a la producción lechera
y han tendido a desaparecer las transferencias que incidían en la formación de
precios internos y en los ingresos directos de los productores. Las principales
transferencias actualmente están actualmente relacionadas con las políticas de
infraestructura, de capacitación, de I+D+i, seguros, acuerdos comerciales
bilaterales entre países y bloques económicos etc. Esta cuestión tiene mucha
importancia porque redefine un escenario de construcción de competitividad
internacional en la producción lechera, a la cual la producción uruguaya debe
prepararse si pretende seguir aumentando sus niveles de competitividad
internacional una vez superada la coyuntura crítica actual.
10
13. Las políticas que están siendo implementadas en Uruguay en atención a la
coyuntura lechera: la prioridad en el financiamiento con fondos propios. La
propuesta más importante formulada por el PE hasta el presente fue la de
realizar ajustes e introducir modificaciones de la Ley 18.100 por la cual se había
creado el Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad
Lechera (sería el FFDSAL III). La naturaleza del instrumento se basa en el
adelanto de recursos a debitar de la remisión futura de cada productor, que
incluye también una suerte de “re-distribución” hacia los productores más
pequeños. En efecto, se incorpora de hecho un componente diferenciador por
el adelanto inmediato de 8 mil dólares a aquéllos productores familiares
registrados ante la DGDR (MGAP) que por el volumen de remisión de leche no
llegan a cubrir ese monto con su aporte al fondo.
14. A juicio de los autores, el instrumento fideicomiso si bien es muy útil en la
coyuntura, no es lo suficientemente diferenciador de situaciones porque no
induce el desarrollo de capacidades nuevas en torno a las trayectorias tecnoeconómicas más exitosas de la producción lechera nacional. En otras palabras,
se trata de un instrumento muy útil para la coyuntura, pero “ciego” a la
creación de nuevas capacidades, y no avanza en la promoción de ajustes en los
sistemas de producción lecheros- También, y si se configurara un escenario de
mayor prolongación de la crisis de precios y mercados a nivel internacional, el
impacto positivo del instrumento se verá erosionado en los próximos meses y
con ello aumentarán probablemente las necesidades de financiamiento de
corto plazo.
15. Las propuestas de políticas públicas formuladas por algunas de las gremiales
lecheras, también fueron analizadas en términos de su impacto previsto y los
elementos institucionales asociados a los diferentes planteos. Es importante
aclarar que se seleccionaron algunas de las propuestas que fueron manejadas
durante el año 2015 a nivel público. No contempla este análisis todas las
sugerencias realizadas por las gremiales lecheras ni tampoco las formulaciones
concretas que se hicieron a nivel de los trabajos presentados por las gremiales
al INALE durante el 2016.
16. En general, las diferentes propuestas formuladas (régimen especial similar al
transporte público para abaratar el uso de gasoil en la producción lechera; el
aumento en la devolución de impuestos a la exportación; los cambios en la
tributación agropecuaria en el sector lechero etc.) indican que, en términos
generales los impactos económicos sectoriales logrados no serían de
importancia como para revertir la situación actual pero ayudarían a paliar la
11
situación, aunque su nivel de viabilidad e impacto es también muy desigual,
según los autores..
17. Así por ejemplo, un régimen similar para subsidiar al gasoil lechero al del
transporte público tendría alta complejidad institucional y el abastimiento de
costos sería muy pequeño, del orden de 0.35% de los costos promedio totales
de la producción lechera comercial. No obstante ello la rebaja de estos precios
y de otros bienes públicos como la energía, tienen un efecto financiero muy
evidente y contribuiría a aliviar la situación de los productores en una situación
de extrema iliquidez, tratándose básicamente de una propuesta que atendería
aspectos operativos de financiamiento de corto plazo, pero sin mayor
incidencia en los resultados económicos globales de la actividad.
18. Asimismo, fue planteado por parte de algunos productores proponer la
duplicación de la devolución de impuestos indirectos a la exportación. El
decreto que actualmente habilita la devolución de impuestos a estas
producciones, es de junio del año 2014 y permitió un aumento de la devolución
de impuestos indirectos a los productos lecheros llevándolos de 2% a 3%. 5
19. La propuesta de duplicar la devolución de impuestos al sector lechero y llevarlo
al 6% representaría, una devolución global incremental para las empresas que
exportan derivados lácteos del orden 18 millones de US$ (total 36 millones
US$).De todos modos, una medida de este tipo podría exponer al sector
exportador de lácteos a ser sometido a un panel de auditoría internacional de
la OMC, porque presumiblemente excedería los montos de devolución de
impuestos y podría ser considerado como una suerte de “subsidio encubierto”.
Por lo tanto la recomendación de los autores es que este tipo de medidas
deber ser evaluado muy cuidadosamente estudiando su viabilidad y
pertinencia, asumiendo los riesgos implícitos que conlleva.
20. Ya sea que se incremente temporalmente la devolución de impuesto o no, la
pregunta relevante para los objetivos de este trabajo sería la siguiente:
¿Cuánto de esta devolución de impuestos se “trasladaría” al productor de
leche”?. Opypa estima que, en promedio y para todo el sector agropecuario se
traslada a los productores aproximadamente 1/3 de la devolución de
impuestos (Tambler, 2015). Sin embargo, ello varía muy ampliamente según las
5
En el mismo decreto se elimina la prefinanciación de exportaciones y se especifican los productos en los que se
mantienen, pero en este caso no se puede acceder al aumento en la devolución de impuestos indirectos (Anexo I), A
su vez, la mayoría de los productos pasan a tener una devolución del 3% del valor FOB y se habilitó temporalmente
una devolución del orden del 6% como medida transitoria para algunos productos de sectores en crisis, pero que
tienen una muy escasa dimensión exportadora.
12
cadenas agroindustriales y el poder relativo de negociación de los diferentes
agentes que actúan en cada eslabón.6
21. La conclusión a la que se arriba con los elementos de juicio que se disponen
actualmente por parte de los autores es que no se tienen elementos de juicio
suficiente para estimar efectivamente cuánto de la devolución de impuestos
que actualmente está operativa se “traslada” efectivamente al sector
productor de leche por parte de las industrias exportadoras. De todos modos se
considera importante que se pueda avanzar mucho más en el conocimiento de
estos temas por parte del sector productor, para bajar la “asimetría de
información” existente al respecto. En la hipótesis, formulada sin bases ciertas
para el cálculo, que se traslade el 25% al sector productor de los impuestos
devueltos, ello representaría aproximadamente a precios actuales 4.5 millones
de US$ corrientes.
22. Otra de las medidas propuestas por algunas gremiales refieren a temas
tributarios, en particular a bajar la tasa del Impuesto a la Enajenación de Bienes
Agropecuarios (IMEBA) del actual nivel de 1.1% sobre la primera venta de
leche al 0.1%. A los precios actuales se estima que esta reducción sería del
orden de aproximadamente 5 millones de US$, contemplando el aporte de los
productores que tributan por IMEBA y en la hipótesis que la totalidad de los
productores tributaran por IRAE ficto, lo cual también es altamente improbable
de lograr en función de los lineamientos de la Reforma Tributaria que ordena
las prioridades en materia fiscal. Si esta propuesta comprendiera sólo a los
productores que actualmente tributan por IMEBA la reducción de tasas
implicaría montos de renuncia fiscal del orden de 1.4 millones de US$-.
23. De todo lo anterior se desprende la necesidad de hacer un balance adecuado
entre las medidas que se propongan, el esfuerzo y desgaste que supone su
concreción y los impactos logrados frente a la magnitud del problema sectorial.
Parece claro que la continuidad en el tiempo de la crisis económica coyuntural
dada especialmente por la situación del mercado internacional de lácteos,
impone mayores necesidades de orden financiero al sector lechero nacional.
Esto sería un punto inmediato a atender por parte de la política pública y el
sector en su conjunto. Pero junto a la problemática coyuntural emergen en
este tipo de crisis, temas de carácter estructural de la lechería nacional y que
refieren a su capacidad de crecer y competir en el mediano y largo plazo, que
en general se considera que también deberían ser tenidas en cuenta, aún en
esta coyuntura crítica.
6
En algunos sectores, como el arrocero se traslada al productor y eso está negociado institucionalmente entre los
actores de la cadena arrocera.
13
Algunas sugerencias asociadas al desarrollo futuro de la competitividad
estructural en la producción lechera.
24. Las políticas públicas lecheras en los países desarrollados. En el informe se
revisan las políticas públicas lecheras implementadas en los principales países
competidores en el escenario internacional (Nueva Zelandia, Australia, Unión
Europea y Estados Unidos). En general se observa que las transferencias en
apoyo al sector lechero se han venido reduciendo de una forma muy
significativa durante los últimos tres lustros y además vienen cambiando las
modalidades de estos apoyos, con una importancia creciente en la producción
de bienes públicos modernos como plataformas de competitividad
(transferencias en apoyo al medio ambiente y recursos naturales, bienestar
animal, infraestructura, I+D+i, seguro para la producción lechera, entre otras).
25. Inspiradas en estas tendencias modernas, se presentan algunas propuestas
básicas atendiendo a temas de la coyuntura lechera, como a aspectos más
orientados a atender problemas más estructurales que están incidiendo en las
perspectivas de desarrollo de la actividad lechera nacional. En particular lar
propuestas para construir políticas estructurales de fomento a la
competitividad de más largo plazo se refieren a tres aspectos cruciales para la
producción lechera: políticas de inserción comercial internacional; políticas de
estabilización de márgenes lecheros y políticas de desarrollo rural lechero, pero
nunca perdiendo de vista que en la coyuntura es crucial ampliar el acceso al
financiamiento. Como fuera analizado en el trabajo el FEDSAL III no lograría
resolver la restricción financiera que tiene el grueso de los productores
lecheros, en particular la producción lechera familiar.
26. Avanzar para revertir la frágil inserción internacional exportadora de la
producción lechera nacional. La fragilidad en la inserción internacional de la
producción lechera se basa en la alta concentración de los mercados de destino
de los principales productos lácteos que Uruguay exporta. Sólo 3 o 4 países
concentran los principales destinos de exportación de los derivados lácteos
(Brasil. México, Venezuela, Rusia, según el producto). Los principales países
competidores de Uruguay logran ingresar a mercados más importantes y
pagando aranceles muy inferiores porque tienen firmados acuerdos
comerciales con estos países (ejemplos paradigmático son los acuerdos de los
países de Oceanía con China y otros países de Asia). Esta cuestión es clave y
define
las
oportunidades
de
venta
de
los
productos
agropecuarios/agroindustriales (75% de las exportaciones de bienes de
Uruguay) y, de una manera muy directa incluye también a las exportaciones
lácteas;
14
27. Políticas orientadas a la estabilización de los márgenes en la producción
lechera nacional: políticas de seguros. La empresa líder en la industria láctea
ha venido implementando, ante la coyuntura crítica analizada en el informe,
una política empresarial orientada a atenuar la caída de los precios al
productor, buscando con ello ofrecer un mejor contexto económico para
consolidar los cambios procesados en la dinámica de producción lechera de los
últimos años. Sin embargo, y más allá de la importancia de estas acciones la
sostenibilidad de la misma en el mediano/largo plazo es altamente improbable
de no contar con el complemento de una política pública orientada a tal fin.
28. El nivel de penetración de los seguros agropecuarios en Uruguay ha venido
aumentando en algunos rubros y se comenzaron a utilizar, aún en una fase
todavía bastante experimental, nuevos instrumentos como seguros índices en
ganadería y otros. Uruguay al ajustar su normativa de seguros y habilitar la
competencia en el sector logró en los últimos años un mayor desarrollo en
algunos instrumentos de gestión de riesgos en el sector agropecuario La base
institucional que dispone Uruguay (INALE) y la superintendencia de servicios
financieros permitirían avanzar en torno a la implementación de alguna
experiencia piloto de seguros de márgenes lecheros, del estilo de las que
comienzan a desarrollarse a nivel internacional, con la experiencia de Estados
Unidos como país pionero en la materia.7
29. Hacia un Plan de competitividad de la lechería familiar de mediano/largo
plazo. Persiste y se profundiza una fuerte heterogeneidad en la producción
lechera nacional que se ha venido ampliando en los últimos años. En un
escenario crítico como el actual y atendiendo a la importancia relativa que
mantiene la producción lechera familiar se considera importante, en los
programas de desarrollo rural, otorgarle una mayor prioridad relativa a este
tipo de producciones. El escenario internacional apunta a niveles mucho más
exigentes de competitividad y es evidente que los sectores más rezagados de la
producción lechera familiar, enfrentarán condiciones de mayores exigencias
que determinarán, muy probablemente, la salida de la producción. Sin un
programa muy específico de desarrollo lechero orientados a este tipo de
productores, o al menos a los que tienen mejores condiciones relativas, es
inevitable esperar una mayor profundización en la concentración en la base de
producción lechera nacional.
7
Las diferencias en torno a la institucionalidad lechera y la base productiva en USA y Uruguay son notorias: mayor
homogeneidad e la base tecno-productiva de la lechería americana, subsidios específicos en ese país, determinan que
la experiencia no sea directamente trasladable a Uruguay. Sin embargo, sí es posible y necesario profundizar la
implementación de políticas en esta áreas, comenzando con experiencias pilotos con algunos productores, y que
permitan ensayar y ajustar instrumentos para el desarrollo más amplio de la experiencia.
15
Introducción
La producción lechera en Uruguay ha venido desarrollando durante la última década
importantes procesos dinámicos de transformación estructural: aumento en la tasa de
inversiones en la base agropecuaria y en la industria láctea, crecimiento en los niveles
de productividad logrados y de las exportaciones y cambios en la base productiva con
aumento en la participación de los productores de mayores escalas de producción.
Este proceso dinámico vino a reafirmar la ubicación estructural de la producción
lechera en la economía nacional. Se trata de una actividad de base agropecuaria que
tienen los mayores efectos multiplicadores de la actividad económica nacional y que
logra a su vez los mayores efectos en la distribución del ingreso entre los trabajadores ,
incluido el trabajo familiar y los empresarios.
Estos rasgos estructurales sectoriales que definen a la producción lechera nacional
durante los últimos años están siendo desafiados por una coyuntura internacional
sectorial desde mediados del año 2014, singularizada por una abrupta caída de los
precios internacionales de los principales derivados lácteos asociada a la disminución
de la demanda en los principales mercados. Ello termina impactando muy
negativamente en la rentabilidad y en las perspectivas de crecimiento de la producción
lechera nacional para los próximos años y necesariamente obliga a replantear algunas
cuestiones centrales.
El objetivo general de este informe es analizar el impacto de este nuevo escenario
sobre la dinámica de la producción lechera nacional, estudiando las consecuencias que
este fenómeno de crisis coyuntural tiene sobre la economía en su conjunto, la
distribución del ingreso nacional entre trabajadores y empresarios y, sobre esta base
estudiar las perspectivas. Para ello se analizan las propuestas de las medidas de
políticas públicas implementadas hasta el presente por el Poder Ejecutivo, así como los
diferentes instrumentos sugeridos
públicamente por algunas gremiales de
productores lecheros ante esta coyuntura difícil, formuladas durante el año 2015..
También se analizan algunos instrumentos de políticas públicas que vienen siendo
implementadas en algunas de las principales economías lecheras hegemónicas a nivel
internacional, a los efectos de extraer algunas reflexiones que pueden ser de utilidad
para Uruguay y que vendrían, eventualmente, a complementar los instrumentos que
ya se vienen implementando a nivel nacional.
En función de lo anterior, el contenido del informe se divide en tres capítulos. En el
primero se realiza un diagnóstico de la situación internacional y nacional de la
actividad lechera en Uruguay, con foco en la evolución de los últimos años y las
perspectivas. En el segundo se analizan los principales instrumentos que ha venido
16
impulsando el Poder Ejecutivo con el apoyo de las gremiales lecheras y otras
propuestas de algunas de las propias gremiales de productores lecheros. En el tercer
capítulo se resumen algunas ideas y sugerencias relativas a prioridades de políticas
públicas para impulsar el desarrollo de mediano y largo plazo de la actividad lechera
nacional, partiendo con una breve reseña de otras experiencias de políticas lecheras
que vienen siendo implementadas en algunos de los principales países competidores
de Uruguay en el mercado internacional de los lácteos.
17
Capítulo I. Diagnóstico económico de la coyuntura lechera a
nivel internacional y nacional
1.1. La situación económica mundial y las previsiones para los próximos años
La recuperación económica mundial, luego de la crisis financiera y económica que
estalló en 2007/08, ha sido inusualmente débil: el primer trimestre de 2015 tuvo el
menor crecimiento mundial desde la crisis y las previsiones para los próximos meses
siguen la misma tónica.
Durante los meses iniciales del año pasado Estados Unidos experimentó una caída
particularmente fuerte y un gran número de economías avanzadas tuvieron una
reducción en el nivel de actividad, mientras que el crecimiento en China se desaceleró
más de lo esperado. Se consideraba que, en general, esta debilidad es el resultado de
factores temporales. El esperado impulso al consumo de los menores precios del
petróleo todavía está por venir en los países importadores de energía, donde la
demanda también será impulsada por una mayor expansión monetaria (en general
acompañada por depreciaciones de la moneda) en países que representan más del
50% del PIB mundial.
Por otro lado, como parte de la consolidación fiscal, muchos gobiernos pospusieron
inversiones en infraestructura. En una visión general sobre las inversiones en las
principales economías se concluye que su lento ritmo de crecimiento se explica en
gran parte por una demanda más moderada, tanto a nivel doméstico como mundial. La
debilidad de la demanda ha limitado el crecimiento de la inversión que a su vez ha
frenado el crecimiento del empleo, de los salarios y del consumo.
La menor inversión ha socavado entonces a la tasa de crecimiento del producto
potencial – la capacidad de las economías para aumentar los niveles de vida, hacer
valer las obligaciones futuras con los ciudadanos y pagar las deudas – a través de una
menor tasa de crecimiento del stock de capital y una desaceleración de la difusión y la
incorporación del progreso tecnológico. En el Cuadro 1 se presenta una síntesis de la
evolución y las perspectivas del PBI de las principales economías de los países
desarrollados y de algunas de las economías de América Latina.
18
Cuadro 1. El crecimiento económico esperado: la evolución del PBI y la
heterogeneidad en las economías de la región (crecimiento anual en %)
Promedio
2002/2011
2012
2013
2014
2015
2016
Mundo
OECD
Estados Unidos
Zona Euro
Japón
China
3,9
1,7
1,7
1,1
0,7
10,6
3,3
1,3
2,3
-0,8
1,8
7,7
3,3
1,4
2,2
-0,4
1,6
7,7
3,4
1,8
2,4
0,9
0
7,4
3,2
1,9
2
1,4
0,7
6,8
3,8
2,5
2,8
2,1
1,4
6,7
L. America (7)
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Perú
3,9
5,4
3,9
4,3
4,6
4,7
2,3
6,2
2,6
0,8
1,8
5,5
4
5,2
3,8
6
2,7
2,9
2,7
4,3
4,9
3,4
1,7
5,8
1,2
0,5
0,2
1,8
4,6
3,5
2,1
2,4
0,9
-0,1
-0,8
2,9
3,3
3,4
2,9
3,6
2,2
2
1,1
3,7
3,7
4,3
3,5
4,3
Crec PBI real
Fuente: OCDE (2015)
La desaceleración económica que comenzó en América Latina en 2010 continúa hasta
el presente. La región seguirá creciendo, dejando de lado los temores de una crisis que
surgieron hace dos años, aunque el ritmo de crecimiento, sin embargo, seguirá siendo
lento. Según las previsiones de la CEPAL, la economía de la región crecerá menos de
1,0% en 2015 (frente al 1,1% en 2014, 2,5% en 2013 y 2,9% en 2012), de nuevo inferior
a la media de la OCDE después de una década de convergencia económica. En 2016, se
espera un crecimiento un poco mayor. Estos desarrollos son impulsados por
condiciones internacionales menos favorables, que impactan también en los países de
la región con precios más bajos de los productos exportados y la desaceleración
económica de los países emergentes y, en particular de la República Popular de China.
También hay que resaltar el aumento del costo del financiamiento externo y menores
perspectivas de entradas de capital, debido al endurecimiento que acaba de ser
anunciado en la política monetaria estadounidense. Las diferencias en el crecimiento
económico entre los países de la región podrían aumentar debido al impacto desigual
del contexto externo, así como factores internos de los países. 8
La economía uruguaya y los pronósticos formulados por las autoridades para los
próximos años
8
Por subregiones, en 2015 América del Sur se esperan tasas de crecimiento cercanas a cero, mientras que
América Central y México podrían superar el 3% y el Caribe cerca de 2%.
19
La economía uruguaya registrará para los próximos años, según todas las previsiones,
un período de moderación en su crecimiento económico después de una década de
intenso dinamismo. En efecto, según el proyecto de Ley de Presupuesto enviado por
el Poder Ejecutivo para su consideración y aprobación por parte del Parlamento
Nacional se espera que durante los próximos años el nivel de crecimiento de la
actividad económica sea sustancialmente inferior a los registrados durante gran parte
de la década anterior. A su vez, también para formular la propuesta de Ley para
habilitar los gastos previstos en el Presupuesto Nacional, el Poder Ejecutivo se basó en
algunos supuestos básicos sobre la evolución de la estructura de precios y tipo de
cambio en la economía nacional para los próximos cinco años, los cuáles se resumen
en el Cuadro 2.
Cuadro 2. Escenario macroeconómico del Poder Ejecutivo para la elaboración del
Presupuesto Nacional. Período 2015-2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
PIB
3.5%
2.5%
2.5%
2.8%
3.0%
3.0%
IMS
12.6%
11.0%
9.9%
8.4%
7.8%
7.1%
IPC
8.9%
8.4%
7.6%
6.4%
5.7%
5.0%
Var. TC
13.5%
16.2%
9.8%
6.4%
5.5%
5.0%
Notas: PIB. Producto Interno Bruto; IMS: Índice Medio de Salarios; IPC: Índice de Precios al Consumo,
var.TC: variación anual del Tipo de Cambio
Fuente: Presupuesto Nacional. Mensaje y Exposición de Motivos.
En función de estos supuestos de base el Poder Ejecutivo prevé que la demanda
interna tenga un rol muy importante en la dinamización de la economía, sobre todo
durante los dos años próximos 2016 y 2017. Al respecto el gobierno estima que las
exportaciones tengan un menor dinamismo, de acuerdo con el análisis del escenario
internacional que fuera resumido anteriormente. Estos supuestos fundamentan las
previsiones del Cuadro 2 relativas a que se supone que el ingreso de los hogares no
caiga en los próximos años, en función de que el Índice Medio de Salarios siga
creciendo bastante por encima del nivel de actividad económica. De esta forma, y
dado que también se prevé una moderación importante del consumo del sector
público, el consumo privado se constituiría entonces, según el Poder Ejecutivo, en la
base del crecimiento para los próximos años.
Asimismo, también el gobierno preveía que las inversiones continuarán creciendo, y
ello basado fundamentalmente en los activos institucionales que el país ha venido
construyendo en los últimos años, léase la estabilidad de las reglas del juego, las
20
exoneraciones tributarias contenidas en varios instrumentos y en particular en la Ley
de Inversiones y de Zonas Francas y el acceso al financiamiento. También el Poder
Ejecutivo espera que el impulso a las obras de infraestructura financiado con recursos
presupuestales y recursos privados en diferentes modalidades de acuerdos, termine
conformando un escenario de estímulo y sostén para la economía nacional, aunque
bastante más moderado que en el pasado.
1.2. Los supuestos del escenario para los próximos años del PE y la dinámica de la
producción lechera
Como se observó en el Cuadro 2 el Poder Ejecutivo también prevé una evolución de la
estructura relativa de precios para los próximos años en la economía uruguaya que es
importante tener presente, porque impactará sobre el sector exportador y lo que
importa en este informe, sobre la producción lechera nacional. Como se observa en el
cuadro, se estima que la evolución del tipo de cambio superará al IPC también
durante al año 2016, como claramente lo ha hecho durante 2014 y en 2015. Este
fenómeno ya no se volverá a producir en los años próximos, pero tampoco se
registraría un fenómeno opuesto que sucedería si la variación del IPC fuera superior a
la variación del tipo de cambio.
Este último supuesto es bastante cuestionable. Atendiendo a diferentes perspectivas
sobre la evolución prevista en el sistema de precios para los próximos años, se
entiende que no existen fundamentos sólidos para suponer una desaceleración en el
crecimiento de los precios domésticos de la magnitud prevista y ello por un conjunto
de argumentos. En primer lugar las presiones sobre el frente cambiario seguirán
siendo más importantes que las previstas, lo cual presionará en la formación de los
precios internos atendiendo a los mecanismos de indexación existentes. Se entiende
que la desindexación salarial tendrá lugar de manera heterogénea entre los distintos
sectores de actividad económica y en las distintas franjas de salarios, con incrementos
superiores en las franjas de salarios más bajos.
Por su parte, como también se observa en el Cuadro 2 el crecimiento del Índice Medio
de Salario continuará creciendo por encima de la variación del tipo de cambio y el IPC
durante los próximos años. En este escenario, y atendiendo a los mecanismos de
indexación existentes es altamente improbable que el IPC logre la desaceleración
prevista.
Leída estas estimaciones sobre le estructura relativa de precios que impacta en la
producción lechera nacional, el escenario apunta entonces hacia un mayor deterioro
de la competitividad precio de la actividad lechera. En efecto, en la Gráfica 1 se
presenta la evolución reciente de los precios internacionales de los principales
productos lácteos que exporta Uruguay, donde se observa el importante descenso de
los mismos.
21
Gráfica 1. Precio internacional de los derivados lácteos (Índice FAO 2002-2004 =100)
300
250
200
2012/13
150
2013/14
100
2014/15
50
0
Oct Nov Dic Ene Feb Mar Ab May Jun Jul Ago Set
Fuente: FAO (2015)
No obstante ello se espera que los precios internacionales de los derivados lácteos se
recuperen en el mediano plazo. En efecto, en términos reales las proyecciones de los
analistas sectoriales internacionales coinciden en señalar que los mismos exhibirán
una caída pero que la recuperación los llevará a estabilizarse por encima de los niveles
que existían antes del año 2007, pero por debajo de los registrados en 2013.
(OCDE/FAO: 2015)
Al respecto, en la Gráfica 2 y según estos organismos internacionales se presenta una
estimación de la evolución de los precios de los principales derivados lácteos que se
comercializan en el mercado global para los próximos años, tomando como referencia
el año 2013, que como fuera analizado corresponde con años de precios altos. Como
se observa en la gráfica las proyecciones de la OCDE/FAO indican que los precios de los
principales derivados seguirán decreciendo ese año, pero se estima una recuperación
leve para los años siguientes, aunque sin llegar a los niveles que tuvieron estos
productos en el año 2013.
22
Gráfica 2. Proyección de los precios internacionales de los principales
derivados lácteos
(Índice l 2013=100).
120,0
100,0
80,0
Leche en polvo ent.
Leche en polvo descr.
60,0
Manteca
40,0
Quesos
20,0
0,0
2013/
2014/
2015/
2016/
2017/
2018/
Fuente: elaborado con base en datos de OCDE/FAO (2015)
1.3. ¿Apuesta a la competitividad precio y/o a la competitividad estructural de la
actividad lechera nacional?
Utilizando los propios supuestos que formula el Poder Ejecutivo para fundamentar la
Ley de Presupuesto y considerando la caída importante de los precios internacionales
de las commodities y las perspectivas anunciadas para los próximos años, es muy claro
que se espera para el próximo ejercicio lechero un deterioro de la llamada
competitividad precio de la actividad lechera nacional. Sin embargo, es importante
percibir que la producción lechera en Uruguay al igual que otras producciones de base
agropecuaria, está atravesando en los últimos años por una fase muy positiva de
cambio estructural, basado en la incorporación de innovaciones productivas y
organizacionales que han venido potenciando, aunque con heterogeneidades
relevantes entre diferentes tipos de productores, la competitividad de mediano/largo
plazo de esta actividad.
En el Cuadro 3 se presenta información comparativa sintética de la evolución de la
productividad parcial de varias actividades productivas agropecuarias, medida en
términos de rendimientos por hectárea y, en el caso de la producción lechera por Vaca
Masa.9
9
Analizando la información de punta a punta del período, los cultivos de trigo, cebada, sorgo y soja duplicaron sus
rendimientos que lograban a comienzo de los años 80`s, mientras que el arroz multiplicó por un factor de 1.5 y el
maíz por casi 5. La producción de carne y lana, expresada en carne equivalente por hectárea de superficie de
23
Cuadro 3. Crecimiento anual de los rendimientos de las principales actividades
agropecuarias (en % anual sobre medias móviles de 3 años)
Período
Trigo Cebada
Sorgo
Maíz
Soja
Arroz
Carne y Lech
lana/ha e/V
M
19831993
3.30
2.54
3.32
6.35
3.15
1.25
-0.37
0.13
19932003
1.13
1.60
3.30
8.52
0.37
2.13
1.43
2.89
20032013
1.52
1.42
0.52
0.89
3.08
2.19
1.29
3.30
Fuente: Bervejilo, J. –Bertamini, F. (2015)
En la Grafica 3 se observa que es precisamente la actividad lechera la que registra los
mayores niveles de crecimiento de la productividad parcial entre 2003 y 2013,
comparado con las otras actividades agropecuarias de producción.
Gráfica 3. Evolución de los niveles de productividad parcial de la producción lechera y
su comparación con otras actividades agropecuarias. (tasa anual de crecimiento de la
producción física entre 2003 y 2013, en %)
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Fuente: Bervejillo, J. Bertamini, F. (2015).
pastoreo, excluyendo el área lechera durante la última década, si bien exhibe una tendencia creciente es muy inferior
a la productividad parcial en la producción lechera medida en litros de leche por Vaca Masa.
24
Estos indicadores de productividad son parciales porque miden la relación entre
cantidad producida por hectárea o por animal (vaca masa), pero no cuantifican
productividad global que contempla los resultados productivos obtenidos con
utilización del conjunto de los factores de producción aplicados en cada actividad,
cual se cuantifica midiendo la Productividad Total de Factores (PTF)
la
la
la
lo
Como señalan Bervejillo y Bertamini, el diferente comportamiento de los subsectores
y su impacto en la PTF puede verse a través de la evolución del producto. Cuando se
desagrega el producto agropecuario total en agricultura extensiva, ganadería de carne
y lana, lechería y forestación se puede observar que el gran impulsor del crecimiento
global ha sido la agricultura extensiva, seguida por la forestación y la lechería, con la
ganadería de carne y lana como el gran contrapeso (Cuadro 4).
Cuadro 4. Tasas de crecimiento del producto al 2013 durante los últimos años (Índice
Fischer de cantidades)
30 años
10 años
5 años
Agricultura
7,5
13,8
11,9
Ganadería
-0,1
0,9
-0,1
Lecherìa
2,9
3,1
1,7
Forestación
4,1
10,5
1,5
Fuente: Bervejillo, J. Bertamini, F. (2015).
Como señalan los autores citados, en los últimos 30 años el valor bruto de producción
de la agricultura extensiva, creció a una tasa anual de 7.5% en términos de volumen
físico, mientras que en los últimos 10 años tuvo un crecimiento explosivo de casi 14%.
La producción ganadera de carne y lana se ha mantenido estancada en los últimos 30
años, por un efecto combinado de un mayor crecimiento de la producción de carne
bovina y descenso de la producción ovina. La producción lechera nacional también
registra tasas anuales de crecimiento mayores al 3% durante la última década, aunque
en el último quinquenio, al igual que sucede en todos los casos también se registra un
notorio enlentecimiento en el crecimiento de esta actividad.
1.4. De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base
productiva de la lechería nacional
Utilizando la información de las dos últimas encuestas a los productores de leche es
posible cuantificar los cambios que se vienen registrando en la evolución de este
sector tan dinámico del agro nacional (Cuadro 5). Como se observa en el cuadro los
indicadores señalan muy claramente una mayor intensificación de la producción
lechera nacional, donde la superficie dedicada a esta producción se reduce 14% y la
producción promedio aumenta 42%, de manera que la productividad parcial promedio
25
evoluciona desde 2379 litros/há lechera en 2007 a 3912 litros /há lechera en el año .
2014.10
Cuadro 5.Indicadores sobre la evolución del sector lechero remitente entre 2007 y
2014
Explotaciones
Superficie
Lechera
(miles hás)
2007
2.791
602
2014
2.791
0%
Variación
(%)
Superficie
total
Producción
(millones
lts)
Vaca Masa
(miles
cabezas)
753
1.428
354
518
704
2.026
412
-14%
-6%
+ 42%
+ 16%
Fuente: Inale con base en Encuesta Diea 2007 y encuesta INALE (2014)
Profundizando el análisis sobre la evolución de la dinámica de crecimiento de la
producción entre los años analizados, se observa que se está ampliando la brecha de
producción según tamaño de remisión de leche (Gráfica 4).
10
¿Cómo se modificó la estructura de producción en la lechería nacional, comparando los resultados de las dos últimas encuestas, en
función del volumen de leche producido? De acuerdo con la información de INALE los productores lecheros remitentes a plantas
de los estratos más chicos de producción de menos de 300 mil litros de leche/año pasan de ser poco más de 600 (representando el
21.6%) de los productores remitentes en el año 2007 a reducir a la mitad su participación relativa en la última encuesta lechera
(menos de 300 productores representando el 10.7%). Cuando se toma en conjunto los productores remitentes que producen menos
de 1.4 millones de litros/año pasan de representar casi el 72% de la producción en el año 2007 a significar el 60% de los volúmenes
remitidos a plantas en la encuesta del año 2014, pero ello explicado básicamente por la reducción de la importancia relativa de la
remisión de los establecimientos lecheros de menor escala (los establecimientos que remiten en conjunto menos de 300 mil
litros/año).
26
Gráfica 4. Tasa promedio anual de crecimiento de la producción entre 2007 y 2014,
por estrato de producción de leche (en %)
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
-2%
20% inferior
20% medio/inferior
20% medio
20%
medio/superior
20% superior
-4%
-6%
Fuente: elaborado con base en las encuestas lecheras de 2007 y 2014
Según las cifras de la última encuesta del año 2014 por estrato de remisión, también
se observa una diferencia promedio por estratos de remisión de leche en este caso
referido a los niveles de productividad en litros por hectáreas lechera. Tomando como
referencia igual a 100 los niveles de productividad parcial logrados por el 20% de los
productores medios, se puede apreciar con mayor propiedad las diferencias en la base
productiva en cuanto a resultados de productividad (Gráfica 5).
Gráfica 5. Niveles diferenciales de productividad lechera parcial por hectárea lechera,
según estrato de productores remitentes (Índice 100 la productividad promedio del
estrato medio de remisión de leche, año 2014)
120
100
80
60
40
20
00
20% inferior
20%
medio/inferior
20% medio
20%
20% superior
medio/superior
Fuente: elaborado con base en datos de la encuesta lechera 2014
Como se observa en la gráfica los productores de menores niveles de remisión de
leche producen con niveles de productividad notoriamente más bajos que los estratos
27
medios, medio/superiores y superiores. ¿Cómo está impactando la situación actual de
precios relativos en la producción lechera sobre los desarrollos de los establecimientos
lecheros, atendiendo a los diferentes niveles de productividad y escala productiva? Se
hace necesario entonces, seguir profundizando en el estudio de esta situación para
proponer medidas de políticas pública diferenciada que, consideradas como apoyos
temporales eviten un mayor impacto sobre los productores más chicos y que tienen
una base competitiva relativamente más frágil.
Antes de avanzar en torno
esta importante cuestión, se entendió conveniente
explorar algunas dimensiones adicionales de la real importancia de la producción
lechera nacional para la economía nacional, utilizando información de la última Matriz
de Contabilidad Social disponible a nivel nacional (Terra y col, 2009), con todas las
prevenciones que corresponden por el alcance y la desactualización de los parámetros
básicos de estimación, que se discuten en el Anexo I.
1.5. La producción lechera en la estructura económica nacional
Los indicadores más importantes seleccionados para esta tarea, son los que se derivan
de la última Matriz de Contabilidad Social (MCS) disponible en Uruguay. La misma
permite estimar los impactos multiplicadores que tiene la actividad de producción de
leche en Uruguay sobre el conjunto de actividades económicas y el valor agregado
nacional, la distribución del ingreso y comparar los resultados con otras actividades de
base agropecuaria. 11.
Los efectos multiplicadores permiten estimar el impacto (positivo o negativo según el
caso) de un shock exógeno en los ingresos de la actividad productiva sectorial directa y
cómo ello termina impactando de una forma amplificada en la economía nacional y en
la creación de valor agregado nacional. En otras palabras, con esta metodología es
posible estimar cuánto, por cada unidad monetaria que aumenta o cae la actividad
agropecuaria, potencialmente se multiplica este shock positivo o negativo sobre el los
ingresos globales de otras actividades productivas, así como los efectos sobre el valor
agregado nacional y la distribución del ingreso (Cuadro 6).
11
Los parámetros estimados corresponden a la MCS realizada originalmente en el año 2005 y actualizada al año
2009, por lo cual se registra una suerte de “foto antigua” de la situación. De todos modos se trata de la última matriz
disponible en Uruguay y, más allá de su desactualización, permite observar con una metodología no suficientemente
explotada en nuestro medio, los efectos de inducción dinámica generado entre sectores de actividad económica y su
importancia para cuantificar impactos y órdenes relativas de magnitud.
28
Cuadro 6. Los multiplicadores de actividad económica de diferentes sectores
agropecuarios:
Carne
bovina
I. Valor de Producción
Difusión
Absorción
II. Valor agregado
Total
Trabajo Agropecuario
Trabajo
No
Agropecuario
Capital
Fuente: Terra y col (2009)
Leche
bovina
Conjunto del
Agricultura
Sector
(soja, trigo) Arroz Agropecuario
3.00
1,96
3,37
1,30
2,85
1,28
2,87
1,23
3,11
1,77
1,82
0,31
1,82
0,52
1,07
0,13
1,37
0,13
1,64
0,28
0,46
1,05
0,51
0,79
0,37
0,58
0,39
0,84
0,50
0,85
El efecto global sobre el aparato productivo nacional. Con base en estos parámetros
de la Matriz de Contabilidad Social (MCS), es posible cuantificar el impacto económico
agregado que representa la actual crisis coyuntural en el sector lechero nacional al
impactar sobre otras actividades económicas (efecto “difusión”) y sobre sí misma
(efecto “absorción”) en un efecto circular de impacto potencial ex post.
De acuerdo con estas estimaciones por cada dólar de caída de los ingresos del sector
lechero, este efecto se multiplica determinando una caída de 3.37 dólares en
promedio sobre otras actividades productivas nacionales (efecto difusión) y de 1.3
sobre el ingreso posterior de las propias actividades de producción lechera (efecto
absorción) que comprende los establecimientos lecheros y la estructura de apoyo más
directamente ligada a dicho sector.
Como se puede apreciar en el cuadro este efecto multiplicador que se genera a partir
de las actividades de producción lechera es, comparado con otras actividades de
producción agropecuaria, el que genera el más alto efecto multiplicador sobre otras
actividades económicas de base agropecuaria.
Por su parte, el efecto sobre el Valor Agregado Nacional es igualmente relevante en la
comparación entre los sectores de base agropecuaria. De hecho este indicador de
impacto ya sea positivo o negativo es también el más alto (en este caso compartido
con el indicador de la ganadería de carne), en la comparación con cualquier otra
actividad de base agropecuaria. De esta forma por cada dólar que cae el valor
agregado en la producción lechera, ello determina una caída del valor agregado
nacional 1.82 dólares.
29
Otro dato interesante de este análisis estructural, deriva de la importancia relativa
mayor que tiene la distribución del ingreso en el valor agregado generado con la
actividad. De hecho el impacto (positivo o negativo) de una caída o aumento de los
ingresos que recibe el sector lechero impacta, en proporción en la comparación con
otras actividades agropecuarias relativamente más sobre los ingresos del factor trabajo
(fundamentalmente sobre el trabajo agropecuario familiar y asalariado, pero también
sobre el trabajo no agropecuario) que sobre los ingresos del factor capital. En otras
palabras un shock exógeno de ingresos en el sector lechera “permea” más
directamente en la dinámica de los ingresos de los trabajadores, con las consecuencias
sociales que ello determina.
1.6. Una cuantificación agregada del shock negativo de la nueva estructura de
precios en el sector lechero nacional
En un trabajo reciente realizado por el INALE se estimaron los déficits y/o superávit
monetarios operativos anuales de las empresas lecheras entre los ejercicios 2013/14,
2014/15 y estimaciones correspondientes al ejercicio 2015/16. En todos los casos se
simulan escenario sin seca, aunque es posible también estimar el efecto de la sequía.
Las estimaciones que se presentan en el Cuadro 7 son promedios agregados,
ponderados por la importancia relativa de los diferentes tipos de productores lecheros
identificados en los Modelos Lecheros (ML) elaborados por el INALE y con base en la
encuesta realizada en el año 2014 a productores lecheros existentes a nivel nacional.
Cuadro 7. Estimación de los resultados económicos en la producción lechera
nacional, ponderados por los diferentes tipos de productores
Variable/ejercicio
2013/14
2014/15
2015/16
Tipo de cambio ($/US$)
22.1
24.8
30.1
Precio de la leche (ctvs
US$/ltr)
0.44
0.37
0.26
PB leche (ctvs US$/lt de
leche)
0.41
0.35
0.24
Costo (ctvs. US$/litro)
0.34
0.30
0.27
Ingreso Neto/lts leche
(ctvs. US$/ltr)
+0.07
+0.05
-0.03
276
199
-33
Ingreso Neto/ha lechera
(US$/há)
Fuente. INALE (2015)
30
Con base en estas estimaciones es posible cuantificar los efectos multiplicadores de la
actividad lechera sobre la economía nacional, utilizando para ello los parámetros
estimados en la Matriz de Contabilidad Social (Cuadro 8)
Cuadro 8. Estimación del shock exógeno de cambios en los precios relativos de los
insumos/productos que afectan a la producción lechera y su impacto en la actividad
económica nacional (millones US$ corrientes)
Ejercicio
Efecto difusión
Efecto Absorción
Efecto total
2013/14
543
209
752
2014/15
388
149
537
2015/16 (est)
-243
-94
-337
Fuente: elaborado por los autores con base en Terra y col, utilizando datos de INALE y
estimaciones propias
Como puede apreciarse en el Cuadro 8 el shock externo, derivado de los cambios en
las relaciones de precios de costos de producción y los precios de la leche, determinan
efectos amplificados potenciales sobre el resto de las actividades económicas en
Uruguay. Como se observa en el cuadro el sector lechero, en términos promedios y de
continuar presentándose esta situación de resultado económico negativo impactará de
una forma amplificada sobre otros sectores de actividad económica nacional.12
1.7. ¿Cuál es el impacto esperado sobre el valor agregado nacional y la
distribución del ingreso?
Para responder a esta pregunta, nuevamente se utiliza las estimaciones de la última
matriz de contabilidad social que permite estimar el impacto sobre el valor agregado
del conjunto de la economía nacional y la distribución del menor ingreso generado
entre los trabajadores y los empresarios (Cuadro 9).
12
Como se analiza en el Anexo la principal debilidad de estas estimaciones deriva en que el método
utilizado, además de que los parámetros están desactualizados, el cambio en los precios relativos
Insumo/Producto inducirá cambios en la combinación de los factores de producción, cuestión que no ha
podido ser contemplada en función de la desactualización de la base de cálculo de la MCS.
31
Cuadro 9. Estimación del impacto de los cambios en la situación económica en el
sector lechero nacional, en términos del Valor Agregado Nacional y la distribución
del ingreso.
2015/16
Valor Agregado
-131
% PBI
0.22
Trabajo
-37.5
Agropecuario
Trabajo
No
-36.7
Agropecuario
Capital
-57
Fuente: estimado con base en Terra e INALE
2014/15
209
0.36
59.8
Acumulado 2
ejercicios en
términos absolutos
340
0.58
97.5
58.7
95.4
90.9
147.9
Como se observa en el cuadro las estimaciones del impacto de la situación económica
actual del sector lechero nacional estarían representando una reducción del PBI a nivel
nacional del orden de 0.22%. Considerando la variabilidad registrada entre el ejercicio
pasado y el presente ello representa, en términos acumulados absolutos, un impacto
sobre el PBI nacional del orden de casi 0.6%.
Otro dato importante de estas estimaciones refieren a que se estima una caída de los
ingresos del trabajo para el ejercicio actual del orden de 74.2 millones de dólares, de
los cuáles prácticamente la mitad refiera a los trabajadores agropecuarios y la otra
mitad a los trabajadores no agropecuarios. La caída de los ingresos potenciales de los
empresarios se estimó en casi 57 millones de dólares. Estas cifras son importantes no
sólo por su magnitud sino también, como fuera analizado, porque el sector lechero es
el que tiene uno de los mejores efectos en la distribución del ingreso generado.
Todo lo anteriormente analizado refiere a estimaciones agregadas para el conjunto del
sector productor de leche a nivel nacional, ponderando las estimaciones con base en el
diferente peso que tienen los distintos tipos de productores lecheros. ¿Pero qué
sucede cuándo se desagrega el análisis, según tipos de productores lecheros?. Esto es
importante porque nos aproxima mejor para analizar una propuesta de políticas
públicas diferenciadas, atendiendo a los sectores donde esta fragilidad coyuntural
sectorial está impactando más negativamente.
1.8. De las estimaciones agregadas a la diferenciación de situaciones en la base
productiva de la lechería nacional
a) Los indicadores de la heterogeneidad en la base productiva
Para realizar este análisis diferenciado se utiliza información desagregada de los
diferentes modelos de producción lechera realizada por el INALE que permite estimar
32
el perfil estructural de combinación de recursos propios de los diferentes tipos der
productores y analizar con más destalle los resultados económicos de cada uno.
En el Cuadro 10 se presenta una síntesis de los principales indicadores físicos de cada
tipo de productor lechero representado en los modelos elaborados por el INALE. Como
se observa en el cuadro las diferencias registradas en términos de tamaño de los
establecimientos, niveles de producción y productividad, así como la base forrajera
que sostiene la producción en cada caso son muy diferentes, lo cual habilitó la
identificación de modelos de producción de leche claramente diferenciados. Ello
determina que el impacto y las perspectivas que enfrentan los diferentes tipos de
productores en la coyuntura sean también heterogéneos.
33
Cuadro 10. Indicadores físicos promedio de los ML identificados en los Modelos
Lecheros del INALE
Producción leche
litros/año
ML1
56332
Superficie lechera
Superficie total
hectáreas
hectáreas
44
52
151
223
76
79
408
521
205
205
330
360
624
624
Vacas Ordeñe
Vacas Masa
Relación VO/VM
cabezas
cabezas
16
23
0,68
46
64
0,72
50
60
0,84
133
185
0,72
112
138
0,81
175
216
0,81
342
407
0,84
Carga
VM/ha lechera 0,51
Productividad animal Lts/VO/día
9,9
Productividad animal Lts/VM
2476,9
Productividad tierra Lts/ha lechera 1273,1
0,42
13,1
3433,9
1449,8
0,79
20,3
6206,1
4894,6
0,45
14,6
3844,0
1747,5
0,67
22,3
6606,2
4447,1
0,65
20,4
6035,9
3950,8
0,65
23,2
7108,1
4636,2
Concentrado por litro
Voluminosos por litro
Suplemento por litro
0,170
0,259
0,429
0,252
0,338
0,590
0,241
0,190
0,431
0,181
0,367
0,548
0,259
0,196
0,456
0,237
0,234
0,471
0,310
0,197
0,507
311
784
601
130
428
168
350
Num. Explotaciones
kg MS/lt
kg MS/lt
kg MS/lt
ML2
219389
ML4
370639
ML6
712993
ML8
911657
ML9
1303755
ML11
2893014
Fuente: INALE
Con esta información se puede apreciar que las diferencias en productividad lechera
según modelos no necesariamente están relacionadas con una sola variable, como la
escala o la superficie explotada, sino que responden a una multiplicidad de factores.
Para avanzar en este análisis, puede ser de utilidad estudiar con más cuidado las
diferencias en torno a los niveles de productividad obtenidos y los costos involucrados
y cómo impacta la actual coyuntura económica a nivel microeconómico de los
diferentes modelos lecheros.
En la Gráfica 6 se presenta las heterogeneidad en los niveles de productividad logrados
según Modelos Lecheros, donde se observa con claridad por ejemplo, que los
34
productores lecheros que integran el ML 4 que trabajan con un promedio de 76
hectáreas dedicadas a la lechería, logran niveles de productividad similar e incluso
superior (como la productividad/por hectárea) a los establecimientos lecheros más
grandes de los modelos ML 8, ML 9 y el ML 11.
Gráfica 6. Niveles de productividad lechera parcial en los diferentes tipos de
productores lecheros (100= productividad promedio de los establecimientos)
160,0
140,0
120,0
Carga VM/ha lechera
100,0
Productividad animal
Lts/VO/día
80,0
Productividad animal Lts/VM
60,0
Productividad tierra Lts/ha
lechera
40,0
20,0
0,0
ML1
ML2
ML4
ML6
ML8
ML9 ML11
Fuente: elaborado con base en información del INALE
Para lograr estos niveles de productividad la base tecnológica de producción es
también diferente y no sólo por las escalas de producción involucradas en cada caso,
sino por el manejo de la producción y la forma en que combinan los recursos
disponibles, lo cual también impacta en los costos de producción. Una aproximación a
estas mediciones de diferentes usos de la base forrajera y la carga animal utilizada se
presenta en la Gráfica 7.
35
Gráfica 7. Diferencias en la intensificación de la producción lechera, según los tipos
de productores lecheros
(100= promedio de los establecimientos relevados)
180,0
160,0
140,0
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
Concentrado por litro en %
suplementac.
Carga VM/ha lechera
Nota: La unidad de medida es el porcentaje de concentrados suministrados con relación a la suplementación con
voluminosos, medidos en Kgs de materia seca por litro de leche.
Fuente: elaborado con base en datos de INALE
Como se observa en la gráfica, el Modelo Lechero 4, se basa en un esquema de
producción intensivo en la base forrajera de producción, al trabajar con carga animales
muy elevadas y con una suplementación forrajera basada en el suministro de
alimentos concentrados, en tanto los restante modelos lecheros que también manejan
escalas reducidas de producción como ML1, ML2 y el ML6, trabajan con menores
cargas y una suplementación más basada en alimentos voluminosos.
¿Qué relación tienen estas evidencias, en la actual coyuntura económica del sector
lechero, sobre los resultados económicos obtenidos? Sin duda los modelos más
intensivos trabajan con mayores costos de producción, pero obtienen mayores niveles
de productividad. ¿Cómo debe ser evaluado esta cuestión? ¿Qué relación tiene esto
en términos de las trayectorias tecno-económicas en la lechería comercial y la gestión
de los establecimientos, incluida los mayores costos asociados a la eventual salida de
la actividad y/o a la elasticidad para capitalizar rápidamente una eventual cambio en la
tendencia actual en un escenario de recuperación de la demanda internacional?
b) Estimación de los resultados económicos actuales según tipos de productores
lecheros
36
A los efectos de estimar los resultados económicos logrados por los diferentes
modelos de INALE, fue necesario simular los cambios que se registran en los precios
relativos de la leche y de los principales insumos utilizados y servicios contratados en
la coyuntura actual. También se incluye una estimación de la valorización de la mano
de obra familiar utilizada en la producción lechera. Con base en estos supuestos
iniciales, que se ilustran en el Cuadro 11, se construyeron las estimaciones de
resultado económico que se presentan más adelante para el presente ejercicio
2015/16.
Cuadro 11. Los supuestos de cambios en los precios de productos e insumos
previstos en el ejercicio 2005/16, con relación al ejercicio anterior 2014/15 (en %)
Tipo de cambio
PRODUCTO BRUTO
Precio Leche
Producto Bruto Carne
COSTOS
Precio concentr. comprado
Precio volumin. comprado
Mano de obra remunerada
Fertilizantes
Semillas
Herbicidas
Polietilenos reservas forraj.
Combustible
Contratación maquinaria
Rep. y mant. maquinaria
Rep. y mant. instalaciones
Energía eléctrica
Sanidad e higiene
Fletes
Depreciación maquinaria
Depreciación mejoras
Asistencia técnica
Administración
Pastoreos y campos recría
Impuestos
$/dólar
21,5%
$/lt
-15,0%
0,0%
U$S/ton MS
U$S/ton MS
Ficto mano obra familiar
-5,0%
0,0%
8,0%
-10,0%
-10,0%
0,0%
0,0%
-2,5%
-7,5%
0,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
0,0%
0,0%
8,0%
8,0%
0,0%
0,0%
8,0%
Fuente: INALE
Con base en estos supuestos el INALE construyó un escenario que simula los resultados
económicos obtenidos en los diferentes modelos lecheros para el ejercicio 2015/16,
que se resumen en el Cuadro 12.
37
Cuadro 12. Los resultados económicos estimados para el ejercicio 2015/16 que
incorpora los cambios en los precios de productos, insumos y servicios, por modelo
lechero (en US$/há)
RESULTADOS POR HECTÁREA
ML1
ML2
ML4
ML6
ML8
ML9
ML11 PROMEDIO A
U$S/ha
COSTOS (sin MOF)
U$S/ha
INGRESO de CAPITAL antes MOF U$S/ha
349
233
115
313
264
50
1.306
1.049
257
450
348
102
1.199
1.111
88
967
896
71
1.294
1.135
159
839
714
126
COSTO antes Renta e Interés
U$S/ha
U$S/ha
158
391
61
324
171
1.220
35
384
91
1.202
65
961
37
1.172
96
810
INGRESO de CAPITAL
U$S/ha
-42
-11
86
67
-3
6
122
29
U$S/ha
Intereses
U$S/ha
COSTO TOTAL con Renta e Interés U$S/ha
57
0
448
43
0
367
41
0
1.261
90
0
474
86
0
1.288
72
0
1.032
101
0
1.273
62
0
872
0
1.032
0
1.273
0
223
PRODUCTO BRUTO
Ficto mano obra familiar
(incluye ficto m.o.familiar)
Renta
Costo total después de IRAE
U$S/ha
U$S/ha
INGRESO NETO
U$S/ha
Saldo Impuesto Renta (IRAE)
RELACIÓN INSUMO/PRODUCTO
-99
-54
45
-23
-89
-66
21
-33
1,12
1,03
0,93
0,85
1,00
0,99
0,91
0,99
Fuente: INALE
Como se observa en el cuadro, con esta estructura de precios relativos en la
producción lechera y con la base técnica reseñada anteriormente, los únicos modelos
que tienen un Ingreso Neto levemente positivo son el ML 11 que se maneja con altas
escalas de producción (624 hectáreas en promedio) y el ML 4 de pequeña producción
lechera (76 hectáreas dedicadas a la producción lechera).
Más allá de las diferentes escalas ambos modelos tienen algunas características
estructurales similares: se trata de productores lecheros altamente especializados y
que realizan un manejo con alto uso de alimentos concentrados, se manejan con
cargas animales de las más altas y logran con ello obtener los mayores niveles de
productividad lechera.
38
Este tipo de trayectoria tecnológica de muy alta especialización lechera además, son
las que convalidan rutinas de gestión orientadas a los mayores niveles de
productividad y las que ofrecen la mayor elasticidad de respuesta en un escenario de
cambio de la coyuntura actual. Pero también constituyen las rutinas de producción y
gestión que tienen los mayores “costos de salida” de la actividad porque sus activos y y
capacidades están basadas en activos de alta especialización lechera.
39
CAPITULO II. Las medidas de políticas públicas ante la
coyuntura y las perspectivas
El contenido de este capítulo se divide en dos secciones. En la primera se resumen y
comentan las medidas implementadas por el Poder Ejecutivo y convertidas en Ley,
basadas en apoyos normativos/institucionales financiados por los propios productores
lecheros comerciales. En la segunda de analizan y evalúan los impactos esperados de
algunas de las medidas sugeridas, en diversos ámbitos durante el año 2015, por parte
de algunas de las gremiales de productores lecheros en Uruguay.
2.1.
El Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera
La política pública más importante para enfrentar esta coyuntura adversa del sector
lechero fue planteado por el Poder Ejecutivo y aprobado en el Parlamento Nacional en
el mes de julio del año 2015 y consistió en algunos ajustes a la Ley 18.100 de febrero
del año 2007. Esta Ley creó el Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la
Actividad Lechera (FFDSAL) y fue considerado, en los fundamentos de la propuesta,
un instrumento para mejorar el financiamiento del sector, recomponer el capital de
giro y apoyar la concreción de inversiones en el sector lechero. Los ajustes que se
realizan en la nueva Ley se resumen en el Recuadro I.
40
Recuadro I. Los ajustes a la Ley 18.100 para crear un nuevo Fondo de Financiamiento
para el Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL III)
• La emisión estimada sería del orden de 85 millones de dólares, sobre la base de las
necesidades para cubrir pérdidas por escenario adverso: sequía y caída de precios al
productor. Nota: La emisión finalmente será de 78 millones de dólares.
• Flujo objeto del fideicomiso: volumen de leche remitida a plantas y flujo
proveniente de importaciones.
• Se considerará el flujo de litros remitidos en un período de doce meses no afectados
por irregularidades climáticas.
• Se estima una prestación pecuniaria del orden equivalente a 0,769 centavos de
dólar/litro, sobre la base de un repago en 6.5 años y una tasa de interés del 5%.
• Sobre la base de lo solicitado por las gremiales de productores lecheros, se
establecerá un mínimo de aportes del Fondo creado de 8.000 dólares por productor
familiar inscripto en la DGDR, en los casos en que el aporte a dicho fondo de algunos
productores sea inferior a esa cifra.
• Las gremiales lecheras propusieron que a nivel privado se generarían cuentas
personales a los efectos de poder luego aplicar algún tipo de compensación entre
productores, debido a las eventuales transferencias que se puedan dar desde los
productores de mayor dinamismo en la producción y el correspondiente a los
productores menos dinámicos.
• El productor firmará un compromiso de repago de su deuda, comprometiéndose
además a habilitar a que las plantas industriales retengan la prestación y avalando el
carácter solidario del fondo.
• Se propone la entrega de los recursos en etapas. Nota: Los recursos están siendo
entregados en dos etapas.

Los artículos que se modifican de la Ley del año 2007 fueron el 2do, el 7º, y el
10ª de la Ley Nº 18.100, de 23 de febrero de 2007.
Fuente: elaborado con base en información del Parlamento Nacional
¿Qué representaría el aporte del FFDSAL con relación a los costos de producción en los
diferentes Modelos Lecheros? El foco de la atención diseñada con este instrumento
propuesto por el Poder Ejecutivo y que contó con el aval de las gremiales de
productores lecheros, es buscar una solución financiera a un problema de rentabilidad
de la producción que se entiende, en la propuesta formulada, básicamente como un
fenómeno coyuntural.
41
Los recursos provistos por el FFDSAL representan, en promedio, poco más del 17% de
los costos directos anuales de producción para el ejercicio 2015/16 (sin considerar la
mano de obra familiar ni intereses), aunque esta relación varía entre 22.2% de los
costos operativos en los establecimientos más chicos y 16.5% en los establecimientos
de mayor escala.
Las conclusiones principales de este primer análisis son las siguientes: el instrumento
del FFDSAL, concebido como un apoyo financiero coyuntural financiado por los propios
productores lecheros con un pasivo generado a pagar en un plazo de más de 6.5 años
se concentra en función de los volúmenes de producción remitidos. En consecuencia,
el apoyo básicamente está asociado a la escala de producción, de manera que el 48%
del total de los recursos del FFDSAL van a apoyar a menos del 13% de los
establecimientos lecheros que por otra parte son los que explican la mayor parte de la
producción.
El FFDSAL era el instrumento disponible que existía para atender los problemas
financieros a nivel sectorial universal derivados de la crisis climática y de precios. Justo
es reconocer que las modificaciones introducidas en su última versión intentan
atemperar algunos de sus principales defectos. De igual forma es importante el apoyo
que se brinda a los productores familiares (inscriptos en la DGDR como tales) al
establecer un aporte mínimo de U$S 8.000 del Fondo independientemente de su
remisión real y que busca garantizar el equivalente mínimo anual de retiros.
Pero básicamente es un instrumento financiado y apoyado en la capacidad de
organización del propio sector lechero (incluso en su componente de apoyo diferencial
a los productores familiares) y su impacto en la medida que la crisis continúa ya se está
diluyendo y plantea nuevos desafíos financieros sin la posibilidad de recurrir a la
misma estrategia.
2.2. Análisis de los instrumentos propuestos por las gremiales de productores
lecheros
Ante la situación planteada con la coyuntura económica actual en el sector lechero
nacional, algunos gremios de productores lecheros han propuesto durante el año
2015 varias medidas de políticas públicas que incidiendo fundamentalmente sobre los
precios de insumos y productos puedan ayudar a sobrellevar la situación. A tales
efectos se consideró conveniente realizar un breve análisis de los principales
instrumentos propuestos, con el objetivo que sirva de insumo para evaluar
técnicamente sus alcances y reales posibilidades de implementación. Los principales
temas planteados fueron: i) el precio del gasoil; ii) la devolución de impuestos
indirectos a la exportación de lácteos y su impacto en la formación de precios al
productor; iii) la presión fiscal y las posibilidades de un alivio en esta situación
coyuntural.
42
2.2.1 El precio del gasoil y su impacto en el sector lechero
a) Los precios de paridad de importación y al consumidor de gasoil
En el Uruguay, la importación y producción de derivados de petróleo constituye un
monopolio legal en manos de la empresa estatal ANCAP y los precios máximos de
dichos productos son fijados por el Poder Ejecutivo. La Unidad Reguladora de los
Servicio de Energía y Agua (URSEA) calcula la ”Paridad de Precios de Importación
(PPI)”de productos derivados del petróleo 13
La determinación de los precios de paridad de importación corresponde al ejercicio
teórico de calcular el precio en el mercado local de productos terminados de similar
calidad a los producidos por ANCAP, en la hipótesis de que los mismos se importen.
Además del cálculo de los Precios de Paridad de Importación se publican
mensualmente los precios máximos vigentes aprobados por el Poder Ejecutivo para
comercializar estos productos en plaza. De esta manera, el usuario puede comparar los
Precios de Paridad de Importación con estos precios vigentes de estos productos en la
plaza nacional.
El precio del petróleo a nivel internacional tuvo un gran aumento en el año 2008, pero
posteriormente comenzó un proceso importante de reducción a nivel internacional. En
el año 2015 en Uruguay también se procesó una baja muy menor de los precios del
gasoil, sin embargo el margen entre el precio internacional y el precio al consumidor
uruguayo cada vez se hizo más amplio. En el precio final de los combustibles, ANCAP,
además de considerar el precio internacional del barril también debe tomar en cuenta
la posible trayectoria del dólar, los costos de distribución además de los costos
operativos internos de la empresa monopólica.
Según el último informe oficial de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua
(URSEA) de junio de 2015, el precio promedio al consumidor del gasoil fue de 37.7
$/litro y la paridad de importación, estimada por la misma institución fue de
29.40$/litro.
Como se observa en el Cuadro 13 el margen bruto de comercialización, medido de esta
forma comparando el precio al consumidor con el precio de paridad de importación
(PPI) del gas oil y utilizando datos oficiales, se registra un aumento importante de
estos márgenes, en particular desde mediados/fines de 2014 hasta el presente, que es
precisamente cuando se instala la fase económica más crítica de la coyuntura de la
producción lechera nacional.
13
Gasolinas, Gas oil, Queroseno, Fuel oil, Supergás y Gas propano). Dichos cálculos son publicados con
periodicidad mensual en la web. La metodología de cálculo fue aprobada en el año 2004 y actualizada con
modificaciones en julio de 2011.
43
Cuadro 13. Margen bruto de comercialización del gasoil a partir de la diferencia entre
el precio al consumidor y la paridad de importación (en $/litro)
Trimestre
Margen bruto
precios ($/lts)
2013-1
4,99
2013-2
6,84
2013-3
2,67
2013-4
5,37
2014-1
5,58
2014-2
4,73
2014-3
4,83
2014-4
10,30
2015-1
11,79
2015-2
8,40
Fuente: elaborado por los autores con base en Ursea
b) Tratamiento impositivo actual y fideicomiso para el subsidio del transporte
Según la ley Nº 18.109 del año 2007, el gasoil se encuentra exonerado por el Impuesto
Específico Interno (IMESI) y gravado por el impuesto al Valor Agregado (IVA) a su tasa
básica del 22%. Además del IVA se estableció el “Fideicomiso al Gasoil” o “Fideicomiso
del Boleto”. Se trata de un fideicomiso de administración creado para canalizar los
recursos generados al amparo de lo dispuesto en el Decreto Nº 347/006 para la
reducción del costo del gasoil de las empresas de transporte colectivo de pasajeros.
El Fideicomiso recibe mensualmente los fondos recaudados por ANCAP por el
incremento del precio del gasoil. Con este producido, el Fideicomiso paga a las
empresas de transporte colectivo de pasajeros el beneficio correspondiente en función
del consumo de gasoil declarado y los topes definidos por el Ministerio de Transporte y
Obras Públicas. Cada vez que aumenta el precio del gasoil se ajustaría la partida que se
transfiera a las empresas de transporte colectivo “por el 14% de las variaciones en el
valor absoluto que se produzcan en el precio del gasoil hasta un tope de dos veces y
medio el valor inicial”.
44
El tope fue modificado más adelante incrementándose hasta 3 veces y media dicho
tope sobre la base del valor inicial de $1,053 por litro de gasoil. Con esta modificación
en los topes, cada vez que aumenten los combustibles se puede ajustar la partida que
reciben los transportistas.
De esta forma, un porcentaje de entre 8 y 9% del valor del precio del gasoil está
compuesto por el sobrecosto que implica las transferencias hacia el sector de
transporte colectivo de pasajeros.
c) Propuesta de política de las gremiales: ¿es factible el desarrollo de un esquema
similar para los productores lecheros? ¿Se justificaría por su impacto
beneficio/costo?
Los costos del uso del gasoil en los establecimientos lecheros representan en
promedio, una fracción menor de los costos totales de producción corriente. Según lo
informado en la página web del INALE, se estima que en promedio, los mismos
representan el 4% de los costos en la producción lechera (Cuadro 14)
Cuadro 14. La ponderación de los diferentes componentes del costo en la producción
lechera (1= costo total)
Componente del costo lechero promedio
Ponderación
Alimentos concentrados
0.3400
Mano de Obra Asalariada
0.1400
Semillas y Fertilizantes
0.1400
Contratación de Maquinaria
0.0900
Arrendamientos
0.0700
Combustibles (gasoil)
0.0400
Energía Eléctrica
0.0400
Rep y mantenimiento de maquinaria
0.0300
Sanidad e Higiene
0.0300
Herbicidas
0.0200
Inseminación
0.0200
Asistencia Técnica
0.0100
Rep y mantenimiento
0.0100
Fuente: elaborado con base en datos de INALE
45
En la hipótesis de que se lograra, sobre la base de un esquema institucional similar al
del subsidio al boleto un abatimiento del costo del gasoil de uso en la producción
lechera del orden del 8 al 9%, el impacto logrado en términos de reducción de costos
totales de la producción lechera sería en promedio del orden de 0.3 o 0.4%.
¿Tendría viabilidad una propuesta de este tipo, aun teniendo un relativo bajo impacto
directo en la dinámica competitiva sectorial?
El Balance Energético Nacional (BEN) resume la información relativa a producción,
transformación y consumo de energía, expresada en una unidad común y referida a un
período determinado.14 (Cuadro 15)
Cuadro 15. Consumo total de energía y de gasoil por sector de actividad económica
en Ktep y %. Año 2014
Transporte
Residencial
Comerc/serv. Públicos
Agro, Pesca/Mineria
Industria
Total
Consumo total
Ktep
1180,8
779,4
320,3
226,8
1589,1
Consumo total
(en %)
28,8
19,0
7,8
5,5
38,8
4096,4
100,0
Consumo gasoil Consumo gasoil
Ktep
(%)
587,9
76,6
0
0,0
20,5
2,7
144,7
18,9
13,9
1,8
767
100,0
Fuente: elaborado por los autores con base en datos del Balance Energético Nacional
(MIEM)
Como se observa en el cuadro el consumo de gasoil para abastecer el transporte
representa poco menos del 80% del consumo de esta fuente energética, en tanto toda
la producción agropecuaria, la pesca y la minería incluida consume el 19%. La
implementación de un esquema de fideicomiso similar para el sector lechero que el
desarrollado para el sector transporte, no sólo no tendría el mismo impacto (bajaría
0.36% los costos totales de producción en la hipótesis más optimista), sino que tendría
costos de administración y fiscalización más elevados en función de la dispersión de
beneficiarios y los costos de transacción involucrados en su implementación.
Sin embargo, el problema sigue estando presente porque los costos de la energía son
en Uruguay, por lejos, de los más caros en la comparación con los países de la región
14
A efectos de hacer comparables las cifras correspondientes a las diferentes fuentes que componen la oferta
energética, las cuales poseen diferentes poderes caloríficos, los valores están presentados en ktep (miles de toneladas
equivalentes de petróleo), en donde una tonelada equivalente de petróleo (tep) corresponde a 10 millones de
kilocalorías. La conversión de las magnitudes correspondientes a cada fuente a su expresión en ktep se realiza a
través de su respectivo poder calorífico inferior (PCI).
46
con los cuáles se compite
agropecuaria/agroindustrial. 15
internacionalmente
en
la
producción
En otras palabras, los márgenes brutos de comercialización de gasoil en Uruguay son
muy elevados, y ello incluye el costo del fideicomiso del transporte.
El escenario previsto en la Ley de Presupuesto enviada por el Poder Ejecutivo al
Parlamento fue construido considerando que las empresas públicas contribuirían con
recursos para reducir el déficit fiscal. En los supuestos con los cuáles se elaboró la
propuesta de Presupuesto que el conjunto de las empresas públicas estarían
transfiriendo anualmente aproximadamente 130 millones de US$. El tema es que es
difícil que estas transferencias se logren sólo con una mejor gestión operativa, pero un
traspase a precios de las tarifas representaría un nuevo debilitamiento de la base
competitiva del aparato productivo nacional.
De todos modos, para el sector lechero su peso relativo en la estructura de costos no
es un componente central en la estructura de costos, como si lo es la alimentación del
ganado o la mano de obra (véase nuevamente Cuadro 16) de manea que es cuestión
de evaluar la viabilidad y factibilidad de este planteo, por la relación entre el beneficio
esperado y el costo asociado a la gestión y éxito de esta reclamo.
Esta cuestión está evaluada inicialmente desde la perspectiva económica. Sin embargo
y dadas las restricciones de liquidez del sector lechero, el impacto financiero que tiene
en la gestión corriente de las empresas lecheras, de hecho representa una restricción
importante, al igual que el costo de la energía que se utiliza regularmente en los
tambos
2.2.2 La devolución de impuestos indirectos a la exportación
El decreto 147/014 de 24 de mayo de 2014 eliminó el régimen de prefinanciación de
exportaciones y en consecuencia se incrementaron las devoluciones de impuestos
indirectos a las exportaciones que realizan los empresarios uruguayos.
No corresponde considerar a la devolución de Impuestos a la exportación como una
disminución de los ingresos fiscales: incluso es erróneo decir que “le cuesta” al Estado
X cantidad de millones de dólares al año. Si los valores de las devoluciones están
correctamente calculados las devoluciones son equivalentes a los impuestos indirectos
pagados de antemano por las empresas. En otras palabras, estos impuestos que el
Estado cobró indebidamente, pues los productos destinados a la exportación no deben
pagar impuestos internos del país exportador, y en consecuencia son un derecho de
los exportadores y no un subsidio como en algunos casos se confunde.
15
El costo del gasoil en Uruguay por litro es notablemente inferior en los países competidores: a precios actuales en
dólares en Argentina es 27% más bajo, en Brasil 50% más reducido y en Chile 133% más reducido. El costo de la
energía eléctrica industrial media también sigue una tendencia similar; en Brasil es 12% más barata, en Chile 33% y
en Argentina el precio de la energía es menos de un tercio del costo de Uruguay.
47
El Decreto anterior Nº 230/007, de 29 de julio de 2007, había dispuesto una tasa de
devolución de tributos uniforme del 2% para las operaciones de exportación
embarcadas a partir del 1º de octubre de 2007. El nuevo decreto del año 2014 que
elimina la prefinanciación de exportaciones para la gran mayoría de las exportaciones,
asigna una tasa de devolución de impuestos indirectos del 3% a la mayoría de los
productos exportador por Uruguay y 6% en algunos pocos productos en sectores y
productos no relevantes en la estructura exportadora nacional.
De acuerdo con las normas de la OMC lo que se trata con este instrumento es avanzar
hacia la mayor transparencia en el comercio internacional de productos exportados, de
manera que esta actividad no sufra una “doble tributación” (en país exportador y
eventualmente en el importador”), pero que tampoco se distorsione el comercio
haciendo transferencias en la devolución de impuestos que de hecho funcionan como
subsidios a una competencia desleal a nivel internacional Una situación de este tipo
sometería eventualmente a las exportaciones a una investigación realizada por un
panel de expertos, de acuerdo a la normativa internacional vigente.
Un eventual aumento en la devolución de impuestos (por ejemplo, en la hipótesis de
aplicar el 6%) representaría en teoría ingresos extras de aproximadamente 18 millones
de US$ en el ejercicio actual, pero sujeto, como fue mencionado a eventuales
inspecciones y sanciones. En un escenario comercialmente muy complicado como el
actual, una medida de este tipo sería contraproducente.
Sin embargo, cabe la otra pregunta: aun asumiendo que las empresas que exportan
derivados lácteos y que en teoría captan hasta un máximo de 3% por devolución de
impuestos: ¿cuánto de estos impuesto se transfieren al sector productor de la principal
materia prima utilizada?
Varios de los insumos agropecuarios que utiliza el sector lechero están exonerados o
pagan a tasas mínimas. No obstante, no es posible conocer de hecho cuánto de los
recursos devueltos a la industria exportadora de lácteos representa una suerte de
transferencia a la base agropecuaria de producción. En otras cadenas agroindustriales,
como por ejemplo el sector arrocero, esta cuestión está absolutamente transparente y
negociada entre los agentes de la cadena agroindustrial.
En la cadena láctea no es posible, con la información disponible, conocer su magnitud.
En la hipótesis que se trasladara entre 1/3 y 1/4 de la devolución de impuestos a la
base de producción lechera, esto representaría actualmente entre 6 y 4.5 millones de
US$, con la información actual es imposible estimar estas transferencias. De todos
modos, constituye un aspecto no menor y refiere a la calidad institucional asociada a la
reducción de la asimetría de información al interior de la cadena láctea.
2.3 La tributación agropecuaria y el sector lechero
48
a) La reforma tributaria 2007 y los cambios en la tributación agropecuaria
Con la Reforma Tributaria del año 2007 y con ajustes posteriores surgieron algunas
modificaciones que impactaron en la tributación agropecuaria, que es importante
analizar antes ver las particularidades y las estimaciones preliminares de la presión
fiscal sobre el sector lechero.
En primer lugar, con la reforma del año 2007 se extendió la aplicación del Impuesto a
la Renta Empresarial (IRAE), que antes alcanzaba a algunas pocas empresas del sector
agropecuario. Por su parte, surgen también algunas diferencias en las formas de
cálculo de los aportes patronales a la seguridad social, que en el sector agropecuario se
fija sobre la base de un ficto por hectárea y no sobre los salarios efectivamente
pagados como sucede en los restantes sectores de actividad económica.
Una tercera cuestión relevante refiere a los cambios introducidos con relación al pago
del impuesto al patrimonio. 16 La nueva Ley por la cual se re-establece la imposición al
patrimonio determina que deben pagar el impuesto aquéllos contribuyentes cuyos
activos afectados directa o indirectamente superen los 12 millones de Unidades
Indexadas, que equivalían aproximadamente a 1,6 millones de dólares a los valores
cuando se aprobó la norma en el año 2013.17
La tasa del Impuesto al Patrimonio se fija en 1,5% y se crea una sobretasa que va desde
0,7% a un 1,5%, por lo que como máximo se pagará un 3% sobre el patrimonio fiscal.
De esta manera, se procura un efecto parecido al que se buscaba con el Impuesto a la
Concentración e Inmuebles Rurales (ICIR), que fuera declarado inconstitucional por el
Poder Judicial, en relación a la progresividad de las tasas. A mayor patrimonio, mayor
será la alícuota que se aplica.
El Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) es un impuesto a las
ventas agropecuarias que rige en el país desde hace muchos años. La novedad es que
con la Reforma Tributaria del año 2007 para las explotaciones grandes (por ejemplo,
las que tienen más de 1.200 hectáreas Coneat 100) este impuesto va a cuenta del
Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), al igual que cualquier otra
empresas de la economía, que está gravada con una tasa de 25%.
16
Las explotaciones agropecuarias pagaban el Impuesto al Patrimonio hasta el año 2001, cuando fue
derogado considerando la situación que en aquel momento atravesaba el sector. Luego en el año 2007,
con la reforma tributaria del año 2007 se mantuvo la exoneración sujeta a la condición de que la
explotación se realizara en forma nominativa (es decir que se conocieran las personas físicas propietarias
de la tierra y de la explotación). Por lo tanto, pasaron a estar alcanzadas por el Impuesto al Patrimonio las
entidades con capital al portador y las entidades no residentes
17
Los bienes que hay que considerar para ver si se supera ese tope son exclusivamente el valor de catastro
de los inmuebles rurales propios, incrementado en un 40% en concepto de valor ficto de muebles y
semovientes, y el 40% de los inmuebles rurales de terceros –típicamente los arrendados– que se utilicen
para la explotación.
49
Para las empresas más pequeñas y que no tienen contabilidad suficiente para pagar el
IRAE, el IMEBA es un impuesto final que viene a sustituir el impuesto a la renta. Para
las empresas pequeñas el IMEBA termina siendo entonces un sustituto del IRAE por el
cual en general pagan menos que si tributaran IRAE.18
El último concepto importante refiere a la devolución de impuestos indirectos a la
exportación, que fuera analizado anteriormente. Sobre la base de estas
consideraciones tributarias se estimaron los cambios, utilizando la información de
Opypa publicada en el último Anuario de la oficina (Tambler, 2015). (Cuadro 16)
Cuadro 16. La tributación agropecuaria en Uruguay por tipo de impuestos (millones
de US$ corrientes y %)
Valor (mil US$)
Tierra
Renta
Im. Indirectos
Detracciones
SUB TOTAL
2010/
2011/
2012/
2013/
2014/
2015/
90
77,7
72,6
2,3
242,6
107,5
106,8
74,7
2,7
291,7
117,8
136
54,5
2,6
310,9
140,7
131,4
70,3
1,5
343,9
160,5
127
58,4
1,7
347,6
164,2
118
52,2
1,6
336
37,1
32,0
29,9
0,9
100,0
36,9
36,6
25,6
0,9
100,0
37,9
43,7
17,5
0,8
100,0
40,9
38,2
20,4
0,4
100,0
46,2
36,5
16,8
0,5
100,0
48,9
35,1
15,5
0,5
100,0
Particip. (%)
Tierra
Renta
Im. Indirectos
Detracciones
SUB TOTAL
Fuente: Opypa (2015) y estimaciones de los autores
Como se observa en el cuadro anterior se verifica un cambio en la estructura de
aportes tributarios del sector agropecuario en los últimos años, donde el cambio más
significativo se relaciona con una mayor importancia relativa de los impuestos que
recaen sobre el factor tierra, que pasa de significar el 37% de la tributación
agropecuaria a casi el 49%, estimado para el presente año.
b) Los cambios en la tributación sobre el sector lechero: una estimación preliminar
Para estimar los montos en dólares de la recaudación derivadas de impuestos varios al
sector agropecuario y, en particular a la producción lechera, se utilizó las previsiones
que el propio Poder Ejecutivo hace en términos de la cotización esperada del tipo de
18
Esto puede verse como una excepción pero conceptualmente es comparable a los regímenes para PYMES que
encontramos por ejemplo en la tributación de la industria manufacturera o el comercio .
50
cambio para el año 2015 y 2016. Asimismo, fue necesario realizar varios supuestos, los
más importantes de los cuáles que se explicitan en el pié de página. 19
En el Cuadro 17 se resumen las estimaciones realizadas, donde se observa el peso
relativo de cada tipo de impuestos a nivel del sector agropecuario en su conjunto y en
el caso del sector lechero para el año 2016, utilizando los supuestos enunciados
anteriormente.
Cuadro 17.Recaudación Anual estimada de Impuestos al Agro y a la producción
lechera en el año 2016 (en millones US$ corrientes y participación en %)
A la tierra
A la renta
Impuestos indirectos
Total
Agro
%
Lechería
% (A)
%(B)
152,9
110
55,5
318,4
48,0
34,5
17,4
100,0
20,9
8,6
9,2
38,7
54,0
22,2
23,8
100,0
13,7
7,8
16,6
12,2
Fuente: elaborado con base en Opypa, DGI, BPS, INALE y estimaciones propias
Como se observa en el cuadro se estima que para el año 2016 la recaudación anual de
impuestos a la producción lechera será un poco inferior a los 40 millones de US$, lo
cual representa poco más del 12% de la recaudación estimada global de los impuestos
agropecuarios (última columna B del cuadro). Al igual que lo que sucede a nivel del
sector agropecuario en su conjunto los impuestos sobre la tierra tienen una
importancia creciente y ello derivado de los cambios impositivos del año 2013
derivados de la re-instalación de los impuestos al Patrimonio Agropecuario y de la
forma en que éste es estimado relacionado con el valor catastral de la tierra y activos
productivos relacionados.
Los impuestos a la renta tienen, como fue observado dos componentes básicos
relacionados con los productores que tributan IRAE y los que tributan por IMEBA que,
en el caso de la producción lechera comercial, son la mayoría de los productores.
También explican la mayor parte de la recaudación de este tipo de impuestos, en
función de la caída en los niveles de rentabilidad estimada de los productores que
tributan por IRAE. Actualmente los productores que tributan por IMEBA tienen una
tasa de 1.1% sobre la venta de leche y se estimó para el año 2015/16 una recaudación
de poco más de 4.4 millones US$.
19
Supuestos utilizados para estimar la tributación sobre el sector lechero: a) impuestos a la tierra 20.9 millones US$
de los cuáles: i) impuesto al Patrimonio estimado con base en los Modelos Lecheros de INALE en los
establecimientos de mayor escala y suponiendo el pago de una tasa mínima del 1.5%, estimándose un total de 16.3
millones US$; ii) la Contribución Inmobiliaria Rural (2.4 millones US$) y el Impuesto de Primaria (900 mil US$) se
realizó con base en las hectáreas aplicada a la producción lechera: iii) aporte patronal al BPS (1.3 millones US$), con
base en las superficie explotada: b) impuesto a la renta e IMEBA: i) el IRAE (1.3 millones US$) fue estimado con
base a la renta de los establecimientos lecheros más grandes que lograron un resultado económico positivo, con base
en los ML de INALE; ii) IMEBA estimado con base en la tasa de 1.10% de la primera venta según el último decreto
4.4 millones US$; c) impuestos indirectos: la mayoría de los productores lecheros no tributan IRAE y no descuentan
impuestos y se estimaron en 9.3 millones US$
51
Los impuestos indirectos, tienen una mayor importancia relativa en función de la
mayor intensidad de uso de insumos en la producción lechera, representando poco
menos de ¼ de la recaudación total esperada para el año 2016. Este tipo de impuesto
implica, para la mayoría de los productores una erogación directa no descontable en
función de que la gran mayoría de los productores lecheros no tributan por IRAE. En el
pasado y como forma de aliviar la carga tributaria derivada de este tipo de impuestos
se optó por reducir la tasa del IMEBA llevándola al 1.1% actual, pero aun así como se
observa en el cuadro este tipo de impuesto sigue representando un elevada
proporción de los costos tributarios actuales.
Cuando se analiza la estructura impositiva en la producción lechera el grueso de los
tributos son “ciegos” a la rentabilidad sectorial. En efecto, se estima que en los últimos
dos años la recaudación por IRAE en el sector agropecuario representó
aproximadamente 11% de la recaudación total, en tanto en el sector lechero fue un
equivalente inferior al 4% de la recaudación total sectorial.
c) Las posibilidades de corrección tributación lechera en la coyuntura
Los impuestos que implican un cambio en la imposición a la tierra representan un
cambio mayor y exige la aprobación de una Ley que modifique la tributación sobre
este factor de producción que, como vimos, representa una fracción cada vez mayor
de la recaudación tributaria agropecuaria. Una vez que el Poder Judicial declarara
inconstitucional el Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR) y se re
implantara el impuesto al Patrimonio en el sector agropecuario su modificación exigiría
la aprobación de una nueva norma.
El IMEBA tiene tasas diferenciadas según las diferentes producciones, las cuáles se han
venido modificando en el tiempo por medio de decretos del Poder Ejecutivo. En el
último decreto vigente es el Nº 281 del mes de agosto del año 2011 y el fundamento
del mismo ha sido la adecuación vía la reducción de las tasas a aplicar a este impuesto
con el argumento de hacer menos oneroso el gasto en combustible utilizado en la
producción apícola 20 (Cuadro 18)
20
Antes en el decreto 794 se había hecho lo propio con el mismo fundamento en el caso del IMEBA que grava las
ventas de caña de azúcar
52
Cuadro 18. Tasas vigentes para el pago de IMEBA según decreto 281/011
IMEBA a:
Tasa
Lanas y cueros bovinos
2.50%
Ganado bovino y ovino
2.00%
Ganado suino
1.50%
Cereales y oleaginosos
0.10%
Leche
1.10%
Productos derivados de la avicultura
1.50%
Productos derivados de la apicultura
0.30%
Productos derivados de la cunicultura
1.50%
Flores y semillas
1.50%
Productos hortícolas y frutícolas
0.10%
Productos citrícolas
0.80%
Productos derivados de la ranicultura,
helicicultura, cría de ñandú, cría de nutrias y
similares
1.50%
Productos de origen forestal
0.00%
Caña de azúcar
0.10%
Restantes productos agropecuarios
1.50%
Fuente: texto del Decreto 281/011
En función de lo anterior, es factible proponer una reducción temporal de la tasa del
IMEBA para la producción lechera de 1%, para que pase a ser de 0.10% similar a la que
rige para la producción de caña de azúcar y la producción apícola. En esta hipótesis ello
implicaría una reducción en la tributación global por IMEBA de los productores que
actualmente tributan por IMEBA de aproximadamente 1.4 millones de US$. Si además
todos los productores que tributan IRAE lo hicieran por IRAE ficto tomando estas tasas
reducidas de 0.1%, la reducción máxima estimada sería del orden de 4.5 millones de
US$ millones de US$, pero ello implicaría una importante modificación de los criterios
tributarios vigentes, en términos de la administración del IRAE ficto (Cuadro 19).
53
Cuadro 19. Una estimación preliminar del impacto de la presión fiscal reduciendo la
tasa de IMEBA y modificando el IRAE ficto
IMEBA
IRAE
Total
Productores
(Número)
2125
753
2878
%
Produccion Precio leche
Miles lts US$/ltr.
73.8 596271
0.24
26.2 1274250
0.24
100.0 1870521
0.2
Ventas IMEBA 1.1 IMEBA 0.1 Reduccion
(miles US$) (miles US$) (miles US$) (miles US$)
143105
1574
143
-1431
305820
3364
306
-3058
448925
4938
449
-4489
Fuente: estimado con base en datos de INALE y DGI
2.4 Una síntesis de las posibles propuestas que realizan las gremiales y su
impacto
En el Recuadro II se presenta una síntesis del impacto en recursos que implicaría la
implementación de algunas de las medidas propuestas por las gremiales lecheras y su
viabilidad relativa, atendiendo a la situación global y particular de los diferentes tipos
de productores lecheros.
54
Recuadro II. El impacto esperado de las demandas reclamadas por las gremiales
lecheras
Medida propuesta
Impacto previsto
Elementos institucionales y de políticas
asociados
Rebaja del precios
del gasoil,
implementando un
sistema similar al
subsidio al boleto
urbano
El costo de gasoil es, en promedio 4% de los
costos de la producción lechera comercial.
Un régimen similar al subsidio del gasoil de
uso transporte implicaría una reducción de
los costos globales de apenas 0.35% de los
costos totales, estimándose esta reducción
de costos en 1.6 millones US$/año o
aproximadamente
600 US$/año por
productor promedio. No obstante ello el
mayor impacto positivo será el financiero,
en función de la restricción de liquidez actual
en el sector lechero nacional
La implementación de un sistema similar al
subsidio al boleto implicaría concertar con todos
los usuarios de gasoil agropecuario (aprox 20%
del consumo global) y elevados costos
institucionales y el eventual desarrollo de
importantes “fallas del Estado” en su
implementación.
Devolución de
impuestos
indirectos a la
exportación
En la cadena láctea no se conoce cuál sería el
monto a “trasladar” a la base de producción
de los productores lecheros, de manera que
no es posible estimar esta transferencia. Si
hipotéticamente fuera de un 25% ello
representaría una transferencia del orden de
4.5 millones de US$, pero la asimetría de
información existente hace imposible realizar
cualquier estimación con base real.
El principal problema derivaría de que si se fijara
la devolución de impuestos en 6%, ello implicaría
riesgos ciertos de impugnación por parte de los
países competidores en la OMC. El otro tema es
relevante es conocer con mucha mejor precisión
la traslación de la devolución de impuestos al
sector productor.
La tributación
agropecuaria y el
sector lechero
Si se corrige temporalmente la tasa de
IMEBA, pasándola del 1.1% sobre las
primeras ventas de leche a 0.1% el sector
productor de leche y se corrigiera la norma
para que los productores tributaran por IRAE
ficto, sería posible estimar una reducción de
la presión fiscal en aproximadamente 4.5 a 5
millones de US$.
El mayor cambio previsto en la tributación
agropecuaria deriva de la reintroducción del
impuesto al patrimonio y los impuestos a la
tierra. Estos impuestos también impactan en el
sector lechero derivado de las inversiones de
empresas de mayor tamaño de los últimos años.
Pero su modificación no parece factible. Sí parece
factible operar sobre las tasa de IMEBA. Es
necesario prever como opera esta medida en el
IRAE ficto.
El impacto de las
medidas propuestas
con relación a los
costos totales de
producción lechera
En una estimación agregada y muy
preliminar con toda la incertidumbre
estimada sobre la rapidez de una
implementación global se podría esperar una
transferencia al sector productor de leche de
las medidas previstas de entre 10 y 11
millones de US$ en el ejercicio, lo cual
representa un 2.5 – 3 % de los costos totales
de producción de leche.
En función de estas estimaciones agregadas, y en
la hipótesis que se implementaran todas las
medidas analizadas, el impacto esperado no sería
de gran magnitud. No obstante la situación es
muy diferenciada según tipos de productores
lecheros. El escenario apunta, entonces, hacia
una mayor diferenciación en la base de
productores lecheros, aún si se implementaran
las medidas reclamadas por los productores.
Fuente: elaborado por los autores con base en estimaciones utilizando información
oficial
55
CAPITULO III. Políticas públicas y desafíos estratégicos en
Uruguay y las principales economías lecheras
Históricamente, tanto en la producción lechera nacional como también en la mayoría
de las economías lecheras que son hegemónicas a nivel internacional registraron un
pasado largamente intervencionista en los mercados, definiendo precios de la leche,
subsidios al productor y niveles de protección arancelaria y no arancelaria apelando a
diferentes instrumentos. La presencia de cooperativas es también una condición
frecuente de articulación entre la base productiva y la industrialización/exportación de
la producción. También durante las últimas décadas se da un fenómeno bastante
extendido a nivel internacional de reducción del número de establecimientos lecheros,
aumentos en los niveles de escala con aumento de la productividad por vaca, por
hectárea dedicada y por trabajador.
En las últimas décadas también se procesan cambios en el marco de políticas públicas
lecheras implementadas a nivel internacional con variaciones importantes entre los
países. Sobre la base de este repaso general de los cambios en los principales
economías lecheras y en el diseño de las políticas sectoriales, posteriormente se
sugieren algunas líneas de acción que pueden ser interesantes tenerlas presentes,
atendiendo no sólo a la coyuntura actual sino al desarrollo de mediano/largo plazo de
esta importante actividad productiva en nuestro país.
3.1.
Una síntesis de las políticas públicas en el sector lechero en varios países
competidores
3.1.1 Un panorama general de la evolución de las políticas públicas hacia el sector
lechero en los principales países/bloques competidores a nivel internacional
Los países de la OCDE realizan una evaluación y monitoreo regular de las políticas
agropecuarias implementadas en los diferentes países, en particular midiendo las
transferencias que van en apoyo a la producción, las cuáles pueden ser de diferentes
tipos. Esquematizando las transferencias evaluadas van desde: i) aquellas que más
interfieren en la marcha de los mercados (fijación de precios, barreras proteccionistas
a la entrada, precios administrados, etc.); ii) apoyos directos (transferencias fiscales,
subsidios de fuente de los contribuyentes); iiii) las que van dirigidas a impulsar
servicios generales de competitividad (investigación y extensión, apoyos en
capacitación y RRHH, infraestructura, marketing etc.).
De acuerdo con el último informe disponible de la OCDE (2015) al respecto, si bien en
términos generales las transferencias al apoyo a algunas commodities específicas se
ha venido reduciendo, aún estas tienen una alta representación y, al desagregar por
commodities es precisamente la producción lechera (junto con el arroz) las
actividades que son las más apoyadas, lo cual termina definiendo de una forma directa
56
o indirecta la formación de los precios de la leche que recibe el productor en esos
países (Cuadro 20)
Cuadro 20.Países de la OCDE: transferencias económicas estimadas en la producción
lechera y otras commodities (en porcentaje del ingreso recibido a nivel de productor
en cada producto)
Instrumentos
que inciden en:
Carne
bovina
1995/97
Carne
bovina
2012/14
Leche
bovina
Leche
bovina
1995/97
2012/14
Arroz
Arroz
1995/97
2012/14
Precios
18
11
41
12
42
40
Otras
transferencias
5
2
0
0
2
2
Condicionado a
niveles
de
producción
0
0
2
1
0
0
23
13
43
13
44
42
Fuente: OCDE: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation (2015)
Como se observa en el cuadro se registra una importante caída en los niveles de
transferencias apoyando directamente el ingreso que reciben los productores
individuales, aunque aún sigue teniendo un rol importante en algunos países,
considerando que el dato del cuadro expresa un promedio de los 47 países evaluados.
Como se observa se estimó por parte de la OCDE que las transferencias dirigidas al
sector lechero representan un equivalente al 13% de los ingresos directos que recibe el
productor. Si bien esto varía bastante entre países, la reducción ha sido importante
habida cuenta que hace dos décadas representaba el 43%.
En el Recuadro III se presenta una síntesis de los cambios en las transferencias hacia la
producción agropecuaria en los principales países lecheros. Interesa en particular
tomar nota de las principales características del diseño de las políticas lecheras
implementadas en algunos de los principales países exportadores de derivados lácteos
que compiten en el mercado internacional con Uruguay.
57
Recuadro III. Un esquema amplio de las políticas públicas agropecuarias y políticas
en el sector lechero en los principales países competidores de Uruguay
Países y
bloques
Australia
Diseño general de las políticas agropecuarias
actuales
Políticas públicas en el sector lechero
Políticas públicas fuertemente orientadas hacia
el mercado (no fijación de precios y apoyos
presupuestales con recursos públicos en
instrumentos no distorsivos del comercio).
Las políticas sectoriales están orientadas, desde
el año 2000, hacia el desmantelamiento de las
políticas de regulación pre existentes.
Incluyeron incentivos para salir del sector y
programas regionales de reconversión. Del
total de 30 mil productores lecheros en 1975,
actualmente son poco más de 6 mil
productores.
La firma de acuerdos bilaterales con otros
países (Nueva Zelandia, Tailandia, Chile) y más
reciente con China abre posibilidades
importantes de mercados en ese país
Nueva
Zelandia
Desde mediados de la década de los años 80´s
NZ se orientó fuertemente también hacia la
liberalización de los mercados agropecuarios.
De hecho es el país de la OCDE donde más ha
avanzado en esta dirección y complementado
con la firma de varios acuerdos comerciales
bilaterales
Desde el año 2001 el Acta de Reestructuración
de la industria lechera de NZ habilitó que los
productores puedan vender su producción a
diferentes agentes. Los acuerdos de libre
comercio con varios países, tales como China,
Singapur, Japón, han sido claves en la
performance exportadora lograda en lácteos.
Países de
Unión
Europea (UE)
Desde 1962 todo el esquema de políticas
agropecuarias de la UE sufrió varios cambios
en sucesivas etapas. La reforma de 2003 se
focalizó en: los subsidios a los productores
individuales, que todavía está vigente. La
reforma más reciente de 2008, es de carácter
más amplio espectro y estará vigente hasta
mediados de la próxima década. Se busca
separar los apoyos directos a la producción,
reduciéndolos y orientando los apoyos
múltiples hacia temas de Desarrollo Rural
(bienestar animal, medio ambiente, marketing
etc.)
El sistema de cuotas fracasó y por ello en 2008,
en el marco de la reforma, se incorpora un
nuevo sistema de control de la producción, que
estableció la eliminación del sistema en el
presente año 2015 y su sustitución por un
sistema más gradual. Complementariamente se
establece un paquete lechero que incluye una
serie de medidas hacia la transparencia en los
mercados y que incluyen acuerdos firmados
entre
productores
e
industria
por
determinados períodos de tiempo y que no
sobrepasen más del 3.5% de la producción de
la UE.
Estados
Unidos
Si bien se asume, tradicionalmente, que las
políticas agrícolas USA son pro mercado,
siempre ha estado presente la preocupación
por la estabilidad en la producción y en el
presente,
se
están
diseñando
e
implementando políticas al respecto
Desde el año 2013 se está implementando en
USA un Programa de Protección de Márgenes
contra
eventos
de
agudas
crisis
experimentadas por el sector lechero
americano. El Programa, se basa en
mecanismos de seguros para cubrir las
diferencias entre los precios de la leche y los
costos de alimentación de los rodeos
Fuente: elaborado por los autores con base en OCDE y FAO/OCDE, USDA varios
publicaciones citadas en la bibliografía
En el Cuadro 21 se estiman, con base en datos del informe reciente de la OCDE (2015),
el volumen de las transferencias en apoyo a la producción lechera de una forma global
de los países que integran dicha organización (en la primera fila del total de la OCDE y
de los principales competidores internacionales). En la segunda fila del cuadro se
58
presenta una estimación de cuánto representa el apoyo directo al producto leche con
instrumentos específicos (precios, subsidios etc) en proporción al total de apoyo a la
producción lechera en cada país o grupo de países.
Finalmente, en la tercera fila se presenta un indicador de Protección Nominal a la
producción lechera en cada país. El indicador presentado en cada caso refiere a la
relación del precio interno que recibe el productor y el precio internacional, de manea
que un indicador de 1 indica que los precios internos están alineados con los precios
internacionales, expresando entonces una situación de no protección nominal a la
producción doméstica.
Cuadro 21. Transferencias económicas estimadas en apoyos al sector lechero: la
importancia de los apoyos directos al producto vrs otros apoyos
1986/88 1995/97 2012/14
45278
42245
15750
59,3
44,7
10,0
2,79
1,84
1,11
2012
18765
12,8
1,14
2013
12174
7,6
1,08
2014
16310
9,6
1,1
OCDE
Apoyos al productor lechero (millones US$)
Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%)
Protección Nominal a la leche
Australia
Apoyos al productor lechero (millones US$)
Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%)
Protección Nominal a la leche
971
62,2
515
18,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Nueva Zelandia Apoyos al productor lechero (millones US$)
Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%)
Protección Nominal a la leche
21
1,7
1,02
0,0
0,0
1,0
0,0
0,0
1,0
0,0
0,0
1,0
0,0
0,0
1,0
0,0
0,0
1,0
Unión Europea Apoyos al productor lechero (millones US$)
Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%)
Protección Nominal a la leche
21363
69,6
4,51
18689
50,1
2,1
851
1,5
1,0
866
1,7
1,0
740
1,3
1,0
947
1,6
1,0
USA
6340
34,9
1,53
7500
35,2
1,57
4695
10,9
1,12
5125
13,7
1,16
2296
5,7
1,06
6665
13,5
1,16
Apoyos al productor lechero (millones US$)
Participacion del apoyo al producto en el total de apoyos (%)
Protección Nominal a la leche
Fuente: elaborado con base en Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, OCDE
(2015)
Como se observa en la primera fila del cuadro, a nivel del conjunto de los países de la
OCDE los apoyos globales con transferencias varias a la producción lechera se han
venido reduciendo de una forma importante en las últimas 3 décadas en términos del
valor de estas transferencias (y también en términos relativos cuando la comparación
59
se realiza con el conjunto de todas las transferencias que realizan los países de la OCDE
en apoyo a la producción agropecuaria en esos países). 21
Una segunda cuestión, igualmente importante refiere al tipo de instrumentos que se
utilizaron en el tiempo para vehiculizar estas transferencias. Como se observa en la
segunda línea del cuadro anterior, los apoyos directos al producto leche en programas
específicos representan cada vez una menor proporción de las transferencias
realizadas, o, de otra forma, adquieren mucha más importancia otro tipo de apoyos al
sector lechero como la creación de bienes públicos (I+D, programas de extensión y
capacitación, infraestructura etc) y mucho menos los apoyos directos a los ingresos via
precio o costos de los productores lecheros.(que pasan de explicar casi el 60% de las
transferencias a menos del 10% en promedio).
En la tercera fila se presenta la evolución de un indicador muy agregado de Protección
Nominal a la producción lechera. Este indicador mide la relación promedio de los
precios nominales de los principales derivados lácteos en cada economía vrs los
precios internacionales. Como se observa en el cuadro, de acuerdo con este indicador
la protección formal nominal de la producción lechera ha venido decreciendo para el
conjunto de los países de la organización de una forma bastante apreciable, aunque
con diferencias entre los países.
El efecto, como se observa en el cuadro los países de Oceanía productores de leche,
Australia y Nueva Zelandia, según el informe de la OCDE no realizan transferencias en
apoyo al sector lechero de ningún tipo y su producción mantiene las bases de
competitividad estructural genuina. También como había sido mencionado
anteriormente, ambos países han desarrollado acuerdos comerciales que les permite
exportar libre de aranceles varios productos, entre ellos los lácteos, a importantes
mercados en particular a varios de los países de Asia.
Por último, es importante mencionar las diferencias que existen en las políticas
sectoriales lecheras en la Unión Europea y en Estados Unidos de Norteamérica. A
diferencia de lo que habitualmente se considera, además de las diferencias en cuanto
a la estructura agropecuaria de ambas situaciones, también son diferentes las bases
con los cuáles tradicionalmente y en el presente se diseñan e implementan las políticas
agropecuarias y también las vinculadas con el sector lechero.
En efecto, en el caso de los Estados Unidos, donde la producción agropecuaria está
basada mayormente en grandes emprendimientos, en la producción europea en
cambio, aunque con diferencias entre países, en la base de producción todavía tienen
una mayor presencia relativa sectores de productores de menor escala. Por su parte,
más allá del enfoque pro mercado, en el caso de Estados Unidos las orientaciones de
21
En efecto, durante el trienio 1986/88 las transferencias al sector lechero en los países de la OCDE representaron
globalmente el 19% del total, en tanto en el trienio 2012/14 significaron el 6.3%. En el último dato disponible,
correspondiente al año 2014 esta participación de las transferencias en apoyo al sector lácteo fueron el 6.8%.
60
políticas agropecuarias y, en particular en las políticas lecheras la preocupación por
lograr mayor estabilidad en el entorno de producción ha sido una connotación cada
vez más central en tales políticas.
Al respecto, como se observa en el cuadro anterior es precisamente en los Estados
Unidos donde todavía existen políticas que inciden más directamente en la formación
de los precios en la producción lechera que en la Unión Europea. A su vez, que se
mantiene un mayor nivel de protección nominal formal, de manera de que queda claro
que existen diferencias importantes entre ambas situaciones. Por este motivo se
considera oportuno resumir algunos instrumentos de políticas lecheras que están
siendo implementadas en Estados Unidos, con el objetivo de estabilizar márgenes
económicos logrados en la producción comercial en este sector porque pueden ser de
interés repasarlas brevemente para considerarlas como un tipo de instrumento
interesante para nuestra realidad..
3.1.2 Las políticas públicas en la lechería americana de estabilización de márgenes
a) Los antecedentes
Las políticas públicas hacia el sector lechero tienen, como fue mencionado, una larga
historia de regulación también en los Estados Unidos. Ya en el año 1937 existieron
normas a nivel federal (“The Agricultural Marketing Agreement Act”), las cuáles han
sido modificadas muchas veces buscando ordenar las condiciones de comercialización
de la leche en los mercados, con el objetivo de beneficiar tanto a los productores
lecheros y a los consumidores de estos productos a nivel interno.
Con este propósito fue que se estableció un sistema de clasificación de los precios de
la leche y un sistema de distribución de los ingresos lecheros que han sido
históricamente elementos claves en las políticas públicas que buscaban ordenar el
mercado lácteo en Estados Unidos.
El sistema de clasificación de precios estableció un set mínimo de precios de la leche
destinada a abastecer al consumo fluido y de la leche destinada a la elaboración de
derivados lácteos. Los precios mínimos se establecieron con base en un conjunto de
parámetros y fórmulas que cambiaban cada mes con los cambios en los precios de las
principales commodities lácteas. Los precios mínimos destinados al consumo fluido
eran diferentes según las diferentes estructuras de precios distintas a nivel de regiones
específicas. (establecidas en “Federal Milk Marketing Orders”). La mayoría de la leche
es comercializada con base en estas normas establecidas en las Federal Milk Marketing
Orders, en tanto otra fracción de la leche producida es comercializada con base en
normas estaduales específicas (State Programas, el más importante es el vigente en el
Estado de California).
c) El nuevo programas establecido en las normas del año 2014
61
El llamado “Programa de Protección de los Márgenes en la Lechería” ofrece un seguro
basado en el promedio nacional de los márgenes obtenidos en la producción lechera,
entendiendo por márgenes las diferencias entre el precio nacional de la leche y el
promedio de los costos de alimentación de los sistemas lecheros de producción
(Recuadro IV)
Recuadro IV. El diseño básico del Programa Americano de Protección de Márgenes
en la producción lechera de Estados Unidos

El programa opera sobre la base de año calendario, donde todos los productores lecheros
comerciales son elegibles y se benefician a los productores por igual, independientemente del
tamaño;

El seguro opera sobre una escala móvil: cada beneficiario decide, i) qué proporción de la
producción quiere asegurar y ii) el nivel del margen económico que pretende asegurar;

La inscripción es voluntaria a la contratación del seguro y se abre a los beneficiarios entre el 1º de
julio y se cierra el 30º de septiembre para inscribirse en las Agencias Locales de Servicios al
Productor;

Los productores lecheros se pueden incorporar en el Programa en cualquier año entre 2015 y
2018, pero una vez incorporado deben permanecer en el mismo hasta la finalización del programa
en 2018. De todos modos, cada productor puede ajustar anualmente el nivel de cobertura que
desea (el volumen de producción que queda cubierto y nivel del margen a cubrir por el seguro);

Se establece un pago inicial por quedar registrado en el programa de cada productor de 100 US$.
Sobre esta base el pago de una cobertura de márgenes de hasta 4 centavos de US$/quintal (8 cts
USD/litro) es sin cargo, pero encima se ajusta 50 cts de US$/quintal (1 ctv US$/litro) por prima
variable contratada.

El Programa paga beneficios cuando el margen entre el precio de la leche y los costos de
alimentación a nivel promedio y para toda producción lechera americana cae debajo del nivel de
cobertura de seguro elegida por el productor por cada uno de los 6 bimestres durante el año

De esa manera, cuando el margen cae por debajo de 8 ctvs US$/litro, la cobertura está disponible
en incrementos de tramos de 1 ctv/litro hasta llegar a un máximo de cobertura de 16 cts US$/litro

El programa paga 1/6 (o sobre la producción de dos meses) de la producción histórica anual,
multiplicado por el nivel de cobertura elegido que va desde el 25% hasta el 90%
Fuente: National Milk Producers Federation. Explaining Dairy MPP
De acuerdo con la información del Departamento de Agricultura de Estados Unidos
(USDA), a comienzos del año 2015 aproximadamente la mitad de los productores
lecheros comerciales americanos se inscribieron para participar de este programa de
Protección de Márgenes en la lechería, que comenzó en el otoño de 2014.
62
Con base a la producción lograda por cada beneficiario del sistema, ajustada
anualmente en función de los aumentos logrados de la producción nacional de leche,
es que se definen los resultados.
De acuerdo con el nivel de cobertura elegido, los operadores del sistema pagarán una
prima diferente. La misma será calculada multiplicando el nivel de cobertura
seleccionado (que puede ir entre el 25% al 90% del margen), multiplicado por la
producción histórica del productor lechero para obtener la cobertura de la leche
comercializada. La prima será calculada en dos niveles: el Piso de cobertura 1, que
cubre el nivel de producción histórico hasta los 4 millones de libras (1.81 mill de lts) y
el Piso 2 que cubre por encima de los 4 millones de libras (más de 1.81 mill de lts).
Un último comentario referido a esta breve presentación del programa de
estabilización de márgenes en la actividad lechera americana, es que en tanto se basa
en cobertura de servicios de seguros gestionados, no coliden con los acuerdos de la
OMC que pautan normativamente el comercio internacional de productos
agropecuarios.
3.2.
Algunas alternativas de políticas públicas en la producción lechera nacional
con foco estratégico
La producción lechera nacional ha venido desarrollando importantes avances en la
última década que implicaron un desarrollo en las capacidades de producción y en la
institucionalidad sectorial que le da sustento. Sin embargo, la crisis coyuntural actual
también hace evidente algunas fragilidades que, de no ser atendidas, pueden significar
un ahondamiento de las dificultades competitivas futuras.
Las principales dificultades derivan, a juicio de los autores, de factores estructurales
que están interrelacionados, tales como: i) una frágil inserción internacional
exportadora (acceso a pocos mercados y productos exportados); ii) una inestabilidad
en los márgenes de producción por cambios en la relación insumo/producto y iii) una
tendencia hacia la concentración de la producción lechera derivada de las debilidades
competitivas de algunos segmentos de la producción lechera familiar. A continuación
se presenta una síntesis, a nivel de focalización del tema, atender estas debilidades.
3.2.1 El desafío permanente de la inserción internacional exportadora: la creciente
importancia de los TLC en el comercio internacional
La inserción económica internacional es un ámbito esencial de la estrategia de
crecimiento y desarrollo de Uruguay. Uruguay es un país pequeño en su tamaño
económico, con una fuerte orientación y especialización internacional en torno a la
producción agropecuaria y agroindustrial intensivo en el uso de recursos naturales
alejado geográficamente de los principales centros mundiales de consumo y cercano a
los principales centros regionales.
63
Las exportaciones de bienes de Uruguay están compuestas en unas tres cuartas partes
de su valor por productos agrícolas y agroindustriales intensivos en recursos naturales,
entre los cuáles los productos lácteos concentran el tercer grupo en importancia
relativa en el valor exportado, después de la soja y la carne bovina (Uruguay XXI). A
diferencia de lo que sucede con otros productos agropecuarios y agroindustriales las
exportaciones uruguayas de lácteos, en mayor parte se destinan a países de la región
(Cuadro 22).
Cuadro 22. Exportaciones de derivados lácteos a los tres principales destinos (US$
millones y %)
2013
Part. (%)
2014
Part. (%)
2015
Part.
(%)
Venezuela
317
35,0
282
34,3
118
16,3
Brasil
217
23,9
134
16,3
165
22,8
Rusia
92
10,1
121
14,7
26
3,6
Otros
281
31,0
286
34,8
414
57,3
Total
907
100,0
823
100,0
723
100,0
Fuente: elaborado con base en datos de URUNET
Los productos exportados son básicamente commodities (leche descremada, leche
entera, manteca, caseína y quesos), pero la principal debilidad refiere a la escasa
diversificación de los mercados de destino, que conforma una muy clara desventaja de
Uruguay con relación a otros importantes competidores en el plano internacional.
Complementariamente, un indicador/síntesis de esta situación es el Indice de
Herfindahl-Hischman, que permite cuantificar la concentración de las exportaciones
por productos y destino. Un trabajo reciente elaborado por Opypa-Mgap cuantifica
este indicador de concentración de mercados en los principales productos lácteos
exportador por Uruguay.(Cuadro 23)
64
Cuadro 23. Valor de las exportaciones lácteas por productos e índice de HerfindahlHirschman de concentración de mercados (millones de US$ y valor del índice)
2014
IHH
2015
IHH
Leche en polvo descremada
93,9
4,02
67,4
5,28
Leche en polvo entera
284,3
2,36
255,8
2,77
Manteca
99,2
6,78
53,8
2,79
Quesos
245,9
2,89
133
1,92
Nota: el IHH mide la participación relativa de cada país en el destino total del rubro exportado. A mayor concentración de
destinos, mayor será el IHH, siendo que el valor máximo a alcanzar sería 10 cuando toda la exportación de un producto se destina
a un solo mercado.
Fuente: elaborado con base en información de Opypa (Anuario 2015)
Esta situación, tipificada como de fragilidad en el frente comercial externo, está
también asociada a las propias debilidades del MERCOSUR y su impacto negativo en
este frente comercial. Se suponía en sus inicios que la construcción de un mercado
ampliado hubiera permitido el desarrollo de actividades económicas con foco en un
mayor y más estable mercado regional que habilitaría mayores economías de escala y
estabilidad en los negocios, así como el desarrollo de capacidades competitivas
modernas vinculadas al comercio intra-industrial.
Todavía, más importante que ello, la integración de Uruguay al Mercosur con foco en
el llamado regionalismo abierto, hubiera permitido, con base en las negociaciones del
bloque, poder acceder a nuevos mercados vía acuerdos específicos. Esto que sería
válido en general, se hace crucial en condiciones del estancamiento de las
negociaciones en la Organización Mundial de Comercio.
Es muy claro que el Mercosur hasta el momento no ha cumplido con estas
expectativas. Se eliminaron formalmente aranceles pero se sustituyeron por
restricciones no arancelarias, agregando incertidumbre y poca transparencia al
comercio regional. Ello también incidió en el flujo de inversiones que puede captar un
país chico como Uruguay, en tanto las incertidumbres comerciales sesgaron durante
varios años las decisiones de inversión hacia los países más grandes del bloque que
disponen de un mercado mucho más atractivo. No obstante ello es importante
consignar que en los últimos años la radicación de inversiones directas también en
nuestro país han sido muy importantes, sobre todo en torno a inversiones del agro
negocios para exportar extra región..
En el plano externo los resultados de las negociaciones del Mercosur con terceros
países han sido particularmente modestos, lo que ha impactado muy directamente y
de una forma muy negativa en los intereses comerciales de Uruguay en general, y del
65
sector lechero en particular. En más de 20 años se concretaron acuerdos de libre
comercio con los países de la ALADI, Israel, Palestina y Egipto.22 Uruguay suscribió
además con México un Acuerdo de Libre Comercio bilateral (2003), que permite la
libre circulación de bienes y servicios entre ambos países.
Además del escaso desarrollo comercial, y asociado a ello, se registra también un
deterioro muy notorio en la calidad institucional del Mercosur. Se han incumplido
compromisos vigentes e incluso no se cumplieron laudos arbitrales, de forma que los
mecanismos de solución de controversias han perdido eficacia y la inseguridad jurídica
ha sido la norma.
Por su parte, los principales países exportadores de productos lácteos de Oceanía,
Australia y Nueva Zelandia han firmado acuerdos bilaterales de comercio con China y
otros países emergentes de manera que, además de la proximidad geográfica, el
ingreso en condiciones preferenciales al mercado asiático también es importante
tenerlo en cuenta porque implica también una reducción del potencial exportador de
terceros países hacia estas zonas, lo cual incide muy negativamente sobre las
exportaciones prospectivas de Uruguay.
Además de la importancia de los acuerdos bilaterales de comercio y las trabas que
ofrece el Mercosur para lograr avanzar en esa dirección, también es importante
considerar que el comercio en las condiciones actuales, exige requisitos y desarrollos
crecientes de otras capacidades además de los aspectos comerciales. Un ejemplo
típico ha sido el tema de la trazabilidad bovina, pero tienen creciente interés y apuntan
a nuevos condicionamientos para el acceso a los mercados, el cuidado del medio
ambiente, el cambio climático, la conservación de los recursos naturales, la protección
a la propiedad intelectual etc Se trata de áreas estratégicas en torno a las cuáles
Uruguay ha venido desarrollando importantes iniciativas en sus políticas agropecuarias
sistémicas de competitividad, pero todavía queda mucho por hacer.
Así por ejemplo, con este tipo de objetivos en Uruguay se creó en el año 2006 un
órgano interministerial de coordinación, la Comisión Interministerial para Asuntos de
Comercio Exterior (CIACEX), que la integran varios ministerios; Ministro de Relaciones
Exteriores, quien la presidie y los señores Ministros de Economía y Finanzas;
Ganadería, Agricultura y Pesca; Industria, Energía y Minería; Turismo y Deporte y un
representante de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la
República.
22
El MERCOSUR ha suscrito acuerdos comerciales con varios países de América Latina: Chile (1996), Bolivia
(1996), Colombia, Ecuador y Venezuela (2004), Perú (2005) y Cuba (2006). Con México (2002) se firmó un acuerdo
que abarca exclusivamente el sector automotriz. Fuera de la región, el Mercosur ha firmado acuerdos con Israel
(2007), India (2004), SACU (2008), Egipto (2010) y Palestina (2011). El Mercosur también es parte del Sistema
Global de Preferencias Comerciales entre países en desarrollo (SGPC), vigente en Uruguay desde 2005. Los acuerdos
con SACU, Egipto y Palestina aún no han entrado en vigencia.
66
También se creó una institucionalidad operativa Uruguay XXI para promover el
comercio de Uruguay y la coordinación entre varias agencias e instituciones públicas y
en apoyo al sector privado exportador. Sin embargo, los desarrollos de acuerdos
comerciales bilaterales y otros tipos de acuerdos están todavía bastante rezagados en
Uruguay, cuando se los compara con otros países. 23
En función de esta realidad y atendiendo al posicionamiento de los principales
competidores internacionales de derivados lácteos, es vital para el desarrollo de la
competitividad estructura futura del sector avanzar en un trabajo institucional mucho
más sostenido de acuerdos comerciales claves con los principales países demandantes
de los productos que Uruguay exporta.
3.2.2 La estabilización de márgenes en la lechería y las políticas públicas compatibles
con la OMC
En Uruguay se han venido desarrollando a nivel privado estrategias para tratar de
atenuar la variación de precios en la producción lechera por parte de la empresa líder
Conaprole como respuesta ante los cambios en la estructura de precios que
determinan, como fuera analizado previamente, una importante caída en los niveles
rentabilidad sectorial con impactos diferenciados entre los diferentes sistemas
lecheros de producción que coexisten en Uruguay.
¿Existen posibilidades para avanzar en Uruguay hacia el desarrollo de una política
pública de manejo de riesgos y aseguramientos de márgenes en la producción lechera
nacional? ¿Qué características tendría que tener dicha política y cómo se financiaría?Como el grado de avance sobre esta cuestiones es todavía, muy preliminar, lo que se
presenta aquí son ideas primarias sujetas a revisión y eventual profundización en otras
etapas más avanzadas.
La primera cuestión a analizar refiere a una estimación global de lo que hubiera
representado, en términos de recursos, haber tenido ya implementada una política
23
Así, por ejemplo, la estrategia de desarrollo económico de Chile ha tenido como uno de sus pilares la apertura comercial, la que
ha estado conformada por tres componentes básicos, cada uno de ellos con su dinámica propia pero con una interacción que
conlleva a que estén absolutamente complementados, fortaleciéndose entre sí. Nos referimos a: las políticas unilaterales; las
negociaciones multilaterales, donde la Organización Mundial del Comercio (OMC) es el foro privilegiado; y, los acuerdos
bilaterales o regionales negociados por Chile. El primer pilar de la política comercial de Chile lo constituyen todas las iniciativas
unilaterales que el país ha implementado en la últimas décadas, destacando entre otras la conformación de una estructura arancelaria
baja y pareja, manteniendo una tasa de 6% nominal desde el año 2003 y que se ha traducido en una tasa efectiva, de es decir,
considerando las preferencias arancelarias otorgadas en los acuerdos comerciales, de un 1,1%. Un segundo pilar ha sido la
participación de Chile en las negociaciones comerciales multilaterales que se expresan en los acuerdos en el marco de la
Organización Mundial del Comercio, OMC. En este foro se han impulsado medidas que promueven la no discriminación, la
profundización en acceso a mercados agrícolas y no agrícolas, el apoyo a propuestas que disminuyan los subsidios (especialmente
agrícolas), la definición de disciplinas claras en medidas de defensa comercial que inhiban las prácticas proteccionistas, la
eliminación de medidas para-arancelarias y obstáculos innecesarios al comercio, un sistema basado en reglas claras y transparentes
para el comercio internacional, y una instancia eficaz y eficiente de solución de las controversias.
El tercer pilar de la apertura comercial de Chile ha sido su política de acuerdos comerciales bilaterales y regionales. En estas
instancias, Chile aprovecha las oportunidades de concretar con mayor rapidez medidas tendientes a la facilitación y promoción del
comercio. Como resultado de esta política, actualmente se encuentran vigentes 24 acuerdos comerciales, conformando una red de 63
países del mundo con los cuales se tiene acceso preferente a los mercados y disciplinas más vinculantes que las establecidas en la
OMC, potenciando el intercambio bilateral de bienes y servicios. Estas economías representaron en el año 2014 el 85,9% del PIB
mundial, el 63% de la población del mundo y el 92,5% de nuestro comercio exterior de mercancías de ese país.
67
pública orientada a asegurar mayores niveles de estabilidad de márgenes en la
producción lechera nacional, partiendo de la información agregada de los últimos
ejercicios lecheros, desde enero 2014 hasta julio 2015 (Gráfica 8)
Gráfica 8. Evolución de los índices de precios de la leche y los costos de producción
(Índice 100 = marzo 2012, en pesos corrientes)
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Indice precios de leche
Índice costos lechería
Fuente: los autores con base en datos de INALE
Como se observa en la gráfica y en términos agregados desde julio del año 2014 los
costos de producción lechera evolucionan siempre por encima del precio de la leche,
determinando como fuera analizado anteriormente, márgenes de rentabilidad
crecientemente negativos. En una estimación muy agregada se simulan escenario de
equilibrio que permitirían, en teoría, restablecer el margen del presente ejercicio
2015/16 a los obtenidos en los dos ejercicios anteriores. Naturalmente se trata de una
medición estática donde lo único que varían son los precios de la leche y los costos de
producción medidos en dólares corrientes. (Cuadro 24).
68
Cuadro 24. Estimación de los cambios en los precios y costos que llevarían a la
lechería a los niveles promedio de rentabilidad de ejercicios previos (en US$,
US$/litro y US$/ha)
13/14
22.1
0.44
14/15
24.8
0.37
Escenarios equilibrio
Dif.
15/16 US$/lt 0,33 US$/lt 0,35 0,35 vs 13/14
30.1
32.4
32.4
47%
0.26
0.33
0.35
-20%
PB leche
Costo
IN
0.41
0.34
0.07
0.35
0.30
0.05
0.24
0.27
-0.03
0.31
0.26
0.050
0.33
0.26
0.068
-20%
-23%
-7%
Lts/ha lechera
3,205
3,205
3,205
3,301
3,301
3%
276
199
-33
164
226
-18%
Dólar
Precio Leche
IN / ha
Fuente: INALE (2015)
En el cuadro anterior están cuantificados los llamados “escenarios de equilibrio” donde
la comparación se realiza con valores hipotéticos de comportamiento del tipo de
cambio, los precios de la leche, los niveles de productividad logrados y los costos de
producción por litro de leche.
En estos escenarios hipotéticos se volverían a lograr, para el conjunto de los
productores lecheros, operar con márgenes de rentabilidad positivos, del orden de los
que se obtuvieron en los ejercicios 2013/14 y 2014/15. Lograr cubrir esta brecha
precios/costos en estos escenarios “de equilibrio”, con relación a la situación prevista
para el cierre del presente ejercicio nos da una primera aproximación a la magnitud de
recursos que se hubieran requerido. Otro tanto es posible estimar los recursos
requeridos para que, en el promedio de los productores, el Ingreso Neto del presente
ejercicio 2015/16 fuera cero (Cuadro 25).
Cuadro 25. Estimación estática de los recursos necesarios para que los productores
lecheros tengas un I. Neto cero este ejercicio y positivo como en los dos anteriores
(en millones US$ y % sobre costos totales de producción)
Ejercicio 2014/15
I. Neto = cero
Escenario 1
I. Neto = 164 US/há
Escenario 2
I. Neto= 226 US$/há
Recursos en mill US$
64,4
115
156,4
Recursos/costos (%)
10,4
19,2
26,2
Fuente: elaborado con base en datos de INALE
69
En estas condiciones: ¿ cuáles serían los instrumentos más idóneos a proponer para
lograr resultados relativamente más estables en la producción lechera comercial,
habida cuenta de que no es pertinente ni viable enfocar el problema por intermedio de
intervenciones y transferencias en el mercado?. ¿Ello podría estar en línea con lo que
reclaman las propias gremiales de productores en general, y también con las
orientaciones generales de políticas públicas agropecuarias que impulsa el MGAP.?
Una alternativa posible es intentar algo por el estilo de lo que se está implementando
en los Estados Unidos de Norteamérica en el Programa de Protección Márgenes en la
producción lechera, aunque con las necesarios ajustes y adaptaciones al caso de
Uruguay.
Es reconocido que el nivel de penetración de los seguros agropecuarios y el número de
aseguradoras que ofrecen estos productos se encuentran entre los rangos superiores
en Uruguay en la comparación con otros países de la región e incluso cuando la
comparación se realiza con algunos de los países desarrollados (Methol, Quintans,
2013). Es reconocido que el seguro agropecuario es un instrumento idóneo para la
gestión de los riesgos y en particular los riesgos climáticos y otros riesgos en general no
controlables directamente por el productor. Se busca con este tipo de instrumentos
contribuir a la estabilidad de los ingresos, que es una condición absolutamente clave
para el desarrollo y el estado de confianza en los negocios.
La actividad de las empresas aseguradoras se encuentra regulada y supervisada por la
Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay. 24.
La institucionalidad lechera consolidada en Uruguay, su nivel de integración en
cadenas agroindustriales procesadoras así como su inserción exportadora, permitirán
un mayor control de eventuales programas de seguros sobre los márgenes económicos
operativos. En el Recuadro se presentan algunas ideas básicas sobre un diseño posible
de este tipo de políticas de manejo del riesgo en la producción lechera nacional.
(Recuadro V)
24
Dicha Superintendencia utiliza una amplio conjunto de instrumentos de regulación y supervisión para
cumplir con el cometido de promover y mantener la solidez, solvencia y funcionamiento adecuado del
sistema financiero en general, y del mercado de seguros en particular: habilitación de empresas
autorizadas por el Poder Ejecutivo, establecer requerimientos mínimos de capital, márgenes de solvencia
y otras condiciones técnicas de los seguros, determinar el régimen contable y los requerimientos de
información, monitorear el cumplimiento de las regulaciones promulgadas, y hacer efectivas las
sanciones que correspondieran, entre otros
70
Recuadro V. Programa de aseguramiento de márgenes en la lechería nacional como
experiencia Piloto

La incorporación al programa de seguros de márgenes es voluntaria y está abierta
a todos los productores lecheros comerciales registrados como tales en el INALE,
aunque en esta primera experiencia piloto comprendería sólo al Universo de los
productores lecheros más intensivos del ML 4 y ML11;

La base de estimación de la variación del margen será la diferencia entre el precio
de la leche al productor y los costos de la alimentación de los productores
integrados a la experiencia piloto, según la metodología del INALE;

Los productores que se integren al Programa de seguros de márgenes deben
cubrir una tasa administrativa básica;

Existirá un subsidio a las primas de los productores lecheros familiares (lo cual
está habilitado por la OMC), ajustable según el nivel de cobertura (% de la
producción) y el nivel del margen lechero cubierto contratado;

Dentro de los productores lecheros que llevan registros físicos y económicos de
los ML4 y ML11 se seleccionan los que estén dispuestos a iniciar una experiencia
piloto de evaluación durante los primeros dos años.

En esta selección se contemplarán situaciones de producción diferentes en
cuanto a escalas y niveles de productividad e historia lechera, a los efectos de
poder ajustar el diseño del instrumento.

El pago del seguro dependerá de la cobertura contratada en % de producción
(entre 10 y 60%) y el nivel de cobertura del margen definido por litro de leche
producido, aunque acotado en torno a un nivel mínimo y otro máximo, definido
en cts US$/litro.

Este nivel mínimo y máximo de cobertura de márgenes lecheros define primas
diferentes también según el nivel de producción
3.2.3 Programa de desarrollo en la producción lechera nacional
Las posibilidades reales de poder sortear la situación crítica por la que está
atravesando la producción lechera nacional puede ciertamente representar un
escenario de avances considerables en los niveles de concentración en la base de
71
productores lecheros con la importante salida del sector productor de un contingente
muy significativo de productores familiares que disponen de bajas capacidades
relativas y recursos productivos varios. Este escenario de hecho ya se viene dando,
cuando se comparan los datos de las encuestas lecheras de los años 2007 y 2014 y es
relativamente común en los procesos de cambio estructural como el que se vino
procesando en la producción lechera nacional en los últimos lustros.
Sin embargo, los conceptos modernos de desarrollo rural implican reconocer que estos
procesos pueden ser monitoreados para apoyar la reconversión y construcción de
capacidades diversas en el sector productor para lograr mejorar su performance
competitiva y/o estar mejor capacitado para integrarse al mercado de trabajo
agropecuario o urbano.
Una cuantificación básica de este escenario se presenta en el Cuadro 26, donde se
observa la importancia relativa de los productores lecheros que estarían en una
situación mucho más comprometida en este escenario de crisis. En una estimación
muy preliminar aproximadamente comprendería casi el 40% de los establecimientos
lecheros comerciales, pero que explican apenas menos del 9% de la producción total
de leche.
Cuadro 26. Una estimación preliminar de los establecimientos lecheros familiares
que cuentan con menores capacidades
Modelo Lechero
Sup lechera
(hás)
Nº Explot
% Explot.
%
Producc.
ML 1
44
311
11,2
0,81
ML 2
151
784
28,3
8,04
1095
39,5
8,85
Sub total
Fuente: elaborado con base en datos de INALE
Dentro de esta población objetivo existen situaciones también bastante diferenciadas,
de manera que una fracción podrían ser apoyados para diversificación sus fuentes de
ingresos, dentro o fuera del sector agropecuario y otra fracción pueden escalar hacia
niveles superiores de competitividad, obteniendo mayores niveles de productividad
dentro de la actividad lechera, como ya lo hacen otros productores lecheros familiares,
incluso de menor escala productiva promedio.
Se podría establecer como meta que al menos el 50% de los productores
potencialmente competitivos lograran aumentar sus ingresos agropecuarios un 30% al
cabo de cinco años, y por otra parte que la totalidad de los que no resulten
72
potencialmente competitivos como productores lecheros lograran diversificar y
mejorar sus ingresos, complementándolos si fuera necesario con los programas
sociales existentes
Los objetivos planteados de un eventual programa en este sentido debería poder
incluir componentes referidos a la asistencia técnica, la capacitación y fortalecimiento
de los RRHH aplicados a la producción, articulando con los programas ya existentes de
desarrollo rural: la promoción de inversiones asociativas a los productores de mejores
condiciones relativas y apoyos para la diversificación de ingresos dentro y fuera del
sector agropecuario en los casos de mayores fragilidades productivas/competitivas.
73
ANEXO. La Matriz de Contabilidad Social y los multiplicadores de la
actividad económica: aportes y limitaciones de la metodología utilizada.
I.
Introducción
El estudio de los posibles efectos de la aplicación de medidas de política económica
requiere de bases de datos confiables y adaptables a las diversas técnicas de análisis
económicos existentes. Las matrices de contabilidad social son bases de datos que
responden a estas necesidades, ya que se basan en la Contabilidad Nacional y se
utilizan para modelos lineales y modelos de equilibrio general aplicado. El objetivo de
la construcción de una matriz de contabilidad social (MCS) es obtener un registro
detallado y consistente de las relaciones entre los distintos agentes de la economía en
un momento del tiempo, presentando en una única matriz la interacción entre la
producción, el ingreso, el consumo y la inversión. Se trata de una representación de la
corriente circular que se establece en la economía a través, por un lado, del flujo de
dinero, y del flujo de bienes y servicios por el otro (Laens y Rius, 1991).
De este modo, una MCS provee información comprehensiva acerca de variables tales
como la estructura, la composición y el nivel de la producción de una economía, la
distribución del ingreso de los hogares, el valor agregado, el patrón de consumo de
dicha economía, etc. En palabras de King (1988), toda matriz de contabilidad social
tiene dos objetivos principales: organizar la información acerca de la estructura
económica y social de un país en un momento del tiempo y proveer una base
estadística para la creación de modelos capaces de presentar una imagen estática de
dicha economía y simular los efectos de la introducción de ciertas medidas de política
pública sobre la misma.
II.
La estructura básica de una MCS
Una MCS es una matriz cuadrada en la que cada cuenta es representada por una fila y
una columna y en la que se compila información acerca de la producción y los ingresos
generados por diferentes agentes institucionales y acerca del gasto de los ingresos por
parte de dichos agentes. El número de filas y columnas es flexible, dependiendo de la
naturaleza de la economía en cuestión y del propósito con el cual se construye la MCS.
Cada celda describe los pagos desde la cuenta de la columna hacia la cuenta de la fila los ingresos de la cuenta aparecen a lo largo de la fila correspondiente, en tanto que
sus gastos aparecen en la columna respectiva. El principio subyacente de la
contabilidad de doble entrada requiere que, para cada cuenta de la MCS los ingresos
totales (suma de la fila) igualen a los gastos totales (suma de la columna). En este
sentido, Taylor (1983) concibe a la MCS como una presentación tabular de identidades
contables en las que los ingresos deben ser iguales a los gastos para todos los sectores
de la economía considerada.
Las fuentes de datos para construir una MCS incluyen las matrices de insumo producto de un país, las Cuentas Nacionales, estadísticas de comercio, balanza de
74
pagos, información tributaria y estadísticas acerca de los ingresos y los gastos de los
hogares. Por consiguiente, la información contenida en una MCS es más amplia que la
incluida en las matrices de insumo producto y las cuentas nacionales, describiendo en
mayor detalle todas las transacciones de una economía.
De este modo, por su mayor nivel de desagregación, una MCS debería asegurar la
consistencia entre la información de distintas fuentes y a distintos niveles (Hayden y
Round,1982), permitiendo detectar y corregir las eventuales inconsistencias existentes
y llenando los “huecos” en la información estadística disponible. Además, mientras
que las matrices de insumo - producto registran las transacciones económicas
independientemente del origen social de los agentes involucrados en las mismas, una
MCS procura clasificar los distintos agentes de acuerdo a su origen socio - económico,
más que de acuerdo a sus actividades económicas o funcionales” (Chowdhury y
Kirkpatrick, 1994). En particular, un rasgo sustancial de la MCS es que los hogares
están especialmente contemplados en la matriz; en palabras de Round (2003), “...sólo
si existe algún detalle acerca de las características distributivas del ingreso entre los
hogares puede una matriz ser denominada realmente una matriz de contabilidad
social´”.
III.
La Matriz de Contabilidad Social utilizada para la estimaciones
de los efectos multiplicadores de la actividad de producción
lechera
Las estimaciones realizadas del impacto del sector lechero sobre la actividad
económica nacional, el valor agregado y la distribución del ingreso entre trabajadores
(agropecuarios y no agropecuarios) y el ingreso de los empresarios fue realizada
partiendo del valioso estudio coordinado por la Ec. Inés Terra (2009) en el marco de la
Red de Centros de Investigación Económica del (Red Mercosur) que contara con el
apoyo de FAO y que fuera realizado como apoyo técnico a la OPYPA/MGAP.
En este estudio se logró, en primer lugar, la construcción de una Matriz de
Insumo/Producto (MIP) y una Matriz de Contabilidad Social (MCS) adecuadas al
análisis de la realidad del sector agropecuario nacional y en el análisis del impacto de
este sector a través del estudio de los encadenamientos económicos entre los
diferentes sectores de actividad. El estudio culminó con la elaboración de las referidas
Matrices (MIP y MCS) abiertas inicialmente en 56 sectores que contemplan entonces
una mayor desagregación para el sector agropecuario y las agroindustrias que el
Cuadro de Oferta y Utilización publicado en el año 2005 por el BCU. Posteriormente, se
realizó un trabajo de depuración porque se debió definir para cada cuenta los
productos principales y se reasignaron en un total de 36 cuentas.
De las 36 cuentas, 27 son cuentas endógenas y 9 son exógenas.
75
I.
Cuentas endógenas
(27 cuentas)
1.1 Factores de
6
cuentas
producción (7cuentas)
relacionadas
con
factor trabajo (3
trabajo
agropecuario, según
nivel de calificación)
y 3 trabajo no
agropecuario
(según tres niveles
de calificación)
1.2 Hogares (5 cuentas)
5 cuentas según
quintiles de ingreso
familiar
1.3 Sector productivo (14 Sector agropecuario
cuentas)
(8 cuentas): ganado,
leche,
frutales,
hortalizas,
aves,
madera,
arroz,
agricultura cereales)
1 cuenta referida al
factor capital
Sector
Servicios (1 cuenta);
agroindustrial
(1 Construcción
(1
cuenta); resto de cuenta)
industria
manufacturera
(1
cuenta); refinería de
petróleo (1 cuenta);
otras (1)
II. Cuentas exógenas (9
cuentas)
Gobierno
Impuestos
cuentas)
e Inversión y ahorro Resto del mundo,
(7 (1 cuenta)
importac/export. (1
cuenta)
Se elaboraron y analizaron esos indicadores de multiplicación de la actividad
económica tomando los coeficientes de la columna de la MCS correspondiente a
diferentes sectores del aparato productivo (“efecto difusión”) y su análisis comparativo
entre el sector lechero y otros sectores de actividad agropecuaria.
El llamado “efecto difusión” representa el incremento que una unidad monetaria
(u.m.) adicional de renta exógena recibida por una cuenta endógena i provoca sobre
las rentas del conjunto de cuentas endógenas, es decir el efecto sobre los niveles de
renta del conjunto de agentes y sectores económicos. Las cuentas con los mayores
valores para estos multiplicadores se pueden considerar claves para recibir estímulos
desde las Administraciones Públicas por el efecto arrastre hacia atrás que presentan.
Se calcula como suma de las respectivas columnas de la matriz.
El llamado “efecto absorción” representa el incremento que una unidad monetaria
adicional de renta exógena recibida sobre todas las cuentas endógenas provoca en una
cuenta determinada, es decir el efecto arrastre hacia adelante. Se calcula como suma
de las respectivas filas de la matriz.
76
Como fuera analizado en el texto principal el sector lechero es muy particular entre las
actividades de base agropecuaria, porque es el que presenta la mayor relación entre el
efecto difusión versus absorción. En otras palabras, se trata del sector de actividad
agropecuaria que tiene el mayor poder de inducción de crecimiento en los ingresos de
otros sectores de actividad económica en un contexto de expansión, pero también el
que presenta los mayores efectos depresores de la actividad económica en coyunturas
recesivas.
Los efectos multiplicadores sobre el Valor Agregado nacional también pueden ser
estimados a partir de la MCS. En la medida en que en las cuentas de factores de
producción se estiman los coeficientes de ingresos del trabajo y del capital, según
niveles de calificación de la fuerza de trabajo y ubicación (agropecuario/no
agropecuario), así como los ingresos del capital, es posible estimar el impacto
potencial de un cambio de una unidad monetaria de una cuenta exógena, sobre la
distribución del ingreso. (Cuadro 6 del texto principal). Como se observó en el cuadro
los mayores efectos negativos, en esta coyuntura crítica en la actividad lechera se dan
sobre los ingresos del trabajo agropecuario y no agropecuario y, también, aunque en
una proporción menor en el ingreso del capital.
III.
Las principales fortalezas y debilidades de las estimaciones realizadas
Las principales debilidades analíticas del instrumento utilizado es que permite captar la
dinámica relacionada con las transacciones de compra venta de los diferentes sectores
de actividad, en un contexto de “tecnología dada”. Se trabaja con un registro de
transacciones en una base definida, de manera que las mediciones que se realizan son
con base en una estructura de precios de compra/venta dada. Al cambiar la estructura
de precios se supone que los agentes deciden bajo otras opciones (por ejemplo, si
sube mucho el costo de la mano de obra o del capital se tendera a realizar opciones de
combinación de recursos y compra/venta diferentes).
También los efectos multiplicadores se estiman asumiendo que existen capacidad
ociosa en los diferentes sectores de actividad económica, supuesto que también es
fuertemente cuestionable.
Como la MCS utilizada es del año 2005 y la mayoría de los cambios se procesaron a
partir de este período, es indudable que las estimaciones y simulaciones de efectos de
arrastre con los precios actuales no miden correctamente los cambios ocurridos, ni los
efectos multiplicadores.. De todos modos se realizaron las estimaciones por dos
motivos básicos que tienden a reducir estos sesgos de estimación: en primer lugar la
información secundaria disponible indica muy claramente, como se mostró en el
documento, que la expansión de las exportaciones y las inversiones sectoriales
crecieron muy fuerte, de manera que los efectos difusión probablemente terminaron
siendo superiores a los estimados en esta oportunidad, aunque habría que poder
actualizar la información con este nivel de desagregación para poder medir
77
correctamente estos efectos, porque el cambio técnico también haya incidido
fuertemente en la actualización de la medición
En función de esta cuestión se sugiere que se pueda avanzar en nuevas estimaciones
más actualizadas, aprovechando para ello un trabajo recientemente publicado del
Cuadro de Oferta y Utilización del BCU y otras fuentes oficiales de información. Ello
permitiría contar con información mucho más actualizada y útil para apoyar las
decisiones de políticas públicas sectoriales utilizando este tipo de metodologías de
estimación.
78
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Ministerio
de
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Agricultura
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