Mesa Consultiva del Foro Permanente de la Comisión de Hacienda... del Honorable Senado de la Nación

Mesa Consultiva del Foro Permanente de la Comisión de Hacienda y Presupuesto
del Honorable Senado de la Nación
Documento de Trabajo N° 1 / 2.005
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
EL SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA GENERAL DE GOBIERNO DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL.
Reunión 6 de abril de 2005
Lic. Orlando A. Braceli
Facultad de Ciencias Económicas – Diversidad Nacional de Cuyo
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
EL SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA DE GOBIERNO
Consideración N° 1: ¿Presupuesto o Proceso Presupuestario.
ü El presupuesto es sólo un momento del proceso presupuestario; es un concepto estático.
ü El proceso presupuestario es un concepto dinámico; que presenta tres grandes momentos:
Año o Período Fiscal
M0
M’1 …….
M’’1
M’’’’1 …….
M2
Programación
Ejecución de la Acción
Evaluación Final
Decisión
Registración de la Ejecución
Ejecución del Plan de
Gobierno
Presupuesto
Contabilidad
Cuenta de Inversión
Programación
Evaluación durante la
Ejecución (seguimiento)
Evaluación Final
Evaluación de la
Decisión
Se evalúa cómo se esta
ejecutando lo programado
(al Programa Gral. de Gobierno)
Se evalúa cómo se
ejecutó el Plan General de Gobierno
Consideración N° 2: Un Proceso Presupuestario sin evaluación es incompleto, es irregular, es imperfecto y
no es transparente.
Consideración N° 3: Naturaleza de la Evaluación.
ü Evaluación de las decisión.
ü Evaluar durante la ejecución: Presenta múltiples usos, el principal es corregir el rumbo, incorporar
la coyuntura, modificar la programación o las acciones, identificar los ineficiencias, cambiar las prioridades políticas en distintos sentidos (prestaciones, criterios territoriales, etc.).
ü Evaluación Final (Cuenta de Inversión): Constituye una evaluación de una gestión concluída. No se
puede corregir y tiene fundamentalmente utilidad política. Entre sus principales usos se destacan:
l Verificar si se cumplieron las condiciones de funcionamiento (legales y financieras).
l Verificar si se cumplieron los objetivos del Programa General de Gobierno.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
1
Consideración N° 4: Niveles de Análisis.
1º Nivel: Cuenta Ahorro/Inversión/Financiamiento
2º Nivel: Recaudación
3º Nivel: Finalidades o Jurisdicciones (institucional)
4º Nivel: Funciones o Subjurisdicciones o Entidades (Inst.)
..º Nivel: …………
nº - 1 Nivel: Programa o Prestaciones Públicas.
nº Nivel: Actividades de cada Programa.
Consideración N° 5: La ineficiencia y el conocimiento de las necesidades insatisfechas, el cambio de prioridades políticas, se localizan y es factible individualizar a nivel de ejecución de los programas o prestaciones públicas.
Consideración N° 6: Justificación del seguimiento del Programa General de Gobierno
ü Jurídica:
l Articulo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional: Hace referencia de que previo a asignar recursos debe conocerse el Programa General de Gobierno y el Plan de Inversiones Públicas.
l Articulo 101 de la Constitución Nacional: Se refiere a que el Jefe de Gabinete de Ministros deberá informar sobre la marcha general del Programa de Gobierno una vez por mes, alternando las
cámaras.
ü Económicas: Es la forma de corregir e identificar las ineficiencias, ver la evolución de las necesidades públicas y los cambios de prioridades que pueden estar marcados por los cambios de coyuntura,
de manera de minimizar las decisiones incrementales, etc., que a futuro generan impactos.
ü Políticas: Transparentizar, dar cumplimiento al principio republicano que se expresa en la división de
poderes.
Consideración N° 7: ¿Quiénes deben realizar el seguimiento?. TODOS.
ü En todo los niveles de gobierno, en particular el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo?
ü Los usuarios son
l Desde el Presidente de la Nación al Jefe del Programa y responsable de las distintas actividades
que componen cada Programa.
l Los Organos de Control internos y externos, en particular, este último como brazo técnico del
Congreso (Artículo 85 de la Constitución Nacional).
l El Parlamento, que es quien determina la asignación de recursos a partir del Programa de Gobierno. Las comisiones sectoriales se deberían encargar del seguimiento de las políticas públicas sectoriales vinculadas a las necesidades públicas y la Comisión de Hacienda y Presupuesto se debería
encargar fundamentalmente de los programas vinculados a las condiciones de funcionamiento (Recaudación, Deuda, Programa Monetario, etc.) y a coordinar la tarea globalmente.
l La población en general, los medios de comunicación, etc.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
2
Consideración N° 8: ¿Qué características debe tener el seguimiento?
ü Debe constituir una RUTINA, un hábito semejante a la obligación de presentar anualmente el presupuesto el 15 de Setiembre de cada año.
Consideración N° 9: ¿Quiénes debieran intervenir en el Parlamento?
ü Todas las comisiones. La Comisión de Hacienda y Presupuesto, además de hacer el seguimiento de los
programas vinculados a los temas económicos-financieros del Sector Público (Recaudación, Deuda,
Cuadro Ahorro/Inversión/Financiamiento, etc.), debería coordinar el proceso de seguimiento de los
programas sectoriales a cargo del resto de las comisiones, probablemente conjuntamente con la Comisión Mixta Revisora Cuentas.
Consideración N° 10: ¿Cuál es la amplitud y calidad del proceso de seguimiento?
ü Está dada por la calidad del Programa de Gobierno y Presupuesto y la calidad de los Sistemas Contables y por la profundidad que se le desee dar con los instrumentos e información existentes.
ü No se puede hacer seguimiento o evaluar lo que no se programa aunque se encuentre registrado.
ü No se puede hacer seguimiento del Programa de Gobierno si no se registra.
ü En ambos casos, no existe la posibilidad de establecer desvíos. No hay contra qué comparar.
Consideración N° 11: ¿En que consiste el seguimiento o la evaluación final?
Contabilidad
(En
ejecución)
(Ejecutado)
Presupuesto
(Programado)
Ex - ante
1º Paso
Identificar
Desvíos
2º Paso
Identificar los
motivos de los desvíos
3º Paso
Desvíos
Identificar las brechas
y los tipos
Causas
¿Los por qué de cada tipo de
brecha?. Las causas
Corrección
Rectificar la decisión
o la acción
Medidas correctivas
Uso:
reprogramación
y programación
Reprogramación
de las Metas
Reprogramación
de los Recursos
Reprogramación de las
Metas y los Recursos
Reprogramación
de Responsables
Este proceso es útil si es acompañado por las causas.
Consideración N° 12: En una primera etapa; ¿para qué puede servir?.
ü Para descubrir las inconsistencias del proceso de programación y las carencias de los sistemas de
registración y también conocer la “salud fiscal del Sector Público”. En particular, en una situación
delicada como la que atraviesa hoy la Argentina, la tarea del seguimiento es impostergable.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
3
Consideración N° 13: ¿Cuándo se potencia su utilidad?
ü Cuando se realiza el seguimiento como rutina. Por ejemplo, un seguimiento trimestral para cada período y que vaya acumulando los período transcurridos.
Consideración N° 14: El mucho o poco seguimiento que ha habido; ¿Qué característica ha tenido?
ü Ha sido un proceso incompleto, irregular.
ü Se ha limitado a aspectos financieros; por un sinfín de circunstancia. No se ha intentado hacer el
seguimiento integral de la Ejecución del Programa de Gobierno.
ü No ha constituído una rutina, ni tampoco existió una metodología idónea y aceptada.
ü No ha constituído una evaluación integral de la marcha del Programa de Gobierno.
ü Se ha limitado; en muchos casos; a una visita de algún funcionario de las áreas de Hacienda.
ü Siempre ha concluído con la presentación de un informe de ejecución de partida de gastos. No muestra lo que hace, ni tampoco las necesidades insatisfechas.
ü No se han analizado los motivos de las reprogramaciones, los cambios de prioridades, etc.
Consideración N° 15: ¿Qué se ha planteado con está metodología?
ü Tender a la integralidad del seguimiento del Programa de Gobierno
ü Establecer un criterio común.
ü Instalar una rutina, un hábito, cómo ocurre con la presentación del presupuesto anualmente al 15 de
setiembre de cada año.
ü Potenciar diferentes usos que hoy no existen y que mejorarían el proceso decisorio, la gestión y potenciarían el sistema representativo y republicano. Es solo una metodología sujeta a revisión y a modificaciones.
ü Ayudaría a mejorar sustancialmente el proceso de asignación de recursos y transparentizar la gestión de gobierno.
Consideración n° 16: ¿Cómo se debería realizar?
ü Lo ideal sería a partir del acceso directo a las bases de datos que contienen la información de la
ejecución del Programa General de Gobierno y el conocimiento de las tablas con los códigos de los diferentes componentes de las bases de datos que dispone el órgano ejecutivo y que contienen la información de la registración de la ejecución presupuestario y del presupuesto.
Consideración N° 17: ¿El formato presentado es el ideal?
ü No. Constituye una metodología simple; es sólo un documento de trabajo. Puede ser más extensivo, o
más simple.
Consideración N° 18:
ü Las salidas de información solicitadas son la base para desarrollar el proceso de evaluación. En esta
primera etapa deberían ser suministradas en soporte magnético y en formato de de base de datos
con las respectivas tablas (códigos) de los diferentes nomencladores o clasificadores.
Consideración N° 19: Respecto de la metodología sugerida
ü Es sólo una propuesta, que puede tener más profundidad o variantes; que seguramente parecerá abusiva o excesiva.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
4
ü Para simplificar el análisis, no porque sea lo más correcto, se ha trabajado en todas las salidas sin el
pagado o recaudado, a excepción de los niveles agregados en donde se incluye (ej. Cuadro AhorroInversión-Financiamiento).
Consideración N° 20: Algunos aspectos metodológicos.
ü Respecto de las relaciones que plantea cada planilla: Las relaciones muestran diferentes tipos de
desvíos. Cada uno explica y tiene un uso y utilidad diferente. Explican diferentes situaciones; ninguna individualmente explica todas las situaciones. Las relaciones que se plantean son: 2/1, 3/1, 3/2,
4/1, 4/2, 4/3, 5/1, 5/2, 5/3, 5/4. Por ejemplo:
l 2/1: explica el desvío entre el presupuesto aprobado y el existente o vigente a partir de las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo.
l 4/1: explica cuánto del crédito inicial se encuentra devengado.
l 4/2: explica cuánto del crédito vigente se encuentra devengado.
l 4/3: explica cuánto del crédito comprometido se encuentra devengado.
l Etc.
ü Respecto a las participaciones verticales (%V).
l Muestran la composición interna de los distintos item y en algunos casos pueden mostrar prioridades políticas.
l Están vinculadas con las relaciones, los desvíos pueden llegar a cambiar las participaciones relativas y también las prioridades. El análisis se sugiere, se haga conjuntamente, el análisis combinado
potencia la validación y advierte el peligro de trabajar con porcentaje y olvidar los valores absolutos.
l Por ejemplo puede haber aumentado la participación relativa de una función, pero los importes
absolutos originales y vigentes son los mismos.
Consideración N° 21: Para entender algunos aspectos de la metodología sugerida.
ü Se acompaña un ejemplo que es un caso real de la Cuenta de Inversión 1995 – Programas Sociales del
Presupuesto Nacional.
ü Anexo Nº 1: Cuadro Original. Un ejemplo de una evaluación puramente financiera.
ü Anexo Nº 2: Cuadro Reformulado con relaciones y participaciones verticales y el Total de Presupuesto Nacional.
Consideración N° 22:
ü En las salidas propuestas, que son el insumo básico para realizar el seguimiento, sólo pueden indivi-
dualizarse los desvíos entre programado y ejecutado, pero no aparece la explicación de las causas
(los por qué), las medidas correctivas, etc. Este es el centro del seguimiento.
ü Por esta razón, esta propuesta no constituye el seguimiento, sino el insumo de información básica
para hacer un seguimiento medianamente integral mínimo.
ü Qué debería programarse y realizar el seguimiento, mínimamente de los siguientes aspectos:
l El impacto de la acción pública o prestación pública en la necesidad pública.
l El costo de la acción pública (gasto/producto).
l El producto de la acción pública (resultado de la prestación).
l El gasto unitario de los insumos que compra el estado.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
5
l El gasto o crédito autorizado presupuestariamente y su uso.
l En el caso de los programas los procesos productivos y asignación espacial.
l La relación insumo relevantes/producto en cada prestación pública.
l La calidad del producto de cada prestación pública.
l El comportamiento que viene teniendo históricamente una determinada necesidad pública.
l El contexto donde se desenvuelve cada prestación pública y que puede explicar si situación.
l Etc.
Consideración N° 23
ü La información solicitada es la base de la evaluación a nivel agregado (Cuenta Ahorro/Inversión/Financiamiento) y a nivel micro (en cada uno de los Programas de Gobierno). No es la evaluación.
La evaluación la tiene que hacer el Congreso con los diferentes responsables; es el insumo básico para la evaluación.
Consideración N° 24:
ü Si bien el Presupuesto indebidamente no incluye a los Organismos Autónomos (AFIP), Fondos Fiduciarios, Organismos Públicos No Estatales (PAMI), el Programa General de Gobierno debe incluir a
toda la actividad pública. Hoy el Presupuesto no lo representa, lo que no quita que no deban ser objeto de seguimiento. El principio de UNIDAD así lo exige y es el principal fundamento de la TRANSPARENCIA de la gestión.
Consideración N° 25:
ü Tanto el seguimiento del Programa General de Gobierno, como qué significa aprobar o rechazar la
Cuenta de Inversión (ejecución del Programa de Gobierno), requieren de leyes que reglamenten la
Constitución Nacional (artículos 101 y 75 inciso 8). Debe determinarse el alcance y la metodología
básica.
Consideración N° 26:
ü Un subproducto no esperado que va a surgir es la evaluación de la calidad de documentos presupues-
tarios, los sistemas contables, tanto en los procesos de formulación, como los procesos de registración de la ejecución del Programa de Gobierno. Cuando se requiera avanzar, se van a comenzar a
identificar inconsistencias, de diversa índole, por ejemplo en el proceso de formulación del Programa
de Gobierno y Presupuesto, en los aspectos metodológicos de la definición de los programas.
Consideración N° 27: Hay grandes ausentes en esta metodología; por ejemplo:
ü El estado de situación de la deuda pública.
ü Seguimiento particular, especial, vinculado al Programa de Recaudación.
ü Los aspectos vinculados a la relación Nación/Provincia, que inciden directamente en el Presupuesto
Nacional y en los Presupuestos Provinciales y Municipales.
ü Otros menos relevantes.
Consideración N° 28: Un país sin seguimiento de la gestión (evaluación concomitante)
ü No es transparente su gestión.
ü No hay corrección de la acción, ni tampoco de las decisiones.
ü No existen responsables, ni responsabilidades.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
6
ü Las decisiones son incrementales.
ü En el mediano plazo genera problemas traumáticos y de alto costo social , político, económico y cultural, por ejemplo: la evasión y efectos macroeconómicos no deseados y de difícil reversión.
Consideración N° 29:
ü En la metodología propuesta, se ha omitido algunas presentaciones, como por ejemplo por fuente de
financiamiento: Tesoro Nacional, Transferencia Interna, Crédito Externo, etc. No hay ningún inconveniente incorporarlo.
Consideración N° 30:
ü Podría enriquecerse el análisis; se considera que es para una segunda etapa.
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
7
Anexo
CuadroNº
Nº1:
6.4Cuadro Original. Un ejemplo de una evaluación puramente financiera
Seguimiento de los Principales Programas Sociales (pág 253)
Año 1995 - Ejecución Finanaciera al 31 de Diciembre (miles de pesos)
- Tipo de Presentación B-2
- Situación Original -
Programa
Programas de Salud Materno Infantil
(1)
(2)
(3)
Crédito Inicial
Crédito Final
Ejec.en %
Gasto Devengado
(3)/(2)
108.046
78.500
57.743
73,6
Atencion de la Salud Materno Infantil
66.766
42.223
39.620
93,8
Reconversión de Centros de Salud y Desarrollo Infantil
41.280
36.277
18.123
50,0
54.743
15.350
9.584
62,4
126.681
98.397
96.270
97,8
6.000
4.509
4.509
100,0
76.096
55.319
47.196
85,3
Control del Mal de Chagas
20.687
17.253
15.367
89,1
Control y Prevención del Cólera
17.616
5.798
4.696
81,0
Inmunizaciones
15.963
12.654
9.971
78,8
Lucha contra los Retrovirus del Humano y SIDA
21.830
19.614
17.161
87,5
184.500
184.500
166.154
90,1
Empleo Privado (PEP)
30.000
30.000
16.766
55,9
Asistencia Solidaria (PROAS)
39.600
39.600
54.617
137,9
PRENO - PROEDIS
22.400
22.400
21.682
96,8
Pasantías (PRONAPAS)
30.500
30.500
21.386
70,1
Otros Programas de Empleo
62.000
62.000
51.703
83,4
556.066
436.575
381.456
87,4
Programa de Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA)
Plan Social Educativo
Programa Social Agropecuario
Programas de Salud
Programas de Empleo
TOTAL
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
8
Anexo
Nº6.52: Cuadro Reformulado con las relaciones y participaciones verticales y con el Total del Presupuesto Nacional
Cuadro Nº
Seguimiento de los Principales Programas Sociales
Año 1995 - Ejecución Finanaciera al 31 de Diciembre (miles de pesos). Tipo de Presentación C-3.
- Situación Original Programas
Programas de Salud Materno Infantil
(1)
Crédito Inicial
%V
(2)
Crédito Final
%V
(3)
Gasto Devengado
%V
(3)/(2) (3)/(1)
Diferencia
(1)-(2)
(5)
%V
108.046
19,4
78.500
18,0
57.743
15,1
73,6
53,4
50.303
28,8
Atencion de la Salud Materno Infantil
66.766
12,0
42.223
9,7
39.620
10,4
93,8
59,3
27.146
15,5
Reconversión de Centros de Salud y Desarrollo Infantil
41.280
7,4
36.277
8,3
18.123
4,8
50,0
43,9
23.157
13,3
Programa de Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA)
Plan Social Educativo
Programa Social Agropecuario
Programas de Salud
54.743
9,8
15.350
3,5
9.584
2,5
62,4
17,5
45.159
25,9
126.681
22,8
98.397
22,5
96.270
25,2
97,8
76,0
30.411
17,4
6.000
1,1
4.509
1,0
4.509
1,2
100,0
75,2
1.491
0,9
76.096
13,7
55.319
12,7
47.196
12,4
85,3
62,0
28.900
16,6
Control del Mal de Chagas
20.687
3,7
17.253
4,0
15.367
4,0
89,1
74,3
5.320
3,0
Control y Prevención del Cólera
17.616
3,2
5.798
1,3
4.696
1,2
81,0
26,7
12.920
7,4
Inmunizaciones
15.963
2,9
12.654
2,9
9.971
2,6
78,8
62,5
5.992
3,4
Lucha contra los Retrovirus del Humano y SIDA
21.830
3,9
19.614
4,5
17.161
4,5
87,5
78,6
4.669
2,7
184.500
33,2
184.500
42,3
166.154
43,6
90,1
90,1
18.346
10,5
Empleo Privado (PEP)
30.000
5,4
30.000
6,9
16.766
4,4
55,9
55,9
13.234
7,6
137,9 137,9
Programas de Empleo
Asistencia Solidaria (PROAS)
39.600
7,1
39.600
9,1
54.617
14,3
-15.017
-8,6
PRENO - PROEDIS
22.400
4,0
22.400
5,1
21.682
5,7
96,8
96,8
718
0,4
Pasantías (PRONAPAS)
30.500
5,5
30.500
7,0
21.386
5,6
70,1
70,1
9.114
5,2
Otros Programas de Empleo
TOTAL Principales Programas Sociales
TOTAL Presupuesto Nacional
62.000
11,1
62.000
14,2
51.703
13,6
83,4
83,4
10.297
5,9
556.066
100,0
436.575
100,0
381.456
100,0
87,4
68,6
174.610
100,0
96,2
99,3
303.076
42.979.976
44.378.722
Nuevo
C:\Mis documentos\Erase when yo want to do\Documento N 1.doc
42.676.900
Nuevo
Nuevo
Nuevo
9