Administración Local española

LA ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO, LA ADMINISTRACION PUBLICA Y ESPECIAL
REFERENCIA A LA ADMINISTRACION LOCAL EN LA CONSTITUCION.
Es ya tradicional que todos los años, por estas fechas, se organicen conferencias, coloquios, mesas redondas
etc.sobre nuestra Constitución. En ocasiones para tratar sobre la Constitución en general y en otras para
intentar una visión más concreta sobre algunas de las materias que en nuestra Carta Magna se recogen.
En este acto vamos a tocar uno de los múltiples campos que la Constitución normativiza y que probablemente
sea el que de modo más directo, o uno de los que de forma más cercana, nos afecta a todos los ciudadanos: El
del tratamiento constitucional del Derecho Administrativo en cuanto derecho de las Administraciones
Públicas, de las administraciones de las diferentes organizaciones territoriales en que se articula el Estado y
vamos a hacer una referencia más especial a la Administración Local y en concreto al Ayuntamiento como
expresión jurídica del gobierno del municipio.
Ciertamente todos los ciudadanos vivimos en el ámbito territorial de un término municipal y a todos nos
afectan diariamente, directamente, las decisiones de los que gobiernan en cada momento desde el Palacio
Consistorial por lo que quizás sea interesante que esquematicemos y tratemos la organización y el
funcionamiento interno del Ayuntamiento como una forma de poder entender el marco jurídico−político en el
que se adoptan las decisiones del gobierno local.
Desde el ámbito de la Constitución y desde la regulación que la misma dedica a las Administraciones Públicas
voy a intentar de forma lo más breve posible, para no cansaros, presentaros una visión de manera amplia (e
intentando huir de terminologías técnicas en la medida en que sea posible) sobre la regulación legal al más
alto nivel jurídico del Derecho Administrativo y la división territorial del Estado en relación con el ámbito
local.
Desde esta perspectiva mi intervención se puede dividir en tres grandes áreas, por un lado esbozar la nueva
estructura que la Constitución efectúa del territorio estatal con las problemáticas que plantea y sus principios
básicos. Por otro lado dedicar un segundo bloque a estudiar el tratamiento que la Constitución hace de la
Administración Pública y del Derecho Administrativo y finalmente terminar exponiéndoos la regulación legal
de los órganos de gobierno del municipio, competencias y funcionamiento.
Como todos sabéis, en el B.O. del Estado del día 6 de noviembre de 1.978, aparece publicado un Real
Decreto, bajo el número 2560 de dicho año, por el cual se sometía a Referéndum de la nación el proyecto de
Constitución que las Cortes habían aprobado el 31 de octubre anterior. Este proyecto constitucional se había
comenzado con la reunión por vez primera de la Ponencia Constitucional en septiembre de 1.977 y durante el
otoño de dicho año y el invierno de 1.978 se elabora el borrador constitucional que culmina con el
Referéndum del 6 de diciembre en el que el pueblo español por un 87,8% de votos favorables se dota de su
Carta Magna, primera desde la Constitución republicana de 1.931.
El Rey sanciona la Constitución el 27 de diciembre de 1.978 y el 29 de dicho mes entra en vigor con la
publicación de su texto en el B.O. del Estado.
Cualquier comentario que podamos hacer sobre el tratamiento constitucional a las Administraciones Públicas,
tiene que comenzar forzosamente por hacer un análisis de la nueva estructura que la misma hace del Estado.
I.−ORGANIZACION TERRITORAL DEL ESTADO:
La Constitución, en efecto, altera esencialmente las bases tradicionales del Estado Español que desde los
principios de la era constitucional y con la única salvedad del periodo presidido por la citada constitución de
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la II República Española de 1.931, se había venido asentando sobre el modelo estructural del Estado−Nación
unitario y centralizado impuesto por la Revolución Francesa.
Esta concreta fórmula de articulación estatal no es (y conviene subrayarlo desde este momento) superior ni
inferior, peor o mejor que cualquier otra.
La descentralización en sus diversas formas se nos ha querido presentar como identificada con los postulados
básicos de la misma democracia cuando no debe ser así. Es lógico comprender que sucediera ya que el largo
periodo de dictadura precedente había hecho un mito de centralismo a ultranza.
Pero más allá de los mitos y de los momentos políticos concretos y ya desde la perspectiva del transcurso de
los años, es forzoso que digamos que centralización y descentralización son solamente técnicas organizatorias
estructurales, fórmulas de organización de la convivencia colectiva cuya validez no tiene que ser juzgada en
función de las circunstancias de cada momento histórico concreto.
En este sentido debemos recordar que en los comienzos de la Edad Contemporánea fue precisamente el
centralismo la gran palanca revolucionaria que permitió liquidar la herencia del complejo sistema de
privilegios y jerarquías del Antiguo Régimen y convirtió en ciudadanos soberanos a los antiguos vasallos.
Pero cumplido este Servicio Histórico, la centralización se agota y empieza a mostrar todas sus disfunciones
con lo que el péndulo de la historia empieza a moverse hacia el sentido contrario, hacia la hora de la
descentralización y ello en toda Europa: así el Reino Unido en 1717 a través del pacto formal llamado "Act of
Settlement", Bélgica en su reforma constitucional de 1.968−71, Italia con su Constitución de 1.948 etc.
Y nuestra Constitución de l.978 se incorpora a esta tendencia europea aunque con algunos años de obligado
retraso.
La Constitución Española consagra tres grandes principios sobre los que apoya la nueva estructuración del
Estado, que son los principios de UNIDAD, AUTONOMIA y SOLIDARIDAD.
"El principio de unidad" subyace a lo largo de todo el texto constitucional. "Un solo estado" dicen los arts. 1,
2.
"Una sola soberanía que reside en el pueblo" dice el art. 1.2.
"Una sola nacionalidad" predica el art. 11.
"Un mismo status jurídico para todos los españoles" indica el art. 14 etc.
Es decir un marco unitario dentro del cual opera el derecho a la autonomía de las distintas nacionalidades y
regiones del Estado que se expresa en los correspondientes Estatutos que constituyen Ley del Estado y que
son la Norma Institucional Básica de cada Comunidad Autónoma que constituyen piezas de un mismo
mosaico que, que trabados por el principio de solidaridad, forman el Estado.
"El Principio de Autonomía": No obstante una crítica si debemos hacer a la fórmula que la Constitución
adoptó para llegar a la Autonomía: Y es que el texto constitucional de una forma sutil estableció dos tipos de
Comunidades Autonómicas, señaló dos niveles diferentes y distintos que se debían alcanzar de forma sucesiva
como si se quisiera poner a prueba la sinceridad y solidez de los sentimientos autonomistas de ciertas
regiones. Alcanzada una primera etapa, a iniciativa de las Diputaciones y 2/3 de los municipios, se conseguían
unas determinadas cotas de autonomía y tras cinco años, mediante la reforma de sus Estatutos, podían ir
alcanzando mayores niveles de competencias.
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Ello ponía en evidencia algo que la Constitución no había querido señalar de modo explicito y directo y era
que había tres comunidades históricas: Cataluña, País Vasco y Galicia a las que se consideraba de "Primera
División", con una verdadera sustancia política y para las que se señalaba un tratamiento especial y después el
resto, la "segunda división" que se moverían en un nivel de simple descentralización administrativa como
forma de constituir un Estado Regional para no llamarlo federal, cuando precisamente el Estado Regional
había sido una invención de nuestra constitución de 1.931, una verdadera aportación a la ciencia política que
había sido adoptada con fortuna en Italia, Bélgica y el Reino Unido.
Y finalmente "El principio de solidaridad" señalando la Constitución en sus arts. 150 y 158 que el Estado es
garante del principio de solidaridad mediante técnicas de equilibrio tales como las leyes estatales
armonizadoras, el Fondo de Compensación de Desequilibrios Territoriales y con el señalamiento de los
límites competenciales concretos de las materias regionales.
Una vez sentada la nueva estructuración territorial que la Constitución hace del Estado, podemos
introducirnos en el lugar que la Administración y el Derecho Administrativo ocupan en la Constitución.
II.−EL LUGAR DE LA ADMINISTRACION EN EL MARCO DE LA CONSTITUCION. La constitución
dedica el título IV al Gobierno y a la Administración y de forma inmediata nos aparecen dos artículos que
merecen especial atención: El art. 97 y el art. 103.1.
Según el art. 97: EL GOBIERNO DIRIGE LA POLITICA INTERIOR Y EXTERIOR, LA
ADMINISTRACION CIVIL Y MILITAR Y LA DEFENSA DEL ESTADO. EJERCE LA FUNCION
EJECUTIVA Y LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE ACUERDO CON LA CONSTITUCION Y LAS
LEYES.
El art. 103.1. dice: LA ADMINISTRACION PUBLICA SIRVE CON OBJETIVIDAD LOS INTERESES
GENERALES Y ACTUA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA, JERARQUIA,
DEDESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACION Y COORDINACION CON SOMETIMIENTO
PLENO A LA LEY Y AL DERECHO.
Estos dos preceptos se inscriben en una línea de concepción del Estado de signo liberal que parte de la
distinción entre sociedad civil y sociedad política y sobre esto quiero llamaros la atención puesto que es un
dato que, como más adelante veremos, nos puede ser muy útil para entender las grandes disfunciones que en
la actualidad se producen en nuestro país, en relación con el deficiente funcionamiento de las
Administraciones Públicas.
Efectivamente, esta concepción que siguen fielmente los arts. citados, parte de distinguir una sociedad hecha
de particularismos y de intereses singulares y concretos: La que llama Sociedad Civil. Y otra sociedad a la que
llama Política que está en una posición de supremacía ya que se supone que opera la síntesis de aquellos
intereses particulares para enmarcarlos dentro de las líneas que va a definir como el interés general y el bien
común. O sea, que es la Sociedad Política la que se supone que nos debe decir cuál es ese BIEN COMUN.
A simple vista puede parecer un planteamiento correcto, pero debemos apresurarnos a decir que es incorrecto,
por cuanto a ésta concepción le es esencial un requisito: EL DE LA NEUTRALIDAD MÁS ABSOLUTA
DEL APARATO DEL ESTADO.
Y como necesita esa base, se sitúa al servicio de esa neutralidad una idea polémica que, para mí, constituye
una auténtica ficción que es la de distinguir lo POLITICO DE LO ADMINISTRATIVO.
SE DICE: Hay una tarea primaria de dirección que se confía al Gobierno, el cual extrae su legitimidad de las
Urnas. Y hay otras tareas secundarias para preparar las decisiones políticas y ejecutarlas que llamo
Administración y de la que digo que es neutral, objetiva, eficaz, descentralizada, desconcentrada coordinada y
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que solamente se somete a la Ley y al Derecho.
Todo está en apariencia perfecto. Pero a renglón seguido de haber dicho todo esto la Constitución, tras haber
proclamado que la Administración se somete solo a la Ley y al Derecho, llega al art. 97 y dice: EL
GOBIERNO DIRIGE LA ADMINISTRACION.
¿Pero puede predicarse de cada uno de los diversos gobiernos que son los que dirigen la administración, que
sean realmente objetivos como para poder señalar en cada instante cual sea el bien común?.
Porque si esta hipótesis no tiene lugar, el resto del planteamiento cae por su base.
Claro está. El problema de esta concepción es: ¿ cómo puede ser capaz un gobierno que dirige a la
administración como Sociedad Política, preservar a la Administración de procesos politizadores, para
mantenerla apartada de luchas políticas que cierren el paso a actuaciones partidistas que lleguen a convertir el
aparato administrativo en un instrumento al servicio del partido que esté en el poder en cada momento?.
¿Y para evitar también lo contrario, es decir, que la administración no se convierta en posición y resistencia al
gobierno o a otro posible futuro gobierno, suplantando ese aparato administrativo a la voluntad del electorado,
a través de unos agentes que carecen de toda legitimidad y representación ya que su tarea es únicamente
profesional y técnica?.
Los puntos débiles de este planteamiento constitucional son muchos ya que no existe una posibilidad seria de
distinguir netamente lo político de lo administrativo ni en el plano funcional ni en el orgánico. Toda decisión
administrativa tiene unas consecuencias políticas. Es por ello una ficción que se proclame una neutralidad
inexistente.
La redacción de los artículos citados es muy desafortunada. El art. 103 concretamente olvida caracterizar
desde un punto de vista jurídico a la Administración, que, ante todo, es organización. Organización
vertebrada, cohesionada y jerárquica. El principio de la Jerarquía es fundamental y así debería haberlo
subrayado el articulo constitucional. Leyes anteriores a la Constitución, hoy vigentes, como la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin embargo, en su art. 1º comienzan afirmando tal
principio: ...LA ADMINISTRACION DEL ESTADO CONSTITUIDA POR ORGANOS
JERARQUICAMENTE ORDENADOS... nos dice la citad ley, lo cuál es técnicamente más perfecto, pero de
lo que la Constitución huyó, quizás por prejuicios antiautoritarios, cuando el principio de jerarquía no es
autoritarismo sino una técnica organizatoria materialmente imprescindible para mantener en pie cualquier
organización. Además de ser postulado sustancial para mantener el principio de responsabilidad. Por ello es
inexplicable que se haya omitido este principio, cuando la misma Constitución lo señala para los Municipios y
las Provincias en sus arts. 140 y 141.
También se ha omitido de forma inexplicable recoger la personalidad jurídica de la Administración del Estado
y tal dato debería haber sido obligado, ya que la Administración es el único centro de imputación de los
derechos y deberes del Estado resultantes de sus relaciones con los ciudadanos.
TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El derecho administrativo, a
partir de la década de los años 50 y a pesar del marco político general de España, podemos decir que fue
quizás una de las ramas del derecho que más avances experimentó.
Podemos afirmar que el Derecho Administrativo llevó al derecho positivo formulaciones teóricas que estaban
en línea con lo más adelantado y progresista del horizonte europeo de aquel entonces.
Como ejemplo podemos citar que la Ley de Expropiación Forzosa de 1.954 asentaba algo tan importante
como la responsabilidad patrimonial de la Administración garantizando a todas las personas una cobertura
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frente a los daños que pudieran inferirle los servicios públicos, ya mediara o no culpa o negligencia. La Ley
de la Jurisdicción Contencioso−Administrativa que es de 1.956 supuso un gran avance en el control judicial
de los poderes públicos, que antes estaban inmunes a toda fiscalización judicial, permitiendo que cualquier
persona que se considerase perjudicada por un acto de cualquier administración pudiese acudir a los
tribunales. Y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 puso a punto una disciplina formal a la que
todas las administraciones debían ajustarse en sus decisiones.
Todas estas leyes están aún vigentes y son técnicamente muy afortunadas.
La Constitución no ha tenido por ello que inventar nada en este terreno sino que se ha limitado a afianzar las
conquistas alcanzadas. Así el art. 106 recoge la responsabilidad patrimonial que ya existía desde 1.954. Y el
art. 103 reafirma la posición que desde 1.956 mantenía la Ley de la Jurisdicción Contencioso−Admva. Sobre
el sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho.
El art. 103 recoge el principio de eficacia que ya estaba en el texto de la Ley de Procedimiento Admvo.
conjugándolo con los principios de publicidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica.
Como reacción frente a actitudes jurisprudenciales que podríamos calificar de "duras" sanciona en el art. 9.3
la irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
En el art. 105 consagra el principio de audiencia al interesado.
El art. 105.b introduce los principios de publicidad y transparencia.
En definitiva la Constitución de 1.978 se mantiene en una línea convencional de limitarse a recoger principios
ya existentes en el derecho administrativo español anterior, que, (como ya se ha dicho) fue una de las ramas
del derecho más progresistas e innovadoras durante el periodo de dictadura anterior a la Constitución quizás
por tratarse de un derecho eminentemente técnico y más alejado de connotaciones políticas que otros sectores
del Derecho.
III.−CONSTITUCION Y ADMINISTRACION LOCAL.
De entrada un comentario al tratamiento constitucional de la Admón. local: La Constitución reconoce
indiscriminadamente como administraciones públicas a todos los municipios. En España existen más de 8.000
municipios. De ellos más del 90% no superan los 2.000 habitantes, y solo existen 263 con más de 20.000
habitantes.
Ya este dato nos hace aparecer como notorio que la mayor parte de los municipios españoles carece de medios
humanos, económicos y materiales para soportar la adecuada prestación de los mínimos servicios públicos a
sus ciudadanos.
Ello se debe a que nuestra constitución adoptó en 1.978 el principio romántico impuesto seguramente por las
circunstancias políticas de esa época, de mantener a toda costa el municipalismo, cuando, quizás, lo más
correcto hubiese sido no liquidar sin más la realidad municipal, pero si permitir a los municipios sin base para
ello, que no tuviesen las responsabilidades y obligaciones de la prestación de servicios en muchos casos
imposibles.
Podía habérseles mantenido como instancias representativas de intereses y aspiraciones legítimas, pero
otorgando la prestación de los servicios en favor de instancias comunitarias supramunicipales de mayor
potencialidad como las comarcas o las mancomunidades.
Sin embargo, y es obligado reconocerlo, la corriente existente es precisamente en nuestro país la contraria, la
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de la disgregación, la separación y la autonomía de entidades que en muchas ocasiones carecen de los medios
indispensables para una ordenada prestación de servicios y para una real operatividad.
Los pocos intentos que han existido desde las instancias de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo
comarcalizaciones se han encontrado con la resistencia de los municipios totalmente reacios a dejar en favor
de tales instancias ni una sola de sus competencias y totalmente celosos de conservar no ya solo su identidad,
que no se cuestiona con la comarcalización, sino en no perder de sus potestades legales ni un ápice.
Sentada esta realidad, debemos decir que el art. 140 de la Constitución garantiza la autonomía de los
municipios y su personalidad jurídica plena, indicando que su gobierno y administración corresponde a los
Ayuntamientos integrados por los Alcaldes y los concejales señalando el régimen de elección de unos y otros.
En el art. 142 se indica que las Haciendas Locales dispondrán de los medios suficientes para el desempeño de
las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas.
Y eso es todo. De un total de 169 artículos, 4 disposiciones adicionales, 9 transitorias, 1 derogatoria y 1 final
que la Constitución tiene, sólo se dedican a la Administración Local, de los artículos citados, el 140, 141 y el
142.
A primera vista ello nos lleva a una impresión de escasez. Algo tan importante como son más de 8.000
municipios, cuando todos absolutamente todos los españoles vivimos en el ámbito territorial de algún
municipio, y sólo tres artículos para ellos.
No obstante esa impresión es errónea, por una razón fundamental lo que significa la
CONSTITUCIONALIZACION DE UNA MATERIA.
La Constitución, como norma suprema, cúspide de la pirámide normativa, tiene varios significados: Uno de
carácter extrajurídico como "humus" o tierra fértil donde enraízan las normas jurídicas, otro como marco
definidor de las mutuas relaciones entre los órganos que engranan los poderes del Estado y por último el que
aquí me interesa destacar como el de significar unos límites, unas vallas o verjas que el poder constituyente
pone al propio Parlamento, a las Leyes que en el futuro el Parlamento pudiese adoptar. De tal manera que el
Parlamento como Poder Legislativo solamente puede hacer aquello que esté dentro de los límites fijados en la
Constitución.
En tal sentido no es exagerado afirmar que constitucionalizar una determinada materia supone un cierto recelo
del Poder constituyente hacia el Legislativo, para evitar a la materia objeto de constitucionalización los
peligros que pudieran venirle del citado Poder. Así se evita que una ley formal emanada del Parlamento
pudiera suprimir o negar las cualidades constitucionalmente predicadas de la Administración Local y ello
incluso con la total unanimidad de todos los diputados y senadores ya que se precisaría primero una
modificación de la Constitución y ello es algo realmente complejo y difícil.
Viene a ser por tanto la constitucionalización una especie de fortísima Póliza de Seguros para las materias
constitucionalmente protegidas.
Otra consideración previa necesaria antes de profundizar en la organización y funcionamiento de los
Ayuntamientos es que la doctrina jurídica tanto española como europea ha venido históricamente
considerando al municipio y a su personificación jurídica: El Ayuntamiento como el núcleo de la
Administración Local, dicho en expresión muy gráfica el "Patrón oro" de la Administración Local. Todas las
demás entidades que integran la esfera local son siempre o inframunicipales o supramunicipales pero con el
municipio como principal protagonista y definitivo punto de referencia.
Previamente también debe adelantarse que antes de la Constitución, la Planta, por así decirlo, de las
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Administraciones Territoriales era la Administración del Estado, las Diputaciones Provinciales y el
Ayuntamiento y es obvio decir que la primera de ellas tenía una relación de tutela sobre las otras dos. Tras la
Constitución, el Estado no es superior jerárquico de los Ayuntamientos ni tan siquiera conserva relación de
tutela administrativa, quedando el control de la Administración Local solamente en manos de los Tribunales
de Justicia. Igualmente la Constitución ha modificado la Planta de las Administraciones Territoriales que han
pasado a ser cinco:
1. La Admón. del Estado.
2. La Admón. de las Comunidades Autónomas.
3. La administración de la Provincia.
4. Los Ayuntamientos.
5. Las Agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, es decir: Las Comarcas.
Por tanto, el tratamiento constitucional de la Administración Local, desde el punto de vista cuantitativo, no
supone ningún problema, realmente bastan uno o dos artículos para que la materia, como antes hemos visto,
haya quedado protegida constitucionalmente, pero desde el punto de vista cualitativo no se puede decir lo
mismo.
El tratamiento Constitucional de la Admón. Local puede calificarse de impreciso, vacilante e insuficiente.
Es impreciso y vacilante, por ejemplo, al señalar el art. 140 que los Alcaldes serán elegidos por los concejales
o los vecinos ya que significa un titubeo entre la concepción de Alcalde−fuerte presidencialista propia del
sistema norteamericano o el predominio colegial con alcalde débil, más propio de los sistemas europeos. Pero
además nada dice sobre si la elección puede recaer en un concejal o en cualquier vecino. Ello ha venido
posteriormente a ser parcialmente arreglado por las Leyes básicas o por legislación ordinaria, pero lo
importante es que la Constitución no lo ha precisado.
Igualmente impreciso y vacilante es el párrafo que se refiere a las provincias, cuando señala que su gobierno o
administración estará encomendado a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. Esa
expresión parece querer referirse a los Cabildos Insulares, pero mejor hubiese sido, si ese era el propósito, que
se hubiese dicho claramente porque de no hacerse así queda en el aire la posibilidad de una extraña especie de
entes administrativos territoriales de dimensiones provinciales y que no son las Diputaciones.
También impreciso es el art. 141 al referirse a las Haciendas Locales al indicar que deberán disponer de
medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuya, que al silenciar cuales puedan
ser esas funciones lo que hace en realidad es desconstitucionalizarlas al remitirse a Ley de Bases o Ley
Ordinaria con lo que se pudiera llegar hipotéticamente a que la Ley señalase que la función del Ayuntamiento
es por decirlo en términos cómicos: señalizar calles y colocar macetas, tal determinación a priori no podría
tacharse de inconstitucional y por tanto el dinero que se asignase a las Administraciones Locales, al ser esa su
función legal, llegaría en consonancia con ella y sería lógicamente escasisimo. Por supuesto esta hipótesis está
a título de ejemplo, como reducción al absurdo, ya que difícilmente nunca se daría, pero nos sirve para
observar la imprecisión del tratamiento constitucional a la Administración Local cualitativamente hablando.
Y si lo vemos desde la perspectiva de la insuficiencia en el tratamiento podemos observar como la
Constitución nada dice de la responsabilidad de los órganos ejecutivos de la admón. Local frente a los
representativos, ni alude a la potestad normativa ni menciona a la función pública local ni alude a las
Asociaciones de Vecinos ni clarifica las relaciones de las Comunidades Autonómicas con los Ayuntamientos
etc. etc. muchas materias que quedan en la incertidumbre y que si se hubiesen tratado constitucionalmente en
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lugar de a través de leyes ordinarias hubiesen significado un reforzamiento claro y totalmente lógico de los
municipios dentro de la organización territorial del Estado.
Puede afirmarse ante ello que la Administración Local ha venido siendo una gran desconocida no solo para
los propios habitantes de nuestros pueblos y ciudades sino para la propia clase política que ha visto el
gobierno de nuestros pueblos desde perspectivas lejanas y confusas. La propia administración del Estado ha
venido tradicionalmente mirando con desdén y recelo a las Administraciones Locales y lo que piadosamente
ellos mismos se autocalifican como "cuellos de botella ineludibles", "congestión de tareas" o "insuficiencia de
medios" lo califican cuando se refieren a los Ayuntamientos como "malversación, corrupción o deficiente
formación de los funcionarios locales" y de forma farisaica se ha pretendido asesorar o inspeccionar a los
Ayuntamientos para ayudarles "entre comillas" llegando hasta situaciones verdaderamente humillantes,
sofocantes o cómicas.
Afortunadamente han sido tiempos pasados que van quedando ya en el olvido ante el gran protagonismo que
cada día va adquiriendo la Administración Local, al darse cuenta los ciudadanos de que lo primero de lo que
ante todo deben preocuparse es por el gobierno de su ciudad y ello ha quedado de manifiesto también ante la
creciente importancia que cada vez más se ha dado por el Gobierno de la nación y por todos los partidos
políticos a las elecciones locales y a sus resultados pasándose de un clima claramente antimunicipalista a lo
contrario y me atrevería a decir que en ciertos casos aún más importante en su conjunto que las
administraciones autonómicas.
Tras un largo periodo que abarcó desde la aprobación de la Constitución en 1.978 hasta 1.985, en el que hubo
multitud de normas dispersas y confusas reguladoras de las Administraciones Locales, aparece en dicho año
1.985 la Ley 7/85, Reguladora del Régimen Local, Ley de Bases, es decir, Ley superior a las leyes ordinarias
por tratarse de ley que sienta las Bases fundamentales de la Regulación del Régimen Local y que
posteriormente ha venido siendo desarrollada a través del Real Decreto Legislativo 781/86 y diversos
reglamentos y leyes que van completando cada vez más el panorama legislativo de la Admón. Local a partir
de la Constitución.
Es evidente la imposibilidad de un tratamiento detenido de lo dispuesto en esta normativa acerca del régimen
organizativo y el funcionamiento de las entidades locales, por lo que únicamente voy a esbozaros ligeramente
lo que considero de mayor interés, y si queréis, en el coloquio, podemos puntualizar con mayor detalle
cualquier aspecto que os pudiera interesar.
Digamos que un Ayuntamiento se organiza fundamentalmente sobre la base de tres órganos unipersonales y
tres órganos colegiados.
Los órganos unipersonales son:
El Alcalde.
Los Tenientes de Alcalde.
Los Concejales.
Los colegiados son:
El Pleno.
La Comisión de Gobierno.
Los denominados Órganos Complementarios.
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El Alcalde.− Es el presidente de la Corporación. Es elegido por los concejales de entre ellos según una
fórmula que recoge la legislación electoral y que consiste fundamentalmente en que son candidatos los cabeza
de lista de las diferentes candidaturas que han obtenido algún puesto de concejal, siendo el Alcalde el que
obtenga la mayoría y si ninguno la obtiene queda proclamado el número uno de la lista mas votada y en caso
de empate (algo muy difícil) se decide por sorteo. Puede ser destituido a través de la Moción de censura que
han de presentar por escrito en el registro del Ayuntamiento los concejales incluyendo el nombre del
candidato propuesto que queda proclamado Alcalde si es votada afirmativamente por la mayoría absoluta del
número legal de miembros que componen la corporación en votación secreta. La ley prohíbe que los
miembros de la Corporación puedan suscribir mas de una moción de censura durante su mandato.
Las atribuciones que la ley da a los Alcaldes son realmente las más importantes para la vida cotidiana de la
ciudad, así ostenta, entre otras muchas, las de dirigir el gobierno y la Administración municipal, representar al
Ayuntamiento, convocar y presidir las sesiones del Pleno y la Comisión de Gobierno, dirigir los servicios y
obras municipales, dictar bandos, disponer gastos dentro de unos límites, desempeñar la jefatura superior del
personal de la Corporación, desempeñar la jefatura de policía local, ejercitar acciones judiciales y
administrativas, sancionar las faltas, contratar personal obras y servicios, otorgar licencias de obras, las
aperturas de establecimientos y otras etc. etc.
Los Tenientes de Alcalde.− Son concejales a los cuales el alcalde designa para que le sustituyan en los casos
de ausencia, vacante o enfermedad y su designación es libre y directa del Alcalde, el cual puede también
cesarlos en cualquier momento. Su número viene limitado al tener que ser elegidos entre los miembros de la
Comisión de Gobierno, la cual a su vez, está formada por un tercio de los miembros del Pleno.
Así en AAAAAAAA el Pleno está formado por 21 miembros, la Comisión de Gobierno por el tercio de 21, o
sea, 7 y por ello el número de Tenientes de Alcalde no puede superar a 7. En los casos antes mencionados
sustituyen al Alcalde adquiriendo las facultades del Alcalde accidentalmente y la sustitución se efectúa por el
orden de nombramiento, es decir, a falta del Alcalde, ocupa la Alcaldía el primer teniente de alcalde, a falta de
éste el segundo y así sucesivamente hasta el último teniente de Alcalde.
Los Tenientes de Alcalde también ostentan las facultades que el Alcalde les delega para dirigir determinadas
áreas del gobierno municipal, marcando la ley las facultades que el Alcalde puede delegar y cuales son no
delegables, que normalmente son las de mayor importancia y responsabilidad tales como la dirección del
gobierno municipal, presidir las sesiones del Pleno, dictar los bandos, desempeñar la jefatura de personal,
ejercitar acciones judiciales y administrativas etc..
Los Concejales.− Elegidos en sufragio universal integran la Corporación y en AAAAAAAA son veintiuno.
El Pleno.− Está formado por la totalidad de los concejales del Ayuntamiento, siendo el Alcalde su presidente.
La misión del Pleno es fundamentalmente la de fiscalizar y vigilar a todos los restantes órganos de gobierno y
adoptar acuerdos en algunas grandes materias que por su importancia para el municipio la Ley le reserva,
prohibiéndolas al Alcalde o Comisión de Gobierno.
Estas grandes materias son fundamentalmente cuestiones tales como la creación o supresión del municipio y
la alteración de su término municipal, la alteración del nombre o la capitalidad del municipio, creación o
modificación o disolución de mancomunidades, cesiones de bienes, concesiones administrativas de bienes o
servicios, aprobación del presupuesto o de operaciones financieras, imposición de tributos, aprobación de
planos urbanísticos separación del servicio de funcionarios, enajenación o alteración de la calificación jurídica
de los bienes etc.
Se reúnen en sesiones ordinarias que son aquellas que están prefijadas de antemano y que por ley han de ser al
menos una vez al mes. En AAAAAAAA se reúne el último viernes de cada mes natural. Se puede reunir en
sesión extraordinaria que es aquella que es convocada fuera de los días prefijados para las ordinarias, bien a
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convocatoria del Alcalde o por éste a petición de al menos una cuarta parte de los miembros que componen la
corporación, normalmente para tratar asuntos que van surgiendo y que no pueden esperar al Pleno ordinario
trimestral. Ha de convocarse con al menos dos días de antelación. Y finalmente en sesiones extraordinarias y
urgentes para tratar asuntos de tal carácter de urgencia que no permite ni siquiera guardar los dos días entre la
convocatoria y la sesión, pudiéndose por tanto convocar con solo horas de antelación y con el único requisito
de que se notifique a todos los concejales. En estos casos es obligatorio incluir como punto primero del orden
del día el pronunciamiento del Pleno sobre la urgencia de tal manera que en el caso de que no la apruebe el
Pleno ha de levantarse sin poderse tratar los asuntos para los cuales fue convocado. Si se estima la urgencia se
procede a tratar el orden del día.
La Comisión de Gobierno.− Ha de existir obligatoriamente en los municipios de mas de 5.000 habitantes y
voluntariamente puede ser creada en los de menor número de habitantes. La preside el Alcalde y la componen
un tercio de los miembros del Pleno. Por tanto en AAAAAAAA la integran siete concejales y el Alcalde
como Presidente. Su misión es, en principio, de simple colaboración con el Alcalde, ya que legalmente
aparece configurada como vacía de competencias.
No obstante si así lo decide el Alcalde y lo acuerda el Pleno, puede convertirse la Comisión de Gobierno no
en simple órgano colegiado de asesoramiento al Alcalde sino en órgano decisorio con competencias. Esto se
consigue a través de la delegación de competencias en favor de la Comisión de Gobierno, tanto por parte del
Pleno como del Alcalde, de entre las que la Ley califica como delegables. De esta forma la Comisión de
Gobierno adquiere una importancia real muy grande, pues al ser su nombramiento competencia de la Alcaldía,
siempre estará formada por los miembros pertenecientes al partido mayoritario o bien por los miembros de los
partidos que formen la coalición del gobierno, con lo cual es lo normal que al ostentar la mayoría en el Pleno,
se efectúe en favor de la Comisión de Gobierno la delegación dé absolutamente todas las competencias que
son delegables por la Ley y en cuanto al Alcalde, sucede exactamente igual y delega en favor de la Comisión
de Gobierno todas sus competencias delegables, con lo que a la postre es la Comisión de Gobierno el órgano
que adopta el mayor número de acuerdos y los de mayor importancia cotidiana para el ciudadano: las licencias
de obras, las contrataciones de obras, servicios y suministros, las licencias de ocupación de nichos y zanjas en
el cementerio, las devoluciones de fianzas, las autorizaciones para cocheras etc. etc. es decir los temas que
realmente afectan a los que habitamos en los municipios aunque no sean los de mayor trascendencia
comunitaria desde el punto de vista jurídico, como pueden tener los asuntos de competencia del Pleno, que se
adoptan muy diferidos en el tiempo y por tanto son eminentemente mediatos.
Otros Órganos Colegiados Complementarios.− Y por último nos quedan los que hemos denominado otros
órganos colegiados complementarios. Con esta expresión nos referimos a las Comisiones Informativas que
son comisiones cuya creación es voluntaria por el Pleno, pero que una vez creadas deben ser oídas en todos
los asuntos que van a ser tratados en los Plenos, con antelación a la celebración de los mismos. Están
compuestas por el presidente que es el Alcalde o bien un miembro corporativo elegido en el seno de la
Comisión y por representantes de todos los grupos políticos que forman el Ayuntamiento, elegidos en la
misma proporción que ostentan la representación plenaria. Se suelen crear varias, cada una para las grandes
áreas en que se divide el gobierno municipal, así lo más frecuente es que existan las Comisiones Informativas
de Hacienda, de Obras y Urbanismo, de Patrimonio, de Personal y Régimen Interior, de Bienestar Social, etc.
etc. Estas Comisiones se suelen mantener durante toda la duración del mandato de la Corporación con carácter
permanente. También puede crearse siguiendo el mismo esquema, comisiones informativas especiales y
temporales para el informe y estudio de algún asunto o tema concreto. Estas comisiones desaparecen una vez
cumplido su objetivo.
SERVICIOS QUE HAN DE PRESTAR LOS MUNICIPIOS.−
Todos los municipios tienen que prestar los servicios de alumbrado, cementerio, recogida de basuras, limpieza
de las vías públicas, abastecimiento de aguas potables, alcantarillados, pavimentación, parques y jardines,
biblioteca pública y mercados.
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Los mayores de 20.000 habitantes, además de los que he indicado tienen que prestar los servicios de
protección civil, servicios sociales, extinción de incendios, instalaciones deportivas y matadero. Y los de más
de 50.000 habitantes, además tienen que prestar los de transporte urbano de viajeros y protección del medio
ambiente.
FUNCIONAMIENTO DE LOS ORGANOS DE GOBIERNO.−
Como antes señalamos, el Pleno se puede reunir en sesión ordinaria por lo menos una vez al trimestre, en
sesión extraordinaria a convocatoria del Alcalde o de la cuarta parte de los concejales y en sesión
extraordinaria y urgente para tratar asuntos de tal carácter.
Toda sesión empieza con la aprobación del acta de la sesión anterior. Luego los asuntos se estudian siguiendo
normalmente el orden del día donde aparecen ordenados y numerados, leyéndose las propuestas y los
antecedentes obrantes en el expediente así como el dictamen que haya emitido la comisión informativa
correspondiente. Si ningún portavoz pide la palabra y nadie manifiesta nada en contra de la propuesta, es
decir, con el mero silencio, se entiende aprobada la propuesta.
Si se desean efectuar intervenciones, el Alcalde concede el uso de la palabra a los diferentes portavoces de los
grupos políticos empezando por los de menor representación y terminando por los mayoritarios. Puede
concederse un segundo turno de intervenciones si así se pide y también intervenciones puntuales de los
portavoces o concejales para turnos de réplicas o duplicas así como para alusiones o asuntos de orden.
Si el Alcalde, tras los dos turnos mínimos obligatorios por la Ley, considera el asunto suficientemente
debatido, puede disponer que se pase a la votación, durante la cual ya no se pueden admitir intervenciones o
interrupciones de ningún tipo. La votación puede ser secreta mediante papeleta o bola insaculada si así se
decide o cuando se trate de elección de cargos o de asuntos que afectan al honor o intimidad de los miembros
corporativos y también pueden ser nominativas, que son cuando se va citando el nombre de cada uno de los
concejales y responde afirmativa, negativa o absteniéndose y ordinarias que son las celebradas a mano alzada
o bien mediante signos o palabras que expresen la intención de voto de cada concejal, en cuyo caso no se
especifican los nombres sino solo se recoge el resultado numérico de la votación. En los Plenos ordinarios el
orden del día termina con ruegos y preguntas en cuyo transcurso los portavoces pueden plantear por escrito u
oralmente las preguntas que estimen convenientes o efectuar ruegos. El preguntado puede contestar en el acto
o bien aplazar la contestación a siguiente sesión si no dispone de los datos necesarios para contestar.
De cada sesión se levanta acta por el Secretario, donde se reflejan los asistentes y los que faltan, el lugar, día y
hora de celebración, el tipo de sesión de que se trata, quien preside, la asistencia del Interventor y las
intervenciones habidas en cada punto con el resumen del sentido de cada una de ellas y los hechos acaecidos
de importancia a su juicio así como el resultado de las votaciones y el sentido del Acuerdo. Al ostentar la
cualidad de la fe pública administrativa no se puede celebrar sesión de órgano alguno municipal sin la
asistencia del Secretario o persona que legalmente la sustituya.
PERSONAL DE LA CORPORACION.−
El personal al servicio del Ayuntamiento se puede dividir básicamente en tres grandes apartados:
−FUNCIONARIOS
−PERSONAL LABORAL
−PERSONAL DE CONFIANZA
El personal de confianza es designado libremente por el Alcalde de entre las personas que por ostentar su
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confianza quiere integrar en su gabinete de asesores o colaboradores y para acceder a estos puestos no se
necesita superar ningún tipo de prueba ni contar con titulación alguna, ya que se trata de cargos de
responsabilidad e implicación política. Tales puestos cesan cuando cesa el político que les nombró. Con ello la
Ley pretende asegurarse que no puedan consolidar ninguna clase de puesto de trabajo o cargo.
El personal laboral es el contratado por el Ayuntamiento mediante alguno de los diferentes contratos de
trabajo que prevé la vigente legislación laboral. Pueden tener carácter indefinido o temporal o bien estar
dirigidos para obra o servicio determinado o para fomento de empleo o formación. Los indefinidos pasan a
integrar la plantilla laboral del Ayuntamiento, el cual desde este ámbito ostenta la misma cualidad de empresa
que cualquier sociedad privada. Normalmente este tipo de personal se encarga de tareas manuales o especiales
más que de tareas administrativas.
Y finalmente los funcionarios que son las personas nombradas mediante disposición legal o a través de
oposición o concurso y quedan unidas a la administración mediante una relación estatutaria de derecho
administrativo no laboral. Se integran en las correspondientes plantillas y perciben sus sueldos con cargo al
presupuesto y desempeñan las funciones que la Ley reserva a los funcionarios.
Dentro de los funcionarios se pueden hacer dos grandes grupos: Por un lado los funcionarios con Habilitación
de Carácter Nacional que son el Interventor, el Tesorero y el Secretario, que son seleccionados y nombrados
por el Ministerio para las Administraciones Públicas, del cual dependen aunque sirvan a las Corporaciones
Locales, y por otro lado todos los restantes funcionarios de la Corporación de la cual dependen a todos los
efectos.
Dentro de estos últimos existen dos grandes escalas denominadas de Administración General y de
Administración Especial. Dentro de la Administración General existen los Técnicos, los Administrativos, los
Auxiliares y los Subalternos. Dentro de la Administración Especial se encuentran las Escalas técnica, superior
y media, la de oficios, es decir carpinteros, albañiles etc. y las de policía local y extinción de incendios.
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