“Los Dispositivos Culturales Informales en la Administración Pública

LOS DISPOSITIVOS CULTURALES INFORMALES EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ARGENTINA
Patricia Catoira1
Rosario, Septiembre 2008
1
Becaria Centro de Investigaciones en Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas,
Universidad de Buenos Aires
Introducción
La administración pública está asociada a una imagen popularizada
que evoca la inefic iencia y la improductividad institucional. Imagen
que por supuesto tiene correspondencias concretas con el
funcionamiento del aparato estatal, con modalidades y graduaciones
diferentes.
Sin ir más lejos, cuando nos aproximamos desde el sentido común a
pensar qué es aquello que distingue a una organización pública de
otra cualquiera, rápidamente nos sobrevuela la idea de burocracia,
en el sentido peyorativo del término , que alude a la lentitud, la
pesadez, la rutina, la complicación de los procedimientos, e l exceso
de personal, la corrupción y el clientelismo político, la inadaptación
de los organismos burocráticos a las exigencias que deberían
satisfacer, las frustraciones consiguientes de sus empleados y el
padecimientos de quienes deben utilizar sus servi cios (Crozier
1974, Oszlak 1979).
La idea de mejorar la calidad de la gestión pública ha tenido mucho
impulso en los últimos tiempos y ha sido debatida tanto en el
ámbito científico como político y social. En el campo científico
existe una amplia literatur a que se ha dedicado a problematizar el
tema, poniendo en el centro de los debates la cuestión de la
capacidad del Estado y la necesidad de una reforma de la gestión
estatal, de una reconfiguración del aparato institucional sobre
nuevas bases ( Martinez Nog ueira 2002; Bozzo et. al 1999, Estevez
2001, Estevez - Blutman 2004, Oszlak 2002, Thwaites Rey 2002,
Paramio 2002) El Estado debe desarrollar recursos y optimizar sus
instrumentos,
de
modo
tal,
de
aumentar
su
capacidad
organizacional.
Los propios objetivos y argumentos de las reformas del Estado se
hacen eco de estas visiones y ofrecen diagnósticos que destacan el
desarrollo patológico del sector público. Asistimos desde finales de
los años ochenta, poco menos de veinte años, a dos procesos de
reforma y un plan de modernización (ahora devenido en “proyecto
de modernización”) de la gestión pública estatal y sus resultados
son dispares, pero mayormente, deficitarios. Estas reformas, con un
discurso modernizante, apuntaron a dotar al Estado de eficiencia y
agilidad burocrática dentro de un contexto de legitimidad
democrática.
Es así como e n el marco de un fuerte cuestionamiento a la
administración como institución eficaz y proveedora de servicios
que satisfagan las necesidades de los ciudadanos, la modernizació n
del Estado se asocia entonces, con la necesidad de transformar un
Estado rígido, burocrático e ineficiente, que no atiende las
necesidades de la sociedad, en un Estado “ágil” que modifica
estructuras e incorpora nuevas tecnologías de gestión para
adaptar se a los nuevos cambios sociales y canalizar las demandas
de la comunidad.
La incorporación de nuevos modelos de tipo
gerencial en el sector público se materializaría en entidades
públicas flexibles y abiertas a los intereses de los ciudadanos,
gerenciado s
con
criterios
de
empresa
privada,
obteniendo
resultados con una minimización en los costo s (Estevez 2001)
Si bien, después de diez años, podemos visualizar algunos avances
en materia de lo que se dio a llamar “modernización del Estado”
(carta compromiso, gobierno electrónico), las reformas no han
conseguido producir mejoras significativas que permitan hablar de
una "nueva gestión pública" (Oszlak 2002, Estevez - Blutman 2004,
Felcman et. al 2002 , Blutman et. al 2006 ).
Creemos
entonces
que
no
hay
desacuerdo
en
pensar
lo
imprescindible de una reforma del aparato público, que adec ue sus
instituciones a un modelo político, social y económico de modo
coherente y eficaz, y que las políticas públicas ejecutadas expresen
esa misma congruencia y logren producir, más allá de sus
resultados puntuales, legitimidad democrática y gobernabilidad.
Pero para conseguir un mejor Estado no es posible regresar en el
tiempo, sino partir de un diagnóstico de la situación actual y de la
exigencia de adoptar reformas que corrijan no sólo las rigideces y
distorsiones de las estructuras sujetas a la gestión pública
tradicional sino también, la incoherencia en su funcionamiento a
partir de la introducción en los últimos años de nuevas y modernas
formas de gestión. El carácter inacabado del modelo de gestión
tradicional al estilo weberiano y la baja implementación de los
nuevos patrones gerenciales que trajeron aparejados las distintas
reformas, han generado una suerte de esquizofrenia entre modelos
viejos y modelos nuevos que requiere ser resuelta (Estevez –
Blutman 2004).
Cuando pensamos en la administración pública y en sus aspectos
disfuncionales - patológicos que parecen prevalecer en esa imagen
popularizada que se tiene de ella nos preguntamos :
¿Cuáles son las características distintivas que la diferencian de
otras organizaciones y que le otorgan a la organización pública esa
singularidad? En otras palabras, ¿qué rasgos específicos presenta la
organización pública que afectan sus niveles de efectividad y
productividad institucional ?
Consideramos que más allá de la estructura formal y reglada de la
organización pública existe una realidad “informal” que puede
explicar mejor lo que ocurre y se produ ce en ella. Más bien, existe
un universo “informal” más allá de los organigramas y los discursos
oficiales, donde se desarrollan relaciones subjetivas no previstas,
actitudes no fácilmente visibles, estrategias paralelas y por lo
tanto, una dinámica subterránea 2, que influye desviando los
Dice Go ff ma n: “ vid a s u b ter r á n ea q ue p ara u n e s tab l eci mie n to so c ial e s l o mi s mo q ue p ara u n a
ci ud ad el b aj o mu nd o ”, p ag . 1 9 9 .
2
resultados efectivos del trabajo de las intenciones formalizadas e
inscriptas en la organización formal.
Creemos que esta mirada puede producir ha llazgos destacables en
la esfera pública, ya que la problemática de la cultura de la
organización este ámbito no ha sido lo suficientemente observada,
y menos aún en nuestro país. Investigaciones previas ya han
destacado que las reformas implementadas en la administración
pública argentina no consideraron factores tales como la cultura
organizacional, encontrándose evidencia de que dicha omisión ha
condicionado el éxito de las reformas (Felcman et. al 2002).
Es así como se pueden concebir estrategias nuevas desde el punto
de vista financiero o tecnológico pero a veces no pueden ser
implantadas -o se hacen de modo inacabado - porque los
comportamientos, valores y mé todos de trabajo que se requieren
para ello, no guardan ninguna correspondencia con los valores
fundamentales de la organización. No se pueden transformar los
“artefactos” de la cultura (lo tangible y manifiestamente evidente)
sin hacer lo mismo con los va lores tácitos de una organización, a
partir de los cuales los miembros guían sus conductas (Schein
1988).
Dispositivos Culturales Informales
Sin desconocer las limitaciones de semejante generalización, se
advierten
en
la
administración
pública
patrones
cu lturales
disfuncionales que no permiten lograr niveles ópt imos de
efectividad y eficacia organizacional buscados desde los diferentes
procesos de reforma. Existe una inconsistencia entre los patrones
culturales dominantes y el sistema estructural formal de la
organización.
Por ello planteamos como hipótesis general de este trabajo que los
dispositivos culturales informales vigentes en las organizaciones
públicas argentinas facilitan la adaptación al medio de los
empleados, pero afectan la efectividad de la organización y por
ende, la eficacia del proceso modernizador del Estado.
Es sobre estos dispositivos culturales informales , que tan
singularmente se presentan en la organización pública argentina,
sobre lo que nos inter esa arrojar luz en este trabajo. Ninguna de
las medidas reformistas podrá realizarse con éxito si no se logran
trastocar los mismos. Es decir, el cambio efectivo dependerá de la
transformación de patrones y valores culturales que guían las
acciones de los agentes públicos en el día a día.
Cuando hablemos de dispositivos, estamos acotando y forzando en
algún punto la definición foucaultiana del mismo, entendiéndolo
como una red -de discursos, normas, instituciones, normas,
valores- con la capacidad de orientar, determinar, interceptar,
modelar y controlar los gestos, las conductas, las opiniones y los
discursos de los seres humanos. Los dispositivos son maquinas para
hacer ver y para hacer hablar. Cada dispositivo tiene su régimen de
luz que determina lo visible y lo invisible 3.
Creemos que en la organización pública argentina se presentan
estas redes donde se entrelazan elementos culturales informales
que moldean los comportamientos y conductas de los miembros con
mayor eficacia que los elementos formales. Consideramos que la
fortaleza expl icativa de lo que ocurre en la organización pública se
encuentra en esos dispositivos informales, en esa red cultural, en la
red informal.
Para avanzar en el desarrollo de nuestra hipótesis partiremos d e la s
siguientes consideraciones o supuestos :

El modo de funcionamiento del aparato estatal responde a un
modelo de cultura propio de la organización pública.
Este punto es fundamental, pues al momento de pensar en
modernizar el Estado, analizar la cultura de nuestras propias
organizaciones públicas es un paso prioritario para promover
mejoras exitosas.
Como en toda organización, en el sector público, sus miembros se
reúnen con algún propósito, definen ciertos usos y costumbres,
institucionalizan criterios sobre lo que es bueno y lo que es malo, lo
aceptable e inaceptable. El conjunto de estos elementos configura
modelos simbólicos, valores, hábitos y formas de relación que
pueden ser resumidas en la categoría de análisis “cultura
organizacional”.
Las diferentes acepciones que ha adopta do el término cultura en el
campo de las Ciencias Sociales son sumamente variadas y
responden a diferentes enfoques ideológicos y científicos. Por ello ,
en el intento por recortar el uso del término para un estudio
organizacional se corre el peligro de transformar un concept o
complejo y difícil de abordar -de operacionalizar - en un concepto
superficial y sin mayor sentido. Intentando evitar esto definiremos
el uso que le daremos al término y pretendemos que tal recorte sea
considerado, no el único posible,
sino el más apropi ado para
iluminar el objeto de estudio que nos interesa abordar.
3
E n u na céle bre e ntr e vi sta re a li za da e n 1 9 77 , p ub li ca da e n la revi sta fra n cesa d e
psi c oa ná li si s O rn ic a r l e pre gu nta n a F o uca u l t c uá l e s la f u n ci ón m etod ol óg i ca de l tér mi n o
"d isp o sit iv o " : “ Lo q ue i nte nt o se ñalar ba jo e s te nomb re es , e n pr i mer lugar , un co njunt o
decid idam ente heter o géneo , q ue com pre nde di scurs os ,
arq uite ct ó ni ca s, d ecis i ones re gla me ntar ias , leyes , med ida s
cie nt í fi co s, pr op osi cio ne s fi lo s ófi cas , mo ral es, fi la ntr ópi ca s,
co mo lo no -di cho, he aquí l os ele me nto s de l di sp os iti vo. El
que s e p ue de e sta ble cer e nt re e st os ele me nt os ”.
i ns tit uci o nes , di sp os i ci ones
adm i nistr ati va s, e nunciad os
e n r es ume n: lo d i cho ta nt o
di sp o siti vo m is mo es la r ed
Entendemos cultura organizacional como un sistema de símbolos
compartidos y dotados de significado, construidos socialmente, que
son el resultado de la historia de la organización, de su co ntexto
social más amplio y de factores situacionales, según el cual un
grupo dado interpreta sus experiencias y orienta sus acciones
(Allaire- Firsirotu 1982). Los símbolos conforman sistema de
valores, códigos y principios que funcionan para la acción y s e
traducen en modelos de comportamiento est ables en el tiempo. Los
mismos se cristalizan en productos culturales tales como rutinas,
ceremonias, léxicos, metáforas, hasta aquellos más tangibles como
normas, mecanismos, procesos, objetivos, etc. El abordaje de estos
símbolos nos permitirá identificar patrones culturales, en tanto
categoría analítica que busca describir un conjunto de rasgos
esenciales y esperados, estructurados en el tiempo.
¿Pero cuál es el interés analítico sujeto al estudio de estos asp ectos
difícilmente aprehensibles?
Creemos que la cultura organizacional impacta en: qué valora la
gente y qué tipo de comportamientos se alientan y se sancionan en
la organización en cuestión; qué percepción de la realidad
organizacional tienen los miembr os de la misma; qué actitud
adoptan frente a los cambios; el tipo de conductas dentro y para
con la organización; el grado de compromiso de los miembros; el
funcionamiento mismo de la organización; el cómo se resuelven los
problemas y cómo se buscan las so luciones (Felcman et. al 2002).
Un abordaje de este estilo nos permite identificar qué patrones
culturales actúan como facilitadores o no de las diferentes reformas
y en qué medida han sido modificados por las mismas; en
definitiva, establecer si esos patr ones culturales son un obstáculo
para la implementación de los cambios, o por el contrario nunca se
tuvieron en cuenta como política para favorecer la transformación.
Es una forma de concebir a la organización estatal desde un punto
de vista integral, aten diendo de este modo la mayor complejidad
del fenómeno organizacional y de la reforma del Estado.
Partimos entonces del supuesto que el conjunto de cambios
conocido como “Reformas del Estado”, tiene un impacto en la
cultura de la organización pública. Y a su vez, que el modelo de
cultura organizacional condiciona, en buena medida, los alcances de
los procesos de reforma (Felcman et. al 2002). Ello no implica
desconocer que la reforma del Estado es también un problema de
otra índole que afecta al orden polít ico. Sin embargo, en esta
investigación nos interesa centrarnos en aspectos vinculados al
análisis organizacional que creemos han sido descuidados.

Evitaremos usar el término
efectividad organizacional.
“eficiencia”
y
hablaremos
de
Partiendo de una defini ción general, eficiencia es el uso racional de
los medios con que se cuenta para alcanzar un objetivo
predeterminado; es la capacidad de alcanzar los objetivos y metas
programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo,
logrando su optimización. Si lo pensamos rápidamente, nadie
estaría en desacuerdo de creer que las instituciones públicas deben
cumplir esta condición de eficiencia. Pero debemos tener cuidado
con el uso de este término, sobre todo por la presencia del mismo
en diferentes discursos r eformistas, en tanto sus acepciones
esconden una fuerte carga ideológica. Hay una impronta neoliberal
en el discurso eficientista que no debemos desatender.
En primer lugar, es una concepción despolitizante de la acción
estatal, en el sentido de que inten ta erradicar la noción de ‘política’
de la de ‘gestión’. Como sabemos, toda organización pública forma
parte del sistema político, convive con él y en él, en tanto es el
brazo ejecutor de un proyecto político de gobierno y esto no debe
ocultarse. Todo lo c ontrario, debe explicitarse esta relación,
transparentarse, reglamentarse, ya que los fines últimos de lo
público se definen en el plano político.
En segundo lugar, no podemos trasponer el concepto de eficiencia
tal como se piensa y se utiliza en el ámbit o privado, porque el
mismo se define justamente a partir de los fines de la organización.
El fin de un organismo público no es la búsqueda y maximización de
las ganancias, más bien debería ser la búsqueda del bien común y
del bienestar de la ciudadanía y estos no pueden pensarse bajo un
criterio empresarial en términos de costo/beneficio. Si partimos de
este punto, el término eficiencia, como así también el de eficacia se
modifica sustancialmente.
Elegimos entonces utilizar el término de efectividad organi zacional,
tal como Denison (1991) lo plantea. La efectividad es:
-una función de las políticas y los procedimientos utilizados por una
organización.
-una función de traducir los valores y las creencias esenciales en
políticas y procedimientos de una maner a uniforme.
-una función de la interrelación de valores y creencias esenciales,
políticas y procedimientos organizacionales y el ambiente de la
organización.
Este autor utiliza un método cualitativo y cuantitativo para estudiar
el impacto que puede tener la cultura organizacional sobre el
desempeño y la efectividad en el transcurso del tiempo. El estudio
muestra que la cultura organizacional tiene estrecha relación con la
efectividad de treinta y cuatro organizaciones observadas. Los
valores y las creencia s de una organización dan origen a un
conjunto de prácticas o procedimientos que explican la performance
y efectividad de la organización.

La administración pública no es uniforme
En primer lugar, es importante resaltar la dificultad de delimitar el
objeto y hablar de una organización pública uniforme. Cuando
definimos cultura como un sistema de significados compartidos no
significa que no haya subculturas, culturas paralelas o que no
podamos distinguir analíticamente distintos tipos de culturas y
distintos tipos de organizaciones públicas (Robbins 2004). El
reconocimiento de que la cultura organizacional tiene propiedades
comunes habilita su aprehensión, pero también supone comprender
su carácter diverso casi por definición. Lo mismo sucede cuando
hablamos de la administración pública 4. La misma no es homogénea
y exhibe pautas culturales diferenciales según la función que
desarrolla y el ambiente que debe afrontar. Por ende, la s formas y
graduaciones en que afectan esos patrones culturales a la
efectividad de la organización también serán diversas.
Adoptando este resguardo metodológico, podemos concebir al
conjunto de unidades funcionales que constituyen la administración
pública como una organización que, al margen de producir bienes y
servicios, está d otada de su propia cultura que genera y reproduce
a través de un sistema de símbolos.
Universo Formal e Informal
Seguramente donde hay una organización hay conductas y
procedimientos
normados
y
roles
institucionales
claramente
establecidos, pero también procesos contraculturales o más bien,
estrategias paralelas, que influyen de manera decisiva en la forma
de concebir y actuar al interior de la misma, que establecen códigos
valorativos y de comportamiento. Dicho de otro modo, se detectan
ciertas realidades “oficiales” por un lado y otras paralelas; ciertas
normas escritas y ciertas reglas invisibles.
Entendemos organización formal como aquella que ha sido
planificada por sus creadores, prescrita y reglamentada y es el
reflejo oficial de los postulados so ciales, políticos y administrativos
que le dieron origen. El sistema formal intenta alcanzar el objetivo
de la organización utilizando de modo racional los medios
disponibles. Pero tal organización no se realiza nunca plenamente
en el comportamiento de sus miembros. Los individuos y los grupos
desarrollarán una organización informal , o sea, un conjunto de
comportamientos no previ stos por la organización formal (INAP
1997).
La organización real solo puede ser captada considerando
esta
interacción constante entre el universo formal e informal . En las
Los términos “administración pública”, “organizaciones estatales”, “aparato estatal”, “aparato del Estado”, “entidades
públicas”, citados de manera plural o singular, serán utilizados indistintamente para aludir al conjunto de organizaciones
“públicas” que mantienen entre sí relaciones de interdependencia funcional, jerárquica y/o presupuestaria, y que
constituyen el aparato administrativo, brazo ejecutor de las políticas de Estado.
4
organizaciones públicas argentinas, la forma en que se articulan
ambos universos y la impro nta de la estructura informal creemos
adquiere características singulares.
El sistema formal de una organización se car acteriza por el objetivo
de la organización, la especialización de las tareas, la coordinación
de las funciones, el orden jerárquico, la autoridad, la uniformidad
de los comportamientos, la definición de los roles de los miembros
de la organización, la sel ección y reclutamiento de los mismos, la
remuneración, la tecnología, las insignias y los símbolos oficiales.
Obtiene su manifestación y cristalización más clara en los textos
jurídicos, en los reglamentos interiores, las cartas de la
organización, las des cripciones de funciones y puestos, los
protocolos de comunicación, las notas de servicio, los boletines
oficiales de información, los folletos institucionales, los informes de
actividad, las memorias institucionales y los organigramas.
Esta organización f ormal produce tensiones y presiones de mayor o
menor fuerza. Consiente o inconscientemente el individuo responde
a dichas presiones por medio de comportamientos, relaciones y
estrategias no previstos por la organización. Se distinguen dos
modos de adaptarse a la misma (Goffman 1988):
a)
Las
adaptaciones
primarias
que
corresponden
a
los
comportamientos que obedecen los requerimientos oficiales de la
organización.
b) Las adaptaciones secundarias que consisten para el individuo en
utilizar
medios
alternativo s,
“prohibidos”
y
estrategias
no
autorizadas para tergiversar así las pretensiones de la organización
relativas a lo que él tendría que hacer o recibir, y por lo tanto, a lo
que tendría que ser. Las adaptaciones secundarias representan para
el individuo el medio de apartarse al rol y al personaje que la
institución le asigna de modo natural. 5
Con las adaptaciones secundarias nos estamos refiriendo a ese otro
“empleo” que forma una jerarquía oculta en las organizaciones,
diferente del organigrama oficial. Es tos otros “empleos” son
decisivos para la administración eficaz de cualquier organización.
Constituyen lo que algunos autores han d enominado la red cultural
(Deal- Kennedy 1984). Esta red pasa a constituirse como el
principal medio de comunicación dentro d e la organización,
desestimando el orden jerárquico y formal establecido.
5
Co n re sp ec to a l as ad ap ta cio n es sec u nd ari as Go ffma n d ice : “He cread o e st a gro ser a
d es i g nac ió n p ar a ll e gar a lo q ue e n r ea lid ad me i nter es a: e l aj u st e s ec u nd ar io , q ue d e fi no co mo
cu alq u ier arre g lo hab it ua l, q u e p er mit e a l mi e mb ro d e u na o r g a niz a ció n e mp le ar me d io s o
alca n zar fi ne s no a u to r i zad o s , o b ie n h acer a m b as co s a s, e sq u i va nd o l o s s up ue sto s i mp líc ito s
acerc a d e lo q ue d eb er í a hac er y a lca n zar, y e n ú lt i ma i n s ta nc ia, so b re lo q u e d eb erí a ser . Lo s
aj u ste s s ec u nd a r io s r ep r ese n ta n ví as p o r la s q ue el ind i vid uo se ap ar ta d e s u ro l y d e l ser q ue l a
in s ti t uc ió n d ab a p o r se n tad o s a s u r esp ec to .” (p a g. 1 9 0 )
En la organización pública todo el mundo tiene un trabajo pautado
que realizar, pero además tiene otro “empleo”. Así, un empleado de
bajo nivel puede transformarse en un personaje c on mucha
influencia en las conductas por el tipo de información que maneja
y/o por las relaciones que tiene con los puestos jerárquicos
superiores.
La red es importante porque no sólo trasmite la información, sino
que también interpreta para los empleados el significado que tiene
la misma. Es informal y, sin embargo, sus reglas son inflexibles,
sencillamente no están escritas. No hay forma de evitar ubicarse y
tener contacto con ella (D eal- Kennedy 1984).
La división formal del trabajo fracciona a la organización en un
conjunto de unidades y grupos de trabajo. Paralelamente, a partir
de esos grupos "diseñados" por la organización -grupos formales se generan, según afinidades y convergencias personales, los
grupos informales. El grupo es un generador de nor mas, es decir,
de reglas que orientan las actitudes, los comportamientos y las
opiniones de sus integrantes. La pertenencia al grupo es un factor
esencial de la relación que el individuo mantiene con la
organización. En resumen, el grupo puede considerarse como un
soporte cultural, cognitivo, afectivo y estratégico del individuo
dentro de la organización (INAP 1997)
Las redes informales surgen, de esta forma, a través del
intercambio basado en una necesidad práctica y una convivencia, o
bien de afinidades p ersonales. Sin embargo, es importante tener en
cuenta que incluso las relaciones informales más afectivas están
condicionadas por datos del sistema formal en virtud de la
naturaleza de las tareas a cumplir.
Finalmente, las relaciones informales, se inscrib en en determinadas
estrategias en las que está en juego el poder dentro de la
organización. Los grupos adoptan estrategias informales que les
permiten adaptarse a la organización y resolver las tensiones con el
sistema formal.
¿Que patrones de conducta n o formales encontramos en la
organización pública argentina? ¿Qué personajes componen
esa red cultural informal?
A partir de de diferentes trabajos de campo realizados en distintos
organismos de la administración pública central y en base a
resultados
de
entrevistas
en
profundidad
y
encuestas
estandarizadas,
intentamos
identificar
determinados
comportamientos informales y patrones valorativos que nos
permitan en esta fase exploratoria de la investigación armar una
tipología de comportamientos, valores y ro les que componen el
dispositivo cultural informal. Y de es te modo someter a examen
nuestro s supuestos, así como también poner a prueba esa imagen
popularizada de
previamente.
las
organizaciones
públicas
que
mencionamos
Algunos de esos patrones de comportam iento identificados son:

El uso flexible y discrecional de los tiempos: ya sea en lo relativo
a los horarios de entrada y de salida del trabajo, como a los
horarios de almuerzo y descanso.

Formas de ascenso en la organización que no se corresponden
con condiciones de idoneidad y experiencia en el puesto de
trabajo.

Formas de ingreso y reclutamiento del personal que no responden
a la formalidad del concurso abierto y público.

Procedimientos no escritos utilizados para la realización de la
actividad. En muchos casos, poco transparentes y ocultos de
modo “intencional” por la organización.

Personas que tienen un poder e influencia destacable en los
modos de comportamiento del grupo, sin relación alguna con el
poder otorgado por el cargo, es decir, por el orga nigrama formal.
Aquí estamos pensando en representantes sindicales, en agentes
que manejan información confidencial o acceso a los puestos
jerárquicos más altos por relaciones de amistad o favoritismo.

Sistema de castigos y recompensas no escritos que influyen de
manera determinante en la función de la tarea, donde prima el
interés personal, la afinidad política e ideológica y las relaciones
de amistad. Un sistema que desalienta las ideas y valores
encarnados en las medidas reformistas.

Uso privado de herramientas públicas (papel, impresiones,
fotocopias, teléfono, automóviles, etc.) de manera discrecional.

Resultados de evaluación de desempeño que no reflejan el real
desenvolvimiento de los agentes públicos, haciendo obsoleta esta
herramienta.

Antigüedad en el empleo que no es revalorizada y aprovechada
por la organización en la mejora de la productividad, sino que en
muchos casos se convierte en un obstáculo para la realización de
las tareas.

Utilización de los espacios de la organización y distribu ción del
mobiliario, que poco se corresponde con la consecución de los
fines previstos por la organización pública.

Aspectos más superficiales y estéticos como la vestimenta, la
organización del escritorio, los modos de hablar y presentarse,
que
construyen
una
imagen
organizacional
desprolija,
desordenada e ineficaz.

Temas de discusión y tareas habituales desarrollados en la
jornada laboral que insumen un gran porcentaje del tiempo, que
nada tienen que ver con la actividad organizacional.

Utilización de licencias y sistema de sanciones y justificaciones
para faltas recurrentes de los empleados incoherentes y en
algunos casos inexistentes.

Inconsistencia en la asignación de tareas con respecto al cargo
que se ocupa oficialmente.

Formas de trabajo que
innovador y participativo.

Utilización deficitaria de las herramientas tecnológicas.

Falta de idoneidad, compromiso y responsabilidad
desempeño de los diferentes puestos de trabajo.

Toma de decisiones por personas no fa cultadas por el cargo para
hacerlo.

Falta de
correcta
manejo
muchos,
no
fomentan
un
proceso
creativo,
en
el
acceso a información confiable y clara, que permita la
realización de las tareas. Acumulación de conocimiento y
de información en pocas personas, inaccesible para
lo que dificulta la tar ea diaria.
A partir de estos patrones identificados , creímos interesante crear
“arquetipos” (patrones ejemplares de los cuales otros objetos, ideas
o conceptos se derivan) ya que los mismos son con frecuencia tan
útiles para explicar el comportamiento de las personas como las
características más objetivas de las organizaciones , porque
incorporan y enuncian claramente la identidad de los miembros de
la organización. Los llamaremos “personajes de la red cultural”, en
relación a ese otro “empleo ” que mencionáramos más arriba
(Denison 1988). Con ellos, estamos elaborando una herramienta de
recolección de datos que nos permita verificar la existencia de estos
personajes en la administración pública y su implicancia en la
relación con el sistema formal.
En conclusión, aspiramos a dar cuenta a lo largo de nuestra
investigación, cómo la cultura organizacional informal en las
organizaciones públicas influye en la forma de hacer las cosas,
imparte propósito, sentido y significación a las acciones cotidianas,
distingue a la organización estatal respecto de otras, por encima de
los enunciados, las normas y los procedimientos oficiales, y de las
tecnologías administrativas y de gestión.
Esos modos de actuar no previstos, informales, que no surgen
casualmente, sino que responden a las adaptaciones de los
empleados a las condiciones de trabajo impuestas por el sistema
formal, constituye n dispositivos organizacionales. En definitiva,
buscamos determinar si esos dispositivos culturales son funcionales
o disfuncionales en r elación a los propósitos oficiales; si los mismos
ejercen una poderosa influencia sobre la evolución de la
organización pública , condicionando y moldeando todas sus
dimensiones, afectan do su desempeño y productividad, por sobre
los elementos formales. Distinguir, en definitiva, la impronta de esa
red informal, en esa singular forma en que se articula con el
sistema formal.
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