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Desarrollo territorial y promoción industrial
UN ENFOQUE
MESOECONÓMICO Y
TERRITORIAL PARA UN
NUEVO ESQUEMA DE
PROMOCIÓN INDUSTRIAL
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad de Morón
Existe claramente un vínculo entre la inversión en capital humano y social y el desarrollo
industrial, como así también sobre el desarrollo económico de las regiones y el impacto
social en la creación de empleo y distribución de la riqueza. Este estudio propone una
línea de pensamiento y una serie de opiniones en materia de política de desarrollo de
naturaleza sistémica, dentro de la cual, el desarrollo industrial es pieza fundamental,
pues la industria es la herramienta que permite agregar valor a nuestros recursos y crear
empleo genuino y de calidad. Además, moviliza al sistema de ciencia y tecnología,
insumo crucial en la era del conocimiento, frente a los nuevos paradigmas de creación,
reproducción y acumulación de riqueza.
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Desarrollo territorial y promoción industrial
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Una nueva aproximación de naturaleza sistémica
Un imperativo de oportunidad debe conducirnos a realizar los
mayores esfuerzos intelectuales y políticos al servicio de un
necesario reordenamiento normativo y a un cambio
institucional, organizacional y cultural tendiente a superar los
sistemas promocionales industriales vigentes.
En este orden de ideas, es que presentamos un enfoque
sistémico en torno al problema del desarrollo de las capacidades
de una sociedad para hacerse más competitiva y alcanzar así
mejores índices de calidad de vida.
“La respuesta a los problemas de
subdesarrollo reside en la productividad
creciente, favorecida por entornos locales
innovadores. Los clusters resultan así
excelentes modos de sembrar y propiciar
estas condiciones.”
En el convencimiento de que no es conveniente traspolar modelos directamente a una cultura
diferente (aunque similar) pues ello puede llevar a conclusiones erróneas y como consecuencia
a propuestas equivocadas en términos de nuestro propio entorno cultural, hemos entonces de
presentar una serie de casos paradigmáticos experimentados en otras sociedades y, junto al
ingrediente nacional de pensamiento (en gran medida extraído de nuestra propia
investigación), exponer algunas ideas de acción.
Numerosos estudios realizados en las últimas décadas en países avanzados en materia de
innovación tecnológica y desarrollo de entornos institucionales, indican una tendencia en
auspicio de:
a)
Un incremento de la productividad general y
particularmente en sectores con identificadas ventajas
competitivas.
“Debe pensarse un nuevo modelo de aliento a
la industria, con criterios distintos, más
federal y solidario, que no repita los errores
del pasado, sino que, aprendiendo de ellos, se
proponga como pivote de un proyecto inserto
en un pensamiento moderno y recoja las
experiencias presentes, propias y externas
para su planificación y ejecución.”
b)
El fomento del emprendedorismo y la facilitación de los
negocios
c)
El incremento de recursos (humanos, financieros,
tecnológicos, institucionales) destinados a ciencia y
tecnología aplicada a la producción
d)
La disposición de planes nacionales consensuados y legitimados en la sociedad civil
e)
La reformulación institucional en orden de fortalecer la coordinación entre el campo
público y el privado en materia de desarrollo
f)
La configuración de espacios físicos facilitadores de la cooperación para competir
(polos tecno-industriales, incubadoras de empresas y otras variantes)
g)
La generación de conciencia local a favor de la innovación (o el pensamiento
innovador) y la mejora continua de todo orden y en todo ámbito
h)
Estabilidad, consolidación y calidad institucional
i)
Estabilidad macroeconómica y promoción de la competitividad de las exportaciones
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Es decir, un cúmulo de acciones tendientes a incrementar la cooperación social local para
competir a nivel mundial.
Es por ello necesario impulsar una institucionalidad básica de agenciamiento del desarrollo,
dirigida a planificar, trazar estrategias, auditar y proceder a ajustes, y esta tarea debe ser
liderada por un cuerpo colegiado en el que intervengan la mayor cantidad posible de actores
interesados, más que por algún sector en particular.
A la vez, deben consolidarse herramientas de probada eficacia y a estas fortalecerlas,
dinamizarlas y modernizarlas.
En síntesis: El trabajo nos permitirá formar nuestro propio reservorio de experiencias, tomando
como base el conocimiento acumulado internacional.
Las instituciones importan
Mancur Olson se preguntaba “¿Porqué algunas naciones son
ricas mientras otras son pobres?: La idea clave es que las
naciones producen dentro de sus fronteras no aquello que la
dotación de recursos permite, sino aquello que las instituciones
y las políticas públicas permiten".
“El sistema óptimo dependerá de la cultura
dominante. En Argentina existe una baja
calidad institucional, se necesita por lo
tanto, una intervención más fuerte de
liderazgos e instituciones intermedias.”
Este concepto nos señala que las instituciones conforman no
sólo la base de cualquier sistema político sino que además
afectan el desempeño de la economía (...) reducen la incertidumbre por el hecho de que
proporcionan una estructura a la vida diaria. Constituyen una guía para la interacción humana”
(North, 1993).
Las instituciones, en un sentido amplio, son las reglas, normas, costumbres de operación del
sistema; son al mismo tiempo las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las
relaciones de intercambio económico, social y político entre los subsistemas o distintos
componentes del sistema. Las instituciones son incentivos para crear una estructura productiva.
Y el establecimiento de instituciones sólidas hace, por lo tanto, que la gente sea mucho más
productiva.
Investigar el sistema institucional de un país es tarea que excede, con mucho, el estudio de sus
instituciones formales, ya que exige averiguar las raíces de sus convicciones, valores, principios o
creencias que pautan el comportamiento real, determinan la interpretación de las normas
formales, las completan o hasta producen in extremis su inaplicación. “Quien no conoce las
instituciones informales no puede pretender conocer un país. Y sólo los locos u oportunistas
pueden pretender ayudar a cambiar lo que no conocen” (Joan Prats 2004).
Douglas North enseña que las instituciones importan económicamente porque determinan los
costos que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones o intercambios. Las
instituciones existen para reducir las incertidumbres que aparecen en la interacción humana
como consecuencia tanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las
limitaciones de las mentes individuales para procesar la información disponible. Pero esta
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explicación del fundamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia económica. La
teoría de los costes de transacción es la que sirve a esta finalidad (Coase).
Las instituciones en un sentido amplio abarcan las dimensiones organizacional (complejos, polos,
corporaciones, parques, organismos estatales, mercados,
hábitos, rutinas, costumbres, etc.) y legal (leyes, contratos,
normas, reglas, etc.).
“La capacidad de la sociedad de hacer hábito
Poder de transformación
la voluntad de innovar y de producir cambios
tecnológicos,
adquirir
y
compartir
conocimiento, es el insumo más importante a
apropiarse y acumular, en esta tarea
autoimpuesta de tomar en nuestras manos el
propio destino.”
En este enfoque amplio del proceso social en su contexto
cultural los institucionalistas parten del análisis del poder
(establece las relaciones de dominación) que está en la base
de la descripción y explicación de los fenómenos sociales. En
consecuencia, se determinan relaciones sociales que operan
en su estado de conflicto y cooperación. El poder, a su vez, si no cambia o se adapta a las nuevas
situaciones, obstaculiza el desarrollo social (Ruby Hernandez 1998).
Las innovaciones son fenómenos no lineales que se ajustan a procesos de realimentación positiva
(rendimientos crecientes, externalidades) con altos rendimientos sociales. El proceso de
búsqueda para mejorar y diversificar la tecnología es, por ende, complejo. Las empresas no
disponen de información completa para tomar decisiones. De allí la importancia de los
mecanismos de vinculación que surgen del sistema nacional de innovación, los cuales permiten
disponer de información y establecer adecuados canales de comunicación entre los centros de
investigación las empresas (Ruby Hernández 1998).
Por esa razón, los mayores esfuerzos deben, en principio, concentrarse en la revalorización y
fortalecimiento de la institucionalidad de apoyo a las empresas organizadas en regiones
productivas, y que esta fuerza opere a favor de modelos de desarrollo que propicien y faciliten la
formación y circulación de tecnologías.
Según los enfoques holísticos o sistémicos (que comprenden no sólo los mecanismos del
mercado sino a la totalidad de las instituciones), las sociedades se transforman por la acción de
procesos que responden a la una causación circular y acumulativa en la que el cambio inicial
induce más cambios en la misma dirección (Myrdal, 1978).
Por ello, la eficacia en la implementación de cualquier tipo de política depende de la calidad del
marco institucional vigente, pues existe una profunda conexión entre las políticas públicas y las
instituciones. Las decisiones se toman en un contexto institucional en el que se establecen los
procedimientos que permiten que las políticas se viabilicen, implementen y cambien. Con un
marco institucional eficiente se minimizan los errores políticos, conceptuales y tecnológicos. La
carencia de instituciones adecuadas, las falencias, deformaciones y la falta de identificación de
nuevas funciones relacionadas con las existentes, condiciona y expone el fracaso a cualquier
política, no obstante su bondad conceptual (Ruby Hernández 1998).
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Región y centralización
En este contexto, el concepto de región como territorio de desarrollo emerge como institución
que revela las formas específicas en que se manifiestan las actividades económicas, sociales,
culturales y políticas, como resultado histórico de la relación hombre-espacio en un cierto
espacio geográfico.
Otro elemento a tener en cuenta es que muchas veces las decisiones adoptadas por la
administración central desconocen con frecuencia las particularidades regionales y las que toman
los municipios no alcanzan para comprender las necesidades regionales. En consecuencia, una
estrategia eficaz es la convergencia de ambos tipos de decisión a través de interlocutores e
instituciones de nivel regional. Si se tiene en cuenta que las regiones se determinan sobre la base
de distintos enfoques (macroeconómicos, mesoeconómicos, sectoriales, etc.) se dispondrá de
diferentes delimitaciones, las que deberán operar en términos jerárquicos, y en todos los casos
(son instrumentos que sirven al cambio estructural) deberán estar expuestas a su propia
transformación en el futuro (Ruby Hernández 1998).
El enfoque mesoeconómico
En este contexto surge entre la micro y la macroeconomía un tipo de análisis que en la medida en
que perfeccione sus alcances teóricos y operativos, sus instrumentos y estrategias de desarrollo,
facilita una mejor interpretación de los hechos económico sociales. Nos referimos al espacio
conceptual de la mesoeconomía. Ella permite una descripción
y explicación de los cambios estructurales que en el espacio y
el tiempo desatan, por ejemplo, los complejos
“Las políticas de desarrollo deben planificarse
tecnoindustriales, filières franceses, etc. Es el campo de
respetando las autonomías provinciales, su
manifestación de la denominada dinámica intermedia (De
institucionalidad formal e informal, su cultura,
Bandt 1989).
su visión del progreso y sus valores”.
Con
la
dinámica
intermedia
se
explicitan
las
interdependencias que muestran actores (corporaciones,
cámaras, sistema científico tecnológico), los niveles de complementariedad alcanzados y la
información tecnológica, económica y social que comparten.
Los actores mesoeconómicos, por su lado, inciden intensamente sobre las políticas
macroeconómicas y refuerzan su rol en la administración de la demanda efectiva, aportando
nuevos enfoques, al tiempo que desarrollan estrategias sobre la escala de operaciones y la
especialización. En este contexto la macroeconomía resulta afectada por la forma en que esa
dinámica intermedia es orientada por los actores mesoeconómicos (Ruby Hernández 1998).
En la construcción de una política tecnológica-industrial-regional, la relación mesomacroeconomía facilita la formulación de estrategias productivas y de exportación, que superan
la estrechez de la promoción sectorial o provincial típicas, al incluir en su diseño el factor
regional, y un enfoque en función de complejos o aglomerados productivos.
Desarrollo territorial y promoción industrial
El esfuerzo de construcción institucional debe partir de la
crítica de las instituciones formales e informales existentes
para detectar aquellas prácticas que constituyen
restricciones a la acción colectiva. De esta forma se pueden
proponer los marcos que ayuden a superar dichas
restricciones. Si bien la experiencia de otros países es de
utilidad, la cultura y las instituciones formales e informales
de la Argentina son propias del país, por lo tanto la
construcción institucional que se proponga será original y
deberá tener en cuenta las limitaciones que presentan las
instituciones actuales para la gestión del desarrollo
(Rappoport).
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“Las empresas que operan en entornos de
conglomerado pueden incorporarse al sistema
tecnológico nacional de manera más efectiva, y
complementariamente, internalizar los beneficios
que resultan de la difusión de las innovaciones
dentro del circuito, para finalmente ser ellas mismas
empresas innovadoras. Se debe optimizar entonces
la interrelación meso-macroeconómica a fin de
reducir las asimetrías de información, que significa
aprovechar una de las más importantes ventajas de
un cluster.”
En este complejo territorio que se ubica entre la macro y la
microeconomía se inscriben los conglomerados regionales sectoriales o clusters, eje de debate
del presente documento.
La promoción industrial
Para ubicarnos en una línea temporal y en nuestra idea de que solo a partir del rediseño de un
inteligente proyecto de desarrollo industrial podremos transitar el sendero del progreso,
encontramos que los primeros proyectos de industrialización son motorizados a comienzos del
siglo pasado, a partir de la conformación de grandes
empresas estatales de industria pesada y línea blanca.
Luego, es el turno de esquemas de sustitución de
importaciones y, finalmente, los sistemas basados en
herramientas fiscales de apoyo a la industria naciente
que se asentara en determinadas provincias -acta de
reparación histórica (o regímenes de promoción
industrial).
“El régimen de Promoción Industrial derivado del
Acta de Reparación Histórica, a nuestro juicio, ha
generado distorsiones en la asignación de los
recursos de una zona en detrimento de otras, no
logrando reducir la brecha de desarrollo existente
entre ellas.”
Más tarde se suman nuevos esquemas de promoción sectorial o provincial, que en su conjunto,
se originan desvinculados de los entramados productivos naturales y de cualquier idea de
territorialidad, en donde la correcta asignación de recursos y el control de ejecución y análisis de
desempeño era muy difícil.
En la Argentina los primeros instrumentos con base legislativa de apoyo al crecimiento de la
industria lo constituyeron los regímenes de promoción industrial, que surgieron como
consecuencia del desequilibrado desarrollo espacial de la industria. Frente a este problema,
cabían dos tipos de opciones:
1. Decidir quién debía ser el sujeto activo del proceso de desarrollo regional: Las empresas
privadas o el propio Estado.
2. Determinar de qué forma se trataría de influir sobre la asignación de recursos: Mediante
modificaciones en los parámetros económicos, o asignando los recursos en forma directa.
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La desproporcionalidad territorial-industrial se debía fundamentalmente a la baja tasa de
ganancia que supone una inversión en ciertas regiones de la Argentina. Los regímenes de
promoción industrial surgen, precisamente, para compensar esta situación, maximizando los
beneficios. Cabe destacar que, de acuerdo con la constitución nacional, el fomento a la actividad
industrial es uno de los poderes concurrentes del gobierno federal y los gobiernos provinciales.
Como así también, el de equilibrar asimetrías de desarrollo relativo entre provincias y regiones
mediante políticas diferenciadas (Art. 75º, inc. 19 de la Constitución Nacional).
Los regímenes de promoción se han originado en leyes del Congreso que facultaban al Poder
Ejecutivo a otorgar determinados beneficios a través de decretos reglamentarios. En tales
decretos, el Poder Ejecutivo, además, designaba una autoridad de aplicación que tendría a su
cargo funciones administrativas y de controlador para la adecuada implementación del régimen.
Este esquema se abandonó por diversas razones, algunas de índole política, otras de carácter
económico, y se reemplazó por iniciativas sectoriales como la ley de promoción de la industria
forestal, minera, del software o la de inversiones en bienes de capital, que no constituyen un
verdadero régimen federal, universal, horizontal.
Sin embargo, un juicio respecto a sus éxitos y fracasos, nos debe servir como una gran
experiencia que nos guiará en el empeño por construir un nuevo esquema institucional que
reemplace al viejo régimen de promoción, y nos permita volver a proyectar un nuevo modelo de
desarrollo para la Nación.
Creemos que el aporte de esta investigación contribuirá a dilucidar cuáles serían los caminos a
tomar y las herramientas más modernas de política activa para mejorar la competitividad de
nuestras producciones.
Deberán evaluarse entonces, teorías alternativas y experiencias internacionales que acompañen
los nuevos paradigmas de desarrollo en un tiempo de aceleración tecnológica con procesos de
innovación que transcurren con inusitada velocidad.
“La mesoeconomía es aquel espacio de la
economía que intermedia entre la micro y la
macro a través de instituciones que
perfeccionan sus vínculos en términos de
eficacia, que se ocupa de cierto nivel de
agregación de la microeconomía en sectores
productivos, los factores o más propiamente
los recursos de la producción, y las regiones
interiores o territorios.”
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Marco conceptual
El abordaje de las tramas productivas o entramados productivos regionales como motores de
desarrollo local, siempre que pretenda trascender el mero análisis académico y transformarse en
una efectiva herramienta (objetivo de política), conlleva el peso de la subjetividad y la presión de
la naturaleza caótica propia de los paradigmas en formación.
Si bien desde un punto de vista histórico, el estudio del fenómeno aglomerativo no es nuevo,
vale a los fines del presente estudio desplegar una serie de
acercamientos conceptuales. Es fundamental también distinguir
“Si el concepto determinante de la
no solo los distintos términos aceptados universalmente por los
competitividad nacional es la productividad
especialistas en la materia, sino también saber interpretar las
de los factores de su economía, las políticas
diferencias al encarar el fenómeno desde las propias culturas, es
industriales deberían concentrarse en lograr
decir, que de acuerdo y a partir de la cultura particular del
que las empresas obtengan altos niveles de
observador, entenderemos mejor el fenómeno observado y el
productividad, y que esto a la vez se alcance
proceso de observación, sin por ello faltar al rigor técnico.
desde una plataforma regional, pues de ese
Cabe hacer una aclaración inicial: La mirada del fenómeno y la
forma en que se debería aplicar una política determinada
debería ser sistémica, pero en sociedades con debilidades
institucionales, tal vez el método óptimo podría ser la
construcción de “tipos” propios, aplicados sobre un territorio en
particular que opere a modo de modelo original experimental.
modo influye en la calidad de vida por el
impacto social directo por mejoras en los
niveles salariales (retribución al factor
trabajo), y a la vez por la virtud de retener el
factor en su comunidad.”
Antes de centrarnos en el objeto de análisis principal, es importante hacer algunas
diferenciaciones en un cuadro más amplio y clarificador, haciendo más operativa la exploración
de bases de criterios. Para ello, podemos tomar, para delinear un primer círculo, tres tipos de
territorio:
a) Territorios de extracción
b) Territorios de oportunidad
c) Territorios de desarrollo
Territorio de extracción: Aquí no solo se entiende a la extracción tradicionalmente (p.e.
minerales), sino también una forma más sutil y comprehensiva de extracción, vinculada al
agotamiento de los recursos naturales (p.e. se puede extraer el humus de La Pampa, la calidad
del paisaje, los científicos de un país, etc.).
Territorio de oportunidad: Un territorio de oportunidad es un territorio que ofrece
oportunidades transitorias. Es aquel que se elige bajo ciertas condiciones, es decir que el
compromiso está condicionado. Por ejemplo, alguna política errática de conveniencia financiera
o un negocio de especulación inmobiliaria, compra venta de divisas, salarios bajos, etc.
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Territorio de desarrollo: En este caso, el compromiso de los actores, independiente de los hechos
de coyuntura, está basado en una idea interrelacional y tal vez transgeneracional, vinculada a una
idea-compromiso de algunos grupos de la vida social. Existe un vínculo con la comunidad de
naturaleza cultural (Fabio Quetglas, 2010).
En este sentido, dentro de los que podemos clasificar como
territorios de desarrollo, existen otras subcategorías de uso
amplio y difundido en los estudios recientes sobre geografía
económica y sobre producciones regionales específicas,
basadas en cadenas de valor (tambíén llamados complejos o
subsistemas), clusters y redes.
“Un territorio de desarrollo necesariamente
requiere de empresas cuya inspiración sea, y
sus objetivos contengan, además de la
natural búsqueda de renta (retribución al
factor capital), un fuerte compromiso con la
comunidad. Una empresa competitiva, en
una región competitiva, tiene mayores
posibilidades de éxito a nivel global.”
Como cadena de valor (complejos, subsistemas) se entiende
a las articulaciones que se establecen a partir de relaciones
del tipo cliente/proveedor o insumo/producto, a lo largo de
etapas estrechamente asociadas entre sí para la elaboración
de un determinado bien. Encontramos así a los proveedores
de insumos y bienes de capital para la producción primaria.
Aquí se establecen las relaciones comerciales, logísticas y distribución final, pasando por las
etapas de elaboración industrial intermedia y sus proveedores de insumos y equipos. Dentro de
este concepto están incluidas las relaciones técnicas entre etapas determinadas para cada nivel
tecnológico (coeficientes técnicos); y las relaciones económicas, tratándose en este caso de las
relaciones directas entre los agentes, esto es, relaciones individualizables, expresadas a través de
contratos formales o informales o de diversos grados de integración vertical (entre productor
primario y firma industrial, entre firma industrial y comercio mayorista o minorista, entre
proveedor de insumo y productor, etc.). Al igual que en el de clusters, el análisis de las cadenas
de valor engloba el estudio del contexto organizativo e institucional, público y privado; el
contexto regulatorio, nacional e internacional; el contexto tecnológico (paradigma tecnológico
dominante; fase en la que se encuentra el país); y el ambiente competitivo (estructura de los
mercados y patrones de competencia).
El concepto de entramados productivos regionales o clusters,
aborda el estudio de la localización de las cadenas de valor
(anclaje local de la cadena). Se define como el conjunto de
empresas y agentes espacialmente localizados que muestran
fuertes relaciones entre sí a través de:
a)
Relaciones verticales, del tipo de relaciones insumo/
producto y,
“Toda forma de colaboración, bien sea
materializándose como red, cluster o cadena,
es una fuerza colectiva superadora, preferible
al esfuerzo aislado. Y si detrás se ubica un
Estado inteligente que intervenga para
asegurar condiciones propicias al fin de que
este proceso virtuoso prospere, mucho mejor
(por ejemplo, proveyendo recursos humanos
calificados y estabilidad institucional).”
b) Relaciones horizontales: Relaciones entre firmas
ubicadas en una misma etapa, que pueden ser (i) de
cooperación, como en el caso de las redes, o (ii) de
competencia, como en el caso de firmas que compiten por partes de un mismo
mercado.
Un cluster no abarca necesariamente todas las etapas productivas y comerciales de una cadena
de valor. La mayoría de las veces sólo están localizadas en el espacio en cuestión algunas de las
etapas de la cadena, muchas veces las más estrechamente asociadas a la primera fase de
explotación de los recursos naturales.
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Su importancia regional está asociada a la potencialidad de los recursos regionales que moviliza,
tales como recursos naturales, ventajas de localización, costos relativos, acervo tecnológico local,
capacidades y competencias de los recursos humanos de la región, infraestructuras de servicio,
masa crítica gerencial, innovaciones y costos de oportunidad.
Un aspecto central para el desarrollo sustentable (tanto económico como social) de un cluster es
la creación de capacidades (habilidades) productivas especializadas y espacialmente localizadas
de recursos específicos dentro de regiones delimitadas, necesarias para anclar capital, inducir a la
localización de riqueza, es decir, conservarla en su lugar de generación para que produzca el
derrame en su origen. El funcionamiento de redes de productores y de empresas es también otra
de las condiciones centrales, así como la generación de ventajas competitivas de aglomeración y
economías externas o externalidades para la región (externas a la empresa e internas a la trama
local).
El desarrollo de un cluster es el resultado de la concentración de firmas e industrias en un
espacio territorial, de manera “espontánea”, y también de políticas deliberadas para la
conformación de entrelazamientos o entramados que induzcan o atraigan inversiones
industriales y desarrollen las necesarias instituciones e infraestructuras de soporte.
Particularmente relevantes en el caso de tramas incipientes, son las acciones vinculadas a
promover y facilitar la densificación del tejido empresarial y los efectos de “derrame” local. Entre
ellas, se destacan las políticas tendientes a promover la formación de redes locales, de difícil
conformación espontánea en condiciones de falta de información, aislamiento, débil estructura
empresarial (pyme aisladas y atrasadas tecnológicamente) y
bajo nivel de entramado institucional.
“Los tres conceptos están estrechamente
Finalmente, encontramos los sistemas conocidos como “redes
relacionados ya que comparten una
empresariales”, que son circuitos de relaciones horizontales
aproximación sistémica, pues no se trata
conectando empresas y agentes (públicos o privados), que
exclusivamente de empresas (enfoque micro),
operan en un mismo mercado y -por lo general- en un mismo
o de sectores o cadenas productivas (análisis
territorio. A diferencia de las cadenas de valor, aquí
sectorial), sino que abarcan un espacio
encontramos relaciones de cooperación entre firmas y/o
analítico que engloba a la vez a agentes y
agentes que elaboran o procesan un mismo bien y/o que
sectores en sus articulaciones técnicas,
económicas
y
territoriales
(enfoque
participan en el mismo mercado (puede tratarse de productores
institucional).”
primarios, empresas, cámaras y asociaciones gremiales, ONG,
institutos de investigación, laboratorios universitarios, etc.). La
literatura recoge numerosos casos de redes conformadas por
agentes de tamaño económico similar, en muchos casos pequeñas firmas de articulación flexible
y duración en el tiempo variable, con la participación de centros de investigación y desarrollo y
de otros prestadores públicos y privados de servicios que posibilitan flujos de conocimiento e
información relevantes para los procesos productivos e innovativos disminuyendo los costos de
transacción y generando economías de escala al compartir voluntariamente recursos,
experiencias e información. Las redes articulan firmas de distinto tamaño y localización. Los
propósitos de estas redes son múltiples, entre otros: compartir información; acceder a mercados
garantizando conjuntamente volúmenes mínimos de oferta y estabilidad en las entregas; realizar
compras conjuntas de insumos críticos y/o medios de producción, abaratando costos; compartir
canales de distribución e infraestructuras logísticas.
El concepto de cadenas de valor enfatiza las relaciones económicas de tipo vertical entre distintas
fases y actores; el concepto de clusters incorpora el componente local; el concepto de redes se
centra en asociaciones horizontales entre actores, agentes e instituciones privados y públicos.
Desarrollo territorial y promoción industrial
Horizontal
Verticales
Tipos de relaciones entre empresas según Schmitz (1999)
Bilateral
Multilateral
Por ejemplo, un laboratorio o P.Ejem. Redes sectoriales.
equipo
de
consultores Cuando están asentadas en la
compartido por dos empresas misma región, forman un
de
un
mismo
sector cluster.
productivo.
Relación proveedor/cliente. Alianzas dentro de la cadena
Cadena de valor o, cuando de valor. Alianzas a lo largo de
están en el mismo territorio, las etapas presentes en un
cluster.
cluster.
Las ventajas de la proximidad geográfica, sinergias, economías de clustering o aglomeración,
competitividad sistémica, importancia de los sistemas locales de innovación, aunque
recontextualizadas, siguen presentes.
Según Örjan Sölvell, los clusters constituyen uno de los cuatro tipos de aglomeraciones. Puede
hacerse un simple esquema de clasificación de aglomeraciones de economías delineando
ventajas de la eficiencia (mayormente economías de escala) contra ventajas de innovación de
clusters, por una parte, y la aglomeración en general contra la aglomeración de actores
tecnológicamente clasificados, por la otra parte. El cuadro queda de este modo:
Eficiencia (por escala) y
flexibilidad
Innovación o
perfeccionamiento
(upgrading)
Actividades económicas en
general (actividades diversas)
Actividades o industrias que
requieren alta tecnología
Ciudades
Distritos industriales
Regiones Creativas
Clusters
Fuente: Malmberg, Solvell, Sanders (1986)
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Según Porter (1988, 1990) los cluster no deben ser visualizados como un flujo permanente de
bienes y servicios, sino más bien como acuerdos dinámicos basados en la creación de
conocimientos, aumento en el retorno (Krugman, 1991) e innovación en un amplio sentido. Así
es que los clusters están hechos no sólo de flujos físicos de elementos de entrada y de salida sino
que incluyen un intenso intercambio de información de los
negocios, know-how (conocimiento), y experiencia
“El enfoque mesoeconómico y territorial
tecnológica, ambas en formas comercializadas y no
siempre exige un alto grado de consensos y
comercializadas. Muchos tipos de empresas y organizaciones
responsabilidades compartidas.”
constituyen el conjunto de actores en el “escenario del
cluster”. Se han identificado seis tipos principales: empresas,
actores financieros, actores públicos, universidades,
organizaciones colaboradoras y los medios de comunicación.
En la literatura o en en distintas legislaciones suele utilizarse el concepto de “sistemas regionales
de innovación” o “sistemas nacionales de innovación”. Los sistemas regionales son más
abarcativos que un cluster, más bien están compuestos por una serie de clusters.
Dada la complejidad de los patrones de interacción y el énfasis de la literatura de los cluster en
variables “suaves” no mensurables (tales como confianza, inserción social, etc.) no resulta
siempre fácil establecer una clara demarcación entre las aglomeraciones simples y los clusters.
Toda aglomeración en alguna medida genera externalidades, como la formación de mano de
obra especializada local, el aumento en la demanda de determinados servicios complementarios,
etc., dando lugar así a algún nivel o tipo de interacción.
Porter (1998) señala: “Los cluster pueden tomar formas diferentes, en función de su profundidad
y sofisticación, pero la mayoría de ellos, como habíamos adelantado, incluyen empresas de
productos finales o servicios; proveedores especializados de input, componentes, maquinaria y
servicios; instituciones financieras; y compañías en industrias relacionadas. Los cluster incluyen
además, con frecuencia, compañías en industrias aguas abajo (es decir, canales o clientes);
productores de productos complementarios; y proveedores de infraestructuras especializadas.”
Según los procesos de agregación de valor conjunto, por articulaciones horizontales y verticales,
existen varias formas de organización en cluster:
a.
Los clusters verticales: Son aquellos que reúnen industrias caracterizadas por relaciones
de compraventa (input-output),
b.
Los clusters horizontales: Incluyen empresas que comparten un mercado común para los
bienes finales, o utilizan la misma tecnología o trabajadores, o requieren un recurso
natural similar.
Desarrollo territorial y promoción industrial
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Clasificación de clusters industriales
Impulsados por la demanda
(bienes de consumo trabajo
intensivos)
Impulsados por la oferta
(bienes tecno intensivos o
capital intensivos)
Clusters diversificados
(Principalmente constituído
por pymes)
Distritos industriales
artesanales (P.e. elaboración
de prendas de vestir en la
tercera italia – Veneto, Friuli,
etc.)
Complejos de Alta Tecnología
(P.e. Silicon Valley)
Con intervención directa de
grandes empresas (cluster
tipo subcontratación)
Redes de producción
desagregadas (P.e. Ensamble
de microelectrónica de
consumo en Corea del Sur)
Centros basados en firmas
grandes (P.e. Ingeniería
mecánica en BadenWürttemberg)
Varios son los factores económicos que explican la existencia de clusters. Estos pueden ser
agrupados en dos grandes líneas:
a) Los factores asociados a las economías externas, que intentan explicar por qué se da la
concentración geográfica de las actividades, y
b) Los vinculados a los costos de transacción y la acción conjunta de las empresas, que ponen el
énfasis en los aspectos de interrelación entre los actores.
Con respecto al fenómeno de la aglomeración, Krugman explica
cómo en ellos operan fuerzas centrípetas que conducen a la
“La eficacia de un cluster se explica por el
aglomeración (basádose principalmente en las economías
doble juego de fuerzas cooperativas y
externas, de orden monetario o tecnológicas) y fuerzas
competitivas”
centrífugas, que promueven la dispersión de las actividades (se
relacionan con costos de transporte, encarecimiento de la tierra y
de otros factores productivos locales, que operan como
“deseconomías externas”). Más allá del debate sobre la importancia relativa de los distintos tipos
de externalidades, ellas se relacionan con la posibilidad de reducir costos y de compartir
conocimiento, de manera de generar mayores niveles de innovación y mejora en la
productividad.
La concentración sectorial y espacial de empresas favorece lo que se denomina “la eficiencia
colectiva”, que es la ventaja competitiva que se deriva no sólo de las economías externas ya
mencionadas, sino también de las acciones conjuntas de las empresas. Así, la existencia de un
cluster facilita los acuerdos de cooperación entre las empresas, que permiten explotar
complementariedades y economías de escala, así como aumentar la flexibilidad y velocidad de
reacción de las empresas ante cambios del entorno (nacional o global). La base conceptual de
este enfoque es la teoría de los costos de transacción, sobre la cual descansa parte de la
literatura reciente que analiza clusters. El cluster sería en este sentido una alternativa tanto al
mercado como a la integración vertical en una empresa.
Aproximaciones teóricas
Las visiones relacionadas a la eficacia del fenómeno espacial y de la conveniencia de políticas
orientadas a clusters pueden nacer en los enfoques expuestos a continuación de manera
sintética, sin por ello desatender las valiosas teorías formuladas por las escuelas alemana (Walter
Isard en Location and Space Economy -1956- y otros), francesa (Perroux, Boudeville –Teoría de los
Desarrollo territorial y promoción industrial
15
Polos de Crecimiento) y otras que abordan la temática desde las teorías de localización no
tratadas en este trabajo por razones de practicidad:
1.
Las atmósferas industriales (Alfred Marshall)
2.
Los distritos industriales italianos (Giacomo Becattini)
3.
La nueva geografía económica (Paul Krugman)
4.
Las ventajas competitivas de las regiones/naciones
(Michael Porter)
5.
Enfoque de Competitividad Sistémica OCDE (Analizada
entre otros por Meyer y Stamer)
A partir de estas aproximaciones, puede construirse una idea
básica sobre el concepto de los territorios de aglomeración
sectorial/espacial,
también
llamados
entramados
productivos regionales, distritos industriales, clusters, entre
otras denominaciones.
“El origen del concepto de economías por
aglomeración excede el siglo XX, y si bien en
los últimos años se ha intentado otorgarle un
encuadramiento en una fórmula final, su
alcance es amplio y dinámico. En la práctica,
una política de cluster debe seguir una idea
general que conecte las ganancias en eficacia
por aglomeración y el bien público obtenido
del desarrollo de capital local.”
Como punto de partida, ubicamos a los autores neoclásicos (fines del siglo XIX), quienes se
focalizaron en el comportamiento de los consumidores y firmas individuales. Estos
argumentaban que los agentes interactúan en los mercados donde se fijan los precios de bienes y
servicios y en función de las limitaciones en ingreso y precios, los consumidores eligen para
maximizar su felicidad. A su vez, tomando los precios del mercado las empresas deciden sus
niveles de producción (incluyendo la localización).
Marshall, en 1920, fue quien primero describe los clusters industriales, en Inglaterra. Para
Marshall existían tres razones por las que las firmas se ubican cerca entre sí: el mercado laboral,
la especialización de la oferta, y el conocimiento derramado (economías externas, externalidades
positivas).
En su Capítulo X del Libro IV de los Principios de Economía titulado «La concentración de
industrias especializadas en localidades particulares», esboza las ideas primigenias.
En él señala que “la aglomeración de firmas involucradas en actividades similares o relacionadas
genera un conjunto de economías externas localizadas que reducen los costos para los
productores que forman parte de los “clusters”. Dicho de otro modo, son “concentraciones de
sectores especializados en una localidad específica”.
El principio, según Marshall, es que las economías se pueden beneficiar de ventajas ligadas a su
localización espacial. El estudio comenzado por Marshall es continuado por otros análisis
contemporáneos que miden la unión entre productividad, crecimiento e innovación.
Se introduce el concepto de “escala”, que aparece en la base de todas las teorías relativas a las
economías externas. Marshall afronta el estudio de los distritos industriales focalizándose en
modo preciso en procesos según los cuales grupos de empresas localizadas en una única área
geográfica puedan beneficiarse del mismo tipo de economía presente al interior de grandes
empresas, sin perder su flexibilidad.
Desarrollo territorial y promoción industrial
16
Para Marshall, desde el punto de vista de la oferta laboral, un distrito industrial tiene “grandes
ventajas al disponer de un mercado de trabajo constante”. Al crecer el distrito, crece también la
población de trabajadores calificados y especializados de los cuales el distrito puede beneficiarse.
Al mismo tiempo, la localización en una única área favorece el crecimiento de los proveedores
(también más especializados), obteniendo así eficiencia de
costos gracias a una extrema división social del trabajo.
“El impacto más importante (y el más
En Industry and Trade (1919), Marshall agrega algunas
buscado) es el que se produce sobre la calidad
del trabajo, tanto en su remuneración como
especificaciones que enriquecen el concepto de distrito
en la calificación o las competencias
industrial. En particular, introduce el concepto de “atmósfera
laborales.”
industrial”, que junto a la existencia de “mutua confianza y
conocimiento”, ya mencionada en The Principles of
Economics, facilita la generación de las competencias que
necesita la industria, estimulando la innovación y difusión de conocimientos entre las pequeñas y
medianas empresas del distrito industrial. Por lo tanto, en el interior del distrito:
a)
Los individuos pasan con facilidad de una empresa a otra, y los empresarios y
trabajadores viven en la misma comunidad, beneficiándose del hecho que los “secretos
industriales” están en el área, es decir, existe una atmósfera industrial.
b) Los trabajadores están mayoritariamente ligados al distrito más que a la empresa
individual y la emigración de trabajo es mínima o nula.
Este concepto es
particularmente significativo en países federales (y en aquellos que como el nuestro,
padecen grandes asimetrías de desarrollo y productividad a nivel regional).
El distrito industrial es, entonces, una comunidad estable donde se afirma una identidad cultural
local muy fuerte y con una difundida expertise industrial. El distrito industrial es, en sustancia, un
entretejido socio-económico, en donde las fuerzas sociales cooperan con las económicas y las
uniones de amistad y las relaciones de proximidad se encuentran en la base de la difusión de los
conocimientos.
Todas las características descriptas por Marshall en el modelo de distrito industrial son
resumibles en el concepto de aglomeración, que es el alargamiento localizado (Becattini, 1987)
no ya de las elecciones estratégicas de la empresa individual,
sino de la externalidad positiva derivada de la presencia
conjunta de empresas especializadas y servicios dedicados a
“El modelo puede ser exitoso tanto en los
ellas.
A mediados de la década del ochenta, comenzó a surgir un
nuevo conjunto de literatura dentro de la economía industrial
basado en estudios sobre los “nuevos distritos industriales”. Esta
buscaba explicar el éxito económico de clusters de zonas
periféricas de países desarrollados así como de países en
desarrollo.
países más industrializados como en aquellos
en vías de desarrollo, siempre que se
establezcan al interior, códigos o pautas de
conducta y estas sean respetadas.”
Este modelo se construyó a partir de la presencia de cuatro características principales, según
Rabellotti (1995). En primer lugar, se constituían por pequeñas y medianas empresas
Desarrollo territorial y promoción industrial
17
concentradas geográficamente y especializadas sectorialmente. En segundo lugar, se establecen
lazos “para atrás” y “para adelante” basados en intercambios de bienes, personas y servicios
tanto por medio de mecanismo de mercado como por fuera de este. En tercer lugar, estas
empresas se caracterizaron por poseer antecedentes culturales y sociales comunes que
favorecieron la creación de códigos de conductas, tanto
explícitos como implícitos. Por último, se caracterizaron por
“Una política enfocada en clusters exige una
la presencia de una red de instituciones locales tanto
nueva ingenieria institucional, nuevas normas
públicas como privadas que apoyaba a los agentes
legislativas que le ofrezcan un marco legal
económicos al interior del cluster.
adecuado.”
El valor del capital social
Becattini (1979, 1987, 1990), partiendo de los primeros escritos de Marshall sostiene además que
para poder hablar de distrito industrial, es necesario que la población de empresas se integre o
entrelace con la comunidad local de personas, reserva de cultura, valores y normas sociales
adaptadas por un proceso de industrialización desde abajo. El componente social, siguiendo esta
línea, es central para el modelo italiano de distritos industriales.
Así, un distrito industrial constituye “una entidad socio-territorial caracterizada por la presencia
activa, en un área territorial circunscripta, natural e históricamente determinada, de una
comunidad de personas y de una población de empresas industriales.”
El distrito es pensado como un único conjunto social y económico, donde se desarrollan fuertes
interrelaciones entre la esfera social, política y económica; el funcionamiento de una, por
ejemplo, de la económica, es moldeado por el funcionamiento y por la organización de las otras.
El éxito del distrito no pertenece solo al reino de lo económico, aspectos sociales e institucionales
son también de gran importancia.
Del análisis de Becattini se deduce que el punto de apoyo de la filosofía social de Marshall está
constituido por el modo en el que él concibe el trabajo: no una mercancía, ni un puro medio de
existencia, sino el fin de la vida.
De este modo, Marshall destaca de la doctrina clásica que: «Llevó a considerar el trabajo
simplemente como una mercancía sin intentar penetrar en el punto de vista del trabajador; sin
dejar lugar a sus sentimientos, sus instintos, hábitos, solidaridad de clase o su deseo de
conocimiento…».
Sobre estos fundamentos filosóficos Marshall elabora su sistema
teórico, afirmando que por «trabajo» se debería entender a los
trabajadores, junto a sus conocimientos y capacidad de
organizarlos con fines productivos, para concluir que el hombre
recibe influencias y actúa, en gran medida, conforme al lugar en
el que vive.
“Pensar en el desarrollo de una política de
clusters introduce la noción de que el sujeto
final de la misma es el ser humano en en su
rol de ciudadano productivo. El arraigo cobra
una dimensión distinta, es un elemento
fundamental en la valoración económica.”
El distrito industrial, para Becattini, representa la entidad
intermedia entre el “sujeto económico singular” y el “sistema
económico general”, que asume la descripción de «una
comunidad local junto con la propia industria»; esto es, una industria definida a través de la
comunidad local (lo que ésta produce y el modo en el que organiza la producción), en lugar de a
través de la tecnología productiva. Esto equivale a un vuelco del enfoque teórico tradicional de
Desarrollo territorial y promoción industrial
18
la investigación económica: en lugar de proceder desde la industria hacia su localización, se
procede desde el lugar (donde propiamente se desarrolla la vida de las personas) hacia su
industrialización.
Becattini reafirma la importancia del retorno de los
«sentimientos de pertenencia» entre las variables
económicamente relevantes. Superficialmente, un cluster
en expansión y un distrito industrial de éxito pueden parecer
similares. En ambos casos, en efecto, se tiene una ampliación
sistemática del aparato productivo y un aumento de la
ocupación y la renta media per cápita.
“Nuevamente la identidad y un sentimiento
de pertenencia a un lugar o cultura específica
cobra especial relevancia”
Pero si se profundiza en el análisis, se observa que los dos fenómenos son sensiblemente
diferentes: el primero, siendo sólo la manifestación localizada del proceso mundial de
acumulación y redistribución territorial del capital es, por definición, precario; el segundo, en
cuanto resultado del esfuerzo semiconsciente de una comunidad, de hacerse un sitio en la
división internacional del trabajo que le permita el desarrollo gradual de su calidad de vida, es,
por definición, estable.
Analizando la abundante literatura económica, a partir de la exitosa experiencia de las PyMIs
italianas con sus distritos industriales (o bien “manchones territoriales-sectoriales de PyMIs”
según el Observatorio PyMIs de la Unión Industrial Argentina y la Universidad de Bologna), se
puede definir al sistema como a la aglomeración territorial de pequeñas y medianas empresas
manufactureras independientes, pero vertical y horizontalmente articuladas entre sí y con otras
de mayor tamaño, todas especializadas en un mismo sector (cadena productiva) que gozan de
economías externas a las empresas que provienen del fuerte arraigo en la comunidad local.
Así, las concentraciones territoriales de empresas, especialmente aquellas conformadas por
empresas pertenecientes al mismo sector industrial, o a sectores verticalmente integrados,
producen beneficios que son externos a la misma firma y que derivan exclusivamente de la
específica localización territorial: mayor disponibilidad de mano de obra especializada (formada y
entrenada localmente), mayor velocidad de circulación de información técnica, comercial y
expertise, mayor disponibilidad de servicios de proveedores sectoriales y, finalmente, del
conocimiento que los potenciales clientes tienen de la existencia de la concentración territorial
de la oferta. Los factores que impulsan la mayor competitividad de estas áreas no son solo
técnicos, sino también sociales.
En la literatura especializada a estos mecanismos técnicos y configuraciones sociales, se los
conoce como “rendimientos crecientes de escala externos a las firmas” o mas simplemente como
“economías de aglomeración”.
Los distritos industriales no son sólo un tipo de organización
industrial muy flexible para la producción, sino también el
resultado de una progresiva especialización y división del trabajo
entre los protagonistas del proceso productivo.
“El factor determinante lo constituye el valor
de la “cooperación”, que sirve de base al resto
de la estructura”
Una elemento que caracteriza a los distritos industriales es la
cooperación. Esta reduce costos de transacción, introduciendo los beneficios económicos
derivados de facilitar la flexibilidad y la innovación, siendo además un mecanismo de governanza
valioso en el distrito. Asimismo, los distritos industriales se caracterizan por la presencia
Desarrollo territorial y promoción industrial
19
concurrente de mecanismos cooperativos y competitivos, que conducen a un equilibrio entre
ambos.
Es muy importante destacar que hasta hace muy poco tiempo esta forma de organización
industrial era solo estudiada en algunos ámbitos académicos italianos; sin embargo, en la
actualidad gran parte de la literatura económica sobre crecimiento,
geografía económica y comercio internacional la señala como una
forma de organización territorial-industrial capaz de enfrentar con
“El análisis sistémico del fenómeno
un alto grado de éxito las mayores presiones competitivas de la
aglomerativo supera el mero encuadre
globalización.
económico, puesto que recibe el aporte de
ramas de las ciencias políticas, la sociología o
el derecho.”
Los estudiosos de la sociología, por ejemplo, se han focalizado
sobre los distritos industriales interpretándolos como una entidad
no solo de naturaleza político-cultural, sino también como base del
concepto de atmósfera industrial del que hablaba Marshall, es
decir, el sistema de valores de la comunidad distrital, las uniones familiares y afectivas, etc.
En este sentido, y de acuerdo al concepto de atmósfera industrial, todos los actores que forman
parte del distrito comparten naturalmente un conjunto de valores, conocimiento, modalidades
de reacción a las cuestiones externas, que se han ido formando lentamente en el repetirse
continuo de los eventos.
Estos factores favorecen una activa participación y un clima de lealtad tras los miembros de los
equipos productivos. Finalmente, las pequeñas empresas distritales logran niveles de eficiencia
superiores al de las empresas no distritales porque se benefician de las condiciones del contexto
socio-económico que motiva a empresarios y trabajadores.
Por otra parte, desde la economía política, los estudios respecto al fenómeno de los distritos
industriales, se han ocupado del desarrollo sostenible, las políticas regionales, los factores de
producción local, las condiciones para el nacimiento de distritos industriales, etc.
Becattini y el análisis sistémico
De esta manera, y según Becattini, el concepto de distrito industrial contiene algunos elementoss
que escapan al análisis de la economía tradicional, por lo tanto, se necesita una visión sistémica e
instrumentos de análisis diversos para comprender su naturaleza.
Analizando la definición dada por Becattini (1990), surgen algunas características centrales del
modelo distrital italiano.
1 – Un sistema territorial delimitado: El distrito nace y se desarrolla en un área geográfica
necesariamente delimitada. El concepto de delimitación territorial no debe ser interpretado en
modo rígido o restrictivo. Como afirma Brusco (1991), el distrito no es una comunidad cerrada,
aislada y estática, ya que para su crecimiento son necesarios los intercambios con el mundo
exterior.
El origen y el desarrollo de un distrito industrial, además, no es simplemente el resultado “local”
del encuentro entre algunos extractos socio-culturales de una comunidad, elementos históricos y
Desarrollo territorial y promoción industrial
20
naturales de un área geográfica y características técnicas de un proceso de producción, es sobre
todas las cosas el resultado de un proceso dinámico de interacción entre división e integración
del trabajo, de ampliación del mercado, y de formación de una red permanente de relaciones
entre el distrito y el mercado externo (Becattini, 1990).
2 – Una comunidad de personas: Una segunda característica
distintiva del modelo de distrito italiano consiste en la
presencia de una comunidad de personas que incorporan un
sistema bastante homogéneo de valores, que se refleja en
términos de ética del trabajo y de la actividad, de la familia,
de la reciprocidad y del cambio.
“Complementariamente al conjunto de
mecanismos que inciden en la creación o en el
sustento de un cluster, o a sus particulares
características, la política debe apuntar a
generar las condiciones necesarias para
incrementar la cooperación de manera
constante.”
Volviendo a Marshall, el reagrupamiento de los operadores
en una misma localidad, normalmente implica la pertenencia
a un mismo ambiente cultural, a un ambiente caracterizado
de valores, lenguajes, significados y, sobre todo, de reglas implícitas de comportamiento
comunes, es decir, de la institucionalidad informal. A ello se le suma, que la eficacia económica
de tal modelo organizativo, necesita que las empresas territorialmente vecinas sean parte, no de
cualquier contexto social, sino de uno en el cual, con el tiempo, se haya formado una fuerte
cooperación recíproca. Sólo donde existan las condiciones para que tal cooperación se desarrolle
con relativa facilidad, es posible que el proceso económico sea organizado según el modelo de
distrito industrial. La cultura del territorio, la actividad de las empresas y de los interlocutores
institucionales, configura aquella atmósfera industrial a la cual hacíamos referencia en un
comienzo.
3 – Una población de pequeñas y medianas empresas especializadas: El distrito industrial italiano
se caracteriza por la presencia, en el interior del territorio, de una amplia población de pequeñas
y medianas empresas especializadas en una específica fase del proceso productivo, ligadas en la
relación de mercado y sector (Visconti, 1996).
La función de producción se subdivide en fases y el distrito se organiza no solo en una
colaboración horizontal, sino que normalmente se presentan formas interesantes de desarrollo
productivo vertical. Las empresas se relacionan con otras empresas del mismo distrito. En cada
nueva exigencia productiva, desde el simple mantenimiento, a la adopción de nuevas técnicas
productivas, se establece un diálogo colaborativo entre las empresas del distrito.
Experimentación, investigación, construcción de prototipos, etc.,
son todas fases de un proceso tecnológico que es realizado en
esta forma inteligente de simbiosis industrial.
“El desarrollo de clusters mejora la calidad del
4 – La división del trabajo y la calidad de los recursos humanos:
La división del trabajo representa una característica fundacional
del distrito. Gracias a esto, las empresas distritales pueden
acceder a un mercado de trabajo caracterizado por una alta
profesionalidad diversificada y calificada, rica en competencias
específicas que se han acumulado a través de una consolidada
tradición.
trabajo local, y consecuentemente los
salarios. Un régimen especial de apoyo a
clusters debe contemplar, sin embargo, no
solo un sistema que forme trabajo calificado,
sino también normas laborales específicas
para nuevas empresas”
Desarrollo territorial y promoción industrial
21
Hay que recalcar, además, que la especialización de los trabajadores es una especialización de
distrito más que una especialización de empresa, lo que da una alta flexibilidad al mercado de
trabajo local.
5 – Los actores institucionales: Las instituciones son la base
de la transformación del aglomerado de pequeñas y
medianas empresas en el distrito industrial.
“La concentración de oferta produce un efecto
natural: un mercado local que se refuerza”
El distrito industrial italiano se distingue en modo neto del
marshalliano por el rol importante de los actores
institucionales.
6 – El equilibrio entre competencia y cooperación: El tipo de relación en el distrito italiano es el
resultado de la convergencia entre competencia y cooperación (Brusco, 1989).
La ya citada característica de los distritos industriales de estar constituidos por un gran número
de empresas especializadas y reagrupadas territorialmente, crea un particular tipo de relación
entre las empresas mismas. Si estas están territorialmente vecinas, son numerosas y bastante
pequeñas, por cada fase individual en que se subdivide el
proceso económico, se tenderá a formarse un mercado local
en el cual las empresas que ofrecen o que demandan un
“La instituciones deben fomentar la cooperación y
particular bien o servicio competirán entre ellas.
asegurar la competencia leal”
Además, no habiendo un elevado nivel de cultura industrial,
si un empresario inicia una actividad productiva, muchos
tratarán de imitarlo y comenzarán a competir con el. Becattini (1989) explica claramente que la
competencia en el interior del distrito es más elevada que en el resto del sistema económico, y
esto se debe a que, debido a la vecindad, y por ello, a la percepción de los movimientos de los
competidores en el distrito, se induce a mejorar para competir.
Pero existe un momento en el que se pasa de la pura competencia a formas siempre más
complejas de cooperación y colaboración entre empresas. En ese momento, del simple
aglomerado de empresas se inicia el nacimiento del distrito industrial.
La cooperación favorece la dinámica de distrito: las iniciativas de empezar una nueva empresa o
de poner en práctica procesos innovativos permiten al distrito de no estancarse. El hábito de
cooperar aumenta también el nivel de confianza, y la confianza es un factor clave en todo
proceso asociativo.
7 – El emprendedorismo distrital: Los emprendedores al
comando de empresas de tipo industrial asumen
comportamientos particulares debido a las características
estructurales del distrito, que tiende a fortalecer las
motivaciones de los individuos, a acentuar el deseo de
autorrealización y a hacer emerger la voluntad de transferir
capacidades e intereses, esperados en una actividad de trabajo.
“Un cluster constituye un ámbito propicio
para el florecimento de pequeñas empresas
innovadoras y el estímulo del sujeto
emprendedor”
Desarrollo territorial y promoción industrial
22
En general, la iniciativa surge “desde abajo” a través de un desarrollo endógeno, que encuentra
en la historia y en la cultura local, en la geografía del lugar, en los valores compartidos por la
comunidad, entre otros factores, los puntos de fuerza sobre los cuales nace y se desarrolla en el
tiempo.
8 – Las barreras a la entrada y a la salida de un distrito
industrial: Las barreras de ingreso al distrito y la presencia de
una identidad colectiva han hecho de filtro respecto al
exterior, reduciendo drásticamente la frecuencia de
contaminación interna/externa: como subraya Lorenzoni
(1983) las empresas del distrito nacen, se desarrollan y
mueren típicamente quedándose al interior del distrito.
“El cluster es un espacio y un proceso, es
consecuencia de un proceso y generador de
nuevos procesos”
Sin embargo, las nuevas formas de apertura que se están manifestando (como la exposición a la
competencia global), dan origen a nuevas configuraciones distritales. Estas nuevas formas de
apertura hace que el distrito se este reposicionando.
Krugman y la eficiencia en el intercambio
Paul Krugman también en sus estudios retoma la tradicional idea marshalliana de especialización
y división del trabajo. El autor reconoce la naturaleza local del crecimiento económico, y se
pregunta por qué las empresas tienden a aglomerarse geográficamente. En primer lugar, señala
que las empresas tienden a concentrarse con el objetivo de aprovechar las economías de escala y
para intercambiar los bienes que producen de manera más eficiente. En segundo lugar, éstas se
aglomeran a fin de sacar ventaja de las economías externas. Las economías externas existen
cuando los beneficios sociales generados por el comercio y la interacción son mayores que los
beneficios privados. Esto último se asocia con “la idea de que los agentes económicos no pueden
capturar en el precio de sus productos todos los beneficios de
sus inversiones” (Schmitz, 1997). Los efectos externos son
consecuencias incidentales e involuntarias de otras acciones.
Krugman (1991) señala tres principales razones que incentivan a
las firmas a ubicarse geográficamente próximas:
“Las ventajas competitivas de la Nación
dependen de las ventajas de sus regiones”
1- La concentración de trabajadores especializados,
2- El mayor acceso a insumos intermedios;
3- Los derrames tecnológicos.
Porter y la competitividad
Para Michael Porter (1998), un cluster es un grupo de empresas interconectadas y de
instituciones asociadas en un campo específico, ligadas por actividades e intereses comunes y
complementarios, geográficamente próximas, o de un modo más general, de “un grupo,
geográficamente próximo, de empresas interconectadas entre sí e instituciones asociadas en un
campo particular y ligadas por externalidades de varios tipos” (Porter, 2003).
Desarrollo territorial y promoción industrial
23
Consisten, por lo tanto, en un conjunto de industrias, gobierno, academia, instituciones
financieras e instituciones de asociación localizadas próximamente y relacionadas entre sí. Los
clusters pueden ser vistos como “procesos”, en el sentido que pueden considerarse una forma de
entender cómo la economía funciona y organiza sus estrategias, así como también “resultados”,
observándose a los clusters como una masa crítica de firmas
interdependientes conectadas geográficamente. Estos no
“Una de las principales tareas de los agentes
están formados solamente por flujos físicos de bienes y
de política es la de procurar indicadores
servicios sino también por un intenso intercambio de
eficaces para la medición del proceso, entre
información, conocimientos y expertise tecnológico.
ellos, de los más esenciales debe ser aquel que
mida la intensidad de las interacciones entre
los factores”
El modelo clásico de cluster desarrollado por Porter (2003),
es el que se conoce como “modelo del diamante”. El autor
sostiene que las interacciones entre las cuatro puntas del
diamante determinan la competitividad de las firmas. Estas
son: 1- las estrategias, estructuras y rivalidad de las firmas; 2- condiciones de los factores, 3condiciones de demanda, 4- presencia de industrias relacionadas. Cuanto más intensas y
desarrolladas sean las interacciones entre las firmas, mayor será la productividad de estas. La
intensidad de la relaciones entre estos factores se fortalece si las firmas están localizadas
geográficamente próximas.
Más adelante, en el capítulo referido a políticas, se utiliza al diamante de Porter como modelo
para estructurar instrumentos de gestión de política local.
En síntesis, podríamos definir finalmente a los clusters, como concentraciones sectoriales o
geográficas de empresas que se desempeñan en las mismas actividades o actividades
estrechamente relacionadas, y donde a la vez se establecen vinculaciones entre estas e
instituciones como gobierno, academia, instituciones financieras e instituciones de asociación.
Instituciones
de
colaboración
Componentes
principales de un
cluster
(Fuente:
Libro verde de las
iniciativas cluster)
Gobierno
Empresas
Instituciones
financieras
Comunidad de
investigación
Desarrollo territorial y promoción industrial
24
Párrafos atrás introdujimos el esquema conceptual más utilizado para el análisis y la gestión de
clusters en el nivel meso: El diamante de Porter (Porter 1990). En su visión, Porter indica que la
productividad con que las empresas compiten y la sofisticación de sus estrategias están
1
fuertemente influidas por la calidad del entorno de negocios (o ambiente de negocios ). Ese
entorno se conforma a partir de aspectos generales (que afectan a todas las actividades, como el
sistema tributario o la burocracia) y aspectos específicos de cada cluster (como recursos
humanos o institutos de investigación). Estos últimos (que incluyen aspectos sectoriales y locales)
determinan las influencias específicas sobre la productividad de las empresas y su evolución.
Este marco permite analizar los efectos de la localización sobre la competitividad, a partir de la
interrelación de cuatro aspectos principales del diamante.
El primer aspecto lo constituyen las condiciones de los factores, haciendo referencia a la
cantidad, el costo, la calidad y la especialización de los factores (inputs). Éstos se definen de
manera amplia e incluyen recursos naturales, humanos y de capital, infraestructura física,
administrativa y de información, infraestructura científica y tecnológica. Los factores
especializados asociados a un cluster son esenciales para aumentar la productividad y son,
además, más específicos y menos trasladables o imitables en otras localizaciones o clusters.
El segundo es el contexto para la estrategia y rivalidad de las firmas y hace referencia a las reglas
e incentivos que regulan el tipo y la intensidad de la competencia. Porter sostiene que las
economías que muestran baja productividad muestran también baja rivalidad local (la
competencia se refiere principalmente a importaciones, es decir, la exposición a la competencia
global).
Según este modelo, alcanzar fases más avanzadas de actividad económica implica pasar de bajos
salarios a bajos costos (lo que implica aumento de eficiencia) y, en definitiva, a competir por
diferenciación. Ello está asociado a una evolución desde la imitación hacia la innovación, y a un
aumento en los niveles de inversión, sobre todo en intangibles, que constituyen la base del
desarrollo de ventajas competitivas.
Dos dimensiones clave en el desarrollo del contexto de
estrategia y rivalidad son el clima de inversión, en sus diversos
aspectos, y las políticas que afectan la competencia en sí.
“Reducir trabas a la instalación de empresas,
y facilitar los procedimientos legales y
administrativos favorece el ambiente de
inversiones, este elemento es prioritario en
una política industrial”
Las condiciones exigentes de la demanda en el nivel local
también tienden a incentivar los esfuerzos de innovación y
aumento de productividad de las empresas. Muchas veces,
consumidores locales sofisticados permiten anticipar la
evolución de las condiciones de demanda en otros mercados, o
revelan oportunidades de mercado que habilitan estrategias de
diferenciación. Porter sostiene que, a este respecto, es más importante la calidad de la demanda
que el volumen del mercado.
Finalmente, un elemento clave en la constitución de un cluster es la presencia de proveedores de
industrias relacionadas competitivas y de clase mundial basadas localmente. Contar con clusters
relacionados dinámicos es claramente una fortaleza para la construcción de ventajas
competitivas.
1
Un interesante análisis sobre el ambiente de negocios a nivel provincial en nuestro país puede
verse en “FIEL: Índice Provincial de Ambiente de Negocios (IPAN)”
Desarrollo territorial y promoción industrial
25
El gobierno (local y nacional) es un actor clave en el éxito de un cluster, dado que puede
contribuir al diseño de su marco normativo y de incentivos, no sólo en el plano general, sino
también en el específico del cluster. Sus acciones afectan directa o indirectamente a los cuatro
vértices del diamante, por lo que es importante contar con
criterios que permitan ordenar el análisis de la forma en que
el gobierno incide, a través de sus políticas, en la evolución
“En la Argentina, un nuevo sistema de
del cluster y las empresas que lo conforman.
promoción debe poner en la balanza, por un
lado, su impacto social y por el otro, su
aporte a la recuperación del federalismo”
Porter considera constituyentes de los clusters a las
instituciones y manifiesta que las estructuras sociales de los
clusters son de importancia clave y que la fortaleza o
debilidad de la participación y relacionamiento social, resulta
necesaria para la realización de la potencial creación de valor que se deriva de la mera presencia
de empresas, suministradores e instituciones en una localización determinada.
Siguiendo esta línea de análisis, un aspecto crucial a considerar es el relacionado a los límites de
un cluster. La pregunta es: ¿Cuáles son las fronteras de un cluster? Porter (1998) señala lo
siguiente a este respecto: «Trazar las fronteras del cluster es una cuestión de graduación e
implica un proceso creativo constituido por el entendimiento de las más importantes vínculos y
complementariedades que cruzan los sectores y las instituciones para competir. Son la relevancia
de las externalidades (spillovers) y su importancia para la productividad y la innovación las que
determinan en última instancia las fronteras. Las fronteras del cluster deberían abarcar todas las
empresas, sectores e instituciones con fuertes lazos, bien sean
horizontales, verticales o institucionales.
Los cluster no pueden ser de carácter global y la extensión del
ámbito del cluster a todo un país es excesiva, pues de ese modo
no solo no se explica el fenómeno, sino que carecería de eficacia
una política específica, al perderse el carácter de concentración
geográfica de naturaleza y origen fundado en una actividad
económica productiva que el cluster implica.
“Los instrumentos legales que configuren una
política de clusters deben delimitar con
precisión las fronteras y alcances “
La competitividad sistémica
Por último, introdujimos a este trabajo un enfoque aun embrionario, originado en los estudios
efectuados por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo) y continuado por
varios autores, de buena prédica en latinoamérica, conocido como de “competitividad
sistémica”, el cual plantea cuatro niveles para explicar los elementos básicos que permiten a las
empresas de un país, la posibilidad de competir. Este modelo plantea el tema de la
competitividad de un país desde una perspectiva sistémica a cuatro niveles:
1.
Nivel Meta
2.
Nivel Macro
3.
Nivel Meso
4.
Nivel Micro
El nivel Meta se refiere a la capacidad que tiene una sociedad para lograr consensos y marchar de
forma integrada en la búsqueda de los objetivos establecidos de manera conjunta. Este elemento
Desarrollo territorial y promoción industrial
26
es vital para permitir que los esfuerzos se lleven a cabo en una misma dirección y evitar el
desgaste natural que se presenta cuando se dan conflictos entre distintos grupos sociales.
Alcanzar la competitividad sistémica de una nación requiere de acuerdos que antepongan el
bienestar futuro a los intereses del presente, así como la coincidencia en la opinión de que el
modelo orientado a participar exitosamente en el mercado
global permitirá satisfacer las necesidades de la propia
“El comienzo de un proceso hacia una nueva
sociedad. Para lograr que el nivel meta sea adecuado para la
política industrial requiere de condiciones
competitividad deben cumplirse dos factores esenciales: por
esenciales de base, y estas son las
un lado la clara separación entre las instituciones del Estado,
relacionadas a los niveles meta (consensos
la empresa privada y los organismos intermedios, y por otro
nacionales)
y
macro
(indicadores
lado una permanente disposición al diálogo y la búsqueda de
macroeconómicos positivos)”
consensos entre los actores sociales, que permita el
establecimiento de acuerdos básicos para aprovechar los
procesos de comunicación y aprendizaje que se dan en la
discusión que busca establecer ventajas nacionales de innovación y competitividad.
En el nivel Macro, un entorno macroeconómico estable es una condición indispensable para
fomentar la competitividad de las empresas. Para alcanzar un entorno macroeconómico estable
es necesario contar con mercados de bienes y servicios que funcionen de una manera eficiente.
Los principales distorsionadores de este entorno son altos déficits presupuestales y de balanza de
pagos, ya que ambos propician una mayor deuda externa y por ende una mayor cantidad de
recursos destinados a su servicio. Además presionan de forma adicional las tendencias
inflacionarias existentes y con ello debilitan las perspectivas de los inversionistas nacionales y
reducen las posibilidades de inversión en bienes de capital, imprescindibles para el crecimiento
futuro de la economía. La estabilidad macroeconómica requiere, además de la congruencia
tecnocrática, un esfuerzo político que permita a los actores nacionales la construcción de
acuerdos sobre el sentido de las restricciones necesarias para lograrlo. El enfoque de los cambios
necesarios para lograr un contexto macroeconómico estable requiere no solo centrarse en la
reducción de déficits, sino también en el crecimiento económico y su distribución. Otro elemento
fundamental para fortalecer la competitividad en el nivel macro, consiste en la orientación de un
esfuerzo exportador consistente que permita a las empresas ubicadas en el territorio tener
acceso a los mercados globales, pero fortalecer las capacidades de las mismas empresas en el
interior.
El nivel Meso es aquel que se refiere a la construcción y articulación de redes de colaboración
entre empresas y aumentar así las capacidades individuales de las mismas a través de un efecto
de sinergia donde la red permita contar con capacidades mayores a la suma de las capacidades
individuales de sus integrantes. El nivel Meso adquiere relevancia en tiempos de globalización y
es en este nivel donde se materializan los modelos descriptos en este capítulo.
En la medida que las empresas son capaces de aprovechar sus capacidades de aprendizaje y
construir sobre ellas, su competitividad se incrementa de manera notable. En tanto los requisitos
del mercado se vuelven más complejos, crecen también los requerimientos hacia el entorno
municipal, estatal y nacional. A mayores requerimientos a las empresas se hace más claro que
éstas ya no pueden competir de forma aislada, sino que requieren conformarse en grupos
Desarrollo territorial y promoción industrial
empresariales articulados en red (enlazados con su entorno institucional de apoyo de la
comunidad y del Estado).
El nivel Micro se refiere al incremento de capacidades en las empresas individualmente, es decir,
el aumento de su productividad.
Este contexto obliga a las empresas a cambiar de manera radical sus relaciones tanto en el
ámbito interno, como con su entorno inmediato. No es suficiente incrementar su capacidad a
través de la automatización, ni las inversiones para crear redes informáticas, es necesario llevar a
cabo profundas transformaciones en varios terrenos como son la organización para la producción
introduciendo procesos que permitan la flexibilidad para fabricar volúmenes pequeños en
tiempos muy cortos y con las características de calidad demandadas por los clientes; la
organización para diseño y desarrollo de nuevos productos, donde las ciencias y las tecnologías
convergen para actuar de manera coordinada entre las áreas de comercialización, producción y
desarrollo, y permiten reducir de forma significativa los tiempos de desarrollo del producto de
una manera más eficiente y con mejores oportunidades de comercialización; las relaciones de
suministro también deben ser modificadas, buscando relaciones más estrechas con proveedores
y manejando esquemas de suministro “justo a tiempo”, dejando de lado operaciones en las que
la empresa es poco competitiva para subcontratarlas y concentrarse en los procesos claves del
negocio que le dan la competitividad.
27
Desarrollo territorial y promoción industrial
28
2
Fases en el desarrollo de clusters
Los conglomerados regionales sectoriales (clusters) deben su formación a distintos factores,
generalmente involuntarios o como resultado de una política pública de promoción de una
región o una actividad económica en particular de otra naturaleza que deriva en un
conglomerado. En virtud de esto, es importante distinguir con precisión cuando hablamos de
“desarrollo de un cluster” y “desarrollo de una política orientada al fortalecimiento o apoyo a un
cluster en crecimiento” (o iniciativa cluster). Se hace entonces imperioso tener en cuenta los
siguientes elementos (descartando desde ya un claro compromiso con la política):
I.
II.
III.
IV.
Correcto diagnóstico de la realidad
Adecuados procesos e instrumentos de medición de evolución
Identificación de los liderazgos
Capital social, político, tecnológico, financiero,
infraestructura básica disponible
Elementos para su configuración
Los elementos principales necesarios para la estructuración de un
cluster, independientemente de su territorio, pueden resumirse
en los siguientes:
“Los estudios realizados sobre el fenómeno de
aglomeración en distintos países muestran un
patrón de comportamiento con un alto grado
de similitud, con estadios de desarrollo en
función de su propio entorno cultural.”
Concentración
Este factor se sustenta en dos aspectos:
geográfica
“Duros” (recursos naturales específicos, disminución de costos de
transacción, economías de escala y alcance, oferta especializada de factores,
medios para acceder y compartir información, interacción con consumidores
locales); y
“Blandos” (se refiere al capital social, a las relaciones que se cultivan en la
interacción diaria, tan importantes como el capital físico y “humano”, y que
influyen en los costos de transacción y el monitoreo)
Especialización
Por lo general los actores del cluster se relacionan alrededor de una
actividad central, si bien la formación de clusters puede ir más allá de las
relaciones al interior de un sector o de las que se establecen a lo largo de
una cadena individual de valor agregado. En la actualidad los límites
sectoriales se vuelven obsoletos, en la medida en que cada vez se necesitan
interrelaciones más intensas entre todo tipo de actividades de la producción
y los servicios.
Actores
Se agrupan básicamente en cuatro categorías: empresas, gobiernos,
comunidad científica (universidades, centros de investigación), instituciones
financieras. Además, pueden estar presentes instituciones de colaboración
(por ejemplo, cámaras de comercio, asociaciones de industriales y de
profesionales, sindicatos, instituciones de transferencia de tecnología,
Desarrollo territorial y promoción industrial
centros de calidad y think tanks)
Dinámica y
encadenamientos
Las conexiones e interrelaciones entre los actores pueden tener
características tanto de competencia como de colaboración. La competencia
entre firmas genera presiones para la mejora, pero las firmas al interior de
un cluster también pueden cooperar en torno a una actividad,
complementándose entre sí. Operando en conjunto en algunas áreas
específicas las firmas pueden atraer recursos que de otra forma no estarían
disponibles.
Masa crítica
Es un concepto relacionado con las economías de escala y de alcance, así
como con el patrón de dependencia. Se considera que una cierta masa
crítica es necesaria para poder aprovechar estas economías, así como para
hacer al cluster resistente a choques exógenos. Esta masa crítica dependerá
del tipo de especialización del cluster.
Ciclo de vida
El cluster es un modo de organización de largo plazo y, por lo tanto, tiene un
ciclo de vida que comprende varias etapas, como se explicaba
anteriormente: 1- Inicio de la aglomeración (varias empresas y otros actores
en una región), 2- Surgimiento de un cluster emergente (embrión del
cluster, varios actores de la aglomeración regional comienzan a cooperar
alrededor de una actividad central y se benefician de ello), 3- Cluster en
desarrollo (nuevos actores surgen o son atraídos por la región, aparecen
connotaciones comunes como marca y sitio web), 4- Cluster maduro
(alcanza la masa crítica, se relaciona con otras actividades, clusters y
regiones), 5- Transformación del cluster (los clusters cambian así como los
mercados, tecnologías y procesos, el cluster se desarolla en otro o varios
nuevos clusters enfocados en otras actividades o en nuevas formas de
proveer bienes y servicios).
Innovación
Se asocia al conocimiento que se genera por la interacción social. Es el
proceso mediante el cual la firmas ponen en práctica diseños de productos y
procesos de manufactura que son nuevos para ellas (no necesariamente
para otras firmas), incorporando el cambio tecnológico, comercial y
organizacional.
Fuente: Andersson y colaboradores (2004)
De acuerdo a los análisis de Porter, los siguientes factores son la base para todo proceso de
desarrollo de los clusters:

Conocimiento e intercambio del mismo. El conocimiento constituye la base de las
ventajas competitivas de las empresas e involucra el conocimiento de la realidad actual
y comprensión de las tendencias globales. Luego, es fundamental la capacidad de
gestión: los procesos de construcción de competitividad requieren de una buena gestión
o tecnología de gestión, tanto de las empresas y organizaciones como de las relaciones
entre ellos, y de los propios procesos.
29
Desarrollo territorial y promoción industrial

Cooperación. La competencia es motor fundamental de la mejora competitiva para
alcanzar mayor productividad; y la cooperación reduce costos de transacción, por ello,
como se explicaba en el capítulo 1, deben operar esquemas de articulación basados en
la combinación de cooperación y competencia (equilibrio entre fuerzas cooperativas y
competitivas).

Un núcleo o aspecto central sobre el cual construir. Ése es el factor que los une y que
los motiva a colaborar para superarlas. De esta manera es posible lograr el compromiso
y la actitud necesarios para cooperar y generar los cambios que habiliten el desarrollo
de ventajas competitivas.

Medición de los impactos, de manera de poder evaluar la evolución de los procesos y
también gestionarlos. Los principales impactos de los procesos de construcción de
competitividad sobre la base de clusters son de dos tipos: a) sobre la mejora de los
entornos; y b) sobre la mejora en el desempeño de los integrantes del cluster.
El cuadro de arriba es el tradicional diamante de Porter que ya habíamos mencionado
ampliamente en el capítulo 1. El autor explica de este modo las condiciones para la
estructuración de un cluster:
a) Condiciones previas (o de base) para la existencia de un cluster;
b) Factores críticos para el éxito de un cluster;
c) Factores coadyuvantes y de contexto.
Las condiciones de base constituyen un requisito indispensable. Sin la presencia de algunas de
ellas (en la experiencia de Porter y su equipo, al menos dos), no es posible construir un cluster.
30
Desarrollo territorial y promoción industrial
Condiciones de base para la existencia de un
cluster
Masa crítica de empresas con capacidad o
potencial de competencia internacional
Ventajas específicas significativas (como
disponibilidad de factores)
Empresa multinacional de nivel mundial
Fortaleza en clusters relacionados
Factores críticos de éxito (necesarios para
desarrollo exitoso del cluster)
Presencia de redes y asociaciones
(cooperación)
Fuerte base de habilidades (capital humano)
Capacidad de innovación e I+D
Factores coadyuvantes (contribuyen
desarrollo exitoso del cluster)
Liderazgo
Infraestructura
Cultura emprendedora
Empresas ancla
Financiamiento
Factores de contexto
al
Servicios de desarrollo empresarial
Ambiente competitivo
Acceso a mercados (y demanda sofisticada)
Calidad de vida
Entorno macroeconómico e institucional
En principio, con la convergencia de estas condiciones es posible el desarrollo de un cluster. Los
factores críticos de éxito guardan relación no sólo con la experiencia acumulada, sino también
con aspectos que la teoría considera centrales en el funcionamiento de un cluster: La innovación
e I+D, la cultura de cooperación y el capital humano. Estos tres factores están asociados a través
del conocimiento como eje común.
En cuanto a la existencia y formación de redes, las mismas son fundamentales pues a través de
ellas se generan flujos formales e informales de conocimiento e información a través del cluster.
El acceso al conocimiento, especialmente al conocimiento tácito, sustenta procesos de
aprendizaje colectivo y de desarrollo de ventajas competitivas.
Estas redes y sistemas de relaciones aportan al cluster capital social y pueden ser incentivadas
tanto por estructuras institucionales como por valores culturales y propósitos compartidos. En
general son las redes informales, basadas en relaciones sociales e incluso en la movilidad de
empleo, las que generan mayor transferencia de conocimiento en el cluster.
Las redes de los clusters más exitosos muestran algunas características relevantes, como la de
difundir buenas prácticas, extenderse más allá de los límites del cluster y tener alcance
internacional. Algunas instituciones, como asociaciones empresariales y universidades, cumplen
un papel clave como promotoras de redes, generadoras de ámbitos de encuentro y vehículos
para la acumulación y la transferencia de conocimientos.
Existe consenso en la literatura respecto a que los clusters exitosos logran tener acceso y
alimentar una fuerte base de habilidades (o capital humano), tanto en términos de habilidades
31
Desarrollo territorial y promoción industrial
32
especializadas y de gestión como de una fuerza de trabajo adecuadamente calificada. En tal
sentido, la cantidad y calidad de mano de obra, así como la disponibilidad de una mezcla
adecuada de habilidades, es un elemento clave, tanto para atraer emprendimientos al cluster
como para asegurar el éxito de sus empresas. Algunas áreas fundamentales de habilidades para
un cluster incluyen gestión estratégica, entrepreneurship,
técnicas de producción y gestión, liderazgo, asesoramiento y
desarrollo personal.
La colaboración entre las empresas y las instituciones de
educación superior ha sido crucial en éxito de los clusters, y
nuestro país posee una estructura tecnocientífica valiosa que
podría liderar estos procesos.
“La capacidad de I + D es determinante en la
competitividad, por lo tanto, el rol de la
universidad y el sistema tecnológico en su
conjunto adquiere un valor especial.”
De todos los factores de éxito la capacidad de investigación y desarrollo (I+D) e innovación
(capacidad para generar una corriente de innovación estable y creciente) es la más importante. El
desarrollo de productos, las estructuras de investigación y otras formas de innovación son vitales
para un cluster dinámico. Si bien la innovación y la I+D son actividades diferentes, se refuerzan: la
innovación desarrolla nuevos (o mejores) productos o procesos, mientras que a través de la I+D
se genera nuevo conocimiento.
Los clusters exitosos son esencialmente innovadores, sea a través de innovaciones básicas,
innovaciones incrementales, como de cambios radicales. Nuevamente, las instituciones de
investigación, incluyendo universidades, fundaciones y empresas, pueden desempeñar un
importante rol de catalizadores de la I+D. El rol de los gestores, vinculadores o coordinadores de
estos clusters es el de promover procesos de innovación y de I+D a través de compartir ideas y
trabajar en red. Ello requiere, por su parte, promover fuertes vínculos entre los investigadores y
2
las empresas locales .
Finalmente, la existencia de otros factores que contribuyen al éxito del cluster son: Un claro
liderazgo, participativo, con un perfil adecuado, sea de
individuos o de instituciones. De hecho, los contextos
institucionales revelan el grado de importancia que adquiere la
“Sería auspicioso el diseño de normativas
acción de los líderes en la construcción de entornos adecuados.
específicas para parques tecnológicos e
Como parte de la infraestructura y su ordenamiento
encontramos a las políticas de uso del suelo, a los parques
científicos y tecnológicos, así como el necesario soporte
administrativo, institucional y de información. En países en
desarrollo es particularmente importante tener en cuenta estos
factores, debido a sus propias carencias.
incubadoras de empresas, como así también
una ley de ordenamiento territorial que
incorpore el concepto de desarrollo
equilibrado .”
El espíritu emprendedor también es importante, y se refleja en empresas de crecimiento rápido,
inicio de negocios (start ups) y spin offs de empresas e institutos tecnológicos existentes.
Muchas veces clusters que fueron exitosos contaron con alguna empresa grande que funcionaba
como ancla. Las empresas de este tipo son fuentes de tecnología, de mercados y de
conocimiento aplicado; funcionan como pequeños sistemas de innovación y capacitan
trabajadores, que luego pueden incorporarse a pequeñas empresas innovadoras –p.e.
2
Un interesante antecedente en el país es el Programa de Formación de Gerentes y Vinculadores Tecnológicos -GTEC
2009- del MinCTeIP (Ref. UNTREF Dra. Sandra Fernández)
Desarrollo territorial y promoción industrial
proveedores que con el apoyo de ellas desarrollaron nuevas capacidades o certificaron sistemas
de calidad- . Tienen en definitiva un rol catalítico y una serie de ventajas para el cluster: Pueden
estimular el trabajo en red (con empresas pequeñas), permiten focalizar recursos públicos y
facilitar la reestructura de sectores, catalizan las economías externas para el resto de los
miembros del cluster aportando bajas de costos en términos
de proveedores locales, infraestructura, mano de obra y
tecnología.
La posibilidad de acceder a financiamiento es claramente un
factor de éxito, en la medida en que permite sustentar el
crecimiento y la expansión de actividades vinculadas al
cluster. Esto incluye acceso a capital de riesgo, recursos y
financiamiento especializado (por ejemplo, para inversiones
externas) público y privado, redes de inversores y Capitales
Ángeles. En este sentido, es importante el apoyo del sistema
bancario público o privado, empresas de capital de riesgo,
empresas de comercio exterior y otras instituciones
financieras, que permitan a las empresas el acceso al tipo de
financiamiento adecuado a su actividad.
“Contar con un mercado de capitales sólido es
fundamental para el lanzamiento de
proyectos innovadores, sobre todo en el área
de la tecnología. Los países en desarrollo
adolecen esta deficiencia. Es por esta razón
que el Estado debe generar facilidades para
su desarrollo.
Los redes de inversores
especializados con garantía estatal serían una
herramienta extraordinaria en este sentido.”
La gama de factores de contexto que son relevantes para el desarrollo de clusters es amplia;
incluye servicios de desarrollo empresarial (servicios no financieros, prestados en muchos casos
por organizaciones intermedias), consultoría profesional, un ambiente competitivo que estimule
la innovación y el emprendimiento, acceso adecuado a mercados, demanda sostenida y un
entorno favorable de políticas relacionadas con el entorno social, político y económico general
(una macroeconomía estable, un sistema institucional y jurídico que funcione adecuadamente,
un cierto nivel de cohesión social, entre otros).
Debemos considerar también el desempeño de los flujos de conocimientos/innovación, pues si
bien la relación entre las entidades que componen el cluster está basada en un vínculo comercial,
es decir en un intercambio de bienes físicos, también existe un vínculo de intercambio de
intangibles, tecnología, conocimiento e innovación (OECD 1999).
Según Hoen (1999): “La relación entre entidades en un cluster puede estar referida a esfuerzos
innovadores o a vínculos productivos. Los clusters basados en esfuerzos innovadores hacen
referencia a empresas o sectores que cooperan en el proceso de difusión de innovaciones tales
como nuevas tecnologías o productos; los cluster basados en vínculos de producción hacen
referencia a empresas o sectores que conforman una cadena de valor.”
Bell y Albu (1999), por ejemplo, propugnan que los análisis de clusters se centren en el estudio de
los sistemas de conocimientos, en lugar de hacerlo, como ha sido más habitual, en los de
sistemas de producción.
A medida que avanzamos en las fases de desarrollo de un cluster varía el nivel de dinamismo,
cantidad y calidad de los enlaces.
En los clusters dinámicos se desarrollan estrategias y rutinas a través de la cadena de valor,
generando nuevas capacidades en un proceso de rivalidad interna porque las empresas:
a.
b.
33
Tienden a compartir muchas actividades mediante la cooperación.
Como los clusters facilitan tanto la cooperación horizontal como la vertical (inputoutput) operan dentro de un marco de confianza y alto capital social.
Desarrollo territorial y promoción industrial
c.
d.
e.
f.
g.
Operan de manera más eficiente, pues se encuentran cercanos a activos especializados,
proveedores y compradores con corto tiempo de entrega.
Pueden alcanzar mayores niveles de creación de conocimientos e innovación.
Excedentes de conocimientos y una íntima interacción del día a día entre compradores,
proveedores y organizaciones conducen a mejorías progresivas que a su vez son el
fundamento de innovaciones.
Los clusters ofrecen un ambiente donde los recursos pueden rápidamente ser
reorganizados y reestructurados (productos derivados, movilidad laboral transfiriendo
talentos a través de organizaciones, etc.) permitiendo nuevas y mejores combinaciones
económicas de talentos, capital y tecnología.
La generación de nuevos proyectos y negocios tiende a ser superior en clusters
dinámicos. El costo del fracaso es normalmente menor dentro de un cluster donde
existen muchas oportunidades.
Los clusters en muchos casos atraen mercados líderes especiales en los cuales los
compradores sofisticados motivan y cultivan el desarrollo tecnológico e innovador en
una estrecha interacción con los proveedores.
Ciclo de vida de un cluster
Expansión / Renacimiento
Dinamismo
Madurez alcanzada por economías
de escala
Declinación
Fase inicial o de “Espíritu
Emprendedor” (Héroe)
Fuente: The Cluster Redbook
Museo
Tiempo
Para Örjan Sölvell, el período inicial es a menudo identificado como una o varias personas o
empresas, llamadas “héroes” del cluster. Si el emprendedor es exitoso, otros rápidamente se
unirán y entrarán en el negocio. En un negocio que progrese, hay espacio para la subsecuente
entrada de industrias de comercialización y de manufactura.
Pronto, surgirá un cluster identificable. A medida que el cluster va llegando a la madurez, ciertas
estrategias tenderán a dominar, y las economías de escala jugaran un creciente rol (acorde con el
ciclo de vida de producción y diseños dominantes).
Por último, algunos clusters llegan al declive, alcanzando lo que Sölvell llama la etapa de
“museo”; alternativamente, saltan hacia un nuevo ciclo y experimentan un renacimiento basado
en nuevas tecnologías y nuevas empresas.
34
Desarrollo territorial y promoción industrial
35
El surgimiento de un cluster en un lugar particular se explica en función de algunos factores
naturales de ventaja, tales como un clima en particular, suelo, depósitos de minerales, recursos
de bosques, rutas de transporte o puertos.
Otra explicación es de carácter histórico, donde un empresario
en una localidad particular comienza un negocio, prospera, y su
crecimiento local invita a la formación de nuevas empresas y
derivados de estas y así sucesivamente, hasta que por último se
formó un cluster. Una vez que el cluster alcanza una masa
crítica y empieza a crecer, con frecuencia se crea un fuerte
proceso acumulativo, que termina formando capital social y
nuevos proyectos.
“La
universidad
juega
un
papel
importantísimo sobre lo cual los clusters
emergentes florecen; a través de sus
proyectos, iniciativas, incubadoras de
empresas o como polos tecnológicos.”
El crecimiento del cluster depende directa o indirectamente del
ambiente político en el que se desenvuelve. Las regulaciones y las acciones políticas varían desde
normas antimonopólicas, políticas regionales, políticas de promoción o regulación industrial (o de
instalación de nuevas industrias), políticas de ciencias e innovación, patentes y derechos de
propiedad. El marco de políticas generales afecta las decisiones de inversión industrial y el
atractivo para que individuos elijan una región en particular para desarrollar sus negocios y su
vida privada (alojamiento, transporte, recreación y cultura) e incentivos hacia compañías (tierra,
paquetes de atracción de inversiones, personas capacitadas).
Este factor de naturaleza estrictamente social es fundamental, la región productiva debe
convertirse en un polo de atracción esencialmente de capital humano.
Un aspecto final de un cluster en crecimiento involucra enlaces a los mercados internacionales,
ambos mercados de factores y mercados de productos finales. Un cluster dinámico no puede
estar aislado. Para que un cluster continúe su prosperidad, necesita un flujo entrante de
personas participando con diferentes habilidades, entrada de inversiones (inversión extranjera
directa y de capital de riesgo), importación de materiales, componentes y productos y nuevas
tecnologías. Personas y empresas deben ser atraídas al cluster. Por otra parte, el cluster debe
abrazar mercados internacionales (inversión extranjera directa saliente, exportaciones, etc.). Los
clusters dinámicos experimentan una circulación de ideas, habilidades y recursos, incluyendo la
circulación de “cerebros”.
Otro enfoque que busca explicar el ciclo de vida de un cluster lo hace Rosenfeld (2002), quien
distingue entre cuatro etapas:
a)
b)
c)
d)
La embrionaria
La de crecimiento
La de madurez
La de declive del cluster
En la etapa embrionaria, el cluster se limita a producir para el mercado local o regional y en
general, requiere de esfuerzos en inversión e innovaciones para hacer frente a cuellos de botella
del contexto local. La fase de crecimiento del cluster es aquella en que “los mercados se
desarrollan lo suficiente como para expandirse, atraer imitadores y competidores, y estimular los
emprendimientos (Rosenfeld, 2002)”.
En esta etapa, el cluster comienza a adquirir identidad como tal. Se considera que el cluster está
en su madurez cuando los procesos se han rutinizado y más imitadores han entrado al mercado.
En esta fase cobra fundamental importancia la habilidad para innovar al interior del cluster y para
Desarrollo territorial y promoción industrial
36
moverse hacia actividades de mayor valor agregado. Por último, el cluster entra en una fase de
declive cuando los productos que éste produce se vuelven reemplazables por substitutos más
efectivos.
El estudio de los ciclos de un cluster revela información y nos brinda conocimiento útil para medir
su desempeño y sus necesidades. Y eventualmente, los ajustes de política general o los
instrumentos de política.
“Los clusters prometedores no sólo se
caracterizan por el aprovechamiento de las
economías de escala, sino también por su
capacidad de innovación permanente y de
mejoramiento de sus bienes y servicios, así
como por un proceso de creciente
especialización y mejoramiento del capital
humano y otros factores”.
Desarrollo territorial y promoción industrial
37
3
Las ventajas de las políticas orientadas a territorios de aglomeración
sectorial/espacial
Cuando pensamos en términos de desarrollo económico , determinar cuáles son las políticas que
resultarán más adecuadas para alcanzar tales metas de macropolítica es una tarea compleja que
implica:
1.
2.
3.
El logro de grandes consensos
La reformulación de paradigmas, modelos, instituciones, pautas culturales, intereses
Cierta reingeniería de orden fiscal y de movilización de recursos
La selección de un modelo en particular debería ser el resultado de una serie de acuerdos y
políticas, cuyo soporte será la acumulación de experiencia histórica. Y su marco de planificación,
la política de desarrollo presente.
Con una sólida base de fundamentales macroeconómicos en equilibrio y un sector externo
estable se cuenta con las condiciones adecuadas para delinear
una política de desarrollo pivoteada por un nuevo sistema de
promoción industrial. El diseño de esta última puede asentarse
“Clusters y pobreza, desarrollo social,
en la siguiente realidad:
1.
2.
3.
Aumentar la competitividad nacional por incrementos
en los niveles de productividad
Consolidar el federalismo creando condiciones para el
desarrollo económico regional
Equilibrar las desigualdades o asimetrías entre
provincias o regiones
federalismo, cohesión, arraigo, son
conceptos y realidades entrelazadas que
deben abordarse sistémicamente. Una
propuesta de estrategia “federal” es
posible, una política industrial orientada a
clusters (conglomerados o complejos
productivos territoriales) ha sido probada
con éxito en muchas naciones”
Federalizar la industrialización conduce a la inclusión social en las
regiones menos desarrolladas, a la cohesión nacional y a la
mejora en la calidad de vida general. Implica industrializar las producciones primarias, agregar
valor en las cadenas basadas en materias primas naturales con impacto regional, aprovechando
el efecto “Polo de Desarrollo” de la gran industria.
En tal sentido, un sistema que se ajuste a estas necesidades y a la vez promueva actividades
productivas concentradas en regiones identificables y consolidadas podría ser un sistema
óptimo.
Teniendo en cuenta que el desarrollo de ventajas competitivas de las firmas depende no sólo de
las decisiones de las empresas, sino también de su interacción con otros actores, Porter destaca
que los clusters inciden en el desempeño de las empresas de tres formas principales:
a.
Aumentando la productividad y eficiencia de las empresas a través de:
• Mercado laboral conjunto;
• Acceso a insumos y reducción de costos;
• Bienes públicos específicos;
• Motivación, dada por rivalidad entre empresas que están en situación similar;
Desarrollo territorial y promoción industrial
38
• Cooperación y competencia;
• Uso eficiente del mercado a través de menores costos de transacción.
b.
Estimulando la innovación y el crecimiento de la productividad, a través de:
• Externalidades tecnológicas y derrames de conocimiento;
• Acumulación de conocimiento e innovación.
c.
Facilitando los nuevos negocios (empresas y
emprendimientos nuevos) que soportan la
innovación y expanden el cluster (Spinoffs).
“Argentina cuenta con una amplia red
institucional (INTI, INTA, universidades
nacionales, centros de investigación, etc.) que
constituyen una plataforma extraordinaria
para una transformación en la matriz
productiva”
Por lo tanto, el enfoque basado en clusters está siendo
adoptado de manera creciente para analizar y promover los
vínculos interactivos entre las empresas y sus entornos de
negocio inmediatos (incluyendo aspectos propios del contexto social y geográfico).
Esto permite incorporar nuevas dimensiones al análisis y la ejecución de políticas de desarrollo
de la competitividad.
En este sentido, es posible destacar que:
• Los clusters tienen en cuenta dimensiones fundamentales del funcionamiento real de los
negocios, tales como:
a) La localización en que se desarrolla la actividad económica y sus características;
b) La existencia simultánea de actividades de competencia y cooperación entre las empresas; y
c) La interacción entre los actores que incluye a las empresas —pero no se limita a ellas— y que
comprende institutos de investigación, universidades y asociaciones empresariales, entre otras.
• Las dimensiones anteriores generan el marco para que empresas, instituciones y el sector
público interactúen a fin de mejorar el entorno microeconómico de los negocios en una
determinada localización. A través de las economías externas y la acción conjunta, los clusters
constituyen núcleos de competitividad, innovación y productividad.
• El enfoque de clusters permite abordar las actividades económicas con una lógica consistente
con la forma en que las empresas desarrollan sus negocios, superando límites sectoriales
artificiales (por ejemplo, entre agro, industria y servicios).
• En el contexto de un enfoque de clusters, es posible trabajar de manera más eficiente la
relación entre el sector público y el privado, al generar oportunidades de acciones conjuntas para
mejorar el entorno más cercano y desarrollar los roles respectivos. Con relación al sector público,
privilegia el desarrollo de roles en forma descentralizada, llevando el centro de decisión al nivel
local (federalizando consecuentemente el desarrollo)
El establecimiento de políticas gubernamentales destinadas a promover el crecimiento y la
competitividad de los clusters es muy importante desde el punto de vista regional, según
Rosenfeld (2002), porque:
- los clusters ayudan a las regiones a entender cómo sus economías funcionan en forma de
sistemas y qué niveles de política tendrán mayor impacto.
Desarrollo territorial y promoción industrial
39
- los clusters ofrecen a los gobiernos regionales nuevas formas de relacionarse y de responder a
las demandas colectivas de sus trabajadores.
- los clusters ofrecen una alternativa para que la provisión de información y servicios sean
organizados alrededor de las necesidades interdependientes
y complejas de grupos de empresas, y no tanto de funciones
individuales genéricas.
-Las instituciones de enseñanza que actúan dentro del
cluster producen trabajadores calificados, más productivos,
informados y conectados con las necesidades de los
empleadores.
- Los clusters permiten la reasignación de recursos de forma
tal que su impacto sea maximizado en la economía.
Además, la organización de datos económicos por cluster en
vez de por sector, facilita la recopilación de información de
las agencias de desarrollo local (UNCTAD, 1998).
“Una política de promoción de clusters no
necesariamente
apunta
a
enfoques
sustentados en o para grandes empresas, ni
exclusivamente a industrias de alta
tecnología. En los países en desarrollo, hasta
alcanzar niveles de complejidad superiores,
pueden ser un factor dinamizador de
producciones locales básicas o intermedias,
proveyéndoles soporte institucional, al fin de
ayudarles a agregar valor a sus bienes y
servicios. Y de ese modo, a alcanzar
progresivamente niveles crecientes de
productividad e innovación.”
Varios estudios dan cuenta de la existencia de un vínculo
entre el desarrollo regional y la pobreza, o riqueza que
genera o deja de generar. La relación entre clusters y
pobreza es muy importante al momento de diseñar políticas para los países menos desarrollados.
Nadvi y Barrientos (2004) analizan cómo las iniciativas orientadas a los clusters pueden lograr
impactos positivos en los ingresos, empleo y bienestar de los trabajadores del cluster. Para estos
aurores “los clusters no sólo favorecen la habilidad de las Pymes para competir en los mercados
globales, sino que pueden promover empleo e ingresos sustentables y mejoran la situación para
los pobres”.
Una agenda política para favorecer a los sectores más pobres debería incluir los siguientes
elementos:







Identificar a los clusters con mayor incidencia sobre la pobreza (e incluir la posibilidad de
incorporar a las cooperativas como una nueva figura en localidades con fuerte cultura
cooperativista)
Promover actividades que aumente las ventajas de los clusters
Apoyo estratégico a los trabajadores pobres y emprendedores. Ej:
microemprendimientos.
Entrenamiento general o especializado.
Reconocer diferencias al interior de los clusters así
“En
estos
últimos
30
años
las
como ganadores y perdedores de las diferentes
dinámicas.
transformaciones en materia de políticas
Realizar tareas de evaluación y monitoreo del impacto
públicas o de organización industrial han sido
de las políticas en la pobreza
exponenciales. La irrupción de las nuevas
Identificar actores al interior de los clusters que pueden
tecnologías informáticas y de comunicaciones
ser útiles para apoyar políticas a favor de los pobres
(TICs) hacen necesarios nuevos puntos de
(Nadvi y Barrientos, 2004).
vista, nuevos procesos, nuevos paradigmas.”
Como se fue explicando hasta aquí, se verifica que la
concentración espacial de actividades favorece la innovación y el
aprendizaje:
Desarrollo territorial y promoción industrial
-En el caso de empresas situadas en la misma actividad: porque la observación y comparación de
las diferentes trayectorias y resultados de cada una favorece un proceso de selección e imitación
de las mejores prácticas;
-En el caso de las empresas situadas en distintas fases de la cadena de valor: porque, además de
que por la mayor proximidad de proveedores y usuarios se favorece el proceso de innovación y
aprendizaje de las empresas (Lundvall 1992); la especialización y concentración de la empresa en
sus competencias esenciales aumenta su capacidad innovadora (Maskell 2001).
El conocimiento tácito debe ser además intercambiado entre individuos y agencias
(gubernamentales y ONG) y no sólo entre empresas, y ello se ve favorecido por la clusterización
espacial. Detrás de tal dinámica no se encuentra solamente el tamaño del mercado local, sino
también factores sociales, culturales y políticos (confianza, lazos sociales y otras consideraciones
institucionales) (Bergman y Feser 1999a; Enright - Williams 2000). De hecho, este conocimiento
incluso trasciende los límites de un cluster.
Recrear estos valores impulsaría a las poblaciones menos desarrolladas a fortalecer sus
potencialidades y a partir de sus esfuerzos ganar autonomía económica y habilidades nuevas que
los ayude a incrementar su productividad y progresar.
Vistas desde una perspectiva de demanda, Swann (1998) concluye que las empresas situadas en
el cluster pueden ser encontradas más fácilmente por los clientes (reducción de costes de
búsqueda) y se generan externalidades informativas sobre las características y tendencias del
mercado. La principal desventaja, en lo que respecta a la demanda, es que el aumento de la
congestión y competencia, reduce los precios y las ventas y beneficios por empresa. No obstante,
en el mediano plazo, según Porter (1998a) ese aumento de la competencia resulta beneficioso,
por el estímulo que supone para la mejora y la innovación.
Krugman (1992) consideraba que el principal factor que impulsa los procesos de concentración
espacial lo constituye el desarrollo de mano de obra, proveedores, infraestructuras e
instituciones especializadas en tales espacios. Pero además, estas economías externas pasivas,
habría que hacer mención de las ventajas derivadas de la acción conjunta (joint action) que el
cluster o concentración sectorial y geográfica de empresa favorece. Schmitz (1995) denomina
eficiencia colectiva (collective efficiency) a la ventaja competitiva derivada de las economías
externas (mencionadas en capítulos anteriores) y de la acción conjunta.
Las economías externas espontáneas darían lugar a eficiencia colectiva pasiva, y las actuaciones
conjuntas de las empresas a eficiencia colectiva activa. En relación con tales actuaciones
conjuntas, OECD (1999) y Porter (1998a) señalan que la existencia del cluster facilita la realización
de acuerdos de cooperación, que permiten explotar complementariedades y economías de
escala y alcance, así como aumentar la flexibilidad y velocidad de reacción de las empresas ante
cambios del entorno.
A raíz de que la pertenencia a un mismo ámbito espacial, en el que existe una cierta
homogeneidad idiomática, cultural e institucional, en el que los intercambios se convierten en
habituales y repetitivos se genera un clima general de confianza y entendimiento que ayuda a
reducir los comportamientos indebidos. Esto a su vez impulsa a que voluntariamente se ofrezca
información fiable y conduce a que los acuerdos se cumplan, facilitando los negocios por
reducción de costos de transacción. Esta confianza reduce costos de transacción, beneficiando al
conjunto de la sociedad.
40
Desarrollo territorial y promoción industrial
41
Sustento agumental
Una política de desarrollo territorial enfocada a clusters tiene sustento argumental en:
- Primero: Su importancia como entornos propicios para la
innovación.
- Segundo: Surgen tanto como una fuerza constructiva como
una fuerza innovadora.
Porter destacó no solamente las diferencias en cuanto al
éxito de industrias específicas, sino también el hecho de que
la competitividad emanaba de localidades particulares en el
interior de las naciones.
El rol de los clusters explicando el rendimiento económico
regional fue confirmado en numerosos estudios. Más aun,
según los datos el observatorio europeo de clusters, puede
demostrarse que la prosperidad económica experimentada
entre las regiones de Europa está relacionada con el grado
de fortaleza del cluster.
“Europa vió incrementadas sus posibilidades
de lograr el doble desafío de integrar a las
regiones menos desarrolladas y mejorar su
desempeño
industrial
para
competir
internacionalmente gracias a intensas
políticas de promoción de clusters. No tan solo
Italia es un caso paradigmático de éxito,
también Alemania desde el año 1995 aplica
politicas gubernamentales intensas y Francia
mucho antes extendiéndo su alcance a gran
variedad de sectores industriales y de
servicios”
Hoy existe evidencia sustancial que sugiere que la innovación y el crecimiento económico están
geográficamente concentrados. Los clusters producen un ambiente que incentiva la innovación y
creación de conocimientos. Regiones con fuertes grupos de clusters son líderes innovadores,
mientras que otras regiones sin clusters o con facilidades de investigación aisladas se quedan
rezagadas.
Utilizando datos del Observatorio Europeo de Cluster se concluye que existe una relación
importante entre la especialización regional (grado de creación de conjuntos de clusters) y el
desempeño innovador (medido por los niveles de creación de patentes). Las regiones en Europa
sin clusters mostraron un rendimiento pobre (Sölvell).
Estos estudios de la OEC en el terreno, demostraron que la
proximidad favorece el proceso de innovación y la creación de
conocimientos, que es un hecho complejo y evolutivo dentro de
los clusters, ofreciendo una atmósfera ventajosa para construir
capital social en la región.
La introducción y producción de nuevas tecnologías y el
consecuente crecimiento genera un proceso acumulativo que
conduce al nacimiento de otros clusters, los que derivan de los
originales, que ya han adquirido suficiente know how y cuentan
con excedentes de recursos. Por esta razón es que, así como el
cluster nace naturalmente, se multiplica del mismo modo. En
este proceso, la presencia del Estado es clave en el apoyo a su
crecimiento y como orientador de proyectos conectados con la
realidad económica, social y regional.
“En Latinoamérica, México, Colombia, Brasil y
otros países se ubican a la vanguardia en
materia de políticas activas territoriales. La
visión de orientación neoestructuralista
vigente en países como Brasil otorgan al
Estado un papel rector como agente
dominante en el desarrollo. En los niveles
mesoeconómicos y microeconómicos, los
neoestructuralistas señalan la necesidad de
promover infraestructura e inversiones con
uso intensivo de tecnología, sistemas
nacionales de innovación y educación,
complementariedades sectoriales, desarrollo
de economías de aglomeración y promoción
de las pequeñas y medianas empresas
locales.”
Desarrollo territorial y promoción industrial
Análisis y diagnósticos
Los diagnósticos sobre cluster deben ser realizados en base a adecuadas tecnologías de análisis.
Del análisis de clusters se podría obtener, por ejemplo, una base para iniciar e impulsar proyectos
tendentes a incrementar la cooperación entre las principales compañías, sus proveedores, los
institutos de conocimientos públicos, así como con otras instituciones puente (por ejemplo,
ingenierías, centros de innovación, etc.).
En el capítulo 1 describíamos el enfoque de análisis en niveles micro, meso, macro y meta. Los
análisis cluster de nivel meso se fijan en las vinculaciones intra e intersectoriales (aunque aun
resulta complejo establecer con precisión las interdependencias entre sectores). A nivel macro,
se procura evaluar el aporte a la economía nacional y en razón de ello, considerar la pertinencia
de una política de clusters. A estos propósitos, la ciencia ha utilizado varios indicadores
cuantitativos, siendo los más comunes:
I.
II.
Cálculo de índices de especialización exportadora
Coeficientes de localización, que generalmente suelen estar basados en índices de
especialización del empleo en un territorio determinado
Otras medidas de desempeño más subjetivas, como la capacidad para alcanzar enlaces
sólidos, aprovechar externalidades, difusión de tecnología, etc. (por ejemplo, a través
de un Indicador de transferencia de tecnología)
III.
3
Según la opinión del Foro Económico Mundial (World Economic Forum 2011 ) en su último
“Reporte Global de Competitividad 2011-2012”, sobre un análisis que cubre 142 países y
utilizando más de 100 variables que demuestran los distintos contrastes en materia de
competitividad entre países, se revela que los factores que hacen más competitiva a una
economía desarrollada no necesariamente son los más relevantes en una economía que apenas
despega, y este dato es muy importante para la definición de una política en países como el
nuestro.
Para esto, se clasificaron los países en cinco grupos, tres correspondientes a las etapas de
desarrollo (basadas en los factores de producción, en la eficiencia y en la innovación) y dos más
correspondientes a países en transición entre una etapa y otra.
En este contexto, las variables en consideración se agruparon en 12 “pilares de la
competitividad” relacionados con la etapa de desarrollo en la que juegan un papel de mayor
relevancia:
1.
Etapa basada en los Factores de la Producción
a)
Buena operatividad de instituciones públicas y privadas
b) Infraestructura bien desarrollada
c)
Ambiente económico estable
d) Fuerza de trabajo saludable con al menos educación básica
2.
3
Etapa basada en la Eficiencia
www.weforum.org
42
Desarrollo territorial y promoción industrial
e)
Educación superior y capacitación
f)
Mercados de bienes y servicios eficientes
g)
Mercados laborales prácticos y funcionales
h) Mercados financieros desarrollados
i)
Capacidad de explotar las tecnologías existentes
j)
Amplio mercado interno o de exportación
3.
Etapa basada en la Innovación
a)
Nuevos productos a través de procesos de producción sofisticados
b) Nuevos productos a través de la Innovación
El pilar 3a) referente a la sofisticación de los negocios considera dos elementos que están
íntimamente ligados: la calidad de las redes globales de negocios en un país y la calidad de la
operación y las estrategias de las empresas en lo individual. De acuerdo al Foro Económico
Mundial, estos factores son particularmente importantes en aquellos países en una etapa
avanzada de desarrollo cuando, en mayor o menor grado, las mejores en las fuentes básicas de
productividad han sido agotadas. La calidad de las redes de negocios y las industrias de soporte,
medida en términos de la calidad y cantidad de proveedores locales y su grado de interacción es
importante por varias razones. Cuando las compañías y sus proveedores de un sector en
particular están interconectadas en grupos cercanos geográficamente o clusters, aumenta la
eficiencia y las oportunidades de innovación de productos y procesos a la vez que se reducen las
barreras de entrada para nuevas empresas.
Medición de la Sofisticación de los Negocios (Pilar 3a)
La medición de este pilar se hace a través de 9 variables:
1.
Cantidad de proveedores locales
2.
Calidad de proveedores locales
3.
Estado del desarrollo de clusters
4.
Naturaleza de la ventaja competitiva
5.
Alcance de la cadena de valor
6.
Control de la distribución internacional
7.
Sofisticación de los procesos de producción
8.
Desarrollo del mercadeo
9.
Disposición a delegar autoridad
43
Desarrollo territorial y promoción industrial
Es evidente que una buena parte de estas variables no pueden ser medidas cuantitativamente y
por esa razón, la institución acudió a encuestas directas con empresarios y otros actores de cada
una de las economías evaluadas. La naturaleza subjetiva de estas respuestas ha obligado al foro
a desarrollar una avanzada metodología estadística para compensar sesgos y desviaciones. A
pesar de estas limitaciones, los índices así generados son el mejor acercamiento a estas variables.
La Competitividad y los Clusters
En la variable “3- Estado de desarrollo de Clusters”, el rango de respuesta va de 1 a 7 (menor o
mayor densidad de clusters bien desarrollados – 1 inexistentes, 7- amplia presencia en muchos
campos).
País
Taiwán
Italia
Japón
Finlandia
Singapour
Hong Kong
Suecia
Argentina
Ranking Clusterización
1
2
3
4
5
6
7
67
Ranking Competitividad
13
43
9
4
2
11
3
85
En la tabla se presentan los resultados del posicionamiento de los primeros 7 lugares en
clusterización y el de Argentina. Para propósitos comparativas, en la misma tabla se presenta la
posición en el índice global de los mismos países. En general se observa una buena correlación
entre ambas posiciones.
En términos de la conveniencia o no de una política de clusters, los análisis muestran que la
clusterización es una estrategia que ofrece mayores beneficios a medida que la economía está
más desarrollada y la Argentina (país en desarrollo de industrialización intermedia), cuenta con
un gran potencial para ser base de un proyecto de fortalecimiento de clusters.
44
Desarrollo territorial y promoción industrial
45
4
Análisis de política aplicada
Formular e implementar iniciativas de desarrollo de clusters, que constituyen núcleos de
competitividad basada en innovación, requieren trabajar sobre la cultura de cooperación.
En entornos con culturas poco cooperativas, habrá insuficientes incentivos para proyectos
colectivos, como el de políticas de desarrollo de clusters, por lo tanto, toda iniciativa o politica
que tienda al desarrollo de clusters debe superar la barrera de una cultura no cooperativa para
ser exitosa.
Políticas de clusters
Una política orientada a clusters encuentra sus fundamentos en las fallas del mercado (por
ejemplo, en la insuficiente inversión en conocimiento), del gobierno (por ejemplo, en la falta de
coordinación de los diferentes organismos encargados de la aplicación de las políticas) y en las
imperfecciones del sistema (especialmente, en la limitada interacción entre los actores, en los
desacoplamientos institucionales entre las infraestructuras de conocimiento y en las necesidades
de los mercados y la ausencia de consumidores exigentes).
Existe un coincidencia casi plena de que las políticas que
intentan crear clusters (especialmente de «alta tecnología» o en
«sectores nacientes») de la nada o donde no haya condiciones
previas están condenadas al fracaso; y que se debe atender
tanto a clusters existentes como a los emergentes y potenciar la
diversidad para evitar encerrarse en sí mismo.
Para el desarrollo de una política de cluster, prácticamente toda
la literatura coincide en la necesidad de que para su diseño se
lleve a cabo un proceso de consultas e implicación del sector
privado y en que hay que tener en cuenta que la actividad de los
clusters está afectada por políticas que se encuentran más allá
de lo que formalmente cabría considerar «política de cluster»
(por ejemplo, por las políticas de competencia, de educación) y
que precisamente una de las virtualidades de los clusters es que
constituyen marcos útiles para coordinar diferentes políticas y
reducir la complejidad.
“Las polítcas de promoción industrial basadas
en incentivos al esfuerzo local no deben
cometer el error de la artificiocidad de la
ingeniería de planificación central. Por el
contrario, deben ser el emergente de
necesidades locales y en respuesta a la
iniciativa privada regional. El Estado aparece
en su rol de conector entre un plan nacional
de desarrollo y las potencialidades y
necesidades de provincias y regiones.”
Las medidas más usuales que suelen considerarse componentes de una política formal de
clusters son: (1) provisión de ciertos bienes públicos, tales como formación, infraestructuras,
investigación, información, etc., especialmente adaptados a los requerimientos de cada cluster y
que el funcionamiento del mercado no provee adecuadamente; (2) apoyo a la cooperación y
funcionamiento en red de sus miembros (empresas con empresas o con proveedores de
investigación); (3) construcción de espíritu comunitario (creación de foros de debate y
prospectiva, mecanismos de comunicación, marca común; (4) ayuda para cubrir las debilidades o
desequilibrios que pudieran existir en algunas partes del cluster (P.e., atrayendo capital
extranjero).
Desarrollo territorial y promoción industrial
46
En general, se consideran preferibles las medidas de “inducción indirecta” que las de
“intervención directa”, es decir, favorecer la cooperación e interacción, conservando el clima
competitivo. El Estado debe actuar como catalizador e intermediario, como coordinador o incluso
autoridad en los clusters, ayudando a superar los bloqueos y desequilibrios organizacionales e
institucionales y los conflictos que impiden el buen
funcionamiento del cluster.
La política de clusters debe asistir o patrocinar la
incorporación de medidas innovadoras y también integrar y
adaptar las existentes en apoyo de determinadas
agrupaciones de actividades en un espacio dado, de modo
de constituirse más un marco para integrar, que para
redistribuir o expandir los recursos públicos ya existentes.
“Una planificación óptima involucra, en la
medida de los recursos de cada nación,
políticas micro, meso y macro trabajando
coherentemente.”
La construcción de una institucionalidad que facilite y sostenga un cluster involucra la coacción y
coordinación de fuerzas constructivas que emanan tanto de políticas desde arriba hacia abajo y
programas e iniciativas de clusters desde abajo hacia arriba.
Nivel Local
Nivel Regional
Nivel Nacional
Iniciativas de cluster / Gobierno
local, firmas, universidades
Organiza
-ciones
regionales y
Organismos
públicos
regionales
Políticas y Programas de Cluster /
Políticas nacionales en ciencia y
tecnología, industria y regionales
En muchos países están llevándose a cabo importantes esfuerzos en orden de implementar
nuevos programas e iniciativas para incidir en el ambiente regional o local de los negocios, en
otras palabras, a fin de construir clusters.
Algunas medidas están orientadas de forma más general a los macro y micro negocios, mientras
que otras están más dirigidas hacia sectores específicos o hacia clusters. Esta intervención
creciente está ganando territorio, y puede tomar la forma de instrumentos o programas de
intervención microeconómicas que impactarían en los clusters indirectamente, o políticas
Desarrollo territorial y promoción industrial
diferenciadas para clusters, es decir, apuntando hacia clusters en general o en particular. Ambos
tipos de políticas juegan un papel en la construcción del cluster (The clusters redbook).
Área de política
Ciencia e Innovación
Competencia
Comercio
Integración Regional
Social
Implicaciones para clusters
Los clusters orientados hacia la ciencia y la tecnología son
sensibles a las inversiones en I+D.
La rivalidad es uno de los ingredientes claves en la dinámica de
los clusters, pero en un marco institucional que garantice la
libertad de competencia.
Las conexiones con los mercados mundiales es fundamental
para el dinamismo de los Clusters.
Algunos clusters ganarían más recursos mientras otros
declinarían por lo que las regiones se especializarán.
El acceso a servicios públicos superiores aumenta el atractivo
de los clusters, trayendo nuevos recursos externos, incidiendo
positivamente en la comunidad y en la creación de capital
social.
Fuente: The clusters redbook
Para una mejor comprensión de una política corientada a clusters, se debe distinguir entre tres
aspectos diferentes:
-
-
-
Política: Con frecuencia, los gobiernos establecen sus intenciones estratégicas en un
documento específico o una ley marco o norma de alcance general (También son
4
comunes los llamados libros blancos para una política específica ). Este documento no
tiene que definir herramientas específicas, destinar fondos, o crear responsabilidades,
solo establecer los objetivos políticos y definir qué actividades específicas se consideran
estratégicas en ésta área, inserta o coherente con una política general de largo plazo.
Programa: Con el fin de pasar de la intención hacia la realidad, los gobiernos diseñan
programas específicos que destinan fondos, crean responsabilidades organizadoras y
definen condiciones específicas bajo las cuales el financiamiento puede ser accesible.
Agencia Ejecutora: La responsabilidad que tiene una agencia o ministerio gubernamental
es implementar cada programa.
Las políticas nacionales para clusters consisten en documentos de políticas con regulaciones,
directrices y legislación. Puede que haya una política que abarque todo lo concerniente al
desarrollo de clusters, detallando la manera en que se debe desarrollar un cluster, o que detallen
cómo los clusters forman parte de una gama de políticas diversas. En Europa, el número de
países que adoptaron políticas de cluster en los periodos de 1990-1994, 1995-1999, 2000-2004 y
después del 2005 es bastante equitativo (European Cluster Observatory). Estas políticas de
intervención estatal consensuadas con el sector privado y la comunidad local tuvieron un fuerte
impacto en el desarrollo regional.
Siguiendo el caso europeo, los clusters juegan un papel estructural en diferentes áreas de
regulación/políticas. A través de un mapeo, han observado el papel del cluster en seis áreas de
políticas detalladas a continuación:

4
Política de redes de negocios
Dra. Claudia Peirano (Proyecto Libro Blanco de la Política Industrial Argentina)
47
Desarrollo territorial y promoción industrial





48
Política de atracción de IED
Política de promoción de exportación
Política industrial dirigida a sectores
Política de ciencia y educación
Política de competencia e integración del mercado
Argentina y los países en desarrollo
¿Porqué para la Argentina sería una política óptima? El
sector
manufacturero
nacional
está
compuesto
principalmente por pequeñas y medianas empresas, que es
el esquema, como hemos visto, más común o predominante
en los países en vías de desarrollo. Y los clusters, por su
propia naturaleza, forman concentraciones de capital
humano específico y empresas pymes especializadas.
“A diferencia de Europa, Japón o los EE UU,
con culturas organizacionales orientadas
principalmente a las grandes empresas, en los
países en desarrollo las políticas, programas e
instrumentos
deben
concentrarse
fundamentalmente en las pymes.”
Dentro de ellos, el conocimiento se interpreta como un bien público -la naturaleza de este es “no
rival” cuando el consumo por unos individuos no impide que esas mismas cantidades sean
consumidas por otros-. Este sería un bien interesante para revalorizar en nuestro país, donde la
tendencia es a aislar el conocimiento.
En países en desarrollo como el nuestro (en los que es necesario superar inestabilidades de
marco macroeconómico, barreras institucionales, mal funcionamiento de los mercados y baja
predisposición a la cooperación) tal vez un liderazgo fuerte y participativo sea más importante
que en países donde los contextos de negocios funcionan de manera más fluida.
Factores de éxito a partir de vértices del diamante de Porter
CONDICIONES DE LOS FACTORES
Ventajas específicas significativas (Como disponibilidad de los factores)
Fuerte base de habilidades (Capital humano)
Capacidad de innovación e I + D
Liderazgo
Infraestructura
Cultura emprendedora
Financiamiento
Calidad de vida
CONDICIONES PARA LA ESTRATEGIA Y RIVALIDAD
Masa crítica de empresas con capacidad para competir internacionalmente
Empresa multinacional o de nivel mundial
Condición de
base
Factor crítico
de éxito
Factor crítico
de éxito
Factor
coadyuvante
Factor
coadyuvante
Factor
coadyuvante
Factor
coadyuvante
Factor de
contexto
Condición de
base
Condición de
Desarrollo territorial y promoción industrial
Presencia de redes y asociaciones (cooperación)
Empresa ancla
Ambiente competitivo
Servicios de desarrollo empresarial
Entorno macroeconómico e institucional
SECTORES RELACIONADOS Y DE APOYO
Fortaleza en clusters relacionados
49
base
Factor crítico
de éxito
Factor
coadyuvante
Factor de
contexto
Factor de
contexto
Factor de
contexto
Condición de
base
CONDICIONES DE LA DEMANDA
Acceso a mercados (y demanda sofisticada)
Factor de
contexto
Fuente: Jung, Garbarino en base a DTI, 2004; Solvell, 2003; Van Der Linde, 2003; Porter, 1998
En el cap. 2 (fases de desarrollo de un cluster) se adelantaron algunos conceptos significativos en
relación a los factores determinantes de la competitividad que tradicionalmente se agrupan en
torno a los vértices del diamante de Porter, como condiciones de base, factores críticos de éxito,
factores coadyuvantes y factores de contexto.
El ordenamiento de factores de éxito por vértices del diamante puede ser una excelente guía
para la activación de una política de promoción, tanto para la gestión de iniciativas cluster como
para las decisiones de política pública desde los diversos niveles de gobierno (nacional, regional o
local). Si bien siempre es necesario trabajar sobre el conjunto de los factores (en definitiva, el
diamante es un sistema), es importante poder discernir qué aspectos son críticos para un
desarrollo exitoso del cluster (Jung, Garbarino).
Clusters en países en desarrollo
Al establecer esta secuencia, debe tenerse en cuenta que los
casos exitosos de desarrollo de clusters se basan en construir a
partir de las fortalezas con que se cuenta. En este sentido,
Porter (2006) señala que en economías en desarrollo esto
implica, por lo general, trabajar primero sobre los factores (que
constituyen su principal fortaleza), luego sobre las condiciones
para la estrategia y la rivalidad de las empresas, los sectores
relacionados y de apoyo y, finalmente, sobre la demanda.
“En la Argentina, dada la naturaleza de su
economía, resulta conveniente intensificar la
acción pública sobre el fortalecimiento de los
factores y los sectores de apoyo.”
Los estudios de Schmitz y Nadvi (1999) sobre los clusters de los países en desarrollo, muestran
que:
En primer lugar, en las naciones en vías de desarrollo, la presencia de clusters industriales es
significativa (aunque se organicen bajo algún formato similar).
En segundo lugar, las experiencias de crecimiento de estos clusters varían ampliamente desde
aquellos que presentan escaso dinamismo hasta aquellos que han desarrollado exitosas
trayectorias de crecimiento (Schmitz y Nadvi, 1999).
Desarrollo territorial y promoción industrial
50
En tercer lugar, se observa una alta heterogeneidad interna al interior de cada cluster: “excepto
en los clusters rudimentarios, las empresas medianas y grandes han surgido y juegan un rol
importante en la governance de estos “clusters”. (Schmitz y Nadvi, 1999).
Asimismo, observan que en los países en desarrollo deben
tenerse en cuenta dos elementos fundamentales a la hora de
analizar una política de clusters (Gala G. Minujin 2005
CEPAL):
1.
2.
El modelo de Eficiencia Colectiva, y
El modelo de Cadenas de Valor Globales
“Los aportes teóricos a partir de los modelos
de eficiencia colectiva y cadenas de valor
globales
complementan
los
estudios
efectuados sobre distritos industriales,
clusters u otras formas de conglomerados.”
1.
Considerando las especificidades propias de los
clusters de países en desarrollo Schmitz y Nadvi desarrollaron el “modelo de eficiencia colectiva”.
Parten del análisis de Marshall sobre economías externas y señalan que las ventajas derivadas de
estas economías son razones necesarias pero no suficientes para explicar la fortaleza de las
empresas que forman parte de un cluster. Según los autores, hay que tener en cuenta un
elemento adicional; las fuerzas deliberadas que surgen de las acciones conjuntas. Schmitz indica
que éstas pueden darse de maneras diferentes: empresas individuales que cooperan, o grupos de
empresas que unen sus fuerzas en diferentes tipos de asociaciones empresariales. Los estudios
sobre clusters muestran que, además de la intervención gubernamental, las acciones conjuntas
constituyen un mecanismo eficaz para resolver fallas del mercado y generar factores claves que
fortalezcan la competitividad, creando ventajas exclusivas y dinámicas que expliquen las
posiciones de liderazgo en los mercados.
2.
Como hemos visto anteriormente, el “modelo de eficiencia colectiva” permite entender
las ventajas competitivas que se derivan de las economías externas y las acciones conjuntas. Esto
implica enfocar el análisis de los clusters industriales en las vinculaciones que se dan al interior de
los mismos. Sin embargo, tal como señalan Pietrobelli y Rabellotti (2004), “Recientes cambios en
los sistemas de producción, canales de distribución y mercados financieros, que adquirieron
velocidad como resultado de la globalización de los mercado de productos y la integración de
tecnologías informáticas, sugieren que es necesario prestar más atención a las vinculaciones
externas”. En relación a ello, el enfoque de “cadenas de valor globales” permite dar cuenta de las
actividades que ocurren fuera del cluster y sobre todo, entender el significado de las relaciones
de los productores locales con los principales actores externos.
El enfoque de cadenas de valor globales se nutre de dos conjuntos teóricos (Pyke, 1998;
Helmsing, 2001 y Nadvi, 1995). Por un lado, utiliza la literatura sobre clusters industriales para
explicar el rol de las instituciones locales y las redes en el fortalecimiento de las condiciones para
el upgrading de los productores locales (Gereffi y Kaplinsky, 2001). Por otro, aplica la literatura
sobre cadenas de valor para hacer hincapié en cómo el rol los compradores globales y la forma
de organización de la cadena de valor definen las oportunidades de modernización de las de las
empresas locales.
Se concluye que es necesario concentrar los mayores esfuerzos en promover un ambiente
estable que permita a las empresas desarrollarse. Esto incluye estructuras de gobierno
especializadas, facilidades educativas y de investigación, centros de servicios, estímulo a la
participación de asociaciones empresariales y sectoriales, cámaras de comercio, una activa
comunidad empresarial, firmas subcontratistas, etc” (Bianchi, Miller y Bertini, 1997).
Desarrollo territorial y promoción industrial
51
Para varios organismos internacionales, el desenvolvimiento de clusters permite a las Pymes
superar el aislamiento y la falta de poder. También aumentar su potencial competitivo a partir
de la emergencia de lazos entre las empresas (UNCTAD, 1998). Esto es particularmente válido en
los países en desarrollo, con una fuerte cultura industrial organizada en estructuras empresarias
de pequeñas y mediana escala.
“Las Pymes que operan en “clusters” obtienen importantes ventajas
competitivas de la proximidad de fuentes de materias primas,
disponibilidad de servicios apropiados y orientados a las
necesidades de las empresas, abundancia de clientes atraídos por la
tradición de los “clusters” en una determinadas industria, la
presencia de una fuerza de trabajo especializada y la competencia
entre los empresarios del cluster, que incentiva la innovación y
aumenta la eficiencia” (UNIDO - 2004).
“Las pymes en clusters obtienen mayores
ventajas que las pymes aisladas. Las políticas
desde el Estado podrían ayudar a esta
concentración
través
de
incentivos
específicos.”
Como señala Nadvi (1995) los clusters constituyen una estrategia viable de organización de la
producción para que las Pymes puedan alcanzar el crecimiento, pero han de observarse las
siguientes lecciones:
1. No se pueden crear clusters de la nada, pero sí apoyarlos y fortalecerlos una vez que existen.
2. Las grandes empresas pueden jugar un rol importante en el
desarrollo de clusters.
3. Hay que mirar las dinámicas que prevalecen en los mercados
“Proteger de la competencia global a las
con los cuales se relaciona cada cluster.
pymes que operan territorialmente, implica
4. Los clusters y redes son una estrategia de organización de la
además de la medida particular transitoria
producción viable para alcanzar el crecimiento sostenido de las
protectiva, de un conjunto de medidas de
Pymes.
largo plazo que la ayuden a crecer, mejorar y
5. El alcance de un crecimiento sostenido de las Pymes es función
competir por sí mismas sin la necesidad de
no sólo de la eficiencia de la producción sino también de la
tales medidas.”
habilidad para la innovación y desarrollo tecnológico continuo.
Bianchi, Miller y Bertini señalan recomendaciones similares a las
de Nadvi, pero ponen mayor énfasis en la realización previa de un análisis detallado del contexto
económico e institucional de las áreas escogidas, así como al desarrollo de colaboración entre los
clusters a través del establecimiento de relaciones entre instituciones locales y empresas con
redes internacionales.
Por ejemplo, uno de los principales desafíos en las políticas
públicas de los países en desarrollo es el de proveer a los
clusters los medios adecuados para que puedan enfrentar la
creciente competencia del mercado global, adaptarse a nuevos
estándares de calidad y aumentar la capacidad de repuesta a las
demandas de los compradores, es decir, para actualizarse en
forma contínua. Para ello, la inserción de los clusters en cadenas
de valor globales resulta de fundamental importancia.
“Un error habitual es creer que la solución a
un problema de desarrollo lo resuelve solo la
aplicación de un instrumento específico, que
por haber resultado exitoso en otro momento
o en otro lugar, también debería serlo en
cualquier caso. Crear clusters o volcar
recursos para incentivarlos sin observar y
ajustarse a criterios racionales para una
correcta planificación puede llevar a un gran
fracaso.”
En relación al tipo de políticas que deberían aplicarse para
favorecer las condiciones para este “upgrading” (mejoras,
innovación) de las empresas locales, Humphrey y Schmitz (2000)
señalan que esto tiene que ver con el tipo de upgrading buscado y del tipo de cadena de valor en
Desarrollo territorial y promoción industrial
la que participa cada clusters. Cuando se busca fortalecer la posición existente de un cluster
manufacturero en una cadena de valor global es importante que las políticas industriales locales
se dirijan a expandir la infraestructura y mejorar las facilidades de entrenamiento, testeo y
certificación.
En aquellos casos en que el objetivo es reposicionar a un cluster, la política local deberá
promover la construcción de coaliciones con actores claves del sector publico y privado y la
inversión.
Según Nadvi (1998), las políticas para pymes en el marco de una estrategia de clusters:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Deben identificar a los clusters industriales y redes de Pymes existentes.
Las políticas deben concentrarse en grupos de productores y no en firmas individuales.
La intervención debe apuntar a sectores específicos y estratégicos.
Deben enfocarse en las condiciones de demanda del mercado y sus imperativos La
competitividad debe alcanzarse en base de calidad, sensibilidad a la moda, confiabilidad
y no solamente en base a los precios (ventajas competitivas).
Concentrarse en las instituciones e instrumentos que facilitan las relaciones cara a cara
entre los productores y el mercado como ferias comerciales, y visitas a compradores
externos que provean información sobre marketing, desarrollo de productos, tendencias
de la moda y knowhow.
Fortalecer las instituciones de apoyo local y sectorial que proveen servicios como
entrenamiento técnico, apoyo tecnológico e información de mercado.
Promover la colaboración cercana entre gobiernos locales y organizaciones de
representación empresaria y demás instituciones.
Utilizar a las grandes firmas como guías y agentes de cambio.
Trabajar en pos de un marco macroeconómico que garantice reglas claras de
competencia y una estructura de incentivos que permita que las Pymes operen en
condiciones equitativas.
Facilitar las intervenciones resultan más efectivas en los casos en que los agentes
políticos actúan como facilitadores. Esto da lugar también a iniciativas privadas y
sinergias empresariales que facilitan el desarrollo de clusters y redes.
Como ya había indicado Nadvi anteriormente, existe un relación importante en la pobreza y una
buena política orientada a clusters. Junto a Barrientos, Nadvi despliega una serie de propuestas
de políticas, en función del tipo de cluster:
1. Políticas que aseguren la supervivencia del cluster y logren quebrar el círculo vicioso entre
baja calificación y baja inversión, en los que denomina clusters sobrevivientes (aquellos formados
por empresas de micro y pequeña escala que se encuentran en áreas pobres, rurales o en
periferias urbanas, compuestos por microempresarios). El papel del Estado en este tipo de
situaciones es fundamental.
2. La implementación de mecanismos que faciliten la organización colectiva de los empresarios
así como la creación de un ambiente que sostenga y estimule el aprendizaje, la innovación y el
constante “upgrading, en aquellos clusters constituidos por más avanzados y diferenciados
productores (formados por un variado conjunto de firmas que, típicamente, han crecido durante
52
Desarrollo territorial y promoción industrial
la etapa de sustitución de importaciones y que producen bienes estandarizados de consumo para
el mercado de masas).
3. Elentar las inversiones extranjeras, desarrollar proveedores locales de materiales y servicios,
facilitar la transferencia de tecnología de las multinacionales a otras firmas locales, etc. en el caso
de clusters liderados por corporaciones trasnacionales.
Latinoamérica
Altenburg y Meyer-Stamer (1999), quienes analizan en varios estudios los tipos de clusters
existentes en los países latinoamericanos, destacan tres grandes deficiencias generales en tales
clusters con respecto a los de los países avanzados:
i)
ii)
iii)
A diferencia de los países desarrollados, en los que las pymes desempeñan un
importante papel como proveedores de inputs especializados y servicios, en
Latinoamérica la gran mayoría de las pymes tienen muchas debilidades de
eficiencia;
Si en los países avanzados los clusters a menudo tienen lugar en sectores de alta
tecnología o intensivos en diseño y con sustanciales innovaciones de producto y de
proceso, en Latinoamérica los clusters se encuentran muchas veces confinados a la
producción estandarizada de bienes de consumo o a operaciones de ensamblaje sin
innovaciones sustanciales;
En comparación con los clusters innovadores de los países avanzados, las
aglomeraciones latinoamericanas generalmente comprenden sólo algunos
eslabones de la cadena de valor, acogen pocos servicios complementarios y carecen
del capital social necesario para alcanzar acuerdos cooperativos.
Sus estudios apuntan nuevamente a la afirmación de que los clusters regionales obtienen
resultados generalmente mejores que los de los sectores respectivos en la media nacional.
Proponen, en virtud de lo anterior, un menú de acciones con el fin de apoyar el desarrollo de
clusters, basado en tres puntos principales:
-En primer lugar, facilitar el desarrollo de economías externas mediante la construcción de una
fuerza de trabajo especializada y la formación de centros de capacitación al interior de los
clusters.
-En segundo lugar, proponen promover lazos entre las firmas mediante la creación y
fortalecimiento de la confianza entre las firmas, la promoción de objetivos colectivos, la creación
de asociaciones empresariales, el fortalecimiento de la oferta de servicios financieros y no
financieros, la facilitación de las conexiones externas del cluster, la promoción de la innovación.
-En tercer lugar aconsejan se busquen fortalecer las posiciones locales al interior de las cadenas
de valor mediante la atracción de los líderes de la cadena en el cluster, una oferta sostenida,
facilitar la interacción en las cadenas de valor, la promoción del acceso a nuevos mercados y
cadenas de valor, y la asistencia a las Pymes para que puedan cumplir con estándares nacionales
e internacionales.
53
Desarrollo territorial y promoción industrial
54
Políticas e instrumentos
Sin perjuicio de los elementos expuestos en el siguiente capítulo, desarrollaremos, en un marco
general de políticas para clusters, los instrumentos generalmente utilizados y que podrían ser la
base de una estrategia nacional.
Esto en función de varios estudios que han relevado una serie de políticas e instrumentos
aconsejables para ámbitos subnacionales de modo general y que utilizaremos a modo de
referencia para nuestra propuesta. Aquí se disponen algunas de ellas:
1Políticas de innovación institucional y organizacional y de formulación del marco
regulatorio:
Más allá de las reformulaciones institucionales que son propuestas en diversos diagnósticos y
evaluaciones sectoriales y nacionales, estas áreas de intervención pueden destacarse desde una
perspectiva sistémica:
-Debe propenderse al fortalecimiento, innovación y la
articulación interinstitucional, con la profesionalización de
funciones y actividades y la dotación de recursos adecuados. Ello
incluye la eliminación de los comportamientos clientelísticos y
oportunistas y la sostenibilidad de las instituciones y continuidad
de los programas en el tiempo (Gutman CEPAL). Es decir, la
construcción de governanza pública.
“Como en cualquier estrategia, bien sea la de
una organización particular o de política
nacional, el factor de certidumbre vuelve a
cobrar relevancia. Por ello la virtud de la
estabilidad en el tiempo de las reglas
acordadas y el profesionalismo y la ética en
las instituciones.”
-En el diseño e implementación de mecanismos de regulación y
control de las relaciones intersectoriales debe promoverse una
mayor articulación intersectorial, en relación a la definición y
aplicación de los parámetros productivos, tecnológicos y
comerciales relevantes, la difusión de información estratégica, y la fijación de precios y
modalidades de compra/venta. Al mismo tiempo garantizar una distribución equitativa de
beneficios y riesgos entre los agentes participantes del cluster, proveyendo adecuadas instancias
de arbitraje y de resolución de conflictos. Esta es un área en donde la coordinación
público/privada es de importancia central y que presupone la existencia de organizaciones
gremiales de productores y firmas representativas y legitimadas.
2. Políticas de incentivos focalizados, con contrapartidas específicas (políticas verticales o de
cadena)
Estas políticas aluden al diseño de mecanismos de incentivos (normativos y de control) para
orientar la conducta de actores privados claves, ya sea actores establecidos en la región, o bien
para incentivar el ingreso de nuevos actores.
En aquellos clusters donde los eventuales núcleos críticos sean débiles, inexistentes o responden
a otros tipos de lógicas, las políticas deberán apuntar a su creación/fortalecimiento.
En cuanto a a la reformulacion de los sistemas de incentivos, en un reciente estudio elaborado
por Bisang, Gutman e Iturregui (2002) se propone:
Mecanismos de intervenciones públicas en base a contratos de adhesión, donde el sector público
transfiere recursos (fiscales, crediticios, promocionales, etc.) a un conjunto acotado de actores
claves del cluster para que éstos operen sobre el resto de los integrantes a través de sus
Desarrollo territorial y promoción industrial
55
mecanismos de relaciones privadas. La propuesta global sería aplicar políticas sobre clusters (no
sobre sectores ni sobre perfiles o tipologías de empresas) operando sobre nodos críticos con
capacidad de difusión, en base a un claro mecanismo de costo beneficio estimado ex ante y un
fuerte énfasis en la evaluación de impactos, mas que en el seguimiento de los procesos. El
supuesto implícito en esta propuesta es la existencia de un
contexto regulatorio que contenga, audite y evite las
conductas oportunistas y además que garantice la equidad
“La existencia de agencias federales de
de los acuerdos.
3. Políticas de consolidación de clusters y de creación de
externalidades o bienes públicos (políticas horizontales y
territoriales, políticas para la conformación de redes)
control de los recursos y programas son
fundamentales para el éxito de una política
de promoción industrial orientada a clusters.”
Varias son las áreas de acción y los instrumentos posibles. Todos ellos se orientan al desarrollo y
construcción de recursos o ventajas específicos a localizaciones determinadas, difícilmente
reproducibles en otros espacios económicos y al diseño de políticas cluster específicas porque
responden a las necesidades de la región.
Políticas dirigidas a organizar y proveer servicios de forma más eficiente (políticas sistémicas
para resolver los problemas específicos de los actores, tomando en cuenta sus necesidades en
forma interdependiente). Aquí pueden mencionarse la conformación de instituciones para el
diagnóstico y la propuesta de soluciones a problemas específicos, o la elaboración de índices
o estadísticas con criterios sistémicos.
Políticas para atraer inversiones a los clusters (como la anterior, promueve la creación de
bienes públicos).
Políticas para aumentar las redes y los procesos de aprendizaje en los clusters. Se trata de
políticas que ayuden a la adaptación a las condiciones cambiantes del entorno, y al desarrollo
de sus ventajas competitivas específicas, p.e. facilitando articulaciones entre redes nacionales
e internacionales, desarrollo de páginas de internet de clusters, etc.
Políticas para mejorar la capacitación y las competencias de los recursos humanos
involucrados, p.e. el desarrollo de programas de reconversión y capacitación de la mano de
obra.
Una herramienta indispensable para determinar políticas o iniciativas orientadas al desarrollo de
clusters es el mapeo. A partir de este diagnóstico se definien los recuros disponibles locales para
su fortalecimiento.
Los cuadros siguientes muestran un ejemplo gráfico de cómo debería realizarse un mapeo por
sectores a nivel regional (mapeo sector metalúrgico UNIBO/UIA) y por infraestructura de apoyo
en cada aglomeración (CEPAL).
El mapa 2 identifica con precisión en tiempo real los clusters identificados, es un mapa con alto
grado de estabilidad pero siempre dinámico como consecuencia de la dinámica propia del
conjunto de actividades se desarrollan en su interior. El mapa 1 muestra otra realidad (también
con su propio dinamismo por influencia de los negocios y procesos innovativos, entre otras
variables) dada aquí por la naturaleza del apoyo a la actividad económica local. El trabajo de una
institucionalidad especializada en la aplicación de políticas de clusters sería la superposición en
Desarrollo territorial y promoción industrial
capas de estas y otras variables que influyen en el dinamismo territorial y un permanente
monitoreo (a través de observatorios públicos y/o público-privados).
Mapa 1 - Modelo de distribución territorial de
instituciones de apoyo
Mapa 2 – Modelo de distribución territorial de
clusters
Mapa 3: Distribución geográfica de los 100 clusters industriales más relevantes de China (Fuente: Li & Fung Research
Centre)
56
Desarrollo territorial y promoción industrial
57
El moderno concepto de “Iniciativa cluster”
En años recientes al conjunto de acciones comunes con el propósito de generar las condiciones y
hacer converger esfuerzos para el desarrollo de cluser comenzó a definirselo como iniciativa
cluster. Según el Libro Verde de Iniciativas de Clusters (The
Cluster Initiative Greenbook Libro), las iniciativas de cluster
se definen como: “Los esfuerzos organizados para elevar el
“La iniciativa nace en la voluntad de un
crecimiento y competitividad de los clusters dentro de una
liderazgo fuerte, que progresivamente suma
región, involucrando a empresas de clusters, la comunidad
los esfuerzos de los actores locales,
gubernamental y/o la comunidad investigadora.”
principales destinatarios de la misma.”
De la experiencia observada en los países de la Unión
Europea surge que estas iniciativas requieren ciertas
consideraciones (2003- Cluster Initiative Greenbook):
- El contexto político, económico y social en el que se implementan las iniciativas. Los factores
claves son la confianza de las empresas en las iniciativas de los gobiernos así como que la
presencia de gobernantes locales que puedan influir sobre los empresarios.
- Las iniciativas hacia clusters que se aplican a clusters fuertes a nivel nacional o regional tiene
mas éxito. Aquellas realizadas mediante un proceso competitivo para alcanzar financiamiento
gubernamental tienen un mejor desempeño en términos de aumentar la competitividad
internacional. Las que se implementan en áreas señaladas por el gobierno como atractivas logran
atraer más firmas.
- Las iniciativas hacia clusters deben tener un presupuesto suficiente como para realizar
proyectos significativos.
- Deben prepararse recursos humanos a designarse como coordinadores para el manejo de las
relaciones entre las empresas, el gobierno local y demás instituciones. El coordinador debe tener
amplios contactos y conocimientos. Sus cualidades afectan directamente a la competitividad del
cluster.
- No se logra una mejor performance por el hecho de que el gobierno elija a las firmas que
pueden participar. Tampoco por excluir a las empresas según características determinadas como
tamaño, participación en una sola cadena de valor, etc.
- Es muy importante que la iniciativa esté construida sobre una marco claro y explícito basado en
las fortalezas del cluster y que ésta sea compartida y tenga el consenso de todos sus
participantes.
En cualquier política a aplicar, es fundamental tener debida cuenta de los factores que
desencadenan su decadencia. Los Clusters que fallan son, en general:





Los que se han construido sin consenso sobre sus acciones,
Por la ausencia de una visión explícita de sus objetivos por los participantes,
Sin haberse basado en las fortalezas del cluster,
Con escasos recursos
Con limitadas capacidades y contactos de sus coordinadores.
Las iniciativas de clusters envuelven una serie de objetivos:
Desarrollo territorial y promoción industrial
a.
b.
c.
d.
e.
f.
58
Mejorar el nivel de los recursos humanos eleva la disponibilidad de capacidades en
común y envuelve, por ejemplo, el entrenamiento vocacional y la educación gerencial.
Tales esfuerzos pueden enfocar a diferentes grupos de personas como objetivo. Un tipo
tiene la intención de atraer y retener a estudiantes para la región y algunas veces, para
sectores seleccionados a fin de asegurar el futuro abastecimiento de una fuerza laboral
experimentada. Otro tipo apunta hacia los gerentes a través de programas de
entrenamiento gerencial, que regularmente no pertenecen a ningún sector específico.
Un tercer tipo pertenece a un sector específico de entrenamiento vocacional y técnico.
La expansión del cluster trata de elevar el número de empresas, a través de incubadoras
o promoviendo inversiones internas en la región. Una manera de hacer esto es
promoviendo la formación de nuevas empresas y mediante la atracción de empresas
existentes a la región. Las incubadoras de negocios son populares a través de toda
Europa y son, por lo tanto, un elemento vital de las políticas de clusters. Con frecuencia
ellas combinan la provisión de facilidades físicas con la asistencia en el establecimiento
de planes de negocios y planes de financiamiento, y ayudan a los empresarios a ponerse
en contacto con financiadores y clientes potenciales.
El desarrollo de los negocios promueve operaciones firmes, por ejemplo a través de la
promoción de exportaciones.
La cooperación comercial estimula a las empresas a interactuar unas con otras, por
ejemplo, a través de compras conjuntas o en el compartir de servicios para reducir los
costos.
Los objetivos de innovación promueven el producto, los servicios y el proceso de
innovación, por ejemplo, aumentando la comercialización de la investigación académica.
Objetivos para el clima de negocios, apuntando al crecimiento de las condiciones
microeconómicas para los negocios, mediante el mejoramiento de las condiciones
legales e institucionales o elevando la infraestructura física. Existen dos aspectos
principales del clima de negocios que pueden ser tratados: la infraestructura
físico/técnica, y el marco legal/institucional establecido. En adición, el estilo regional es
una marca que puede ser asignada a esta categoría.
Los programas de clusters no implican el gasto de grandes cifras de dinero. El gobierno puede
actuar como una fuente de inspiración, facilitando ayuda para las iniciativas de los clusters
(construcción de índices, mapeos, diagnósticos, estudios de factibilidad, planificación de negocios
para organizaciones de clusters, evaluación y otros factores semejantes), y estimular el
intercambio internacional y las evaluaciones comparativas con clusters en otras partes del
mundo.
Las iniciativas cluster exitosas actúan como “aceleradoras regionales de energía” en un proceso
de aprendizaje donde diferentes actores se pueden enfocar en incrementar la innovación y
competitividad. Academias más pequeñas y universidades regionales se pueden involucrar más
en los clusters regionales. Muchas veces resulta difícil que las iniciativas de clusters se ajusten a
las prioridades o hagan coincidir los intereses de grandes y pequeñas empresas. Las pequeñas y
medianas empresas tienen prioridades distintas a las prioridades de las grandes empresas. Sin
embargo, el fortalecimiento de las grandes empresas, incluyendo
marcas sólidas, organizaciones profesionales y presencia en el
mercado global, principalmente de las pequeñas y medianas
“La política de iniciaticas clusters no es un
nuevo campo de polític, es solo un nuevo
empresas, con soluciones innovadoras y flexibles (The Clusters
proceso y una nueva manera de pensar,
Greenbook).
rompiendo viejas barreras e involucrando
actores que llegan a la escena de un modo
diferente, sumando nuevas herramientas
para construir mejores clusters, y de ese
modo proveer al desarrollo regional.”
Desarrollo territorial y promoción industrial
5
Elementos para una política nacional
Introducción
El estudio del las experiencias de clusters (o alguna aproximación conceptual a ellos o definición
similar) que ha movilizado al equipo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la
UM, nos acerca a varias realidades de las producciones de nuestras provincias, a sus problemas
cotidianos y por lo tanto a las dificultades que encuentran las empresas para su desarrollo o
crecimiento.
Muchos de ellos corresponden o son propios de las pymes nacionales, en términos generales,
que ya han sido estudiados en cuantía. Lo que se busca principalmente con este proyecto es
enlazar la realidad empresarial pyme con la realidad territorial, desde otros ángulos e
implicancias.
No son los mismos desafíos diarios, aspiraciones y proyecciones que encuentra un empresario
productor pyme en un cluster de productos agrícolas no tradicionales del valle de Río Negro que
los de una mediana empresa metalúrgica en el conurbano bonaerense. Cada sector, cada cadena
de valor (e incluso cada eslabón integrante), o cada comunidad, vive sus particularísimas
circunstancias en el lugar en el que se asienta, y estas difieren entre sí por operación de su
entorno cultural, geográfico, institucional, político. Buscar y encontrar puntos de encuentro
entre estas realidades, lógicas y sistemas es un gran dilema, y a la vez un interesante ejercicio
para aquellos estudiosos y decisores de política que desean ver progresar sus sociedades.
Muchos países han encontrado esos vectores, los que terminaron definiendo sus horizontes de
progreso con grandes éxitos alcanzados, y también fracasos que forjaron sus voluntades, dejando
a sus institutos del saber y organismos políticos llenos de conocimiento acumulado.
Argentina puede intentar forjarse alguna experiencia similar. En su propia extensión territorial se
han expresado muchas comunidades a favor de políticas centradas en clusters con buenos
resultados.
Se trata de comprender estos fenómenos aislados y encontrar patrones comunes que sean de
utilidad a una política más amplia. Entender cuáles son las debilidades que les aquejan, sus
habilidades y factores de productividad y sus potencialidades, será un indicador fundamental
para el trazado de un nueva política de promoción del desarrollo.
Los títulos que siguen sintetizan una mínima parte de las numerosísimas visiones locales, tan
numerosas y diversas como la complejidad de nuestro país y la diversidad de nuestra cultura.
59
Desarrollo territorial y promoción industrial
60
Hemos sistematizado las visiones de actores relevantes en función de ejes conceptuales propios
de la teoría de clusters. Las opiniones expertas que fueron recogidas no intentan ser ni la
expresión de una totalidad, ni un fin en sí mismo revelador de una ley general. Son aportes
valiosos que nos ayudarán, creemos, a pensar estrategias
beneficiosas para la sociedad.
Cómo mejorar la competitividad
La principal causa identificada en nuestro estudio frente a los
problemas de competitividad, está relacionada a problemas
de financiamiento, no solo a su escasez, sino también a la
capacidad que encuentran las pymes o los nuevos
emprendimientos de acceder a él.
“Cuando hablamos de competitividad, nos
referimos a la competitividad de las
empresas, núcleo y objeto del cluster. En
función de su desempeño, o su capacidad de
competir con eficiencia, se determina la
calidad y destino de un cluster. Ampliando el
proceso como si se trataran de discos
concéntricos, hasta llegar a la competitividad
o el logro de las ventajas competitivas de
región o la nación.”
En segundo término, se señala la baja competitividad como
consecuencia de políticas educativas desconectadas de la
realidad productiva y de la falta de inversiones en
innovación. Aparecen dificultades para formar nuevas
capacidades, y por lo tanto, conseguir recursos humanos con capacidades adecuadas.
Los problemas derivados de la escasa inversión en infraestructura física surgen como una
preocupación en tercer orden. Estas no solo inhiben la expansión de la frontera industrial, sino
que detienen el desarrollo de nuevos emprendimientos y como consecuencia de ello, el
despegue de las producciones regionales.
La quinta causa percibida es la baja calidad de los centros de conocimiento o bien que los mismos
no son lo suficientemente adecuados en función de las necesidades de las empresas.
De manera poco significativa (no central) se verifica un problema de baja densidad de centros de
conocimiento (universidades, laboratorios, etc.) y una excesiva intervención o regulación estatal
en casos puntuales.
Tomando un referente regional, Cuyo, rico en experiencias de cooperación en varios sectores
productivos regionales, se nota que uno de las principales dificultades que inciden en la
competitividad de los clusters cuyanos son los elevados costos de transporte, debido a las
grandes distancias hasta los centros de consumo del país y hasta los puertos de salida de las
exportaciones. Esta situación podría compensarse, por ejemplo, segmentando los costos de
transporte y eliminando las retenciones a las exportaciones de productos originados en
economías regionales.
En el caso de la cadena de la madera, se observa una baja capacidad del Estado Nacional y
Provincial para desarrollar políticas públicas de largo plazo, una baja capacidad empresarial en
PYMES madereras, entornos de negocios que no favorecen las inversiones y un bajo nivel de
capital social que dificulta la asociatividad y las interrelaciones entre el sector público y privado,
entre el privado entre sí, y entre el sector productivo y la academia.
En las regiones más alejadas, es notoria la falta de profesionalidad en la gestión empresarial, la
escasa importancia que se le otorga a la asistencia técnica y la capacitación externa (se las
Desarrollo territorial y promoción industrial
61
considera un gasto más que una inversión), y una falta de espíritu de asociatividad y articulación
interempresaria y entre estas con los centros tecnológicos.
El conocimiento tecnológico, la calidad adecuada y el diseño no aparecen como valores tenidos
en cuenta para mejorar la competitividad. Por otro lado, no
se registran indicadores de productividad, insumo elemental
de toda planificación de política orientada a la mejora de la
“Las sociedades suman bienes públicos a su
competitividad. Desde el punto de vista comercial, lo
capital simbólico a partir de las enseñanzas
que les aportan sus vivencias colectivas a
habitual es que los polos productivos regionales deban
través de la historia de la nación. Los
malvender sus productos por necesidades financieras,
beneficios que proporciona la reciente
estableciéndose el precio final en los últimos eslabones de la
recuperación de la administración de las
cadena.
Otro elemento importante a considerar es la competencia en
el ámbito del Mercosur. Ante las amplias ventajas que ofrece
el gobierno de Brasil a sus regiones y a sus industrias los
productores locales ven perder competitividad, porque
compiten en un mismo mercado con reglas distintas. Ésta
circunstancia debería subsanarse con la aplicación de
medidas similares de incentivos para radicar industrias en el
interior.
herramientas
de
política
económica,
principalmente en materia de políticas de
desarrollo industrial, han sido bienvenidas en
la memoria de la población. Al transformarse
en un bien público conquistado por una
mayoría, se conserva y transforma en nueva
base para metas superiores que tiendan a
mejorar su calidad de vida.”
Otro caso analizado, es el de la provincia de Córdoba. Esta muestra una variante interesante.
Cuenta con recursos humanos altamente calificados como son sus investigadores, docentes y
tecnólogos, tanto en instituciones como organismos oficiales, y si bien la ciencia y la tecnología se
gestan en el medio académico, las mejoras en procesos y productos se concretan en esencia
dentro de las empresas, las cuales en la mayoría de los casos manifiestan falta de recursos
económicos para lograr competitividad y crecimiento a través de innovación tecnológica.
Otro de los principales limitantes (hablando a nivel nacional) es la inexistencia de un marco de
articulación interinstitucional que posibilite realizar un diagnóstico preciso de la situación actual
de competitividad, una visión de hacia dónde se quiere llegar y en consecuencia construir las
acciones necesarias para transitar hacia esa visión estratégica. Esto a raíz, principalmente, de la
falta de una adecuada organización entre los actores involucrados.
En la cadena textil indumentaria, también encontramos una baja capacidad empresarial en las
PYMES. En el Noreste Argentino, por ejemplo, se nota poco conocimiento de los funcionarios
sobre asuntos relacionados a la industria, particularmente en el eslabón del diseño, una grave
escasez de créditos o mal manejo de los mismos, y la falta de políticas regionales específicas.
Otro factor importante que impide el buen desenvolvimiento de los sectores lo constituye la
imprevisibilidad de las políticas públicas y el desamparo legal frente a grupos de presión.
Entornos institucionales para la creación de empresas
En Argentina, en base a los resultados de nuestro estudio, se observa un ambiente institucional
poco favorable para la creación de empresas, pero a la vez con una gran potencialidad.
Desarrollo territorial y promoción industrial
62
En el sector de Madera y Muebles, por ejemplo, la visión es que está conformado
fundamentalmente por micro y pequeñas empresas que toman decisiones individuales y valoran
las distintas promociones institucionales que existen, pero con una visión cortoplacista y sin una
estrategia de desarrollo institucional y regional.
Existe un reconocimiento a las instituciones de apoyo
existente, tanto de gobierno como del conocimiento, que
son los principales impulsores de los aglomerados
productivos.
“Buenas políticas e instrumentos fracasan por
la carencia de instituciones sólidas o una mala
governanza pública.”
Instrumentos, políticas o instituciones actuales que
contribuyen al desarrollo de la competitividad empresarial
y a sus entornos locales
La mayor exigencia corresponde a la necesidad de mejorar los marcos de estabilidad jurídica
mediante regímenes especiales (marcos regulatorios sectoriales, p.e. ley de promoción de la
industria minera o del software). En segundo lugar, se otorga importancia al fortalecimiento de
instituciones públicas que garanticen previsibilidad (u orden legal). Luego, a perfeccionar
mecanismos que alienten o promuevan el asociativismo empresario (grupos empresariales que
aprovechan ventajas comunes). Luego, toma relevancia la significación de los recursos públicos
destinados a la formación de recursos humanos vinculados al sector o región. En quinto y sexto
orden, los expertos señalan la importancia del fortalecimiento de entidades gremiales
empresarias locales o sectoriales y la facilitación del acceso a información (mercados,
tecnologías, programas, etc.). Por último, se otorga algún nivel de relevancia a otros mecanismos
(o combinaciones o variantes de los anteriores, según se describe abajo).
Existe un reclamo permanente de establecer una ley de promoción que tienda a igualar las
desventajas relativas que tienen las regiones más postergadas, la cual debería ir acompañada de
la creación de un fondo destinado a igualar la infraestructura económica entre las distintas
regiones. Obviamente, antes que nada debe determinarse los perfiles productivos a los cuales se
dedicarán las distintas regiones del país, de modo que no existan conflictos económicos
intrarregionales, tal cual hoy existe en el país como consecuencia de la ley de Promoción
Industrial.
Un fuerte proceso de sensibilización sobre la necesidad de incorporar tecnología (en el sentido
amplio del término – no sólo máquinas-) y promover procesos asociativos que permitan mejorar
productividad e identidad de los productos regionales, es también valorado.
Retomando el ejemplo de Córdoba, surge que las empresas conocen y utilizan las oportunidades
que brindan la asociatividad y el funcionamiento en red, se nutren de recursos humanos de
jerarquía, ya que la provincia cuenta con todas las posibilidades de suministrarlos y, a través de
distintos programas de entidades de gobierno encuentran el acceso a nuevos mercados y
tecnologías.
Los inconvenientes que más se reiteran por parte del sector productivo es la falta de marcos
regulatorios a largo plazo que permitan claras reglas de juego, credibilidad en los mercados y
posibilidades de inversión.
Para disminuir esta percepción del sector productivo, por caso, el Poder Ejecutivo de la Provincia
de Córdoba, a principios de año implementó un nuevo régimen de promoción industrial para el
sector de la industria de manufacturas. Este está dirigido a PyMEs que ya pusieron en marcha
programas de inversiones en sus propias plantas, iniciaron nuevos planes de producción o
Desarrollo territorial y promoción industrial
63
establecieron mejoras en sus sistemas productivos. Entre ellas se encuentran empresas de rubros
plásticos, metalúrgicas, alimentos, materiales para la construcción y fabricación de aberturas. El
objetivo de la nueva ley es apalancar la inversión privada con esfuerzo público mediante subsidio
o exenciones impositivas. La idea es incentivar la mejora tanto en los productos como en los
procesos industriales, para hacerlos más competitivos, a través de mejoras en los sistemas de
calidad, y más beneficiosos con el medio ambiente. Los puntos más destacables de la ley son:
1) Modernización o innovación en productos y/o procesos
2) Protección del medio ambiente
3) Implementación de sistemas de gestión de calidad
4) Inversiones en activos fijos
5) Conformación de grupos asociativos
6) Creación de empresas industriales innovadoras
A su vez, se debería retomar aquellas políticas que garantizan en desarrollo de estos polos con
estrategias de inclusión de sectores más vulnerables. Se ha verificado que los grandes grupos que
acceden a la mayoría de los instrumentos necesarios para lograr el encadenado productivo, y la
competitividad que requieren los mercados internacionales, han desplazado a los pequeños
productores o de sesgo familiar, los cuales ante la incapacidad de competir contra grandes
empresas, se disuelven y quedan como factor improductivo.
Complementación y cooperación entre los componentes de
una cadena o territorio
La percepción general es que no existe buena complementación
y cooperación entre los componentes dentro de la/s cadenas de
valor, pero a la vez, se nota un excelente potencial para alcanzar
este objetivo. Al interior de la/s regiones productivas, el
resultado es muy desalentador.
“Cómo en todo grupo u organización humana,
la cohesión interna es el factor clave de su
éxito.”
Las empresas mantienen fuertes vínculos con sus cámaras empresariales, donde encuentran un
espacio de representación y generación de oportunidades, ya que en general son las cámaras las
que luego hacen el nexo con las instituciones académicas, de ciencia y tecnología y con los
organismos oficiales de gobierno. Podría decirse que las estrategias empresarias se basan en
general, en un acercamiento casi selectivo con las cámaras que las representan, dando una
importancia relevante a esta forma de articular en red y dejando la relación con los otros actores
del sistema a un discreto segundo plano.
Compromiso de la comunidad
Los resultados del estudio indican que el grado de compromiso de parte de la comunidad local en
el desarrollo y acompañamiento de las regiones productivas (toma de conciencia de su
importancia por parte del entorno social y cultural) es muy pobre. Este es un aspecto de
fundamental relevancia sobre el que se debe trabajar mucho.
Las comunidades locales son los catalizadores de los aglomerados productivos. Un ejemplo
valioso: En la Provincia de Córdoba con sus universidades se captó Fábrica Militar de Aviones,
uno de los pilares que dio inicio al polo tecnológico cordobés y a su identidad industrial.
Liderazgo en el proceso de desarrollo regional o sectorial
Desarrollo territorial y promoción industrial
64
La opinión mayoritaria apunta a que el liderazgo en el proceso de desarrollo regional o sectorial
debe ser particularmente el Estado, seguido por las empresas. Luego entra en escena la
participación de la comunidad local como sujeto clave.
El desarrollo requiere de “bienes públicos” –información
estadística, marcos regulatorios, protección de los recursos
naturales, de las condiciones laborales, de los derechos de
los
consumidores,
de
infraestructura.
Sin
un
acompañamiento del Estado, como reflejo de la sociedad
civil organizada, es difícil pensar en el desarrollo regional
sostenible.
“Tan importante como esa cohesión interna,
que determina el éxito por la voluntad, la
articulación eficiente o coordinación interna
constituye el otro factor determinante, que lo
define por la inteligencia. “
Debe impulsarse un proceso articulado entre los diferentes
actores. Posiblemente los centros tecnológicos públicos sean
los más adecuados para liderar el proceso por estar fuera de intereses directos.
Es muy difícil que las empresas por si solas tomen una decisión de rumbo. El Estado junto a las
entidades empresariales deberían participar activamente para lograr ese objetivo.
Es claro que no debe existir un solo actor clave en el proceso. Los tres componentes en conjunto:
Estado, instituciones del conocimiento y sector productivo, vinculados en forma sistémica,
constituyen los elementos claves del desarrollo regional y del crecimiento económico.
La idea de un liderazgo del Estado es una tendencia general, su participación es clave en la
coordinación general entre las empresas y las comunidades para lograr encadenamientos y
regiones productivas adecuadas a cada situación social, económica del país.
Forma óptima en la asignación de recursos para el desarrollo
Es baja la aceptación hacia sistemas o esquemas de asignación de recursos para el desarrollo a
través de la asignación directa (fondos, aportes no reembolsables, apoyo técnico, etc.), mucho
mayor es la inclinación a instrumentos que impliquen modificaciones en los parámetros
económicos (exenciones, amortizaciones aceleradas, reintegros, etc.) y a alternativas que
combinan estas o implican nuevos instrumentos.
Las regiones que más se desarrollan tienden a necesitar cada vez menos recursos y de esta forma
se podría atender a aquellas más rezagadas. Un caso puntual del error que se comete al asignar
directamente es lo que ocurre en la región de Cuyo, donde las provincias de San Luis y San Juan
han logrado un nivel de desarrollo similar en muchos aspectos a Mendoza y, sin embargo, siguen
recibiendo una mayor proporción de recursos. Por el contrario, La Rioja sigue rezagada.
Deben impulsarse políticas coherentes, coordinadas en forma inter-jurisdiccional, de largo plazo,
que involucren a todos los actores con una visión común, objetivos y metas específicas. También
políticas industriales que promuevan la asociatividad de los destinatarios pero, a la vez, de los
oferentes (en general públicos) o asignadores de recursos.
Se nota una falta de articulación entre organismos del Estado con líneas de trabajo, promoción o
financiamiento que, muchas veces, se desconocen y superponen entre sí, generando
incertidumbre entre los beneficiarios.
Para lograr el desarrollo y el crecimiento económico es fundamental la inversión, tanto pública
como privada, en ciencia y tecnología. Los mecanismos son muy variados, pero en definitiva
Desarrollo territorial y promoción industrial
65
deben orientarse al aumento de los recursos para la educación en todos sus niveles y a la
generación del conocimiento.
Las estructuras productivas y los recursos en cada región denotan la necesidad de mecanismos
de formato mixto. Mientras en algunos sectores se requeriría de la asignación directa para
fomentar algún tipo de producción y su encadenamiento, en otras, se requiere de una
participación conjunta donde los recursos sean mejor empleados, posiblemente a través de la
generación de proyectos, concursos y financiamientos alternativos que no necesariamente
respondan a la asignación directa de fondos por parte del estado.
Es necesaria una participación activa del Estado, acompañando y sosteniendo la iniciativa privada
ya sea mediante modificaciones en los parámetros económicos o asistiendo en forma directa a
aquellas unidades económicas que se consideren estratégicas, premiando resultados concretos,
generando una limpia y justa competencia.
Creación de riqueza en el territorio
La formación o consolidación en una “región productiva”
contribuye decididamente a la creación de riqueza en el
territorio en el que se asienta.
Observando sectores como el de la madera y el mueble, si bien
estos se concentran en las regiones productoras de madera en la
primera y segunda transformación y en Buenos Aires, Córdoba y
Santa Fe en la fabricación industrial de muebles, existen
innumerables polos productivos que constituyen economías
regionales importantes. Estas debieran ser promovidas con
mayor acervo tecnológico en su desarrollo.
“El propósito último y determinante en una
política industrial, cualquiera fuese ella, es el
de crear, replicar y acumular riqueza en el
territorio de la nación. Y en un país con
organización de gobierno federal, además,
debe velarse porque esa riqueza se invierta en
cada región, en cada provincia, en cada
localidad.”
Las naciones son las plataformas que contribuyen a que emerjan o desaparezcan los
agrupamientos productivos regionales. Estas plataformas son una condición necesaria pero no
suficiente ya que el crecimiento local y la generación de recursos económicos también depende
de las características sociales y culturales propias de cada comunidad.
Acción colectiva del conjunto para lograr metas comunes
La formación o consolidación en una “región productiva” facilita significativamente la acción
colectiva del conjunto para lograr metas comunes.
El afianzamiento de las regiones productivas contribuye al crecimiento de toda la comunidad.
En regiones como las de Cuyo, o en el conurbano bonaerense, Santa Fe y en nichos que se han
dado en otras regiones, la acción colectiva ha implicado la cooperación entre distintos espacios
que procuraban la internacionalización de sus producciones. Tanto empresas como actores
subregionales han elaborado así estrategias de desarrollo y expansión. No obstante, hay otros
sectores que frente a la apertura de los mercados y la competencia indiscriminada han quedado
desarticuladas y así perdieron su potencialidad productiva.
Un nuevo enfoque, un nuevo sistema
En los últimos años la Argentina ha crecido económicamente a tasas notables. Ese crecimiento
económico trajo aparejada una política de inclusión social más amplia. Buenos indicadores
Desarrollo territorial y promoción industrial
66
económicos y sociales constituyen una excelente plataforma de desarrollo en un mundo que
además se muestra propicio para las exportaciones de productos elaborados por los complejos
productivos argentinos más competitivos y con altas potencialidades de crecimiento. Este
despegue, para alcanzar los niveles de desarrollo de las naciones más avanzadas requiere de
políticas más complejas e integradoras aun. Integradoras
desde una perspectiva social, facilitando el acceso de los
sectores más vulnerables al circuito de producción y a los
“Las consecuencias sociales por el efecto
bienes públicos, y desde una perspectiva nacional, con la
negativo producido por las asimetrías
integración de las regiones menos desarrolladas a los
regionales exige la pronta implementación de
beneficios de dicho crecimiento.
un sistema más equitativo.”
Estas regiones más rezagadas de la Argentina no son pobres
exclusivamente por los bajos ingresos corrientes que percibe
actualmente su población sino, principalmente, por la desacumulación de inversión pública y
privada que se manifiesta en territorios (regiones) desprovistos de un stock de capital productivo,
social y humano relevante, cuantitativa y cualitativamente; déficits incompatible con un mayor
ingreso y muy distante del nivel y dinámica de progreso (productividad) de otras áreas (Francisco
Gatto - CEPAL).
Gatto (2008) sostiene en estudios recientes, que muchas regiones han mantenido dificultades
concretas para aprovechar las diferentes oportunidades de desarrollo productivo y comercial que
se les presentaron en este período de expansión, porque no reúnen las condiciones esenciales
mínimas para aprovechar o utilizar el proceso de crecimiento económico nacional y la demanda
de otras áreas territoriales.
Como consecuencia obvia, las disparidades interregionales en los indicadores de crecimiento
tienden a ampliarse en el corto plazo; pero, más importante, se profundiza la brecha futura,
debido a las consecuencias intertemporales que se generan
debido a las limitaciones de stock de activos y capacidades; con
lo cual se refuerzan negativamente los condicionantes para
"Una nueva idea de desarollo debe proponer
acceder a las futuras oportunidades emergentes, a la inversión
un sistema ubicado entre el intervencionismo
pública y privada, y se profundiza una espiral negativa que
puro
y
la
ortodoxia
librecambista
conlleva una marginación espacial. La experiencia internacional
convencional, y en palabras de Bresser
de política económica regional indica que, frente a estas
Pereira, ser el conjunto de diagnósticos e
situaciones estructurales, se requiere “quebrar” este proceso, a
ideas que se constituya en la guía para la
través de una estrategia explícita, no convencional y sistémica,
formulación de la estrategia nacional de
de múltiples dimensiones convergentes.
En la literatura internacional (Porter, Krugman y otros
desarrollados en los primeros capítulos) sobre políticas
territoriales hay suficiente evidencia que apunta a que muchos
espacios o territorios han logrado modificar sus trayectorias
evolutivas negativas a partir de diferentes estrategias e
instrumentos; si bien en la mayoría de los casos ha tomado
considerable tiempo consolidar el cambio de tendencia y
observar un nítido sendero de nuevas condiciones locales.
desarrollo de cada Estado-Nación. Un
conjunto de propuestas de reformas
institucionales y de políticas económicas a
través de las cuales las naciones
medianamente desarrolladas puedan, en los
comienzos del siglo XXI, alcanzar a los países
desarrollados."
Varias lecciones se pueden extraer de estos casos exitosos (y también de varios que no
prosperaron): Un elemento central parece estar relacionado con el desenvolvimiento del
conjunto territorial-institucional, su capacidad de coordinación y articulación en pos de una
estrategia o visión del territorio futuro, su capacidad de negociación con instancias
gubernamentales superiores, su adhesión activa a la titularidad de los derechos de los habitantes
Desarrollo territorial y promoción industrial
locales (civiles, sociales, culturales, laborales, de vivienda, de educación) y su vocación por
realimentar de forma permanente las capacidades (habilidades que incrementan los niveles de
productividad) locales, institucionales y personales, destacándose los esfuerzos orientados hacia
la educación, capacitación, asimilación de cambios tecnológicos y desarrollo de competencias
emprendedoras.
La información disponible, según afirma Gatto, permite sostener que en las provincias (o
subregiones) donde se registra una expansión económica superior a la media del país (y por lo
tanto aumentos de participación), estos incrementos obedecen a cambios significativos en la
estructura de la producción, como es el caso de la consolidación de nuevos segmentos de
negocios en clusters agroalimentarios que promovieron flujos importantes de inversiones y
cambios tecnológicos.
Las trayectorias económicas en diferentes ámbitos territoriales o provincias, en las últimas
décadas, fueron moldeando estilos de desarrollo socioeconómico y productivo, que condicionan
las opciones laborales y las alternativas de inserción productiva. Cada uno de las “regiones”
(provincias) fue gestando una “capacidad, competencia y cultura productiva” que se expresa en
una variedad enorme de dimensiones: diversidad de tipos de empresas y emprendimientos,
activos sociales intangibles (desde identidad hasta visión futura local), inversiones (públicas y
privadas), institucionalidad de la problemática productiva y tecnológica, aprendizaje y desarrollo
de conocimientos, dinámica social, liderazgo, participación política, etc.
Queda claro entonces que el desafío de una nueva política pública en este sentido habrá de
concebir una estrategia que establezca nuevas condiciones para el desarrollo empresarial local y
para la radicación de emprendimientos productivos y de servicios por parte de agentes
extralocales, concluye.
Coincidentemente, los resultados de nuestra investigación nos marca nítidamente, en mayor o
menor medida, la necesidad de:











Financiamiento para pymes y emprendedores
Infraestructura
Políticas de Innovación
Entorno institucional que favorezca la creación de empresas
Mejoramiento de los marcos de estabilidad jurídica mediante regímenes especiales
Fortalecimiento de instituciones públicas que garanticen previsibilidad
Instrumentos que promuevan el asociativismo empresario
Formación de recursos humanos vinculados al sector o región
Fortalecimiento de entidades gremiales empresarias locales o sectoriales y facilitación
del acceso a información (mercados, tecnologías, programas, etc.)
Fortalecimiento de la complementación y cooperación entre los componentes de una
cadena o territorio
Mayor compromiso de la comunidad
67
Desarrollo territorial y promoción industrial
68
El aumento de las disparidades territoriales económico-sociales de la población no sólo refleja el
crecimiento de la brecha entre diferentes estratos de perceptores de ingresos (o desocupados, o
subsidiados) sino que al observar su distribución geográfica a distintos niveles de agregación
espacial, se puede concluir, que el territorio (Estado provincial, departamento, ciudad, pueblo,
región) como espacio económico-social y cultural relacional
influye definitivamente en su agravamiento, en su
“contención” o en su mejora relativa.
Como señalan varios analistas, “el territorio importa”
(Sölvell), y puede constituirse en un objetivo específico de
política socio-económica para mejorar y transformar las
condiciones de vida de amplios grupos poblacionales que no
pueden ser alcanzados, en la dimensión y con la
coordinación adecuada, por instrumentos generales
(nacionales), sectoriales o convencionales.
“La consecuencia social más inmediata de la
falta de oportunidades por el subdesarrollo
regional, es la expulsión de los más jóvenes de
su lugar de arraigo, y la concentración de
millones personas en grandes centros
urbanos, agravando aun más el proceso
involutivo de desequilibrio”
Surge así el concepto de cluster, como agrupamiento
simultáneamente sectorial y espacial, que se incorporó a la literatura sobre el desarrollo como un
elemento virtuoso, casi como condición necesaria y suficiente para alcanzar un nivel superior
(Enrique Martinez 2010). A la vez, en toda esa descripción, que incluye a los distritos industriales
italianos, la presencia dominante de las compañías transnacionales no es casi mencionada.
Enrique Martinez explica que los motivos que conducen a esta situación son, en primer lugar, que
son procesos que se iniciaron antes de la globalización tal cual como hoy la conocemos y
segundo, que el Estado fue tutor cuidadoso de toda la evolución, brindando toda la
infraestructura económica y técnica que fuera necesaria.
En este contexto, en el mundo actual, la posibilidad de planificar y ejecutar el desarrollo al
interior de un solo país es inimaginable en los términos en que se pensaba en 1960, donde el
desarrollismo era la teoría dominante en buena parte del mundo. Adicionalmente, el Estado se
ha retirado en casi todo lugar de esa función.
En este contexto, Martinez reconoce cuatro caminos que pueden transitarse:
En uno el Estado lidera el proceso, decide las líneas y formas dominantes, e instala empresas a las
cuales gestiona en forma directa.
Otro sería que las transnacionales conduzcan. En este caso, la
política oficial debe suplementar al mercado, más que
reemplazarlo, y usar a las grandes corporaciones como tractoras,
como ya ha sucedido en toda Asia, buscando mantener la
autonomía nacional.
La tercera opción podría ser que las pequeñas y medianas
empresas a través de sus instituciones lideren. En este esquema,
el motor del crecimiento son las empresas internas.
Finalmente, el conductor podría ser el mercado. La política
consiste aquí en privatizar, liberar el comercio y limitar la acción
pública al campo educativo y al de generación de infraestructura
física.
“Actualmente, y a diferencia del modelo
desarrollista de sustitución de importaciones,
habrá de tenerse en cuenta en cualquier
política de promoción un conjunto de
elementos propios de la dinámica económica
mundial de las últimas tres décadas. Es decir,
las características propias de la globalización,
que incluyen principalmente la creciente
intervención de las firmas multinacionales en
la estructura económica de cada país y el
incremento de componente importada en la
elaboración de productos nacionales.”
Desarrollo territorial y promoción industrial
69
El escenario real puede surgir de un solapamiento de las variantes, pero seguramente uno de los
cuatro conceptos será el dominante. Y entre ellos, el factor industrial es un elemento ineludible.
Martinez concluye que para construir tejido productivo en un país o, en este caso, en regiones de
menor desarrollo de un país, se requiere contar con definiciones precisas de políticas públicas,
que establezcan metas, caminos y liderazgos y asume que de los cuatro posibles liderazgos
posibles para dirigir un proceso de desarrollo lo constituye definitivamente “un Estado que se
involucre con la densidad e inteligencia precisas como para conseguir que los ciudadanos
aumenten el control sobre sus propias vidas, y, a la vez, se integren a actividades que beneficien
a la comunidad toda “ (Martínez 2010), pues siendo la comunidad la que se favorece del
desarrollo nacional, los ciudadanos que viven en cada localidad serán el objetivo de la política y el
medio para alcanzarlo.
Y por esta razón, el concepto de cluster es valioso, en especial si es entendido como un
entramado que asegure la incorporación local de todo el trabajo posible a los bienes finales a
generar, más que la simple expectativa de instalación de empresas del mismo sector que
compitan entre sí (Martinez 2010).
Pensando, justamente, en cadenas de valor completas, la manera más simple y directa de
encarar el fortalecimiento de las zonas más postergadas es hacer un análisis que parta del
presente concreto y:
a.
b.
c.
Agregue valor, con trabajo y tecnología nacional, a los recursos naturales disponibles
Potencie la generación de valor a partir de los recursos humanos de la región,
especialmente los que se localizan en universidades o institutos de investigación y
desarrollo.
Para el caso de regiones que ya cuenten con industria instalada, pero con cadenas de
valor poco integradas, resulta también primario abocarse al análisis integral de esos
sistemas productivos.
Según el autor, el desafío consiste en trasladar el foco de planificación desde la actual empresa
ensambladora o extractora de recursos sin transformación al
seno de la comunidad.
Dado un marco macroeconómico que genere un entorno
estable y amigable a la actividad económica, la
competitividad se logra en entornos competitivos locales. El
desarrollo regional y territorial se debe tomar como eje y
base del desarrollo industrial. En este sentido, Argentina
requiere de una política que le permita un desarrollo
regional que reduzca las brechas que se observan hoy. El
enfoque de desarrollo industrial será basado en el de
fortalecimiento de los conglomerados productivos (clusters)
y esencialmente, en el fortalecimiento de las cadenas de
valor productivas e institucionales. El enfoque de los
objetivos de política hacia los cluster permiten detectar y
priorizar las inversiones requeridas en los entornos. (Claudia
Peirano - 2004)
Reforzar a través de incentivos de políticas públicas
adecuados las identidades productivo-sectoriales de éstos y
otros territorios en los que la comunidad local se identifica
“Los acelerados e incesantes cambios que se
producen a nivel mundial en materia de
tecnología y producción industrial (y sus
efectos sobre la política general y la política
económica en especial) obligan a las naciones
no solo a acompañarse en ese destino común,
sino a ajustar permanentemente sus
estrategias para sobrevivir y evolucionar.
Claramente ofrecen la oportunidad, si existe
la voluntad y los recursos necesarios, de sacar
partido de las posibilidades que surgen en
este proceso. Los países como la Argentina
cuentan con todas las herramientas para
aprovechar
esta
nueva
ola
de
transformaciones globales. “
Desarrollo territorial y promoción industrial
con la especialización productiva de sus empresas, puede favorecer el acceso a nuevas
economías de aglomeración o de rendimientos crecientes de escala (Donato 2000)
Analizando la realidad asimétrica que se observa en el territorio argentino (p.e. por el índice de
Gini o parámetro de la desigualdad de ingresos), políticas diferenciadas que equilibren ese
desigual desarrollo relativo entre provincias y regiones, cumpliría con el mandato constitucional
establecido en el artículo 75, inciso 19.
Una política pública capaz de incentivar una descentralización territorial sostenible de la
industria, debería poder transformar las ventajas pasivas generadas espontáneamente por las
“economías de aglomeración” en ventajas activas construidas a partir de una mayor articulación
institucional entre los actores públicos y privados de los territorios en cuestión. Una política
pública orientada a potenciar las “economías de aglomeración” contribuiría
contemporáneamente a un mayor equilibrio territorial y al mismo tiempo a una mayor
competitividad internacional de las PyMI (Vicente Donato 2004).
Áreas clave que deberían reforzarse en una política industrial para la Argentina
Espíritu
cooperativo
Ingeniería
institucional: Polos
tecnológicosindustriales,
Incubadoras de
empresas
P
Calidad
Institucional
del entorno
Cluster
regional
Cultura
emprendedora
Acompañamiento de la
comunidad
Cordinación con
subsistemas nacionales
(tecnológico, comercio
exterior, etc. )
5
5
Los polos industriales y científico tecnológicos conforman un ámbito de localización específica en el que se ofrecen
facilidades de infraestructura, legales, impositivas, etc. para la producción de diversos tipos de bienes. Son espacios
70
Desarrollo territorial y promoción industrial
6
Caso de estudio: Polo Chaco de Industria de Diseño, Textil y Afines (PCIDTA)
A continuación describimos la experiencia en la proyección y emplazamiento de un polo
productivo que ha dado sus primeros pasos en una de las regiones más desfavorecidas del
territorio nacional. El mismo se proyecta como un modelo para regiones de menor desarrollo
relativo con altos grados de conflictividad social y estructuras culturales rígidas, en los términos y
espíritu que describíamos en el capítulo anterior, en orden de concentrar esfuerzos en aquellas
zonas donde más hace falta la presencia de un Estado inteligente y promotor. Es decir, en la
búsqueda de alternativas modernas y eficaces que estimulen el valor del emprendedorismo, la
acumulación de capitales en la comunidad local y demás elementos que hacen a la mejora de la
productiviad y consecuentemente la competitividad. El polo extiende su alcance en toda la
cadena de valor, desde el cultivo que es materia prima esencial hasta el diseño de la
indumentaria, produciendo un efecto derrame en su entorno regional.
Por Decreto N° 3692/08 el gobierno de la Provincia del Chaco dispuso la creación del Programa y
Fondo Fiduciario “Polo Chaco de Industria de Diseño, Textil y Afines” (PCIDTA), con el objeto de
fortalecer, promover, desarrollar y comercializar todo lo relacionado a la industria del diseño, la
6
indumentaria textil y productos afines (calzado, accesorios, muebles, adornos, etc.).
A estos efectos se procedió a elaborar un análisis de la situación real de industria textil, desde su
siembra hasta el final de la cadena, la producción de indumentaria y diseño. Lo que elevaría el
valor agregado del algodón sembrado en el Chaco, siendo el mayor productor de la Argentina.
El proyecto se diseñó y puso en práctica siguiendo los lineamientos políticos del gobierno
nacional con respecto a la “inclusión social, derechos humanos, nueva economía social”
impulsada posteriormente desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación para la
generación de puestos de trabajo en blanco y reindustrialización del argentina y generación de
cooperativas productivas.
La actividad provincial era casi nula en lo referente a la industria textil, a excepción de la
instalación de una mega fábrica de tela Denim en el año 2006, de capitales brasileños y con gran
físicos destinados a optimizar el aprovechamiento de las economías de aglomeración y a expandir la potencialidad de la
base económica regional (ramas y complejos de actividad que determinan el núcleo de mayor dinamismo regional) a
través de efectos multiplicadores sobre la producción y el empleo. La secuencia realimentación positiva del marco teórico
(modelos de causación circular y acumulativa del capital, polos de crecimiento, etc.); conceptos relevantes
(encadenamientos, economías de aglomeración, externalidades, etc.); formas institucionales (complejos, clusters basados
en cadenas de valor o filiéres, parques, etc.) abren el camino para un análisis más profundo del sistema económico social
y para la elaboración de estrategias de desarrollo (Ruby Hernández 1998).
6
Esta iniciativa tuvo como autor intelectual, ejecutor y coordinador general al Diseñador Teodoro Gincoff (Programa y
emprendimientos industriales de alta, media y pequeña producción), proyecto que fue premiado por la Fundación
ProTejer com el emprendimiento socialmente responsable del año en la Protextil 2010.
71
Desarrollo territorial y promoción industrial
aporte de la provincia (SANTANA TEXTIL S.A.), recién inaugurada pero que no estaba en
funcionamiento real, sino ajustando los procesos de producción y calidad. El resto de la actividad
se encontraba en una situación crítica casi en estado de supervivencia (Desmotadoras,
hilanderías) y la superficie de siembra reemplazada por el más rentable cultivo de soja.
Los talleres de confección existentes dependían casi el 100% de las compras del Estado, como
lotería chaqueña y campañas políticas o uniformes escolares o remeras de promoción, con un
alto porcentaje de marginalidad.
Ante esta grave situación debió generarse una estrategia integral, sistémica, ya que las falencias
no eran solo industriales o de producción sino culturales, sociales y de clientelismo estructural.
El Proyecto PCIDTA se construyó en torno a cuatro ejes fundamentales:
1- INSTITUCIONAL
2- EMPRESARIAL
3- SOCIAL-COOPERATIVO
4- EDUCATIVO-CAPACITACION DE OFICIO
1-INSTITUCIONAL
Creación de la Primer Cámara de Industria, Diseño, Indumentaria y Textil del Chaco (CIDITECH),
instituída para agrupar a los pequeños confeccionistas y algunas marcas locales por primera vez
en los 100 años de la Provincia. De esta manera se comenzaba a institucionalizar el sector y podía
comenzar a implementarse una idea de trabajo grupal y de inclusión de todos los sectores
sociales, para encarar el gran desafío de romper con los vicios heredados de la baja calidad
institucional, como la presión de grupos de poder dependientes de las compras estatales.
Así como también concientizar sobre la importancia del trabajo legal o en blanco y registrado,
con altos índices de marginalidad en la región en este sector particular.
2-EMPRESARIAL:
Con la reconstrucción y recuperación de viejos tinglados del quebrado BANCO CHACO SEM (en
estado de abandono, transformados tres plantas modelo de confección, se instalarán con el
modelo tomado de la Planta automotriz ex Sevel de Palomar (donde una Nave Madre genera
varias PYMES satélites y proveedoras de repuestos de la misma en un ida y vuelta social,
comercial, productivo y de transferencia de conocimientos):
72
Desarrollo territorial y promoción industrial
2-1-FARICA DE INDUMENTARIA DE PUNTO (100 operarios x turno)
2-2-FÁBRICA DE SASTRERÍA INDUSTRIA (120 operarios x turno)
2-3-FABRICA DE JEANS Y LAVADERO LASER (150 operarios x turno)
Todas y cada una de las fábricas, contarían con buena infraestructura, seguridad, tecnología,
maquinaria y capacitación, aportadas por el Estado provincial y nacional con el sistema “Llave en
mano” a través del Fondo Fiduciario del Programa, dependiente de la Fiduciaria del Norte,
financiera del Estado, que luego deberán trabajar en conjunto con las “COOPERATIVAS TEXTILES”
generadas alrededor de las fábricas madres y las que debían transferir conocimientos, tecnología,
producción y capacitación para propiciar la óptima distribución de recursos obtenidos a nivel
comunitario.
Cada planta modelo tendrá la capacidad de producir 100% del terminado de las prendas, pero
podrá coser sólo el 50% de la producción, y ese 50% sobrante de costura se vuelca a las
cooperativas textiles satélites, montadas con fondos y maquinaria del Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación a través del Plan Nacional guardapolvos y capacitadas por el Instituto Nacional
de Tecnología Industrial (INTI).
Por ejemplo: en la fábrica de punto ya montada e inaugurada se podrán producir 5.000 prendas
terminadas por día, pero sólo se podrán coser 2.500, es decir, en la planta se enciman, tizan,
cortan, estampan, bordan, planchan, etiquetan, empacan, estoquean y envian a logística 5.000
prendas por día terminadas, pero se coserán sólo 2.500 prendas en la fábrica, las otras 2.500
prendas se confeccionaran en las cooperativas textiles satélites y se envían todos los días a la
planta madre para el terminado.
2-1 Fábrica de indumentaria de punto:
Se remodeló y construyó en uno de los tinglados abandonados, la primer Planta Modelo de
Indumentarias de Punto en 4 meses. La infraestructura de 1.600 m2 con planta baja y primer piso
cuenta con aire acondicionado central para todos los operarios, vestuarios, duchas y sanitarios
de máximo confort y seguridad, comedor y cocina para operarios, sector de administración
separado del sector productivo, oficinas de diseño y plotter de corte, garita de seguridad e
ingreso al predio, depósito de telas, 2 mesas de corte de 16m x 2m con turbina de aire, calesita
estampadora neumática y electrónica para estampar 400 prendas hora, en un solo turno de
trabajo, 2 bordadoras electrónicas de 15 cabezales, 70 máquinas de costura con software, salón
de planchado industrial con 6 planchas a vapor, depósito de prendas terminadas y logística.
Capacitación de operarios: Se realizó inscripción abierta a las pruebas de habilidades para
ingresar en una capacitación de 6 meses a cargo de la Consultora POGGI-JMELNISKY, conocidos
ingenieros que trabajan en marcas como MIMO & Co. Y otras. Se hicieron pruebas de capacidad a
1.500 ciudadanos chaqueños y fueron seleccionados 40 por mayor puntaje y 40 suplentes.
En la primera etapa se prudujo una importante deserción de operarios, lo que alertó sobre la raíz
de los problemas culturales que inciden en la falta de trabajo y concentración de la población
local.
Los trabajadores debían capacitarse integralmente, desde el modo de utilizar las máquinas de
coser hasta normas de higiene y cumplimientos de horarios de trabajo industrial. Esta fue una
73
Desarrollo territorial y promoción industrial
intensa tarea de adaptación cultural a pautas industriales. Hubo que capacitar y reeducar a la
población.
Los seis meses de capacitación, sus costos e insumos serían asumidos por el Fondo Fiduciario del
Polo Chaco Textil (nombre como se lo conoce al programa) y cumplidos los seis meses los
empresarios serían responsables de contratar en blanco a las operarias ya capacitadas en
producción y manejo de la fábrica. Con varios beneficios impositivos, en rentas, impuestos y
subsidios, asi como los leasing de compras de maquinarías. Los productos generados de la
capacitación, remera, chombas, chalecos serían vendidos para recaudar más fondos para la
continuidad del Programa.
Mientras se capacitaban las operarias cobraban un subsidio Nacional del Ministerio de Trabajo de
la Nación para sustentar los gastos de traslado y refrigerios en los seis meses.
2-2 Fábrica de sastrería industrial:
Se proyecta construir en el tinglado lindante también con el mismo modelo de infraestructura del
anterior, pero con maquinaria adaptada a sastrería industrial. Se tomó como ejemplo a la fábrica
de sacos de la ciudad de Corrientes que produce para marcas como Christian Dior, Cacharel y
MacOwens, que producen en Corrientes sólo los sacos y los pantalones los confeccionan en la
Provincia de Córdoba y unifican logística en Buenos Aires. Se realizó la propuesta de ofrecerles
montar en el Chaco la Planta de Pantalones con mano de obra chaqueña, así podían tener las dos
plantas cercanas y unificar la logística abaratando los costos de fletes y sobre todo la ingeniería
de tiempo y producción.
2-3 Fábrica de jeans y lavadero laser:
Tomando como base la gran planta de producción de tela Denim instalada en la provincia del
Chaco (SANTANA TEXTIL), se proyecta montar el tercer tinglado con máquinas de gran arrastre
para la confección de indumentaria de jeans.
Se proyecta un lavadero laser en la misma planta, que no generaría desechos líquidos en el sector
de las tres fábricas que están ubicadas en un barrio de Resistencia.
Para el desencolado de la tela se preveé utilizar un sector lindero a la planta de SANTANA TEXTIL ,
para utilizar el mismo tratamiento de afluentes de la fábrica de tela y así no invertir en más
infraestructura subterránea que es de alto costo.
Con el lavadero laser , se puede realizar muchísimas variables milimétricas de desgastados pero
en seco, sin residuos líquidos contaminantes.
3. SOCIAL COOPERATIVO Y FÁBRICAS RECUPERADAS
Como se detalla a continuación, se están generando las cooperativas textiles y productivas en
general alrededor del emprendimiento en toda la provincia del Chaco, pero se suma ahora
Corrientes y cooperativas del conurbano Bonaerense.
a-
Fábrica recuperada – Hilandería Villa Angela Chaco - 2.000 integrantes .
74
Desarrollo territorial y promoción industrial
El 6 de enero del 2009 se inicia la recuperación de la Hilandería Villa Ángela, tomada por sus
operarios a raíz del abandono de la misma por parte de sus dueños con los sueldos y deudas
impagos.
Se acordaron planes de trabajo para la puesta en marcha de las maquinarias y también la
atención de los obreros y sus familias afectados por la desnutrición y pobreza estructural.
Se implementó un plan de limpieza del predio y consiguieron becas de capacitación en el
Ministerio de Desarrollo Social y se atendieron necesidades básicas insatisfechas. Luego se
aportaron del Fondo Fiduciario del polo Chaco Textil fondos para repuestos de las maquinas de
hilo y los materiales de refacción y fondos de la Fundación Chaco Solidario para la construcción
de un taller nuevo de confección de guardapolvos y la puesta en marcha las máquinas tejedoras
abandonadas.
Se gestionó a través del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación la provisión de máquinas de
costura dentro del Plan Nacional Guardapolvos, cumpliendo con los requisitos supervisados por
el INTI.
Así el 18 de junio del 2009 autoridades locales junto a los empresarios italianos de la marca
internacional de Indumentaria MONALISSA y funcionarios nacionales, la Fábrica Recuperada
Cooperativa Textil Villa Angela , con 45 operarios , la Cooperativa de mujeres de la Hilandería
recuperada con 20 operarias y el nuevo taller de la Cooperativa Textil Guazuncho, con 80
operarios (40 de ellos aborígenes mocovies).
Posteriormente los mismos integrantes fueron creando nuevos emprendimientos cooperativos
con gestiones conjuntas entre el Polo Chaco Textil , Movimiento Tupac Amaru y los Ministerios
de Desarrollo Social, de Trabajo y de Industria de la Nación. Llegando a la actualidad a generar 35
cooperativas productivas en un período de 2 años, ladrillerías, fábrica de escobas y escobillones,
herrería, cooperativa de reciclado de plásticos y cartones al por mayor, agencia de quiniela oficial
y cooperativas de saneamiento ambiental.
También se recuperó una vieja empresa de colectivos (buses) de la zona, que estaba quebrada y
se gestionó fondos nacionales para el arreglo de las unidades paradas.
Posteriormente se instalaron en la Hilandería la Radio FM Rebelde y luego una estación
transmisora de señal satelital de TV abierta para un radio de 100 km., con mas de 50 canales
gratis, de alcance a los pueblos y el campo profundo.
Actualmente a través del Polo Chaco Textil se gestionó un subsidio de la gobernación de Chaco
para la compra de 4 hectáreas donde se comenzarán las primeras 28 viviendas textiles, con
fondos gestionados por el Movimiento Tupac Amaru Jujuy en la Nación, las viviendas serán
construidas por los mismos cooperativistas y con los ladrillos de sus propias ladrillerías , las
aberturas de sus herrerías, etc.
En el año 2011 se cerró por primera vez en la provincia la cadena de valor del algodón a través de
el emprendimientos PCIDTA, se sembraron 500 H de algodón, se cosecharon, desmotaron, se
elaboró el hilo, la tela y confección en el taller, y dichos pasos se produjeron en cooperativas
montadas en cadena.
75
Desarrollo territorial y promoción industrial
b- Taller cooperativo textil de la Policía del Chaco – Uniformes y sastrería
25 operarios
Este taller fue construido con fondos recaudados por la Policía del Chaco, a través del fondo
fiduciario Único, donde van los fondos de estampillados y multas camineras.
c-
Cooperativa Textil ALPPI – Comunidad originaria QOM - 16 operarias
Esta cooperativa de 16 operarias, en su totalidad pertenecientes a la etnia originaria QOM
(tobas), es la cooperativa madre de las demás cooperativas textiles, a través de esta cooperativa
se hace el entramado productivo de los guardapolvos de plan nacional del ministerio de
desarrollo social. La infraestructura, construcción e instalaciones se realizaron con fondos
propios de la Coordinación General por falta de presupuesto.
d- Cooperativa textil de Las Palmas - 12 operarias .
La ciudad de Las Palmas se encuentra a 70 km de Resistencia, en el lugar se encontraba el famoso
INGENIO AZUCARERO LAS PALMAS, que fué cerrado en el año 1991 y sus obreros despedidos y
las instalaciones desmanteladas y saqueadas. Con un grupo de mujeres integradas en una
cooperativa junto al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y el Polo Chaco Textil se
gestionaron maquinarias industriales de costura para un emprendimiento encadenado de
cooperativas textiles. 12 operarias fueron capacitadas por una técnica del INTI. Hoy están
produciéndose guardapolvos para el ministerio. Los fondos para infraestructura e instalaciones
fueron donadas integramente por el Municipio de Las Palmas.
e- Cooperativa Cárcel de mujeres - 10 operarias .
Esta cooperativa experimental se acaba de montar en la Alcaidía de Mujeres, donde las internas
son capacitadas por técnicos del INTI, en la producción de Guardapolvos para Nación. Las
máquinas son cedidas por la cooperativa Madre ALPPI en comodato, de esta manera las internas
aprenden un oficio y además pueden enviar las ganancias a su familia externa. La infraestructura,
construcción e instalaciones fueron realizadas con fondos propios de la Coordinación General.
f-
Cooperativa Textil LA CHAQUEÑITA - 20 operarios
Los costureros de esta cooperativa son integrantes de un movimiento social de la provincia,
quienes se sumaron al proyecto e instalaron el taller en la vivienda de uno de los líderes y están
ampliando el mismo. Fueron capacitados por el INTI y dependen de la Cooperativa Madre ALPPI .
La infraestructura, construcción e instalaciones fueron solventadas con fondos propios de la
Coordinación General.
g-
Cooperativa textil FUERTE RESISTENCIA - 20 OPERARIOS.
Esta cooperativa está montada en el ASENTAMIENTO LA RUBITA, donde se construyen viviendas
de la Fundación Madres de Plaza de Mayo, este asentamiento es en terrenos del Ejército
Argentino, una zona de gran estado de conflicto diario con 5.000 familias afincadas y en eterna
76
Desarrollo territorial y promoción industrial
movilización. El líder más antiguo del asentamiento fue el responsable de instalar la cooperativa y
lleva adelante también una cooperativa carpintera y fábrica de juguetes.
h- Otros emprendimientos
El efecto multiplicador del Polo trajo aparejados otros emprendimientos con impacto social
directo, cooperativas de panaderías, de carpinterías, fábricas de juguetes, radios, constructoras,
educativos y capacitación de oficios; sostenidos principalmente con fondos de gobierno nacional.
FUNDACIÓN INDUSTRIA Y DESARROLLO
En el año 2011, se creó la FUNDACIÓN INDUSTRIA Y DESARROLLO, con el fin de garantizar la
transparencia en los procesos de desarrollo del polo y evitar intereses en conflicto.
De esta manera se firmó un Convenio con la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo
(FUBA), para promover el intercambio mutuo de conocimientos y oficios con las cooperativas
dentro del Polo Chaco Textil, sentando las bases para la creación en el año 2012 de la Facultad o
Centro de Industria, Diseño y Oficios.
77
Desarrollo territorial y promoción industrial
Índice
7
Introducción
1
Marcos conceptuales (Definiciones, tipología)
2
Desarrollo de clusters, fases
3
Las ventajas de las políticas orientadas a territorios de aglomeración sectorial/espacial
4
Análisis de política aplicada
5
Elementos para una política nacional
6
Caso de estudio: Polo Chaco de Industria de Diseño, Textil y Afines (PCIDTA)
7
El presente informe incluye las conclusiones a las que se llega en función de los datos de campo
recolectados durante el año 2011.
78
Desarrollo territorial y promoción industrial
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87