Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que condena a España por exceder el tiempo de anuncios

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 24 de noviembre de 2011 (*)
«Incumplimiento de Estado – Directiva 89/552/CEE – Radiodifusión televisiva –
Anuncios publicitarios – Tiempo de transmisión»
En el asunto C-281/09,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo
226 CE, el 22 de julio de 2009,
Comisión Europea, representada por las Sras. L. Lozano Palacios y C. Vrignon, en
calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que
designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyado por:
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra.
S. Behzadi-Spencer y el Sr. S. Hathaway, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. M. Safjan, M. Ilešič y E.
Levits y la Sra. M. Berger (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de
abril de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su demanda, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al
Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552/CEE del
Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio
de actividades de radiodifusión televisiva (DO L 298, p. 23), en su versión modificada
por la Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de
1997 (DO L 202, p. 60) (en lo sucesivo, «Directiva 89/552»), en relación con el artículo
10 CE, al haber permitido las infracciones flagrantes, reiteradas y graves de lo dispuesto
en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2
El vigésimo séptimo considerando de la Directiva 89/552 precisa que, «para
asegurar de forma completa y adecuada la protección de los intereses de los
consumidores como telespectadores, es básico que la publicidad televisiva se someta a
un cierto número de normas mínimas y de criterios y que los Estados miembros tengan
la facultad de fijar reglas más detalladas o más estrictas [...]».
3
El artículo 1 de la Directiva 89/552 dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
c)
“publicidad televisiva”, cualquier forma de mensaje televisado a cambio de una
remuneración o de un pago similar o bien para fines de autopromoción por una empresa
pública o privada en relación con una actividad comercial, industrial, artesanal o
profesión liberal tendente a promover, a cambio de una remuneración, el suministro de
bienes o la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las
obligaciones;
[...]
e) “patrocinio”, cualquier contribución realizada por una empresa pública o privada
no vinculada a las actividades de radiodifusión televisiva o la producción de obras
televisivas, a la financiación de programas televisados con la finalidad de promover su
nombre, su marca, su imagen, sus actividades o sus realizaciones;
f)
“televenta”, la radiodifusión televisiva de ofertas directas al público con miras al
suministro de bienes o a la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los
derechos y las obligaciones, a cambio de una remuneración».
4
Según el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552:
«Los Estados miembros, en el marco de su legislación y con los medios adecuados,
velarán por que los organismos de radiodifusión televisiva bajo su jurisdicción cumplan
efectivamente las disposiciones de la presente Directiva.»
5
Con arreglo al artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva:
«Los programas de televisión patrocinados deberán cumplir los requisitos siguientes:
a) el contenido y la programación de una emisión patrocinada no podrán, en ningún
caso, ser influidos por el patrocinador de tal forma que se atente contra la
responsabilidad y la independencia editorial del organismo de radiodifusión televisiva
con respecto a las emisiones;
b) deberán estar claramente identificados como tales mediante el nombre y/o el
logotipo del patrocinador al principio y/o al final de los programas;
c) no deberán incitar a la compra o contratación de los productos o servicios del
patrocinador o de un tercero, en particular, mediante referencias de promoción concretas
a dichos productos o servicios.»
6
El artículo 18 de la Directiva 89/552 preveía en su redacción inicial lo siguiente:
«1.
El tiempo de transmisión dedicado a la publicidad no deberá representar más de
un 15 % del tiempo de transmisión diario. No obstante, dicho porcentaje podrá ascender
hasta el 20 % si incluye formas de publicidad como las ofertas al público realizadas
directamente, para vender, comprar o alquilar productos, o bien para prestar servicios,
siempre que el volumen de espacios publicitarios no sea superior al 15 %.
2.
El tiempo de transmisión dedicado a espacios publicitarios dentro de un período
determinado de una hora no deberá ser superior al 20 %.
[...]»
7
Tras la modificación introducida por la Directiva 97/36, el artículo 18 de la
Directiva 89/552 dispone:
«1.
El tiempo de transmisión dedicado a anuncios publicitarios, de televenta o a otras
formas de publicidad, con excepción de los bloques de televenta a que se refiere el
artículo 18 bis, no rebasará el 20 % del tiempo de transmisión diario. El tiempo de
transmisión de anuncios publicitarios no rebasará el 15 % del tiempo de transmisión
diario.
2.
El tiempo dedicado a anuncios publicitarios y anuncios de televenta dentro de una
determinada hora de reloj no rebasará el 20 %.
3.
A efectos del presente artículo, no estarán incluidos en la publicidad:
–
los anuncios realizados por el organismo de radiodifusión televisiva en relación
con sus propios programas ni los productos conexos directamente derivados de dichos
programas,
–
los anuncios de servicio público ni los llamamientos de carácter benéfico
difundidos gratuitamente.»
Derecho nacional
8
La Directiva 89/552 fue integrada en el ordenamiento jurídico español mediante
la Ley 25/1994, de 12 de julio (BOE nº 166, de 13 de julio de 1994, p. 22342),
sucesivamente modificada por la Ley 22/1999, de 7 de junio; la Ley 15/2001, de 9 de
julio, y la Ley 39/2002, de 28 de octubre (en lo sucesivo, «Ley 25/1994»).
9
La Administración española aplica la normativa en materia de publicidad con
arreglo a los criterios interpretativos de emisiones publicitarias aplicados por la
Subdirección General de Contenidos de la Sociedad de la Información en sus servicios
de inspección y control, de 17 de diciembre de 2001 (en lo sucesivo, «criterios
interpretativos»).
10 En la página 5 de los criterios interpretativos, dentro del título «Formas de
presentación de la publicidad televisiva», se establece una distinción entre los «spots
(anuncios)» y «otras formas de publicidad» que, según esos mismos criterios, «tiene
importantes consecuencias en los límites cuantitativos por tiempo de emisión».
11 En las páginas 25 y siguientes de los criterios interpretativos, se hace la siguiente
recapitulación de las limitaciones cuantitativas horarias aplicables a la publicidad:
«Límite por hora
Durante cada una de las horas naturales en que se divida el día, el tiempo de emisión
dedicado a la publicidad en todas sus formas y a los anuncios de televenta, no podrá ser
superior a diecisiete minutos.
Respetando el límite anterior, el tiempo dedicado a los anuncios publicitarios y de
televenta, excluida la autopromoción, no podrá superar los doce minutos durante el
mismo período.»
12
Los criterios interpretativos precisan las limitaciones diarias del siguiente modo:
«El tiempo total dedicado a la emisión de publicidad en todas sus formas y a la
televenta, con exclusión de los programas de televenta regulados en el apartado 3 de
este artículo, no será superior al 20 % del tiempo diario de emisión.
El tiempo de emisión dedicado a anuncios publicitarios no podrá superar el 15 % del
tiempo total diario de emisión.»
13
Los criterios interpretativos concretan los siguientes límites diarios:
«Publicidad (en todas sus formas) y anuncios de televenta: 20 % del tiempo de emisión
diario.
Esta limitación afecta a la publicidad en todas sus formas y a todas las formas de
televenta excepto los programas de televenta.
Anuncios publicitarios: 15 % del tiempo de emisión diario.
En esta limitación no se incluyen ni las otras formas de publicidad ni los anuncios y
programas de televenta.»
14 Los criterios interpretativos definen los anuncios publicitarios de la siguiente
manera:
«Spots (anuncios): mensaje publicitario audiovisual de breve duración (normalmente
entre 10 y 30 segundos), independiente de los programas. Es una producción stock
(sobre soporte permanente) susceptible de reemisión.»
15 Los criterios interpretativos contienen la siguiente definición de «otras formas de
publicidad»:
«Publirreportajes: mensaje publicitario de mayor duración que el anuncio, generalmente
argumental, informativo o descriptivo. Es igualmente una producción stock susceptible
de reemisión, si bien por sus características singulares de duración y argumentación no
se reemite habitualmente.
Telepromociones: mensajes publicitarios asociados a un programa utilizando el mismo
escenario, atrezzo, ambientación y/o vestuario del programa al que se asocia. Es una
producción “flujo” no destinada a su reemisión independiente, si no es dentro de la
reemisión del programa en la que se produjo. Las telepromociones de un mismo
producto en sucesivas ediciones de un programa responden a grabaciones diferentes (las
de los diferentes episodios del programa) por lo que nunca son exactamente idénticas.
Una telepromoción puede consistir en un mensaje exclusivamente verbal del
presentador siempre que el mismo tenga finalidad publicitaria. [...]
Anuncios publicitarios de patrocinio: a petición de algunos operadores de televisión, el
anterior Secretario General de Comunicaciones determinó que un tipo peculiar de
anuncio –la euroclaqueta, en la denominación de un operador–, en el que
simultáneamente se informa sobre el patrocinio de un programa y se hace publicidad del
patrocinador, fuera incluido entre otras formas de publicidad siempre que cumpliera las
tres condiciones siguientes:
–
Duración máxima 10 segundos;
–
Emisión inmediatamente anterior o posterior al programa a que se refiere;
–
Realización con características notoriamente distintas de la de los anuncios
convencionales. [...]
Microespacios publicitarios: los microespacios conteniendo mensajes publicitarios se
considerarán “otra forma de publicidad” cuando su duración sea superior a 60 segundos
y no consistan en una mera agrupación de spots con un leve hilo común».
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16 La Comisión encargó a la empresa de consultoría independiente Audimetrie la
realización de un estudio de la programación de varias de las cadenas españolas más
importantes correspondiente a un período de referencia de dos meses del año 2005. Tras
llegar a la conclusión de que se había cometido una serie de infracciones a lo dispuesto
en los artículos 11 y 18 de la Directiva 89/552, la Comisión remitió al Reino de España
un escrito fechado el 26 de enero de 2007 en el que se instaba a ese Estado miembro a
presentar sus observaciones sobre los resultados del mencionado estudio.
17
Tras la reunión mantenida el 13 de marzo de 2007 por los servicios de la
Comisión y la Administración española, el Reino de España remitió a dichos servicios
una carta de la Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información,
dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que contenía precisiones
acerca de la práctica seguida por las autoridades españolas. La Comisión dedujo de esta
respuesta que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en
virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552 y, en consecuencia, dirigió a
dicho Estado miembro un escrito de requerimiento fechado el 11 de julio de 2007 en el
cual le instaba a presentar sus observaciones dentro de un plazo de dos meses.
18
En aquel escrito, la Comisión formuló tres imputaciones, la primera de las cuales
se basaba en la circunstancia de que el Reino de España había incumplido las
obligaciones que le incumben al delimitar restrictivamente el concepto de «anuncios
publicitarios» al que se refiere el artículo 18, apartado 2, de la Directiva 89/552 y al
interpretar el concepto de «otras formas de publicidad» de un modo tan amplio que
incluía determinados tipos de publicidad que, a juicio de la Comisión, encajan en la
categoría de anuncios publicitarios. Las demás imputaciones fueron retiradas
posteriormente por la Comisión y, en consecuencia, carecen de relevancia en el presente
asunto.
19 El Reino de España contestó a dicho escrito de requerimiento mediante escrito
con fecha de 26 de octubre de 2007 y en el que figuraba como anexo un informe del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Por lo que se refiere al concepto de
anuncios publicitarios, el Reino de España señaló que seguía habiendo discrepancias en
cuanto a su interpretación.
20
El 8 de mayo de 2008, la Comisión remitió un dictamen motivado al Reino de
España al considerar que de aquella respuesta se deducía que dicho Estado miembro no
había adoptado las medidas necesarias para cumplir las obligaciones establecidas en el
artículo 18, apartado 2, de la Directiva 89/552 y le instó a que tomara las medidas
necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
21
Al no considerar satisfactoria la respuesta facilitada a este respecto por el Reino
de España el 8 de septiembre de 2008, la Comisión decidió interponer el presente
recurso.
22 El Reino de España y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el cual
intervino en apoyo del Estado miembro demandado, solicitan la desestimación del
recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
23
Conviene recordar que el recurso de la Comisión se refiere a cuatro tipos de
publicidad que emiten las cadenas de televisión españolas: los publirreportajes, las
telepromociones, los anuncios publicitarios de patrocinio y los microespacios
publicitarios. La Comisión considera que la emisión en España de estos cuatro tipos de
publicidad encaja dentro del concepto de anuncios publicitarios, mientras que el Reino
de España estima que éstos representan «otras formas de publicidad» y que, como tales,
la duración de su emisión está sujeta a límites horarios y diarios diferentes.
24
La Comisión sostiene que cabe deducir de la sentencia de 12 de diciembre de
1996, RTI y otros (C-320/94, C-328/94, C-329/94 y C-337/94 a C-339/94, Rec.
p. I-6471), que existe una presunción según la cual, en principio, todo tipo de publicidad
emitida entre los programas o durante los intermedios constituye un «anuncio
publicitario» en el sentido de la Directiva 89/552, resultándole aplicable en
consecuencia, el límite horario establecido en el artículo 18, apartado 2, de esta
Directiva. A juicio de la Comisión, únicamente la duración sensiblemente mayor de
determinados tipos de publicidad, que viene exigida por su forma de presentación,
justifica excepcionalmente que no se aplique a los mismos tal límite.
25
La Comisión estima que los cuatro tipos de publicidad en cuestión no tienen por
lo general una duración sensiblemente mayor que la de los anuncios publicitarios
clásicos. Dicha institución añade que cuando sí tienen una duración sensiblemente
mayor, ello no obedece en absoluto al hecho de que esos tipos de publicidad tengan
modalidades propias de presentación, ya que estas modalidades de presentación son
similares, cuando no idénticas, a las de los anuncios publicitarios clásicos.
26
Basándose en estas consideraciones, la Comisión alega que los cuatro tipos de
publicidad en cuestión encajan en el concepto de anuncios publicitarios. Más
concretamente y por lo que se refiere a los publirreportajes, la Comisión sostiene que
del estudio de la sociedad Audimetrie se desprende que éstos se emiten entre los
programas o durante los intermedios con una frecuencia de emisión idéntica a la de los
anuncios. Por otra parte, los publirreportajes son, a juicio de la Comisión, similares a
ciertos anuncios publicitarios en lo que se refiere a su duración y a su impacto
sugestivo.
27 Por lo que respecta a las telepromociones, la Comisión precisa que su recurso
únicamente tiene por objeto los anuncios de telepromoción. Éstos tienen una duración
breve, de un minuto aproximadamente, que no puede considerarse sensiblemente mayor
que la de los anuncios publicitarios clásicos. Además, a juicio de la Comisión, los
anuncios de telepromoción se presentan como mensajes «stock» que, si bien pueden
asociarse a un programa concreto debido a la presencia de determinados actores o
elementos visuales particulares, son completamente autónomos respecto de esos
programas. Además, según dicha institución, se emiten en ventanas publicitarias y, al
igual que los anuncios clásicos, están pensados para ser reemitidos, como así sucede
muy frecuentemente en la práctica.
28 En relación con los anuncios publicitarios de patrocinio, la Comisión fundamenta
su recurso en la definición que de los mismos hacen los criterios interpretativos y según
la cual se trata de un tipo peculiar de anuncio, la «euroclaqueta», en el que
simultáneamente se informa sobre el patrocinio de un programa y se hace publicidad del
patrocinador, lo cual provoca en el público el efecto de incitarle a comprar productos o
contratar servicios del patrocinador. Ahora bien, la Comisión recuerda que, según el
artículo 17 de la Directiva 89/552, la calificación de «patrocinio» está supeditada al
requisito de que el mensaje no contenga incitación a la compra o a la contratación de los
productos o servicios del patrocinador.
29
Por lo que se refiere a los microespacios publicitarios, la Comisión se basa,
igualmente, en la definición que de los mismos hacen los criterios interpretativos y
según la cual los microespacios que contengan mensajes publicitarios se considerarán
«otra forma de publicidad» cuando su duración sea superior a 60 segundos y no
consistan en una mera agrupación de spots con un leve hilo común. Pues bien, la
Comisión alega que las modalidades de presentación y las características de estos
microespacios no requieren en absoluto una duración mayor que la de los anuncios
clásicos.
30 Por consiguiente, según dicha institución, existe el incumplimiento que se imputa
al Reino de España ya que, al haberse atribuido a los cuatro tipos de publicidad en
cuestión la consideración de otras formas de publicidad en lugar de la de anuncios
publicitarios, las cadenas de televisión españolas dedicaron hasta 17 minutos por hora a
su emisión, de modo que esta duración rebasó en un 50 % el límite máximo de doce
minutos por hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de la
Directiva 89/552.
31 El Reino de España alega que el artículo 18 de la Directiva 89/552 no define ni el
concepto de anuncios publicitarios ni el de otras formas de publicidad. Según este
Estado miembro, se trata de conceptos genéricos y abiertos que no pueden delimitarse
siguiendo un criterio de numerus clausus y que quedan comprendidos en el concepto
más genérico de publicidad televisiva. A juicio del Reino de España, las «otras formas
de publicidad» incluyen diferentes tipos de creatividades publicitarias que, bien por su
duración y sus especiales características de realización o de emisión, o bien por su
finalidad o vinculación con determinados programas o actividades del operador de
televisión, no se considerarían incluidos dentro del concepto tradicional de anuncios
publicitarios.
32
El Reino de España sostiene que la definición de publicidad televisiva contenida
en la Directiva 89/552 se corresponde con un concepto general muy amplio en el que
queda comprendida una serie de mensajes publicitarios de la que forman parte no sólo
los anuncios publicitarios o de televenta, sino también otros tipos de mensajes como las
telepromociones, los publirreportajes, las sobreimpresiones, los anuncios de patrocinio,
los microespacios asimilados a publirreportajes, los anuncios de autopromoción, la
publicidad virtual y los anuncios de servicio público, todos los cuales pueden ser objeto
de tratamiento diferenciado en cuanto a volumen de emisión, interrupciones de
programas y emisión aislada o conjunta en función de los objetivos que se pretenden
alcanzar.
33 En efecto, la interpretación que según el Reino de España debe darse a los
conceptos de anuncios publicitarios y otras formas de publicidad ha de buscarse en
función del objetivo perseguido por la Directiva 89/552 y que no es otro que el de
alcanzar un equilibrio entre, por una parte, las necesidades de financiación de los
operadores de televisión, su derecho a la libertad de empresa y el respeto a su
independencia editorial y, por otra, la protección de los intereses de los consumidores en
cuanto telespectadores frente a la publicidad excesiva. Por estas razones, concluye el
Reino de España, la Ley 25/1994 no sólo ha fijado un límite horario de doce minutos
para los anuncios publicitarios y de televenta, sino también un límite adicional de
diecisiete minutos para la emisión de cualquier forma de publicidad computable,
incluidos los anuncios de autopromoción de productos del operador, sin que ambos
límites se puedan acumular en la misma hora y siempre respetando el límite de los doce
minutos para anuncios publicitarios y de televenta.
34 Según el Reino de España, la circunstancia de que los cuatro tipos de publicidad
en cuestión no encajen en el concepto de anuncios publicitarios obedece no sólo a su
duración estándar, sino también a su menor agresividad comercial, a su inferior
capacidad de sugestión en relación con el consumidor y al hecho de que suponen para
los telespectadores una menor perturbación al disfrute de los programas.
35 El Reino Unido alega que el recurso de la Comisión se basa en una interpretación
del concepto de anuncios publicitarios que no es acorde con las diferencias
fundamentales que la Directiva 89/552 establece entre, por una parte, los anuncios
publicitarios y, por otra parte, otras formas de publicidad, concretamente el patrocinio y
los mensajes emitidos por el organismo de radiodifusión en relación con sus propios
programas, a los que se refiere el mencionado artículo 18, apartado 3.
36
El Reino Unido estima que el patrocinio, siempre que cumpla los requisitos del
artículo 17 de la Directiva 89/552, no está sujeto a las restricciones establecidas en el
artículo 18 de esa misma norma. De ello deduce que es erróneo el criterio de la
Comisión según el cual los anuncios publicitarios de patrocinio constituyen anuncios
publicitarios. Cuando un anuncio publicitario de patrocinio se ajusta a las condiciones
del artículo 17 de dicha Directiva, el hecho de que pueda promocionar ciertos productos
o servicios ofrecidos por un patrocinador no significa que sea un anuncio publicitario.
37 Por lo que se refiere a los mensajes emitidos por el organismo de radiodifusión en
relación con sus propios programas, el Reino Unido señala que la Comisión no tiene en
cuenta la excepción prevista en el artículo 18, apartado 3, de la Directiva 89/552
referida a ese tipo de mensajes. El enfoque de la Comisión tiene como consecuencia, a
juicio del Reino Unido, incluir los mensajes del organismo de radiodifusión en el
concepto de anuncios publicitarios únicamente en atención al hecho de que constituyen
una promoción de los servicios prestados por ese organismo. Según el Reino Unido,
este enfoque es erróneo porque priva de todo efecto a la exclusión contemplada en el
artículo 18, apartado 3, antes citado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38
Mediante su recurso, la Comisión imputa al Reino de España el incumplimiento
del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552 por haber permitido reiteradas
infracciones de las disposiciones contenidas en el artículo 18, apartado 2, de dicha
Directiva, que establece una limitación horaria del tiempo de transmisión,
concretamente en lo que se refiere a los anuncios publicitarios. A juicio de la Comisión,
las autoridades españolas realizan una interpretación errónea y excesivamente restrictiva
del concepto de «anuncios publicitarios» recogido en dicho artículo 18, de forma que
determinados tipos de publicidad televisiva emitidos en España, como los
publirreportajes, las telepromociones, los anuncios publicitarios de patrocinio y los
microespacios publicitarios, no están comprendidos en este concepto y eluden la
mencionada limitación horaria.
39
Por consiguiente, la cuestión esencial que debe resolverse en el presente litigio
consiste en dilucidar si los cuatro tipos de publicidad controvertidos deben calificarse de
anuncios publicitarios, tal como sostiene la Comisión, o bien constituyen otras formas
de publicidad, tal como defiende el Reino de España.
40
A este respecto, es necesario examinar el contenido del concepto de «anuncios
publicitarios» al que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 18 de la
Directiva 89/552.
41 Es preciso señalar que este concepto no ha sido definido por la Directiva 89/552,
la cual tampoco remite a los Derechos de los Estados miembros a efectos de su
definición.
42
Así pues, debe recordarse que de las exigencias tanto de la aplicación uniforme
del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de
una disposición de ese Derecho que no contenga una remisión al Derecho de los
Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto
en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme que debe buscarse
teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo que la normativa de que se
trate pretende alcanzar (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de octubre de 2007,
Österreichischer Rundfunk, C-195/06, Rec. p. I-8817, apartado 24 y jurisprudencia
citada, y de 20 de octubre de 2011, Interedil, C-396/09, aún no publicada en la
Recopilación, apartado 42).
43 Por consiguiente, el alcance que el legislador de la Unión quiso conferir al
concepto de «anuncios publicitarios», en el sentido de los apartados 1 y 2 del artículo 18
de la Directiva 89/552, debe apreciarse a la luz del contexto de dicha disposición y del
objetivo que la normativa controvertida pretende alcanzar (véase, por analogía, la
sentencia Österreichischer Rundfunk, antes citada, apartado 25).
44
Pues bien, del vigesimoséptimo considerando de la Directiva 89/552 y de su
artículo 18, apartados 1 y 2, se desprende que este artículo tiene por objeto establecer
una protección equilibrada de los intereses financieros de los organismos de
radiodifusión televisiva y de los anunciantes, por una parte, y de los intereses de los
titulares de los derechos, a saber, los autores y creadores, y de los consumidores que son
los telespectadores, por otra parte (véase, por analogía, la sentencia de 23 de octubre de
2003, RTL Television, C-245/01, Rec. p. I-12489, apartado 62).
45
A este último respecto, el Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de declarar
que la protección de los consumidores que son los telespectadores frente a la publicidad
excesiva constituye un aspecto esencial del objetivo de dicha Directiva (sentencia
Österreichischer Rundfunk, antes citada, apartado 27).
46
Precisamente en atención a ese objetivo, tal como se deduce del mismo
vigesimoséptimo considerando, el legislador de la Unión quiso garantizar de manera
completa y adecuada la protección de los intereses de los consumidores que son los
telespectadores, sometiendo las distintas formas de promoción, como la publicidad
televisada, la televenta y el patrocinio, a ciertas normas mínimas y a determinados
requisitos (véase, en este sentido, la sentencia Österreichischer Rundfunk, antes citada,
apartado 26).
47 En particular, la Directiva 89/552 no sólo fijó límites al tiempo de emisión de la
publicidad televisada, tal como ésta se define en su artículo 1, letra c), sino que
estableció, según resulta de lo dispuesto en su artículo 18, apartado 2, una distinción
entre límites diarios y límites horarios. Pues bien, esta distinción toma en consideración
la circunstancia de que los límites horarios, a diferencia de los límites diarios, tienen una
incidencia directa en las horas de mayor audiencia, es decir, en aquellas horas en las que
es mayor la necesidad de proteger a los telespectadores.
48
Tal como señala el Reino de España, es verdad que en la sentencia de 28 de
octubre de 1999, ARD (C-6/98, Rec. p. I-7599), apartados 29 y 30, el Tribunal de
Justicia declaró que las disposiciones de la Directiva 89/552 que imponen una
limitación a la libre difusión de emisiones por televisión deben interpretarse
restrictivamente cuando no estén redactadas en términos claros e inequívocos.
49
Pero no es menos cierto que, tal como señaló el Abogado General en el punto 75
de sus conclusiones, el concepto de «anuncios publicitarios» que resulta del artículo 18
de la Directiva 89/552 debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de ésta,
consistente en conciliar el ejercicio de la libertad de difundir publicidad en televisión
con la necesidad de proteger a los telespectadores frente a una difusión excesiva de
publicidad.
50 A este respecto, el Tribunal de Justicia también precisó, tal como la Comisión
recordó acertadamente, que los anuncios publicitarios constituyen formas de promoción
de duración generalmente muy corta, que tienen un impacto sugestivo muy importante,
que se presentan generalmente agrupados conforme a una periodicidad variable durante
o entre los programas y que son producidos por quienes suministran los productos o los
servicios o por sus agentes, más que por las propias entidades de radiodifusión
(sentencia RTI y otros, antes citada, apartado 31).
51 En la sentencia RTI y otros, el Tribunal de Justicia, en relación con la
delimitación del concepto de anuncios publicitarios respecto del concepto de formas de
publicidad como las «ofertas al público realizadas directamente», previsto por la
Directiva 89/552 en su versión original, declaró fundamentalmente que la justificación
de que se elevaran con carácter excepcional los límites de la emisión de tales ofertas
radicaba en el hecho de que su duración era mayor, debido a sus modalidades de
presentación, y de que la aplicación de los límites de tiempo de emisión previstos para
los anuncios publicitarios suponía un trato desfavorable para esas ofertas frente a tales
anuncios. El Tribunal de Justicia destacó, por otra parte, que esos criterios también
podían utilizarse en relación con otras formas de promociones (véase, en este sentido, la
sentencia RTI y otros, antes citada, apartados 32, 34 y 37).
52
De las anteriores consideraciones se desprende que cualquier tipo de publicidad
televisiva emitida entre programas o durante los intermedios constituye, en principio, un
«anuncio publicitario» en el sentido de la Directiva 89/552, salvo que el tipo de
publicidad de que se trate encaje en alguna de las otras formas de publicidad
expresamente reguladas por esa Directiva –como es el caso, en particular, de la
«televenta»– o requiera, por sus modalidades de presentación, una duración superior a la
de los anuncios publicitarios, cuando la aplicación de las limitaciones establecidas para
tales anuncios implique un trato desfavorable para la forma de publicidad en cuestión en
relación con los anuncios publicitarios, sin justificación válida para ello.
53
Por consiguiente, aunque un tipo de publicidad concreto tenga por su propia
naturaleza, es decir, debido a su modalidad de presentación, una duración algo mayor
que la que habitualmente tienen los anuncios publicitarios, tal circunstancia no basta por
sí sola para calificar a ese tipo de publicidad como «otra forma de publicidad» en el
sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 89/552.
54 Pues bien, se desprende de los autos –y más concretamente del informe de
Audimetrie mencionado en el apartado 16 de la presente sentencia, y respecto del cual
el Reino de España no ha puesto en duda la exactitud de sus datos– que cada uno de los
cuatro tipos de publicidad sobre los que trata el presente asunto tiene, por lo general,
una duración que no excede de los dos minutos.
55
De las anteriores consideraciones se deduce que esos tipos de publicidad encajan
en el concepto de anuncios publicitarios y, por consiguiente, están sujetos a las
limitaciones relativas al tiempo de emisión establecidas en el artículo 18, apartado 2, de
la Directiva 89/552.
56
Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que el Reino de España ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 2, de la
Directiva 89/552, al permitir que determinados tipos de publicidad, como los
publirreportajes, los anuncios de telepromoción, los anuncios publicitarios de patrocinio
y los microespacios publicitarios, sean emitidos por las cadenas de televisión españolas
durante un tiempo que excede el límite máximo del 20 % del tiempo de emisión por
hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva.
Costas
57 Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas al Reino de España y los
motivos formulados por éste han sido desestimados, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1)
El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre
de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de
actividades de radiodifusión televisiva, en su versión modificada por la Directiva
97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, al
permitir que determinados tipos de publicidad, como los publirreportajes, los
anuncios de telepromoción, los anuncios publicitarios de patrocinio y los
microespacios publicitarios, sean emitidos por las cadenas de televisión españolas
durante un tiempo que excede el límite máximo del 20 % del tiempo de emisión
por hora de reloj establecido en el artículo 18, apartado 2, de dicha Directiva.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Firmas