La historia es el juez inexorable de los gobiernos

Plan Colombia: balance y perspectivas
Jaime Ruiz Llano
La historia es el juez inexorable de los gobiernos. Lejos ya de la confrontación
política y de los intereses inmediatos de los diversos grupos, han venido
surgiendo los impresionantes resultados positivos del Plan Colombia. Tal como lo
expuso el propio presidente Pastrana en la presentación del Plan en 1999, el
objetivo de éste era “fortalecer al Estado como fundamento para recobrar la
confianza de los colombianos y recuperar los principios básicos de una
coexistencia pacífica”. A lo que agregaba Pastrana entonces: “La paz no es
simplemente una cuestión de voluntad: la paz debe ser construida. Ella surge del
fortalecimiento del Estado y de garantizar a todos los colombianos, en todo el
territorio nacional, su seguridad y el ejercicio de sus derechos y libertades”. De
allí el carácter complementario de las conversaciones de paz y el fortalecimiento
institucional, ambos plasmados en forma transparente bajo la misma sombrilla
del Plan Colombia para que no existiesen dudas sobre cuál era la estrategia del
gobierno.
El profesor Román Ortiz ha expuesto en este foro el impacto que el Plan
Colombia tuvo sobre la violencia. Dice él que significó un “quiebre estratégico”
que mejoró los tiempos de reacción del ejército y afectó la asociación entre el
narcotráfico y los grupos violentos –Farc y AUC–. Remata diciendo Ortiz que “el
Estado finalmente pudo demostrar que la guerra era ganable”.
Muchos otros importantes investigadores independientes han empezado a
referirse al Plan Colombia en el mismo sentido. Alfredo Rangel escribió hace
apenas unos pocos días en El Tiempo que “buena parte de los éxitos de la
política de seguridad democrática del actual gobierno se deben al fortalecimiento
del Estado que realizó la administración Pastrana. Las Fuerzas Militares dieron el
más importante salto adelante en muchos años. Su modernización y
reestructuración las pusieron en condiciones de contener la marcha de las Farc
hacia la generalización de la guerra de movimientos, que parecía inatajable”. Y
continúa Rangel diciendo: “En la administración Pastrana hubo un gran
fortalecimiento de la inteligencia técnica, se conformó la Fuerza de Despliegue
Rápido, se aumentaron de 20.000 a 60.000 los soldados profesionales, se creó la
carrera del soldado profesional, se multiplicó por cuatro el poder de fuego aéreo
de las Fuerzas Militares, se creó la Brigada de Combate Fluvial, se puso en
marcha el programa de vigilancia de carreteras, se diseñaron los batallones de
alta montaña, se implementó la doctrina de operaciones conjuntas, se creó la
Central de Inteligencia Conjunta y se introdujo la capacidad de combate
nocturno, entre otros avances”. Concluye Rangel diciendo: “A todo lo anterior ha
contribuido en forma invaluable el Plan Colombia, que se inició con la
administración Pastrana y cuya continuidad hoy todos reconocen como
indispensable”.
Eduardo Pizarro Leongómez, en su libro Una democracia asediada, apoya esta
visión de que las Farc sufrieron una derrota estratégica a partir de 1998, cuando
se logró que simultáneamente con la política de paz se llevara a cabo un proceso
de modernización y fortalecimiento de las Fuerzas Militares y de Policía dentro
del marco del Plan Colombia.
La tesis de la responsabilidad compartida
El éxito del Plan Colombia es un hecho rotundo. Sin embargo se ha dicho
también que es un plan militarista y que responde a los intereses de Estados
Unidos. Nada más lejos de la realidad. Antes del Plan Colombia no existía un
intento concertado internacionalmente para enfrentar las consecuencias del
delito del narcotráfico sino que apenas se enfrentaba el delito, lo cual imponía
costos exagerados para países productores como Colombia, Perú o Bolivia.
El senador estadounidense Daniel Patrick Moynahan propuso a comienzos de la
década de los 90 que “la elección de una determinada política antidrogas, ya
fuera esta la prohibición o la legalización, obligaba a quienes la elegían a
enfrentar unas determinadas consecuencias”. La elección de los países
consumidores, tanto de Europa como de los Estados Unidos, ha sido la
prohibición, elección en la que los ha acompañado el mundo entero. Ello puede
haber disminuido ciertos riesgos pero tal como lo propone Moynahan, tiene unas
consecuencias absolutamente críticas sobre la violencia, tal como ocurre en
Colombia. Desde esta visión pragmática de Moynahan surge el concepto de
responsabilidad compartida con el que el presidente Pastrana le da un vuelco a la
política antidrogas y a la política internacional de Colombia y que sirve de base al
Plan Colombia.
El Plan fue diseñado como un plan integral en el que lo social tenía tres
componentes clave que sumados pesaban bastante más que el componente
militar: la sustitución de cultivos ilícitos, la red de apoyo social y el otorgamiento
de preferencias arancelarias. De estos tres, solamente la sustitución de cultivos
quedó sin el financiamiento necesario por cuenta de la negativa de la Unión
Europea a participar en el Plan como se le había pedido. Los resultados de los
otros dos componentes sociales han sido también muy positivos, como lo expuso
también en este foro el actual director del Plan Colombia y asesor presidencial,
Luis Alfonso Hoyos. El que, cuando se presentó el Plan, no se hayan medido las
preferencias arancelarias en su aporte equivalente no significa que ellas no
tengan un valor muy importante. Para dar solamente un ejemplo, a partir del
Atpdea el valor de las exportaciones de Colombia en el sector textil-confecciones
se ha triplicado y las exportaciones de flores se han solidificado. Hay que
reconocer que ambas actividades son grandes generadoras de empleo.
El Plan Colombia no es entonces una imposición de Estados Unidos. Bajo la tesis
de la responsabilidad compartida y de la necesidad de asumir en forma más
equitativa las consecuencias de la política de prohibición propuesta por
Washington y Europa, el énfasis del Plan estaba centrado en cuatro puntos:
1. Desde el punto de vista del delito del narcotráfico, el que además de la
extradición, la interdicción y la erradicación –en los que se había
concentrado históricamente la ayuda–, pusiéramos un nuevo énfasis
en el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, la Policía y la Justicia,
para enfrentar las secuelas de la violencia y la inestabilidad generada
por ese flujo exagerado de dineros ilícitos hacia Colombia.
2. Desde el punto de vista de la erradicación, el que se acompañase la
fumigación con la inversión de recursos en desarrollo alternativo e
infraestructura, directamente en las zonas afectadas por los cultivos
ilícitos.
3. Desde el punto de vista de la compensación económica, la solicitud de
preferencias arancelarias.
4. Desde el punto de vista del proceso de paz, el acompañamiento de las
conversaciones por la comunidad internacional.
Con razón decía Pizarro Leongómez que “la ayuda de los Estados Unidos al Plan
Colombia constituye una respuesta acertada a dos necesidades sentidas de la
sociedad colombiana: por una parte, la urgencia de reconstruir las instituciones
estatales (en particular aquellas ligadas con la seguridad y la justicia) y por otra,
la de debilitar el tráfico de drogas que se ha convertido en el principal carburante
de la guerra interna”. A su vez, Pizarro cuestiona la insuficiencia del Plan en lo
social y el aspecto negativo ambiental de las fumigaciones. Yo concluiría que
estas deficiencias que se dieron por la negativa europea no reflejan el carácter
militarista del Plan sino una realidad política internacional. Es decir, el Plan no
debía ser menos militar sino más social.
Perspectivas
En su primera etapa y para cumplir con los objetivos propuestos, el Plan
Colombia debió convertirse en un gigantesco esfuerzo estratégico para
contrarrestar el pensamiento negativo predominante sobre la violencia
colombiana y para empezar a cimentar el principio de la responsabilidad
compartida en relación con la dimensión trasnacional del narcotráfico. Para ello
se tomó el riesgo de abrir al país al debate público, tanto en el Congreso de
Estados Unidos como en Europa, pero además también abrirlo a las
organizaciones internacionales de derechos humanos y a la prensa internacional
que multiplicó sus artículos sobre Colombia.
En este esfuerzo, la estrategia colombiana enfrentó una diferencia básica que
explica comportamientos pasados y que debe ser entendida a la hora de pasar a
la siguiente etapa del Plan. Por una parte, Estados Unidos ha demostrado el
interés necesario sobre el cual construir una estrategia duradera: cerca del 50
por ciento de sus congresistas han visitado el país; se creó una importante base
bipartidista de apoyo; y aunque Estados Unidos deja bien claro que su interés
particular es reducir el flujo de drogas ilegales, también ha entendido la
necesidad de apoyar los intereses y necesidades de Colombia.
En cambio Europa no ha mostrado un interés claro en Colombia, quizás porque
sus intereses estratégicos estén puestos en Europa oriental y África. En el
pasado, pudo construirse algún apoyo basado en el polo Inglaterra- España que
si bien no fue suficiente para conseguir recursos, al menos sí permitió, desde el
punto de vista político, que la visión europea haya madurado con respecto al
conflicto colombiano.
Creo que hacia adelante y para garantizar la sostenibilidad y balance adecuados
del Plan Colombia será muy importante involucrar a Europa. Al fin y al cabo, una
porcentaje importante de los consumidores de drogas ilegales están en Europa y
por lo tanto debería existir un elemento de corresponsabilidad con la región
andina para enfrentar las consecuencias de ese consumo. Aunque sus intereses
estén en otra parte, se requiere diseñar una estrategia para presionar esos
recursos o al menos, en una primera etapa, un mejor acceso a sus mercados que
nos permita generar empleos productivos. Esta estrategia requiere estructura y
perseverancia, tal como lo ha logrado nuestra embajada en Estados Unidos.
En general, aunque las perspectivas de una segunda etapa del Plan Colombia en
los Estados Unidos parecen bien fundadas en el apoyo bipartidista conseguido
hasta ahora, existen algunos nubarrones que me gustaría destacar:
- Una visión triunfalista desde el punto de vista militar puede dar a
entender a Estados Unidos que el problema de los cultivos ilícitos y del
fortalecimiento del Estado en Colombia está cerca de ser resuelto precisamente
cuando ellos tienen grandes necesidades de recursos en el Medio Oriente. En el
Plan Colombia nuestro país sólo se comprometió a erradicar un 50 por ciento de
los cultivos ilegales en la primera etapa del Plan, en razón al reconocimiento de
Estados Unidos de que, para lograr metas más ambiciosas, tanto ellos como
Europa deberían reducir también drásticamente el consumo. En los últimos años,
algo se ha hecho en ese campo en los países consumidores, pero no puede ni
debe negarse la relación entre consumo y producción porque se corre el riesgo
de hacer compromisos incumplibles.
- No se debe perder de vista la integralidad del Plan –un triunfo casi equivalente a la
ayuda en el plano militar fue el Atpdea–, aunque su relación con el Plan Colombia es poco
reconocida en ambos países. Creo que en la estrategia colombiana para una negociación
favorable del TLC debería dársele más relevancia al acceso al mercado norteamericano como
mecanismo para romper la debilidad estructural de las economías andinas frente a los
ingentes recursos del narcotráfico. Una cosa es una negociación netamente económica y otra,
una negociación con el necesario ingrediente político –en este caso, la estabilidad regional y la
derrota del narcotráfico–.
- Finalmente, la actitud hostil frente a las ONG puede generar aplausos dentro del país
pero también, un gran rechazo en el exterior. Hay que revisar el sentido práctico de esta
actitud que muestra más bien un desconocimiento del importante papel que estas ONG juegan
tanto en Europa como en Estados Unidos. Una postura firme no debe implicar una actitud
hostil.