¿Gobierno metropolitano o gestión asociada intermunicipal

Regiones Metropolitanas
¿Fragmentación político-administrativa o gestión asociada?
Aportes para una discusión sobre la Región Metropolitana Córdoba
Autor: Claudio A. Tecco
[email protected]
Resumen
El presente artículo se inscribe en el proyecto de investigación denominado
“Región Metropolitana Córdoba, análisis de asentamientos y de su articulación al
sistema urbano regional”, el cual está radicado en el IIFAP y en cuya ejecución
participan investigadores de este instituto, como así también de la Facultad de
Arquitectura Urbanismo y Diseño Industrial y del Programa Geográfico Universitario
(PROGEO) de la Universidad Nacional de Córdoba1.
Luego de precisar algunas cuestiones conceptuales, el artículo presenta
resultados parciales de la investigación referidos a las transformaciones que está
experimentando la Región Metropolitana Córdoba. Seguidamente, se fundamenta la
necesidad de construir una nueva institucionalidad regional, acorde a dichas
transformaciones, a la luz de experiencias que han tenido lugar en otros países,
pero considerando las particularidades del caso analizado.
Los conceptos de Área y Región Metropolitana
Previo al abordaje de la discusión sobre los problemas y desafíos que suscita
la gestión metropolitana creo necesario precisar algunos conceptos que habré de
utilizar en este artículo.
En primer término, de acuerdo con lo planteado por Pedro Pírez (1992 y
1994), es conveniente distinguir entre Área y Región Metropolitanas.
Siguiendo al citado autor, un Área Metropolitana coincide con la mancha
urbana que cubre a más de una jurisdicción político-administrativa. Ello implica que,
para delimitarla, se toman en consideración los elementos materiales, físicos.
En un área metropolitana la ciudad cubre de modo continuo espacios en los
cuales distintos municipios o comunas ejercen competencias territoriales. A modo
de ejemplo, si analizamos el comúnmente denominado “Gran Córdoba”, podríamos
afirmar que municipios tales como Malvinas Argentinas, Juárez Celman, Saldán y
Villa Allende forman parte del Área Metropolitana, ya que entre ellos y la capital
provincial existe contigüidad y continuidad física.
1
El equipo de investigación está integrado por Claudio Tecco (Director), Juan C. Bressan
(Codirector), Silvana López , Silvana Fernández y Mónica Sánchez (Investigadoras), Daniela Atea,
Beatriz Ensabella, Griselda Sandrone y Marisa Lerena (Auxiliares de Investigación). Si bien el
presente artículo se basa en la producción colectiva de este equipo de trabajo, las opiniones vertidas
en él son de exclusiva responsabilidad del autor.
El concepto de Región Metropolitana es más abarcador que el anterior y
comprende no sólo al espacio cubierto por la mancha urbana, sino también a otros
asentamientos humanos de diferente tamaño, entre los cuales existen importantes
niveles de interacción. El espacio de una región metropolitana se conforma con los
nodos de un sistema urbano funcionalmente integrado, como así también por las
áreas de explotación primaria y los espacios sin urbanizar que existen entre
aquellos. A diferencia del área, la región no es una unidad físicamente continua sino
un espacio estructurado en torno a una ciudad mayor, en el cual los flujos cotidianos
de personas, materiales e información son significativos. Es por ello que, aún
existiendo “espacios vacíos” que las separan de la capital provincial, puede
afirmarse que ciudades como Carlos Paz, Alta Gracia y Río Ceballos pertenecen a
la región metropolitana que tiene por lugar central a Córdoba.
La distinción conceptual entre área y región tiene efectos prácticos para la
gestión metropolitana. En efecto, en un mismo campo de políticas públicas, la
agenda de cuestiones y el modo de resolverlas suele ser diferente según se trate de
problemas de un área o de una región metropolitana. Así por ejemplo, los temas de
transporte público de pasajeros en un área metropolitana refieren al diseño,
implementación y gestión de un servicio urbano que procurará atender las
necesidades y demandas de usuarios que residen en un aglomerado continuo,
aunque incluya a varias unidades político-administrativas. Por el contrario, en una
región metropolitana, el transporte de pasajeros incluirá también al denominado
interurbano (de media distancia) por lo cual el tipo de cuestiones a resolver y las
necesidades de coordinación interjurisdiccional serán diferentes. Lo mismo puede
decirse para la gestión de redes de otros servicios (agua, gas natural, cloacas, etc.).
La dinámica demográfica de la Región Metropolitana Córdoba
Como se analiza en un número anterior de esta misma revista (ver Tecco, C.
1999a) las mayoría de las localidades situadas en un radio de 50 Km desde el
centro de la ciudad de Córdoba, vienen experimentando desde 1980 un crecimiento
demográfico superior al de la capital provincial. A los indicadores obtenidos de
fuentes censales para el período 1980-1991 (citados en dicho artículo) se agregan
ahora las evidencias empíricas aportadas por relevamientos realizados en el
transcurso de nuestra investigación. En efecto, en tres municipios de la región
hemos constatado que es muy alto el porcentaje de la población de 18 o más años
de edad que ha migrado hacia dichas localidades (63 % en Unquillo, 60 % en Río
Ceballos y 50 % en Malvinas Argentinas). Asimismo, dentro del grupo de
pobladores que se radicaron en estas localidades, es significativa la proporción de
quienes lo hicieron durante los últimos cinco años (31 % en Unquillo, 45 % en Río
Ceballos y 29 % en Malvinas Argentinas). El aporte de este flujo de inmigrantes nos
estaría indicando que, con posterioridad al último censo de población, realizado en
1991, se habría incrementado sensiblemente el crecimiento demográfico de esta
localidades situadas en la periferia de la capital provincial.
En el artículo antes citado se sostenía, a modo de hipótesis, que las
migraciones de tipo centrífugo, originadas en la capital provincial eran la principal
fuente del crecimiento de algunos centros secundarios de la región, siguiendo el
modelo de concentración expandida formulado por Carlos De Mattos (1997 y 1998).
De acuerdo a este modelo, las estrategias individuales de los migrantes y las de las
empresas urbanizadoras confluyen para la concreción de una morfología urbanoregional con características de archipielago.
Existen indicios de que esto estaría efectivamente ocurriendo con algunas de
las localidades estudiadas en nuestro proyecto. En efecto, tanto en Malvinas
Argentinas como en Unquillo hemos constatado que es significativa la proporción de
nuevos residentes que provienen de la ciudad de Córdoba (62 y 45 %
respectivamente), predominando como motivos para fijar la residencia en dichas
localidades razones de “tranquilidad y seguridad” en el primer caso y de “precios
económicos de la tierra y/o la vivienda” en el segundo.
El proceso de periurbanización a escala metropolitana, proyecta más allá de
los límites administrativos de la ciudad principal los patrones de segregación urbana
característicos de ésta, incorporando al sistema regional localidades con perfiles
socioeconómicos y funcionales diversos. Asimismo, el crecimiento poblacional de
estas localidades, si bien tiene un mismo origen geográfico (la ciudad de Córdoba),
reconoce como vemos distintos motivos.
Lo mismo puede afirmarse en relación a las estrategias empresariales,
constatándose tanto casos de loteos económicos para viviendas autoconstruidas,
orientadas a un segmento de bajos ingresos del mercado inmobiliario, como
urbanizaciones residenciales cerradas de diverso tipo, destinadas a sectores de
mayores recursos (Tecco, C. 1999b).
La pertenencia sistémica a las localidades periféricas de Capital a la Región
Metropolitana Córdoba, se visualiza también a través de algunos indicadores de su
integración funcional al nodo principal; así por ejemplo, 77 % de la población
ocupada de Malvinas Argentinas trabaja en la ciudad de Córdoba, sucediendo lo
mismo en 34 % de los casos en Unquillo.
Para no abrumar más al lector con cifras que pueden consultarse en los
informes de investigación2, basta aquí afirmar que la frecuencia y motivos de los
viajes que realizan los habitantes desde las localidades periféricas hacia el lugar
central del sistema urbano regional refuerzan los argumentos antes expuestos, al
igual que la percepción que los propios actores locales tienen de sus municipios y
de la relación de éstos con el entorno metropolitano.
¿Atomización localista o gestión regional-metropolitana?
El análisis de los casos antes referidos nos condujo a reflexionar sobre la
ausencia de correspondencia entre espacio funcional y espacio de gestión pública
en la Región Metropolitana Córdoba.
En tal sentido, la pregunta que nos hacemos es la siguiente: ¿puede
sostenerse sin inconvenientes en el tiempo un sistema regional, que estando
2
Los interesados en ampliar la información pueden solicitar los informes al autor de este artículo.
funcionalmente integrado no cuenta con mecanismos ni instituciones de lo
gestionen?
En nuestro caso, la ausencia de correspondencia entre el espacio funcional o
de flujos con el espacio de gestión pública se evidencia no sólo a través de los
indicadores que utilizamos en nuestra investigación, sino también en los recurrentes
conflictos interjurisdiccionales que se plantean en materia de tránsito y transporte 3,
de atención a la salud pública, suministro de agua potable, manejo de cuencas
hídricas, etc.
Si el flujo y la circulación de personas, bienes e información tiene lugar en un
espacio que excede la jurisdicción político-administrativa de un Municipio y si el
ambiente (natural y construido) articula un conjunto de asentamientos a nivel
regional, es necesario pensar en alguna modalidad de gestión de ese territorio.
Contra la lógica de este razonamiento suelen oponerse argumentos que
reivindican supuestas ventajas de la gestión descentralizada, fragmentada, y
competitiva de los espacios metropolitanos.
Los argumentos más difundidos se apoyan en postulados teóricos de un
modelo neoclásico de análisis espacial. De acuerdo a éste, bajo condiciones de libre
mercado, los gobiernos locales de una región metropolitana deben competir entre sí
por atraer residentes e inversores, mediante bajos impuestos y mejor calidad de
servicios. Se espera que esta competencia lleve a que cada comuna realice un uso
más eficiente de sus recursos, lo cual a su tiempo habrá también de resultar en el
incremento de los ingresos públicos comunales. Esto posibilitará a su tiempo una
nueva mejora de la oferta de servicios, en una suerte de causación circular virtuosa.
En este escenario fragmentado y competitivo, los ciudadanos (y los
inversores) habrán de trasladarse a los sitios en los que logren mayor satisfacción
y/o rentabilidad. “La idea es que la gente vota con sus pies, eligiendo a los
gobiernos locales que le proveen la mejor combinación de impuestos y bienes
públicos locales” (Tiebout, citado por Arthur O’Sullivan 1993 , pp. 497).
Este razonamiento ignora un conjunto de variables (además de impuestos y
servicios) que concurren en las decisiones locacionales de los individuos, las
familias y las empresas. Además, no considera que, si bien la movilidad
metropolitana es importante y creciente, existen restricciones de distinto tipo a dicha
movilidad. Al respecto, dos de los supuestos teóricos del modelo de Tiebout son (i.)
que todos los ciudadanos tiene igual y pleno acceso a información sobre todas las
variables de las jurisdicciones alternativas en las que pueden residir y que de
acuerdo a ello adoptan sus decisiones y (II.) que todos los movimientos que realizan
(cambios de residencia) son de costo nulo. A mi criterio, es evidente que ambos
supuestos se alejan considerablemente de la realidad cotidiana.
3
Son conocidos los conflictos suscitados entre algunos Municipios de la región, con el Gobierno de
la Provincia y la empresa Caminos de las Sierras, concesionaria de la Red de Acceso a Córdoba
(RAC), proyecto en cuyo diseño no tuvieron participación los gobiernos locales de la región. Cabe
también recordar que el primer proyecto de rediseño del sistema de transporte público de pasajeros
de la actual gestión municipal de la Ciudad de Córdoba involucraba a otras jurisdicciones
municipales que no fueron consultadas.
Las expectativas de quienes adhieren a este modelo son que, compitiendo
entre sí -mediante la reducción de tasas y tributos y la mejora en la calidad de los
servicios prestados- los Municipios de una misma región metropolitana contribuirán
a una reducción general de la presión tributaria sobre los ciudadanos y las
empresas como así también a una mejor calidad de vida de la población.
Además del escaso realismo de los supuestos teóricos en que se basa este
modelo, el mismo no tiene en cuenta las asimetrías que existen en el mercado
residencial (diferencias de ingreso, patrimonio y acceso a crédito entre los
ciudadanos que “votan con los pies”), ni las ventajas comparativas para la
localización de actividades empresariales que suelen presentar algunos municipios
en relación a otros, aún dentro de una misma región. Son precisamente estas
asimetrías, ventajas y desventajas las que contribuyen a incrementar la segregación
urbana, tanto social como funcional, cuando se aplica el modelo de Tiebout.
Dado que el principal objetivo buscado por los partidarios de la fragmentación
competitiva es mejorar la eficiencia urbana, la equidad socio-territorial, está ausente
de la agenda pública, siendo un objetivo que se espera alcanzar en el largo plazo
por obra de los propios mecanismos de mercado. Si ello no sucede y, por el
contrario, resulta un aumento de las inequidades, éstas suelen ser interpretadas
como efectos no deseados, de corto plazo.
Sin embargo, a mi criterio, son también discutibles las supuestas ventajas de
eficiencia que el modelo asigna a la gestión descentralizada y competitiva entre
municipios de una misma región urbana. Esto es así. porque su aplicación puede
conducir a la sobreoferta de ciertos servicios y/o a déficit de oferta de otros
(aquellos que ejercen menor atracción o lo hacen sobre sectores que no se desea
atraer4), como así también a desaprovechar oportunidades de lograr economías de
escala a nivel regional. En efecto, existen evidencias, incluso en la propia Provincia
de Córdoba, que la división del trabajo y la cooperación entre municipios
geográficamente próximos puede contribuir a racionalizar el gasto y la inversión
pública agregada.
Algunos antecedentes a considerar
El debate sobre la gobernabilidad metropolitana es de larga data. En las
décadas del ’70 y ’80 la discusión en Europa y América del Norte giraba
fundamentalmente en torno a la búsqueda de correspondencias entre territorio
funcional y territorio gubernamental o de gestión, cuestión a la que nos hemos
referido en el apartado anterior. A este tipo de argumentos ya expuestos con
anterioridad se suman en la actualidad dos nuevos ingredientes para fundamentar la
necesidad de un cambio de escala en la gestión urbana: mejorar la competitividad
económica y promover la cohesión social (Lefevre, C. 1998).
En el difundido trabajo de Philip Kotler y otros, titulado “Marketing Places” (Mac Millan, 1992) se
advierte a los gobiernos locales sobre la inconveniencia de incrementar el gasto y la inversión social,
para evitar atraer residentes pobres a su jurisdicción.
4
En relación a lo primero, por razones de escala económica y técnica, se
postula que la gestión pública a nivel metropolitano posibilita que las ciudades se
procuren un mejor posicionamiento en el competitivo mercado global. Asimismo, en
una región metropolitana es posible desarrollar un programa de mercadotecnia
conjunto, basado en las fortalezas del aglomerado urbano, valorizando las ventajas
competitivas de éste.
Las ciudades y pueblos que integran una región metropolitana tienen
habitualmente una oferta diversificada de bienes y servicios y difieren también en
sus características ambientales, costos de oportunidad para inversiones, etc. Esta
heterogeneidad puede ser aprovechada como una oportunidad para atraer
inversiones y visitantes, que contribuyan a la generación de ingresos, tanto en las
localidades consideradas individualmente como en el aglomerado en su conjunto.
En tal sentido, la competencia entre Municipios locales, si bien es inevitable, puede
tornarse en un juego de “suma cero” (Bourne, L.S. 1996), motivo por el que se
recomienda la búsqueda de acuerdos que potencien la competitividad del conjunto.
En cuanto al logro de mayor cohesión social, la superación de dualidades e
inequidades socio-territoriales -y la mejora de la calidad ambiental- en una región
metropolitana constituye en sí mismo un objetivo si se pretende mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos que habitan en ella.
Gran parte de los habitantes de una región urbana recorren cotidianamente
trayectos espacio-temporales que incluyen tiempos y espacios diversos
(Hägerstrand,T. 1970). Sus actividades cotidianas (descanso, trabajo, educación,
cultura, recreación, circulación etc.) se desarrollan en distintos ámbitos. Los lugares
de encuentro e interacción social de los sujetos son por tanto múltiples y varían a
través del tiempo.
La pertenencia individual del habitante de estos aglomerados tiende cada vez
más a referenciarse no sólo a la localidad en la que reside, sino también con
múltiples lugares. Parafraseando a R. Isaacs (citado por Escolar, M. 1996 pp. 161)
las coordenadas geográficas que señalan el sitio donde ellos residen no significan
que éste sea el lugar en el cual viven, ya que los espacios de sociabilidad son
múltiples. A modo de ejemplo, para quien reside en una pequeña localidad que
forma parte de un sistema urbano no resultan indiferentes los problemas de
seguridad en la ciudad a la que diariamente viajan sus hijos para concurrir a la
escuela; tampoco le son ajenos la calidad de los servicios y las condiciones
ambientales del sitio al cual él o élla se desplaza para ir a trabajar. Esto se debe a
que el espacio de vida del sujeto en cuestión es más amplio e incluye otros lugares,
además de el de residencia.
Según Larry S. Bourne (1996), la alta segregación ciudad-suburbio y las
desigualdades marcadas en los ingresos dentro de las áreas y regiones
metropolitanas son factores que dificultan la cooperación entre gobiernos locales y
la gestión a nivel metropolitano. Esto significa que la fragmentación socio-territorial
no sólo es un desafío a superar a escala metropolitana sino también una dificultad
para construir nuevas institucionalidades a dicho nivel.
El logro de mayor cohesión social y calidad ambiental a escala metropolitana,
además de ser un propósito de calidad de vida y ciudadanía plena para quienes
viven en ese medio, es también una fortaleza urbana con capacidad de potenciar la
competitividad a la que antes hacíamos referencia. En efecto, los inversores
consideran cada vez más este tipo de variables al momento de adoptar decisiones
locacionales (Borja, J. y Castells, M.1997) y también lo hacen los visitantes, trátese
de turistas, convencionistas u otros .
Vemos entonces que las propuestas de gestión a escala metropolitana se
apoyan no sólo en argumentos funcionales, sino también sociales y económicos.
Ahora bien, para superar la fragmentación política e institucional de las regiones
urbanas se han ensayado en Europa y América de Norte distintas estrategias y
arreglos institucionales que, a riesgo de simplificar, podrían agruparse en dos tipos
de modelos: el supra-municipal y el inter-municipal.
Antes de realizar cualquier valoración sobre estos modelos de gestión
metropolitana cabe aclarar que su adopción en otras ciudades y países
seguramente obedece a circunstancias histórico-culturales y político-institucionales
propias de cada realidad. No se trata entonces de replicar uno u otro modelo de
modo mecánico, sino de considerar este tipo de circunstancias en la realidad
concreta en que se opera.
El modelo supra-municipal supone la creación de un Gobierno
Metropolitano, con legitimidad política directa y autonomía plena (institucional,
política, administrativa, económica y financiera) al cual se articulan de modo
subordinado las instituciones locales preexistentes. En este modelo, la autonomía
de estas últimas (los Municipios) se debilita y sus competencias se ven reducidas.
Este es, desde 1963, el caso de Londres durante los gobiernos laboristas5, como así
también de varias regiones metropolitanas de América del Norte (Portland, Seattle,
Minneapolis-St. Paul y Toronto).
El modelo inter-municipal consiste en la construcción de acuerdos
voluntarios entre Gobiernos Locales, los cuales conservan su autonomía y en los
que se asienta la legitimidad política. Es el caso, entre otros, del Accordo per la Città
Metropolitana de Bologna, que agrupa a 48 Municipalidades y en cuya estructura
política están representados todos los gobiernos acordantes. La institución creada
gestiona, a escala metropolitana, políticas de transporte, salud, servicios sociales y
ambientales.
En mi opinión, el modelo inter-municipal presenta la ventaja de posibilitar su
puesta en práctica de modo gradual. Por ejemplo, una institución metropolitana
inter-municipal puede constituirse a los fines de prestar ciertos y determinados
servicios o coordinar políticas públicas específicas, dejando en sus estatutos las
puertas abiertas, tanto para el ingreso de nuevos Municipios que se sumen al
proyecto como para incorporar nuevas cuestiones a la agenda de la organización.
Esta mayor flexibilidad de la alternativa inter-, en relación a la supra, es un
factor a tener en cuenta, ya que los espacios funcionales cambian más rápidamente
5
El gobierno metropolitano del Gran Londres fue disuelto durante la gestión de M. Thacher y
reestablecido durante el actual gobierno laborista.
que los espacios institucionales. En efecto, los sistemas urbanos regionales y sus
vinculaciones con el contexto nacional e internacional experimentan rápidas
modificaciones, en las que inciden los cambios económicos y tecnológicos a escala
global. Sin embargo, los territorios institucionales no se adaptan tan fácil y
rápidamente a dichos cambios. En países como Argentina, en donde no existen
antecedentes de gobiernos metropolitanos (supra-municipales) y que poseen una
tradición municipalista arraigada no es una tarea sencilla construir una nueva
institucionalidad que sustituya a la anterior. El régimen federal argentino en general,
y el régimen municipal de la Provincia de Córdoba en particular, abonan la
posibilidad de construir de modo flexible, gradual y mediante consenso social una
nueva institucionalidad intermunicipal metropolitana.
Por otra parte, aún en el supuesto de que existan argumentos técnicos y
económicos que aconsejasen la adopción del modelo supra-municipal, no
deberíamos olvidar que la sostenibilidad de una nueva institucionalidad regional
depende de que ésta sea un constructo social, que requiere del consenso de los
actores e instituciones locales. Esto nos hace pensar que, por razones históricoculturales y político-institucionales el modelo inter-municipal es más apropiado para
el caso de Córdoba.
Un modelo de gestión posible para el Área Metropolitana Córdoba
Más allá de las ventajas y desventajas que puedan presentar uno u otro de
los modelos recién expuestos, es indudable que el supra-municipal no se
corresponde con el régimen municipal vigente en la Provincia de Córdoba.
La Constitución Provincial consagra claramente el principio de autonomía
municipal (ver Preámbulo y Art. 180), motivo por el cual es impensable la creación
de un nivel de gobierno que afecte dicha autonomía. Pero la misma Constitución
también contempla que los Municipios, en ejercicio de su autonomía, puedan
“...celebrar convenios entre sí y constituir organismos intermunicipales para la
prestación de servicios, realización de obras públicas, cooperación técnica y
financiera o actividades de interés común de su competencia... (Art. 190). Es por
ello que, en el caso de la Región Metropolitana Córdoba, la conformación de un
sistema intermunicipal de gestión metropolitana cuenta con sustento
constitucional, bajo la forma del modelo antes referido.
La legalidad de los más de sesenta entes y asociaciones municipales que se
crearon en la Provincia de Córdoba, desde mediados de la década del `80 hasta el
presente, se basa en esa disposición constitucional. Dichas experiencias, con sus
dispares avances y resultados, han demostrado que es posible construir una nueva
institucionalidad regional de carácter gradual y flexible, sin necesidad de complejas
y conflictivas operaciones de ingeniería institucional (Tecco, C. y Bressan, J.C.
2000).
Aunque necesaria, la construcción de un sistema intermunicipal de gestión
metropolitana no forma parte aún de la agenda pública de los Municipios y
Comunas de la región. Si bien a mediados de la década del `90 se efectuaron
algunas reuniones de Intendentes con relación a esta cuestión, las mismas no
arrojaron resultados significativos, ni tampoco se avanzó con posterioridad sobre
este tema, más allá de la producción de un documento de trabajo por parte de la
Municipalidad de Córdoba (1996). Los actores políticos de los Municipios de la
Región Metropolitana Córdoba continúan operando de modo reactivo y aislado
frente a problemas regionales puntuales, en lugar de articularlos y avanzar hacia
políticas públicas concertadas en el sentido de una nueva institucionalidad de tipo
regional-metropolitano.
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